Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы организации государственной власти в субъектах федерации в федеративных государствах 12
1.1. "Система органов государственной власти" как конституционно- правовая категория 12
1.2. Нормативно-правовое регулирование систем органов государственной власти в субъектах федерации в федеративных государствах 28
1.3. Правовой статус городов федерального значения как субъектов федеративных государств (историко-правовой анализ) 59
ГЛАВА 2. Правовое регулирование деятельности органов государственной власти в городах федерального значения в российской федерации 80
2.1. Правовое регулирование деятельности органов законодательной власти в городах федерального значения в Российской Федерации 80
2.2. Правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти в городах федерального значения в Российской Федерации 102
2.3. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти в городах федерального значения 131
2.4. Правовые особенности организации и деятельности государственной власти в городах Москве и Санкт-Петербурге 150
2.5. Основные направления совершенствования системы органов государственной власти в городах федерального значения 172
Заключение 187
Список литературы 191
- "Система органов государственной власти" как конституционно- правовая категория
- Нормативно-правовое регулирование систем органов государственной власти в субъектах федерации в федеративных государствах
- Правовое регулирование деятельности органов законодательной власти в городах федерального значения в Российской Федерации
- Правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти в городах федерального значения в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы. Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации и закрепление в ней принципов федеративного устройства государства стало началом формирования новой системы органов власти -системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На современном этапе развития России одной из важнейших проблем государственного строительства является проблема организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Как предусмотрено 77 статьей Конституции Российской Федерации1, система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Этим обусловлено наличие конституционно-правовых особенностей, характеризующих системы органов законодательной и исполнительной власти в городах федерального значения в Российской Федерации.
Существенное влияние на систему органов законодательной и исполнительной власти города Москвы оказывает тот фактор, что город Москва сочетает в себе одновременно статус субъекта Российской Федерации -города федерального значения, столицы Российской Федерации, фактически осуществляет функции центра Московской области, а также имеет определенные черты муниципального образования. Вышеприведенные конституционно-правовые особенности Москвы частично распространяются и на Санкт-Петербург. Таким образом, системы органов государственной власти городов федерального значения строятся с учетом необходимости решения на комплексной основе стоящих перед ними задач, в том числе и не свойственных органам государственной власти других субъектов
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изм. от
Российской Федерации.
Города федерального значения отличаются особым, более динамичным по сравнению с другими субъектами РФ характером правового совершенствования организационной структуры системы управления.
В работе исследованы действующие модели построения системы органов государственной власти и практика их реализации применительно к городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу в рамках федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - федеральный закон «Об общих принципах...»).
Степень научной разработанности проблемы. Степень научной разработанности рассматриваемых в диссертационном исследовании вопросов крайне недостаточна.
Большинство . специалистов в области конституционного (государственного) права России, такие как С.А.Авакъян, С.С.Алексеев, А.П.Алехин, В.К.Бабаев, М.В.Баглай, И.Н.Барциц, К.С.Бельский, Н.В.Витрук, В.И.Ефимов, А.В.Зиновьев, Л.М.Карапетян, Е.И.Козлова, Н.М.Колосова, С.А.Комаров, О.Е.Кутафин, В.О. Лучин, М.Н.Марченко, Н.И.Матузов, В.В.Нерсесянц, И.А.Умнова, В.Е.Чиркин при рассмотрении вопросов, связанных с системой органов государственной власти Российской Федерации, останавливались в основном на правовых аспектах, связанных с формированием и полномочиями Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ.
Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов, различные аспекты организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом их специфики затронули в своих работах Д.Б.Агафонкин, Л.В.Андриченко,
14.10.2005) // Российская газета. № 237. 25.12.1993.
Н.И.Архипов, М.Н.Бродский, Р.Ф.Васильев, В.В.Гошуляк, И.В.Гранкин, М.Я.Евраев, А.А.Замотаев, А.А.Кондрашев, В.А.Кряжков, А.Н.Лебедев, А.А.Ливеровский, Л.А.Нудненко, В.И.Павлов, С.Л.Сергевнин, Д.Л.Сурков, А.С.Сучилин, А.Н.Чертков и др.
Таким образом, в настоящее время отсутствуют специальные юридические исследования, в которых бы осуществлялась сравнительно-правовая характеристика организации законодательных и исполнительных органов государственной власти в городах федерального значения в Российской Федерации. Теоретическая и практическая значимость вопросов, связанных с организацией и совершенствованием системы органов государственной власти в городах федерального значения, недостаточная разработанность указанной области, предопределили актуальность выбранной темы исследования.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, определяющие формирование и функционирование систем органов законодательной и исполнительной власти в городах федерального значения - субъектах Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют принципы и нормы конституционного права, институты и правовые механизмы системы органов государственной власти в городах федерального значения, федеральные нормативные правовые акты, законодательство Москвы и Санкт-Петербурга, решения Конституционного Суда РФ, касающиеся формирования и функционирования органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, а также научные исследования и правовая практика в этой области.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является на основе комплексного сравнительно-правового исследования систем органов государственной власти в городах Москва и Санкт-Петербург обосновать конституционно-правовые особенности организации и предложить основные
пути совершенствования системы органов государственной власти в городах
федерального значения в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие
задачи:
1. Обосновать и сформулировать содержание конституционно-правовой категории «система органов государственной власти», установить ее признаки и особенности в городе федерального значения.
Исследовать действие в Российской Федерации основополагающих принципов организации системы органов государственной власти в субъектах федерации федеративных государств.
Осуществить историко-правовой анализ развития правового статуса городов федерального значения как субъектов федерации федеративных государств.
Осуществить сравнительно-правовой анализ организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти городов Москва и Санкт-Петербург.
Обосновать и раскрыть конституционно-правовые особенности организации систем органов государственной власти в городах федерального значения в Российской Федерации.
Сформулировать основные направления совершенствования системы органов государственной власти в городах федерального значения в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют методы
современного научного познания общественных явлений. Из общенаучных
методов исследования в работе использовались такие как: диалектический,
формально-логический, историко-аналитический, структурно-
функциональный. Среди специально-научных методов в исследовании использовались историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-
юридический методы.
Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, нормативно-правовые акты Российской Федерации, федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -федеральный закон «Об общих принципах...»), Уставы города Москвы и Санкт-Петербурга, законы Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» № 13-3 от 08.02.1995, «О контрольных функциях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» № 687-81 от 29.12.2000, «О Правительстве Санкт-Петербурга» № 642-87 от 30.10.2003, «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» № 411-68 от 25.07.2005, «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» № 237-30 от 07.06.2005; законы города Москвы «О Правительстве Москвы» № 5 от 26.02.1997, «О статусе депутата Московской городской Думы» № 14-60 от 13.07.1994, «Об организации местного самоуправления в городе Москве» № 56 от 06.11.2002. В работе также использовались иные правовые акты города Москвы и Санкт-Петербурга, в т.ч. постановления Законодательного Собрания, Правительства и Губернатора Санкт-Петербурга, постановления Правительства Москвы и распоряжения Мэра Москвы, а также постановления Уставного Суда Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые
осуществлено комплексное сравнительно-правовое исследование
конституционно-правовых аспектов систем органов государственной власти в городах федерального значения в Российской Федерации.
Автором вынесены на защиту основные научные результаты и положения:
1. Понятие «система органов государственной власти» - это конституционно-правовая категория, которая раскрывается через ряд
признаков (единство и взаимосвязь органов как элементов системы; возможность создания внутри системы новых органов, как элементов системы; исключение из системы старых элементов (органов) без нанесения существенного ущерба целостности и эффективности функционирования системы) и принципов (разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории РФ; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ), нашедших своё отражение в конституциях современных демократических государств.
2. Формирование особого конституционно-правового статуса
городов федерального значения обусловлено историческим,
экономическим, культурным и географическим факторами, а также
геополитическим положением городов, в том числе в отношении Москвы
дополнительно обусловлено еще и статусом столицы Российской
Федерации. Учитывая, что города федерального значения Москва и
Санкт-Петербург являются крупнейшими политическими,
экономическими и культурными центрами России, целесообразно их
конституционно-правовой статус как субъектов Российской Федерации
закрепить специальным федеральным законом. В этом законе
целесообразно также предусмотреть разграничение функций и
полномочий органов государственной власти и местного самоуправления
в городах федерального значения.
3. Разработаны основные направления и конкретные рекомендации
по совершенствованию организации и деятельности системы органов
государственной власти в городах федерального значения, к которым
относятся:
- в перечень оснований досрочного прекращения полномочий
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» необходимо дополнительно включить такое основание, как «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия высшего должностного лица, документально удостоверенная медико-социальной экспертизой (МСЭК) и медицинской комиссией, создаваемой законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и одобренной полномочным представителем Президента данного федерального округа».
- основываясь на конституционно-правовом принципе сменяемости власти, целесообразно срок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора Санкт-Петербурга, предусмотренный статьей 38 Устава Санкт-Петербурга, ограничить не более чем двумя сроками подряд.
4. Устав города Москвы в редакции 1995 года устанавливал «двойной» статус органов власти Москвы, предусматривающий совмещение органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так как «мэр» - это должностное лицо, возглавляющее муниципалитет, избирающееся населением или самим выборным органом местного самоуправления, то, в соответствии с изменениями, внесенными в 2004 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» и в соответствии с последней редакцией Устава Москвы, представляется целесообразным унифицировать название должности высшего должностного лица в городах федерального значения; в частности, в Москве наименование должности высшего должностного лица
исполнительной власти заменить на «губернатор».
В целях повышения эффективности контрольных полномочий законодательных органов государственной власти в городах федерального значения за порядком и целесообразностью расходования бюджетных средств должен быть принят закон на уровне субъекта Российской Федерации, закрепляющий соответствующие контрольные полномочия законодательной власти, а также систему правовых санкций по отношению к органам государственной власти и юридическим лицам, допускающим злоупотребления и нарушения в бюджетной сфере субъекта РФ.
Право на отзыв выборных лиц является реальным проявлением принадлежащей народу власти и одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов государственной власти. Поскольку Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством не предусмотрен институт отзыва выборных лиц, необходимо предусмотреть установление такой законодательной процедуры в городах федерального значения.
7. Организация взаимодействия законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
включает в себя механизмы разграничения и согласования их
полномочий. Механизм осуществления взаимного контроля
законодательных и исполнительных органов государственной власти (в
частности, контроль за исполнением бюджета субъекта РФ) должен быть
закреплен на региональном уровне в городах федерального значения
специальными законами, при этом было бы целесообразно основы
региональной системы сдержек и противовесов установить в федеральном
законодательстве.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования организации государственной власти в городах федерального
значения вносят определенный вклад в науку конституционного права России и зарубежных государств, и могут быть использованы в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности как на федеральном уровне, так и при совершенствовании законодательства и в правоприменительной практике Москвы и Санкт-Петербурга.
Результаты исследования также могут быть использованы при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», спец.курсов по указанной тематике.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях («Право и политика», «Административная реформа в России: Концепция и пути реализации» в Северо-Западной академии государственной службы (Санкт-Петербург, 2003г., 2005г.), а также нашли отражение в опубликованных автором научных работах.
"Система органов государственной власти" как конституционно- правовая категория
На сегодняшний день в теории государства и права существует несколько подходов к рассмотрению государственно-правовых явлений: самым распространённым подходом является определение сущности того или иного государственно-правового явления через совокупность внешних признаков; другим подходом в изучении теории государства и права является не в полной мере соответствующий современным представлениям классовый подход; и, наконец, самым молодым подходом является изучение государственно-правовых явлений в рамках коммуникативной концепции права. Многообразие подходов в изучении явлений и процессов в рамках науки государства и права приводит к неоднозначной трактовке такого образования как государство. Если опираться только на внешние (формальные) признаки государства и не вдаваться в «тонкую» природу «внутренних признаков», которыми пронизан феномен государства, то в этом смысле государство - это не что иное, как политически, структурно, территориально организованное общество. Структурные элементы государства являются объектом пристального внимания современных государствоведов. Говорить о государстве как об организации можно в разном контексте. В широком смысле государство — это иерархичная организация, охватывающая все общество определенной страны. Однако применительно к настоящему исследованию нам важен структурный аспект организации общества. С другой стороны, институциональный элемент государства — это определённым образом организованные группы людей, наделённые теми или иными властными полномочиями и осуществляющие государственную власть. Для описания такой организации власти используются такие понятия как «аппарат государственной власти» («государственный аппарат»), «механизм государственной власти» («механизм государства», «механизм осуществления публичной власти») и «система органов государственной власти». При этом особо следует отметить, что понятия «аппарат» и «механизм» государственной власти используются чаще в науке теории государства и права. Конституционному (государственному) праву Российской Федерации присуще применение понятия «система органов государственной власти». Исторически в отечественной теории и практике XX в. понятие «механизм государства» стало применяться в 20-30 гг. после выдвижения лозунга о механизме диктатуры пролетариата. В 60-80 гг. появляется концепция политической организации и политической системы общества. В юридической литературе чаще всего понятие «механизм государства» отождествляется с понятием «государственный аппарат» в широком смысле, охватывающем все виды государственных органов. Такой подход был общепринятым в 50-80-х гг., и он обнаруживается в трудах последних лет. Аппарат государственной власти обычно определяют как систему органов, посредством которых осуществляется государственная власть, реализуются функции государства, достигаются стоящие перед ним задачи. Иногда понятие «государственный аппарат» отождествляют с понятием «механизм государства» и «система органов государственной власти». Все указанные понятия действительно близки по своему содержанию, но не тождественны. Так В.К. Бабаев считает, что при определении понятия механизма государства, «как системы государственных органов, которая пронизана едиными, законодательно закреплёнными принципами, основана на разделении властей и располагающая необходимыми материальными придатками, посредством которых осуществляются задачи и функции государства», исчезает специфика данного явления. Ряд государствоведов считают, что государственный механизм шире, чем аппарат государства и рассматривается как совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности.10 В государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы и т.п. Такое понимание механизма государства, по мнению В.К. Бабаева, является более близким к природе данного явления, но не раскрывает полностью его сущность. Сложно не согласиться, что «государство нельзя рассматривать как застывшую, статическую систему. Оно действует, функционирует и развивается как единая система со своими элементами. Думается, понятие «механизм государства» служит системообразующим для восприятия его как целостного явления. Оно позволяет связывать элементы государства в структурно-функциональный узел и придавать им динамический смысл». Таким образом, можно согласиться с В.К. Бабаевым в том, что механизм государства - это «структурно оформленная система средств государственного воздействия на общественные процессы». Общепризнанно к элементам государства относят государственные органы. В то же время, некоторые авторы выделяют следующие элементы механизма государства: государственные органы, публичные службы и корпорации, процедуры принятия государственных решений, ресурсное обеспечение.14 Однако вызывает сомнение объединение в элементах механизма государства государственных органов, (которые являются институтами государства) и процедуры принятия государственных решений, которую к институтам государства отнести нельзя, т.к. она является определенной совокупностью действий.
Нормативно-правовое регулирование систем органов государственной власти в субъектах федерации в федеративных государствах
Федеративная форма государственного устройства получила широкое распространение во всём мире. На сегодняшний день существует свыше двадцати федеративных государств (Россия, Германия, США, Австрия, Канада и др.). При этом следует учитывать тот факт, что становление федеративной формы государственного устройства связано с историческими, политическими, социальными, экономическими условиями. Таким образом, каждая федерация по-своему уникальна и имеет особенности в распределении предметов ведения и полномочий.
В теории государства и права нет единого определения федерации. Под государственно-территориальным устройством понимается «территориальная организация государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями».4 Традиционно все государства подразделяются на три вида: унитарные, федеративные, конфедеративные.
Унитарным признаётся единое государство, составные части которого не обладают политической самостоятельностью. Территория унитарного государства подразделяется только на административно-территориальные единицы, которые находятся в непосредственном подчинении высших органов государственной власти.
В отличие от унитарного государства сложность федеративной формы порождает множество определений федерации. Например, «федерация - это сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определённой самостоятельностью».
Так, В.И. Ефимов федерацию определяет как «союз нескольких государств, объединившихся для совместного решения общих задач и конструировавших центральную федеральную власть, которая выступает во вне как представитель всего федеративного государства, обеспечивает единство этого государства, проводит на всей его территории единую государственную политику».
По мнению B.C. Нерсесянца «федеративное государство - это единое суверенное союзное государство, субъекты которого в пределах своих территориальных и национально-территориальных образований и в рамках суверенитета единого федеративного государства обладают самостоятельным государственно-правовым статусом, имеют свои системы органов государственной власти и своё законодательство».
Таким образом, все отечественные юристы признают, что федерация -это сложное, союзное государство. При этом одни авторы считают, что составными частями федерации являются государства, другие -государственные образования, третьи обходят стороной вопрос статуса территорий данной формы государственно-территориального устройства.
В теории права Федеративной Республики Германия, Австрии - странах, где федерализм имеет более длительную историю, практически всеми юристами признается государственный характер как за федерацией в целом, так и за её субъектами. При этом надо учитывать то обстоятельство, что, давая определение государства, немецкие ученые выделяют всего три основных признака: публичную власть, государственную территорию и население. Таким образом, государственный суверенитет даже не затрагивается. При определении статуса субъекта федерации немецкие правоведы исходят из данных признаков государства. И, поскольку, каждый субъект федерации самостоятельно формирует органы публичной власти, обладает собственной территорией с проживающим на ней населением. Таким образом, немецкая правовая доктрина наделяет субъект федерации статусом государства.51 При этом очень показателен для нашего государства тот факт, что государственный статус немецких земель не имеет юридического закрепления на конституционном уровне, в отличие от российской конституции (ч.З ст.5), где республики названы государствами. Основной закон ФРГ лишь упоминает, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач возлагается на земли (ст. 30 ОЗГ). На основании этого Конституционный суд Федеративной Республики Германия сделал вывод о том, что как государство в целом (федерация), так и субъекты федерации (земли) обладают государственным статусом.
В федеративном государстве государственная власть разделена на два уровня, и охватывает с одной стороны всю территорию государства, с другой стороны, только её часть (территория субъекта). В германском государственном праве данный принцип именуется «разделённой государственностью».
Сложность такого феномена, как федеративное государство, главным образом заключается в осуществлении такого принципа как «единство в многообразии».
Правовое регулирование деятельности органов законодательной власти в городах федерального значения в Российской Федерации
При формировании законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации одновременно решаются две неразрывно связанные между собой задачи: с одной стороны, это создание и непрерывное воспроизводство важнейшего звена в организации государственной власти субъекта Российской Федерации, с другой стороны, при избрании этого органа реализуется волеизъявление граждан относительно его состава, социально-политической ориентации этого представительного учреждения в целом. Поэтому принципы формирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в равной степени являются выражением как основ организации государственной власти в субъектах РФ, так и основополагающих начал реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными. В то же время, когда законодательство об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации все еще подвижно и изменчиво, закрепление принципов деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти явилось бы эффективным шагом на пути совершенствования этих органов. Среди общих принципов организации государственной власти в городах Москве и Санкт-Петербурге, провозглашенных, соответственно, в ст. 7 Устава города Москвы и ст. 15 Устава Санкт-Петербурга можно выделить следующие принципы формирования и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения в Российской Федерации, закрепленные в их уставах: - выборность. Часть 2 ст. 3 Конституции РФ предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что депутат получает свой мандат непосредственно от народа, и перед ним ответственен. Статья 24 Устава Санкт- Петербурга устанавливает, что «депутаты Законодательного Собрания Санкт- Петербурга избираются жителями Санкт-Петербурга... на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».140 В Уставе города Москвы содержится аналогичное требование: «Депутаты Московской городской Думы избираются жителями города Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании». Коллегиальность обсуждения законопроектов. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга состоит из 50 депутатов, а Московская городская Дума из 35, при этом в каждом из регламентов законодательных органов устанавливается общая численность депутатов, при которой заседание законодательного органа считается правомочным. - Гласность. Статья 35 Устава города Москвы устанавливает, что заседания Московской городской Думы проводятся открыто. В предусмотренных Регламентом Московской городской Думы случаях могут проводиться закрытые заседания. Субъекты Российской Федерации вправе сами решать вопрос о структуре своих законодательных органов. На практике большинство законодательных органов субъектов Федерации являются однопалатными (Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, Московская городская Дума, Областное собрание депутатов Псковской области, Мурманская областная Дума и др.), вместе с тем в отдельных краях и областях можно встретить и двухпалатные — в соответствии со ст. 29 Устава Свердловской области законодательная власть в Свердловской области осуществляется Законодательным Собранием, состоящим из палат — Областной Думы и Палаты Представителей (выборы в которые соответственно проводятся на основе пропорциональной и мажоритарной системы относительного большинства). На наш взгляд, однопалатная структура законодательного органа города федерального значения является предпочтительней: это обусловлено и небольшой численностью депутатского корпуса, а также нецелесообразностью дробления полномочий между двумя палатами парламента на уровне региона. В уставах большинства субъектов Федерации закреплена норма, посвященная определению даты начала полномочий законодательного (представительного) органа власти. В основном, отправной точкой здесь является день начала работы законодательного (представительного) органа нового созыва. При этом на практике не исключена возможность появления конфликтов, связанных с проведением выборов нового созыва депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации.
Правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти в городах федерального значения в Российской Федерации
В соответствии со ст. 5 Конституции России федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Еще Томас Гоббс отметил в «Левиафане», что существует только один способ создать сильное государство, - это единство власти . Требование единства системы органов государственной власти означает их определенную соподчиненность. В Конституции РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации соответствующих полномочий по предметам ведения Федерации - создания собственных территориальных подразделений и наделения этими полномочиями органов государственной власти субъектов РФ. Как правило, по предметам ведения РФ компетенция на местах осуществляется территориальными подразделениями федеральных органов власти. Однако это не означает, что органы государственной власти субъектов не могут обладать компетенцией по предметам ведения Российской Федерации. На практике такая возможность предусматривается как на уровне федерального законодательства, так и через договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.180 Например, в договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Санкт-Петербурга закрепляется положение о том, что органы исполнительной власти субъекта могут быть наделены полномочиями территориальных подразделений (агентств) федеральных органов исполнительной власти по соглашениям, заключенным органами исполнительной власти субъекта федерации с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Организация исполнительной власти городов федерального значения -Москвы и Санкт-Петербурга - имела свои особенности. Они отражены в утвержденных Указами Президента РФ «Временном положении о системе органов государственной власти г. Москвы» от 24.10.1993г. «Положении о системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 21.12.1993, в которых было зафиксировано, что Правительство Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. Ранее городская администрация, или мэрия Москвы являлась одновременно исполнительным органом городского самоуправления (как орган самоуправления) и исполнительным органом государственной власти как субъекта РФ. К исполнительным органам государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы относятся: Правительство, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти. В Санкт-Петербурге в 2003 году в целях реформирования системы исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга были внесены изменения и дополнения в Устав Санкт-Петербурга. 30 октября 2003 года принят закон Санкт-Петербурга «О Правительстве Санкт-Петербурга», в соответствии с Уставом города Губернатором Санкт-Петербурга распределены обязанности между вице-губернаторами Санкт-Петербурга. Изданы постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 05/11/2003 № 8 «О перечне исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга»184 и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18/11/2003 № 41 «О формировании исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга»185. В целях реализации поставленных задач по организационному, правовому, информационному и материально-техническому обеспечению деятельности Губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга постановлением Правительства от 18/11/2003 № 43 «Об Администрации Санкт-Петербурга» образован исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга - Администрация Губернатора Санкт-Петербурга с перечисленными задачами и утверждена его структура. Однако Постановлением Уставного Суда Санкт-Петербурга п.1 Постановления Правительства Санкт-Петербурга № 43 был признан не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга. В своем постановлении
