Содержание к диссертации
Введение
Глава 1- Теоретико-правовые основы института исполнительной власти субъектов Российской Федерации
1.1, Институт исполнительной власти субъектов Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования 15
1.2. Зарубежный опыт организации и функционирования исполнительной власти в федеративных государствах 35
1.3. Конституционно-право вые основы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 53
Глава 2. Конституционно-правовой механизм организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
2.1. Конституционно-правовое регулирование организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 81
2.2. Конституционно-правовые формы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления 107
2.3. Конституционно-правовое обеспечение повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации на совремеyном этапе 133
Заключение 157
Список использованной литературы 168
Приложение 197
- Институт исполнительной власти субъектов Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования
- Зарубежный опыт организации и функционирования исполнительной власти в федеративных государствах
- Конституционно-правовое регулирование организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
- Конституционно-правовые формы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления
Введение к работе
І.
Актуальность темы диссертационного исследования.
На современном этапе государственного строительства в Российской Федерации особое значение приобретает конституционно - правовое регулирование формирования и функционирования исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влияющих на выработку стратегических направлений государственной политики1.
Организация и деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является актуальной, но не исчерпанной в своем анализе темой.
Конституция Российской Федерации, закрепила важнейшие принципы организации органов государственной власти (ст. 77), в том числе и органов исполнительной власти субъектов - единство системы исполнительной власти и самостоятельность формирования субъектами органов государственной власти. Однако данная норма не всегда учитывалась не только региональным, но и федеральным законодателем, создавая правовые коллизии и даже политические конфликты. Сегодня можно также говорить о неполной реализации правовой нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации2. Исходя из этого, специфика данного развивающегося механизма требует современного научного осмысления и правового закрепления.
Принятие Федерального закона Российской Федерации 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
1 См.: выступление Президента Российской Федерации Д. А. Медведева на заседании Государственного
совета России 31 августа 2010 г.// «Российская газета» — 2010 - 1 сентября - Федеральный выпуск № 5274
(195)
2 Послание к Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., // Российская газета - 2008. - 6 ноября — № 4787
субъектов Российской Федерации» стало важной вехой в процессе становления исполнительных органов государственной власти в субъектах: был определен статус высшего должностного лица, порядок его формирования и полномочия. Вместе с тем данный Федеральный закон с его последующими изменениями и дополнениями закрепил, по сути, новую концепцию российского федерализма, требующую также теоретического осмысления, изучения и анализа. Важным представляется и исследование в рамках настоящей работы перспектив совершенствования федерального законодательства по проблеме организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов.
Значимость выбранной темы объясняется также тем, что при исследовании формирования и функционирования исполнительной власти субъектов федерации следует учитывать переходный характер российской государственности. Немаловажную роль в организации и деятельности исполнительной власти субъектов играют и иные факторы: масштабы страны, этническое и конфессиональное многообразие, модернизация экономики и социальной сферы.
Актуальность данного диссертационного исследования подчеркивается также тем, что на современном этапе объективно возрастает роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в системе единой исполнительной власти Российской Федерации, которые осуществляют непосредственное управление в субъектах Федерации, реализуя положения Конституции Российской Федерации и существующего федерального законодательства. От слаженности в работе всех органов исполнительной власти Российской Федерации зависит итоговая результативность проводимых в настоящее время реформ и преобразований.
Не случайно одним из направлений государственных реформ, осуществляемых в последние годы в Российской Федерации, стала оптимизация деятельности органов исполнительной власти, в результате
реализации которых власть субъектов была органично встроена в вертикаль исполнительной власти1.
Важным и своевременным представляется, что в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. было определено приоритетное направление модернизации исполнительной власти. Глава государства обозначил один из вариантов повышения эффективности исполнительной власти субъектов, предложив включить «в уставы и конституции субъектов Российской Федерации статьи о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед местным парламентом по аналогии с Конституцией России»2.
Вышеизложенное свидетельствует об актуальности настоящего диссертационного исследования, посвященного проблемам конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их комплексного теоретико-прикладного изучения и анализа.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Несмотря на значительное количество правовой и публицистической литературы, посвященной вопросам функционирования и развития системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, проблемы правового обеспечения организации и деятельности органов исполнительной власти, совершенствования их системы, структуры и функций остаются одними из наиболее значимых в отечественной науке конституционного права.
Исследованию особенностей формирования и развития органов исполнительной власти субъектов, как в российской федерации, так и зарубежных федерациях посвящены работы как отечественных, так и
' Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации - 2007 - 27 - Ст. 3256
2 Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11.2009// «Российская газета» - 2009 - 13 ноября - федеральный выпуск № 5038 (214)
зарубежных авторов: Ю.Е. Аврутина, П.А.Астахова, Т.В.Аверьяновой, Н. С. Бондаря, О.Н.Булакова, И.Н. Барцица, А.Ф.Волынского, В. Г. Вишнякова, А. Восскуле, М. В. Глигич- Золотаревой, О.А.Галустьяна, К.К.Гасанова, И.Н.Глебова, В.Н. Григорьева, М.Д. Давитадзе, А.В. Ендольцевой, М. Н. Карасева, В.Я. Кикотя, А.Д. Керимова, С.Я.Лебедева, Ю.И. Лейбо, Н.П.Майлис, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, И.М. Мацкевича, В.В. Маклакова, Ж. И. Овсепян, Н. М. Пешина, А.С.Прудникова, С. С. Собянина, В.И.Фадеева, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, А.Г. Хабибуллина, О.В.Химичевой, К. В. Черкасова, А.Г.Чепурного, Ю.А. Шульженко, Н.Д.Эриашвили, Б.С. Эбзеева и др.
По нашему мнению, в предшествующих работах многие вопросы, связанные с организацией и функционированием органов исполнительной власти, не рассматривались подробно и комплексно. В частности, не было предпринято анализа зарубежного опыта в вопросе создания и деятельности органов исполнительной власти субъектов, существующих в федеративных государствах; не уделялось должное внимание проблеме их взаимодействия с центральными органами. Более глубокого и пристального внимания исследователя требует изучение, проблемы повышения эффективности, деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе.
Таким образом, учитывая подвижность рассматриваемого правового института и его зависимость от эволюции политической, социально-экономической и иной обстановки в государстве, обусловило его дальнейшее полное и всестороннее изучение.
Объект исследования - организация и функционирование исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их конституционно-правовое обеспечение.
Предметом диссертационного исследования является сущность, особенности и формы конституционно-правового обеспечения организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и механизм его осуществления, а так же взаимодействия с федеральными органами государственной власти.
Цель настоящей работы состоит в изучении конституционно-правовых основ организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе и в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства в данной сфере.
Для достижения обозначенной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
- исследовать теоретические основы исполнительной власти в
Российской Федерации;
- проанализировать специфику конституционно-правового
регулирования института исполнительной власти в Российской Федерации на
современном этапе;
- изучить опыт организации и функционирования органов
исполнительной власти субъектов Федерации в зарубежных федеративных
государствах;
- проанализировать способы формирования, структуру и статус
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
сравнении с зарубежным опытом;
- исследовать конституционно - правовые основы организации и
функционирования органов исполнительной власти в субъектах Российской
Федерации;
- выявить факторы, оказывающие влияние на конституционно-
правовое регулирование формирования и деятельности органов
исполнительной власти в субъектах Российской Федерации;
- проанализировать современные организационно-правовые аспекты
построения и функционирования, системы органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации;
- исследовать специфику, механизма взаимодействия, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными
органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в
свете проходящей в России реформы государственного управления;
- выявить и обосновать правовые способы обеспечения, повышения
эффективности деятельности, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации;
- разработать конкретные предложения по совершенствованию
законодательства в сфере организации и деятельности органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Методологическую основу работы составила система различных методов, логических приемов и средств научного познания. В рамках диалектической теории применялись как общенаучные, так и частно - научные методы исследования: историко-правовой, формально-логический, формально-юридический, метод научной дедукции, нормативно - и сравнительно-правового анализа и др.
Поскольку в диссертационном исследовании рассматриваются вопросы, входящие в предметы изучения других отраслей права, это обусловило комплексный характер проведенного исследования и использование различных методов при анализе состояния и перспектив развития, системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на современном этапе.
Теоретическая база диссертационного исследования включает в себя теоретические работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области конституционного права: И.Н. Барцица, К.С. Вельского, И.Н.Зубова, В.Г. Исакова, Д.Н. Козака, С.А. Комарова, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, А.С. Прудникова, В.И. Фадеева, А.Г. Хабибуллина, В.И. Червонюка, Б.С. Эбзеева и др.
Становлению и развитию понятия системы органов государственной власти, в том числе и исполнительной власти, способствовали исследования русских учёных-юристов конца XIX- начала XX вв., в частности, Н.М. Коркунова, С. А. Котляревского, Н.И. Лазаревского и др.
Эмпирическая база диссертационного исследования включает практику деятельности исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судебную практику Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. При изучении темы диссертационного исследования автор обращался также к конституциям зарубежных государств.
Научная новизна настоящей работы состоит в том, что в ней предпринята попытка осуществить комплексное исследование института исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как основы российского федерализма, используя достижения российского права на современном этапе. К наиболее значимым результатам диссертационного исследования можно отнести:
- введено в научный оборот авторское определение органа
исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
рассмотрен механизм формирования органов исполнительной власти, существующий в зарубежных федеративных государствах и на основе их опыта обоснована самобытность и специфичность организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
разработаны и обоснованы рекомендации по совершенствованию Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности по принятию новой редакции п. 31 ст. 29.1 настоящего закона, расширяющий права Президента Российской Федерации в отношении высших должностных лиц субъекта Российской Федерации;
- проанализирован существующий на практике механизм
взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации с федеральными органами исполнительной власти и органами
местного самоуправления и обоснованы предложения по законодательному
закреплению понятия «формы взаимодействия», в частности дополнив
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской
Федерации» ст. 45 «Формы взаимодействия Правительства Российской
Федерации с органами исполнительной власти субъектов по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации»;
- разработаны рекомендации по усилению контроля за деятельности
органов исполнительной власти субъектов, в частности предложено
дополнить Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ст. 27.1
«Контроль за деятельностью исполнительных и законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов со стороны
полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах» регламентирующий процедуру осуществления такого
контроля;
- разработана авторская концепция типового регламента о формах взаимодействия органов исполнительной власти субъектов с федеральными органами исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Авторское определение понятия «исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации», как самостоятельных структурных единиц в системе государственной
исполнительной власти, реализующих функции государственного управления в пределах границ субъекта Российской Федерации и предоставленных ему полномочий, по предметам ведения субъектов Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо переданных полномочий федеральных органов исполнительной власти.
2. Вывод о том, что закрепление в конституциях (уставах) и законах
субъектов принципов организации и функционировании органов
исполнительной власти позволяет говорить о существовании нескольких
подсистем, специфические черты которых определяются не только
особенностями статуса высшего должностного лица субъекта, но и
способами реализации важнейших принципов единства системы
исполнительной власти и самостоятельности формирования органов
государственной власти.
3. Автор обосновывает необходимость детализации оснований
ответственности высшего должностного лица перед законодательным
(представительным) органом и населением субъекта Российской Федерации
посредством внесения изменений в п. 31 ст. 29.1 Федерального закона № 184-
ФЗ, изложив ее в следующей редакции: «Президент Российской Федерации
вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации) от должности в связи с выражением ему
недоверия законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента
Российской Федерации, утратой доверия населения субъекта, за
ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в связи с нарушением
прав и свобод человека и гражданина».
4. Вывод о необходимости корректировки термина «эффективность исполнительной власти», закрепленного в статье 26.3.2 Федерального закона № 184-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2006 г.). По мнению автора, в качестве
критериев, отражающих конституционно- правовую природу эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов необходимо отнести: учет мнение населения, единство системы исполнительной власти, самостоятельность субъектов в организации органов государственной власти и др.
На основе рассмотрения различных моделей исполнительной власти субъектов, существующих в зарубежных федерациях, обосновывается вывод, что российская модель исполнительной власти субъектов при всей своей самобытности обладает рядом черт, присущих федеративным государствам с различной формой правления, в частности ее, отличает высокая степень централизации и ограничения самостоятельности субъектов в деле формирования и функционирования органов исполнительной власти, активно практикуется федеральное вмешательство.
Тезис о том, что реальным инструментом, повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов, является более широкое привлечение политических партий к выдвижению кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта, что нашло отражение в Федеральном законе от 5 апреля 2009 г № 41-ФЗ. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях», предусматривающем выдвижение предложения таких кандидатур политической партией, набравшей большинство голосов на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации. В целях демократизации процедуры выдвижения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта автором предлагается предоставить право выдвижения кандидатур двум партиям, набравшим большинство голосов на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации.
7. Автором предложена собственная концепция оптимизации взаимодействия органов исполнительной власти субъектов и Федерации, нашедшая отражение в проекте Типового регламента «О формах взаимодействия органов исполнительной власти субъектов с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», который определяет обязательные принципы и формы взаимодействия органов исполнительной власти Федерации и субъектов в условиях проводимой модернизации и используемая в деятельности Администрации Смоленской области.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяются его актуальностью, новизной и выводами как теоретического, так и практического характера. Теоретическое значение результатов исследования выражается в подборе определенного ряда приемов и выработке специфической методологии при решении концептуальных проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Значимость работы состоит в том, что проведенное теоретическое исследование вопросов, вынесенные диссертантом на рассмотрение, в определенной степени расширяет научные представления о данных правовых явлениях.
Практическое значение исследования состоит в возможности использования ряда содержащихся в диссертации положений и выводов для осмысления и возможной корректировки государственной и муниципальной политики, реформирования органов государственной власти. Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке и преподавании курсов конституционного и муниципального права России. Кроме того, они могут найти применение в учебном процессе в качестве пособия при изучении проблематики организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Проведенный анализ позволяет использовать полученные результаты в
правотворческом процессе и правоприменительной деятельности
федеральных и региональных органов власти, в научной и учебной
литературе. Практическая значимость исследования определяется также
необходимостью совершенствования конституционно-правового
регулирования отношений, складывающихся в сфере института исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Ряд положений диссертации использовались при подготовке аналитических документов в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовом Департаменте Смоленской области, а так же использованы в ходе научно-теоретических исследований и при реализации государством законодательной функции по совершенствованию действующего законодательства.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в ряде научных публикаций и изложены автором в виде научных докладов и сообщений на научных и научно-практических конференциях, а также используются в научной и преподавательской деятельности автора. Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их внедрение в учебный процесс Российской Академии Адвокатуры и Нотариата, в деятельность Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Правовой Департамент Смоленской области.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих, шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы, приложения.
Институт исполнительной власти субъектов Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования
Изучение становления и развития института исполнительной власти субъектов Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью теоретико-правового осмысления исполнительной и государственной власти в целом.
В политико-правовой литературе нет единого понимания природы и характера государственной пласти. Еще в дореволюционный период развития российского государства Н.М. Коркунов обращал внимание на то, что «государственная власть как сила, обусловленная сознанием гражданами их зависимости от государства, порождает в общественной жизни своеобразные явления и притом двоякого рода. Во-первых, она побуждает граждан совершать то, что они считают необходимым для государства, от которого сознают себя зависимым, [...] во-вторых, [...] граждане подчиняются велениям отдельных лиц, признаваемых органами государственной власти».1
В советском праве власть понималась как управление, связанное с принуждением2. Под этим понятием часто подразумевалось также государство и его органы осуществляющие власть, или форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться людьми и определенными процессами, подчинять своей воле других3. Это делало тождественным понятие власти и государственной власти вообще.
В отечественном праве существует точка зрения о том, что власть есть возможность распоряжаться или управлять кем-либо иди чем-либо, подчинять своей воле других. Она возникает вместе с возникновением общества и существует во всяком обществе, поскольку всякое общество требует управления, которое обеспечивается различными средствами, включая и принуждение. С возникновением государства возникает власть государственная как один из существенных признаков государства .
Существует также мнение, что государственная власть является разновидностью публичной власти, отличающаяся от других видов публичной власти совокупностью властных полномочий, осуществляемых законодательно от имени государства его органами или народом непосредственно".
Важно, что орган государственной власти может быть коллегиальным или единоличным, выборным или назначаемым.
Исполнительная власть в Российской Федерации существует в единстве и во взаимодействии другими ветвями государственной власти. Проведенное Конституцией Российской Федерации разделение осуществления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. І0) определило, что исполнительная власть соотносится с законодательной и призвана обеспечивать, прежде всею, практическую реализацию Конституции Российской Федерации.
В начале XX в. в науке отечественного государственного права преобладало классическое понимание принципа разделения властей, а соответственно, и места исполнительной власти. Так, Н.И. Лазаревский, не отрицая определенной самостоятельности органов исполнительной власти, вес же считал» что непременным условием создания правового государства является верховенство законодательной власти и «возведение в основной принцип подчинения закону властей исполнительной и судебной». С.А. Котляревский также делал акцент на доминировании представительной власти в системе правового государства .
Советские правоведы основывались на общем отрицании идеи правового государства, а, соответственно, и тезиса о разделении властей. Уже в первые годы существования Советской власти в теоретических работах получил обоснование тезис о единстве государственной власти как выражения полновластия трудящихся, предоставление Советам как законодательных, гак и исполнительных функций2. Преодоление правового нигилизма первых лет революции привело к некоторому признанию отрицавшихся ранее правовых идей и формированию феномена «советского конституционализма» . Однако практиковавшийся унитаризм и жесткая
централизация не выделяли самостоятельно исполнительную власть, в том числе, и исполнительную власть в субъектах советской федерации.
В то же время в более поздний период B.C. Нерсесянц отмечал, что «исполнительная власть не имеет правотворческих полномочий, не имеет права принимать общеобязательные акты; она обладает лишь законодательной (правотворческой) инициативой в соответствующих звеньях представительной стороны и, следовательно, возможностью таким путем влиять на направления, характер и содержание правотворческого процесса. В этом - один из существенных моментов разделения властей и правовой государственности»
Зарубежный опыт организации и функционирования исполнительной власти в федеративных государствах
Изучение конституционно-правовых основ органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации невозможно без рассмотрения зарубежного опыта организации и функционирования исполнительной власти в федеративных государствах. Некоторые страны проделали долгий и сложный путь по пути развития федерализма (США, Канада, Мексика, Аргентина), другие же встали на путь строительства федеративных отношений сравнительно недавно (ФРГ, Бельгия, Индия, Пакистан. Бразилия). Современная тенденция такова, что федерация становится все более популярной формой государственного устройства и некоторые из так называемых постсоциалистических стран1. Несомненно, акцентирование внимания на опыте зарубежных федераций позволит выявить как положительные, так и проблемные стороны не только института исполнительной власти в российских регионах, но и системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целом.
Одной из важных характеристик федерализма является наличие принципа децентрализации. Выполнение одних обязанностей и функций государства осуществляется центром, то есть федерацией, других -региональными структурами, являющимися вторым уровнем государственности. Различные государства выбрали для себя федеративную структуру: существуют относительно маленькие федерации с гомогенным населением, такие, как Австрия, и очень большие с гетерогенным населением - Бразилия, Индия, США. Среди крупных государств с многочисленным населением существует только одно, не являющееся федерацией, - это Китайская Народная Республика; По мнению А. Бланкенагеля, федеративные системы, как покапывает практика, имеют преимущества перед унитарными системами, ввиду их большей гибкости, которая объясняется обусловленной децентрализацией возможностью приспосабливаться к различным обстоятельствам, а также из-за большего демократического потенциала федерализма
Основной вопрос, который нуждается в подробном исследовании: каким образом формируются и функционируют органы исполнительной власти субъектов в зарубежных федерациях? Однако прежде чем ответить на поставленный вопрос, необходимо отметить, что конституционно-правовой статус субъектов в зарубежных странах, их способность формировать органы исполнительной власти тесно связаны с проблемой разграничения компетенции между федерацией и ее членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может быть разделена на четыре вида: 1. Исключительная компетенция союза; 2. Исключительная компетенция "субъектов федерации; 3. Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов; 4. Остаточная компетенция2. Во многом подобно деление совпадает с существующим в Российской Федерации разграшгчением компетенции.
Исходя из критерия конституционного регулирования, вопросов компетенции в науке конституционного права существует следующая классификация федераций: 1. Федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации; 2. Федерации, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции; 3. Федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами; 4. Австрийская модель (Федеральный конституционный закон Австрии устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами) ,
В то же время в контексте настоящего диссертационного исследования более приемлемо рассматривать существующие федерации через принципы организации в них органов исполнительной власти субъектов. В этом случае главное внимание стоит уделить рассмотрению конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта в зарубежных федерациях.
По мнению Т. Я. Хабриевой, для формирования органов исполнительной власти п субъектах зарубежных федераций характерны пять способов:
1. Наследование поста правителя субъекта федерации (в некоторых монархических федерациях).
2. Назначение главы государства по его усмотрению.
3. Утверждение главой государства по представлению органов субъекта федерации (обычно по представлению местного правительства, но оно обсуждается, как правило, в местном парламенте); такое утверждение имеет формальный характер: в нем не принято отказывать.
4. Главу коллегиального исполнительного органа (правительства субъекта федерации), то есть обычно премьер-министра избирает парламент; им является лидер партии, имеющей большинство мандатов в местном парламенте.
5. Глава субъекта федерации (единоличный) избирается населением, то есть гражданами-избирателями,
Наследование поста правителя субъекта федерации широко распространено в монархических государствах, например, оно применяется в Объединенных Арабских Эмиратах: «Порядок наследования должности эмира определяется законами и обычаями эмиратства» (ст.31 Основного низама Объединенных Арабских Эмиратов)1. Наследственные султаны существуют также в девяти штатах (из 13) монархической Малайзии (в остальных четырех штатах иной порядок замещения должности главы штата). Что же касается монарха Малайзии, то он выборный, избирается на пять лет султанами девяти штатов и из их числа (они выбирают королем друг друга по очереди из особого списка, который они ведут). Такой порядок в ОАЭ и; в Малайзии установлен основами шариата и подтвержден Конституциями этих стран соответственно 1971 г. и 1963 г.
Конституционно-правовое регулирование организации и функционирования системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Принятие Федерального закона 6 октября 1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», став поворотным пунктом в становлении российского федерализма, способствовало дальнейшему развитию российского законодательства но вопросу организации органов государственной, прежде всего исполнительной власти, субъектов Российской Федерации. По мнению диссертанта, конституционно-правовое регулирование организации и функционирования системы исполнительных органов власти субъектов после 1999 г. следует рассматривать с позиции совершенствования как федерального, так и регионального законодательства.
Можно предположить, что основной целью федерального законодателя стало стремление укрепить единство системы исполнительной власти, что в целом должно было упрочить Федерацию и предотвратить «расползание государственности» . Взаимосвязь этих задач объяснялась, в частности, тем, что региональное законодательство во многом противоречило и не соответствовало Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным, а также федеральным законам. Известно, что с 2000 г. началось приведение в соответствие с федератьным законодательством актов субъектов Российской Федерации. По словам С А. Авакьяна, на то время в целом не менее 40 %, а в. некоторых субъектах Российской Федерации не менее 60 % нормативных-правовых актов противоречило федеральному законодательству. В этих условиях федеральным законодателем было сделано несколько важных шагов в направлении конституционно-правового регулирования организации и функционирования органов исполнительной власти.
По мнению диссертанта, можно выделить следующие законодательные инициативы центра, существенно скорректировавшие Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ ««Об общих принципах организации законодательных (представительных) я исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в направлении корректировки конституционно-правового статус;» высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) и высшего исполнительного органа исполнительной власти субъекта:
1. Сроки полномочий высшего должностного лица (руководи! ел я высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации были конкретизированы2. Федеральный закон № 184-ФЗ был дополнен статьей ЗОЛ, согласно которой норма п. 5 ст. 18 данного Федерального закона об ограничении пребывания высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации на своей должности двумя сроками применялась без учета, начавшегося до вступления в силу указанного Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу данного Закона должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.
Ma практике это означало, что первым сроком избрания одного и того же лица на должность высшего должностного лица субъекта являлся срок, на который данное лицо было избрано после 19 октября 1999 г. Если законодательство субъекта содержало ограничение сроков, то субъект сам получал право самостоятельно определить исчисление срока полномочий высшего должностного лица .
2. На исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации было возложено осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также отдельных полномочий1 Российской Федерации по предметам совместного ведения2. При этом законодатель предусмотрел два правовых механизма возложения исполнительно-распорядительных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, закрепленных ст. 71 Конституции Российской Федерации: а) принятие федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства
Российской Федерация о возложении на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий; б) заключение соглашений между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном ст. 26.8 вышеуказанного Федерального закона. В последствии эта норма также утратила силу с принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Конституционно-правовые формы взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления
Одним из актуальных вопросов отечественного права является изучение форм взаимодействия органов исполнительной властіг субъектов с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления . Эта проблема, при всей своей очевидности, не получила должного освещения в работах современных правоведов, которых к большей степени привлекает исследование вопроса о предметах ведения и полномочий в контексте развития российского федерализма. Причина кроется в том. что развитие федеративных отношений на современном этапе невозможно без решения вопроса о предмете ведения и полномочий субъектов и Федераций. Активное развитие местного самоуправления ставит перед законодателем и другую задачу: всесторонне регламентіїровать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта и органов местного самоуправления.
В рамках настоящего параграфа представлены результаты провести исследования, форм взаимодействия органов исполнительной власти субъектов с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Этот вопрос, относясь к компетенции науки государственного управления, не может не интересовать и отечественных государст новело в, так как позволяет понять перспективы оптимизации существующей системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Впервые проблема существующего дисбаланса властей в федеративном государстве была озвучена в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 8 июля 2000 г., когда глава государства признал, что «в России федеративные отношения не достроены и неразвиты», а полномочия субъектов перетянуты органами местного самоуправления1. В настоящее время, когда выстроена «вертикаль власти» и принят закон о местном самоуправлении2, многие проблемы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти успешно решены в рамках проводимой административной реформы .
Однако в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что «для дальнейшего развития российского федерализма нужна схема эффективного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации...» , образующих единую систему исполнительной власти согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации.
Соответственно, можно полагать, что на настоящий момент федеральный законодатель не смог предложить внятной схемы эффективного взаимодействия органов исполнительной власги субъектов и федеральных органов исполнительной власти, несмотря на форсированное конституционно-правовое регулирование, предпринятое после 2000 г. В этой связи вопрос о формах взаимодействия разных уровней публичной власти приобретает еще большую актуальность. В чем же причины длительного законодательного застоя в этой сфере?
Современные исследователи, в целом положительно оценивая динамику взаимоотношений исполнительной власти субьектов с органами федеральной исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, в то же время указывают на отсутствие четкого ; разграничения полномочий и ответственности между федеральными. региональными и местными органами власти, что приводит не только к принятию субъектами нормативных актов, зачастую проти воречащнх Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также к нарушению прав человека (Д. Ы. Козак)".
