Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус управ районов в законодательстве. Города Москвы 13
1. Эволюция правового положения управ районов в период 1990-х - 2000-х годов 13
2. Управа района как элемент системы исполнительной власти Москвы 34
3 . Организационные и функциональные аспекты взаимодействия управ районов и органов местного самоуправления в городе Москве 50
Глава 2. Функционально-структурные особенности управ районов 78
1. Правовое регулирование компетенции управы района 78
2. Правовое положение главы управы 103
3. Отраслевые и функциональные органы управления в структуре управы района 124
Заключение 141
Список использованных источников и литературы.
- Управа района как элемент системы исполнительной власти Москвы
- Организационные и функциональные аспекты взаимодействия управ районов и органов местного самоуправления в городе Москве
- Правовое положение главы управы
- Отраслевые и функциональные органы управления в структуре управы района
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На протяжении последних полугора десятков лет появилось немало научных работ юридического профиля, посвященных анализу правового положения органов власти Москвы. Условно их можно разделить на две основные группы: работы государственно-правовой и муниципально-правовой направленности. В первую очередь, речь идет об исследованиях, сфокусированных на изучении статуса городской Думы, Мэра и Правительства Москвы как законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Это и понятно, учитывая значимость столичного региона, его властных структур в государственной и политической системах страны. Не меньшее значение, однако, имеют работы, касающиеся органов местного самоуправления Москвы, что объяснимо, с одной стороны, давно установившейся, если можно так выразиться, интеллектуальной модой на местное самоуправление. С другой стороны, специфика муниципальной власти в городах федерального значения, обусловленная чередующимися реформами в сфере местного самоуправления, объективно требовала и требует серьезного осмысления, выработки практических рекомендаций, направленных на оптимизацию самоуправленческой системы российской столицы. Именно эти исследовательские подходы стали доминирующими на многие годы вперед.
В них, что очень важно для понимания актуального характера настоящей работы, районным управам - низовым органам исполнительной власти Москвы, имеющим одновременно признаки органов местного самоуправления, отводилось весьма скромное место. Управы не становились предметом специального анализа, как правило, о них говорили поверхностно, в общем контексте рассматриваемой темы, отдавая предпочтение «детальному исследованию проблемы сочетания в многомиллионном
мегаполисе с огромным и единым хозяйственным механизмом, сложнейшей инфраструктурой двух форм осуществления народовластия двумя уровнями власти: государственной и муниципальной».1 Ничего в этом смысле не изменило законодательное признание районных управ в качестве органов местного самоуправления (2001г.). Практически незаметной осталась последующая эволюция районных управ в управы районов (2002г.), сопровождающаяся отказом от статуса муниципальных органов власти и приобретением ими нового положения - территориальных органов исполнительной власти Москвы низового уровня. Специальная монографическая литература по данной тематике отсутствует, а различные аспекты функционирования управ освещаются преимущественно в публицистике.
Таким образом, управы районов все еще остаются вне рамок системного изучения, способного охватить самые разные стороны их организации и деятельности. Это обстоятельство свидетельствует об актуальности данного диссертационного исследования. Оно тем более важно в современных условиях, когда районы Москвы фактически являются территориальной основой функционирования и государственной, и муниципальной власти, а управы районов, сохраненные в качестве первичного звена столичной системы государственного управления, действуют наряду с органами местного самоуправления по предоставлению гражданам необходимых услуг. В развернутой теоретико-правовой оценке нуждаются законодательные и иные нормативные акты Москвы, заложившие основы организационно-правового, финансового, кадрового и иного обеспечения деятельности управ районов. Они также являются предметом рассмотрения в настоящем исследовании. Остроты данной теме добавляют имеющие место суждения о целесообразности упразднения управ районов во избежание их дублирования с органами местного самоуправления, поскольку
.канд. юрид. наук:
Дерюгина А.В. Развитие и организация местного самоуправления города Москвы: дис.... 12.00.02 / Дерюгина Анна Вадимовна - Москва, 2005. С. 24.
и те, и другие функционируют в одних и тех же территориальных границах. Все это в совокупности свидетельствует о серьезной значимости и своевременности представленного исследования.
Степень разработанности темы и теоретическая основа диссертационного исследования. Теоретической основой диссертации стали труды специалистов в области конституционного, муниципального, административного права, теории и истории государства и права.
Центральное место в работе занимают исследования российских
ученых, посвященные организационно-правовым аспектам
функционирования власти в городах федерального значения: С.А.Авакьяна, Д.Б.Агафонкина, A.M. Брячихипа, В.И.Голованова, А.В.Дерюгиной, С.И.Зверева, А.В.Петрова, А.И. Попова, В.В.Таболина, В.С.Самохвалова и других авторов, плодотворно занимающихся данной тематикой.
Особое внимание соискатель придает работам советских авторов, всесторонне исследовавших деятельность исполнительных органов власти, что очень важно в контексте данной диссертации: И.А.Азовкина, Г.В. Барабашева, А.А.Безуглова, Б.Н.Габричидзе, ЛА.Григоряна, Д.Н.Бахраха, О.Е.Кутафина, Б.МЛазарева, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, Ю.И. Скуратова, Ю.А.Тихомирова, К.Ф.Шеремета и многих других.
При подготовке и написании диссертации проанализированы работы
муниципальной направленности: Н.С. Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина,
Ю.А.Дмитриева, А.Н.Кокотова, Е.И.Колюшина, В.ВЛазарева,
ЕАЛукашевой, М.Н.Марченко, В.В.Невинского, С.В.Полениной, Н.В.Постового, В.И.Фадеева, В.С.Четверикова и других.
Отдавая должное ученым, занимавшимся в разные годы проблематикой органов власти вообще, и в городах федерального значения, в частности, отметим отсутствие в настоящее время единого комплексного исследования вопроса об управах районов в городе Москве. Данная работа направлена на восполнение этого пробела, изучение правового положения этих органов в системе исполнительной власти российской столицы.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации и деятельности управ районов - первичных территориальных органов исполнительно-распорядительной власти города Москвы.
Предмет исследования - нормы права, закрепляющие правовой статус управ районов в системе исполнительной власти Москвы, их права и обязанности, предметы ведения, структуру, особенности взаимодействия с вышестоящими городскими органами власти и органами местного самоуправления.
Цель исследования - комплексное правовое исследование управ районов как части системы власти и управления города Москвы, их роли в реализации государственных полномочий в субъекте Федерации с особым статусом. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
-
исследовать эволюцию статуса управ районов, выявить причины, вызвавшие необходимость его радикальной трансформации;
-
проанализировать общее и особенное в правовом положении управ районов, специфику их взаимоотношений с вышестоящими территориальными органами исполнительной власти Москвы;
-
определить функциональную роль управ в различных сферах их деятельности, разграничить предметы ведения, уяснить специфику принадлежащих им прав и обязанностей;
-
выявить особенности структуры управ районов;
-
исследовать взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления посредством анализа взаимоотношений управ районов с органами местного самоуправления в городе Москве;
-
выработать предложения, направленные на оптимизацию статуса управ районов, а также рекомендаций относительно перспектив их деятельности.
Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания (исторический, системного анализа, логический,
конкретно-социологический, анализа и синтеза), так и специальные правовые методы исследования (сравнительного правоведения, формально-юридический, историко-нравовой).
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы и иные нормативные акты города Москвы, нормативные правовые акты территориальных исполнительных органов Москвы (префектур административных округов, управ районов), муниципальные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования образуют материалы судебной и правоприменительной практики. Судебная практика представлена решениями Конституционного Суда РФ и иных судов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым правовым исследованием, в рамках которого автором предпринята попытка полного изучения статуса управ районов в системе исполнительно-распорядительной власти Москвы, а также нормативного регулирования этого статуса. В результате проведенной работы установлены теоретические основы правового положения управ районов; сформулировано понятие управы района, выявлены признаки, позволяющие провести различие между управами районов и другими территориальными и функционально-отраслевыми органами исполнительной власти города Москвы; определены функционально-структурные особенности управ районов; исследована взаимосвязь государственного управления и местного самоуправления в Москве на примере взаимодействия управ районов с муниципальными органами власти; выявлены недостатки правового регулирования статуса управ районов, а также разработаны предложения по совершенствованию законодательства об управах районов.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:
1. Авторское определение управы района, под которой понимается территориальный орган власти, являющийся в системе государственного
управления Москвы структурным звеном низового уровня, обеспечивающим в рамках этой системы реализацию исполнительно-распорядительных функций и компетенцию правоприменительного характера.
2. Управа района - структурное подразделение в системе
исполнительной власти города Москвы, которая включает три уровня
управления: Правительство города - префектуры административных округов
- управы районов. Будучи, низовым звеном этой системы управы районов
замыкают управленческую вертикаль столицы, делают ее завершенной и
полновесной. Данный фактор стал решающим условием сохранения
существующего «исполнительно-распорядительного» статуса управ районов,
их включения з систему государственного управления городом.
В сложноустроенной системе органов исполнительной власти Москвы, имеющей также функциональное и отраслевое строение, управы наряду с префектурами административных округов занимают собственную нишу. Именно они считаются территориальными органами власти и управления, ответственными за комплексное социально-экономическое развитие соответствующего административного округа и района. Данное обстоятельство послужило еще одной причиной признания управ в качестве первичного территориального звена исполнительной власти столицы.
3. Территориальные и функционально-отраслевые органы образуют две
подсистемы (территориальная и функционально-отраслевая) в системе
исполнительных органов государственной власти Москвы. Для
территориальной подсистемы, частью которой являются управы районов,
свойственна высокая степень соподчиненности, иерархичности органов ее
образующих. В этой исполнительной вертикали власти управы находятся на
положении подведомственных, подотчетных и подконтрольных
территориальных органов. В целях нормативного совершенствования
организации и деятельности управ предлагается дополнить Положение об
управе района города Москвы нормами: устанавливающими руководство
управой со стороны главы на принципе единоначалия; закрепляющими
обязанность руководителя управы ежегодно отчитываться о своей деятельности перед префектурой административного округа; определяющими сферы и механизмы контроля в отношения вышестоящих и нижестоящих территориальных органов власти Москвы. Введение таких норм только усилит систему исполнительных органов власти.
4. Районы в городе Москве стали территориальной основой
функционирования органов власти сразу двух видов: государственной - в
лице управ районов и муниципальной - в виде органов местного
самоуправления. Одновременно районы приобрели двойной статус:
административно-территориальных единиц и внутригородских
муниципальных образований, созданных согласно Закону от 6 ноября 2002
года «Об организации местного самоуправления в городе Москве» на
территориях районов города. Практически полное совпадение количества
районов (123) и внутригородских муниципальных образований (125), их
одинаковые наименования позволяют сделать вывод о том, что районы стали
общей площадкой для административного и муниципального устройства в
Москве. Такое соседство государственного управления и местного
самоуправления в границах районов стало вынужденным явлением. Власти
Москвы не сумели противостоять возникновению внутригородских
самоуправленческих структур (в силу требований судебных органов), но не
отказались от районного звена в системе исполнительной власти города.
5. Сложившаяся в Москве модель взаимоотношений между органами
государственного управления и местного самоуправления характеризуется
как государственно-муниципальная модель. По мнению ее критиков, в ней не
должно остаться места районным управам, так как их существование ведет к
дублированию полномочий, параллельному функционированию управ как
исполнительных органов власти и самоуправленческих органов, что
нерационально и неэффективно.
С точки зрения диссертанта, отказаться от местного самоуправления в Москве невозможно (это конституционное право граждан), но нет
одновременно никакого резона упразднять районные управы. Их деятельность обеспечивает сохранение единого городского хозяйства, а подчиненность вышестоящим исполнительным органам гарантирует оперативность функционирования всех звеньев исполнительной системы. Управы районов являются уполномоченными органами в решении общегородских задач, которые разрозненные и не подконтрольные исполнительным органам государственной власти Москвы внутригородские муниципальные образования, решить не смогут.
6. Значительная часть полномочий управ районов заключается в
согласовании собственных действий с префектурами административных
округов, получении их одобрения на выполнение тех или иных функций.
Управы зачастую только «вносят предложения», «содействуют», «оказывают
содействие», «представляют предложения» в решении массы разнообразных
вопросов, составляющих их компетенцию. Такой подход к определению
компетенции управ, по мнению автора, не соответствует основной функции
районных управ - осуществлять исполнительно-распорядительную
деятельность, заключающуюся в принятии решений, издании актов,
исполнении законов.
Реализация компетенции управ обостряет еще одну проблему, выражающуюся в несоответствии их структуры отдельным полномочиям, осуществляемым в особенности в контрольной сфере. Выход из создавшегося положения видится автору либо в освобождении управ от несвойственных им полномочий, либо в структурной перестройке районного звена управления.
7. Классифицированы основные (исполнительно-распорядительные,
координирующие, контрольные) и вспомогательные (государственного
заказчика, администратора доходов, представителя интересов Правительства
Москвы) функции управ районов. Функции первой группы неизменны,
присущи управам с постоянством важного атрибута публично-правовой
власти. Вспомогательные функции второстепенны, производны, а потому более подвержены зависимости от разных обстоятельств.
Названы особенности предметов ведения районных управ. Определены критерии классификации полномочий управ районов по их содержанию; связи с осуществляемыми управами районов функциями; форме закрепления; степени самостоятельности принятия решений.
8. Выявлены уровни структурной организации управы района: руководящее звено (глава управы и его заместители); отраслевые и функциональные органы управы, осуществляющие функции управления различными сферами хозяйствования; аппарат управы - совокупность подразделений, осуществляющих организационное, юридическое, информационное и техническое обеспечение деятельности управы.
Исследуется правовое положение главы управы. Нормы законодательства о государственной гражданской службе регулируют административно-правовой (служебный) статус руководителя управы, включающий его права, обязанности, ответственность как гражданского служащего. Соответствующие нормы регламентируют порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождение, определяют ограничения и запреты по службе. Функционально-правовой статус главы управы определяется Положением об управе района, нормы которого устанавливают компетенцию главы управы.
Вносится предложение о закреплении за руководителем управы статуса высшего должностного лица района в городе Москве.
Определены организационно-правовые признаки отраслевых и функциональных органов управ районов.
Теоретическая и практическая значимость исследования связана с обобщением опыта организации и функционирования управ районов как первичного звена исполнительной власти в городе федерального значения. Результаты исследования могут быть использованы в качестве теоретического и методологического инструментария при рассмотрении
различных проблем развития институтов публичной власти. Рекомендации, сформулированные в работе, могут найти применение в правотворческой деятельности, в научных разработках, в преподавании курсов конституционного и муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Российского государственного социального университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Выводы и отдельные положения диссертации изложены автором в шести опубликованных научных работах.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Управа района как элемент системы исполнительной власти Москвы
История создания и функционирования управ районов, череда изменений, касающихся их правового положения, непосредственным образом связаны с реформированием как самой системы административно-территориального устройства Москвы, так и с частыми преобразованиями в сфере управления российской столицей. Справедливо замечено, что развитие города и его территории всегда находится в активном состоянии, так сказать, «в режиме постоянной доводки».2 Это действительно так, принимая во внимание процесс трансформации районов города Москвы, а с ними и районных органов управления на протяжении последних почти двух десятков лет, процесс радикальный, сопровождающийся сначала упразднением района как административно-территориальной единицы, так и последовавшим за этим восстановлением районного звена.
В начале 1990-х гг., на волне демократических преобразований, районы Москвы, показавшиеся кому-то «наследием советского прошлого», а потому раз и навсегда отжившим явлением, были ликвидированы. Эти события укладывались в рамки того, что происходило тогда в стране: ломалась прежняя система власти, из орбиты которой выдавливались структуры, не отвечавшие новым представлениям о демократическом существе управления. На этом этапе, этапе перестройки, московской управленческой модели «важно было заменить систему районных Советов, неспособную реально функционировать без постоянной партийной опеки» - подобным образом комментировалась ситуация с районами.
Вместо них были созданы так называемые муниципальные округа во главе с супрефектами - дань моде на новую терминологию и активно внедряемую в тот период времени на российскую почву идею местного самоуправления. Муниципальные округа обладали совсем незначительными полномочиями, что объяснялось несколькими факторами. Во-первых, последовательным стремлением сосредоточить ключевые функции управления в руках общегородских органов власти - Мэра, Правительства и городской Думы. Во-вторых, желанием максимально сохранить целостность, и единство многопрофильной структуры городского хозяйства. Ведь организация энерго-, тепло-, газо- и водоснабжения, строительство и содержание дорог местного значения, утилизация и переработка бытовых" отходов, транспортное обслуживание населения и многое другое объективно требовали централизованного общегородского управления. В-третьих, г появлением в руководстве муниципальных округов новых людей, малоопытных и пока никак не проявивших себя на административном поприще. В-четвертых, отсутствием разветвленной правовой системы, обеспечивающей организацию и функционирование новых органов власти, как государственных, так и самоуправленческих.
Принятая в 1993 году Конституция РФ наделила Москву статусом субъекта Федерации и провозгласила местное самоуправление основой конституционного строя, которое должно было осуществляться на территории всей страны, включая ее столицу. Двойной статус Москвы — субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и городского поселения, с другой стороны, вызвал к жизни проблему создания столичных органов местного самоуправления и органичного включения их в систему городской власти. «Особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, территории которых как субъектов Российской Федерации, где в соответствии с прямым указанием Конституции Российской Федерации осуществляется государственная власть, совпадает с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, - говорилось в определении Конституционного Суда РФ, - предопределяет необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта Российской Федерации и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления».5 Действительно, проигнорировать данный вопрос не представлялось возможным: москвичи, равно как и все граждане России, получили конституционное право на осуществление местного самоуправления. «С-точки зрения базовых конституционно-правовых ценностей муниципальной демократии, - подчеркивает значение данного обстоятельства Н.С. Бондарь, -местное самоуправление выступает, прежде всего, как институт индивидуальных и коллективных прав населения по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения».
Организационные и функциональные аспекты взаимодействия управ районов и органов местного самоуправления в городе Москве
Аналогичным образом рассуждает и Н.Н.Павленко. Существование внутригородских муниципальных образований с границами, совпадающими с границами районов, подчеркивает он, представляется неэффективной и громоздкой схемой, влекущей дублирование функций, неэффективное расходование бюджетных средств на уровне муниципалитетов и управ, возникновение между ними споров о компетенции, и как результат рост недовольства жителей. Что же предлагается для преодоления дублирования и устранения неэффективности? Районы как административные единицы упраздняются, внутригородские муниципальные образования преобразуются в муниципальные районы путем внесения соответствующих изменений в Закон от 6 ноября 2002 года «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и Закон от 15 октября 2003 года №59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве». 7 Венчает предлагаемые преобразования ликвидация территориальных органов исполнительной власти Москвы — управ районов, предметы ведения и полномочия которых передаются в виде отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления — муниципалитетам и муниципальным собраниям.48 Отчасти свое предложение Н.Н. Павленко объясняет правоприменительной практикой, мол, время показало, что понятие «внутригородское муниципальное образование» не прижилось ни у самих жителей, отождествляющих себя именно с районом, ни у федеральных органов власти, которые по статусу и полномочиям ошибочно соотносят муниципалитет с управой района. Отсюда и предложение переименовать внутригородское муниципальное образование в муниципальный район, а управы просто ликвидировать.
Таким образом, мнение о невозможности параллельного функционирования в районах Москвы управ и органов местного самоуправления, пусть и не очень распространенное, все же существует. Эта параллель, дескать, ведет к дублированию власти, нерациональна и, в конечном счете, неэффективна. Поскольку местное самоуправление обязательный институт власти то, по мнению критиков, устранение такого дублирования возможно только за счет управ районов.
Забывается, однако, что муниципальные власти в городах федерального значения испытывают серьезный дефицит доверия избирателей. Об этом свидетельствуют данные результатов муниципальных выборов в Москве и Санкт-Петербурге. К примеру, явка избирателей на первых выборах депутатов районных собраний в Москве в 1997 году составила менее 30%, но более всего любопытна другая деталь. Значительная часть, пришедших на выборы людей, голосовала против всех кандидатов. На выборах в Санкт-Петербурге в 2004 году из 835 депутатов муниципальных советов было избрано только 437 (52%). В полном составе были избраны 19 из 111 муниципальных представительных органов, несмотря на то, что данное голосование проходило в один день с президентскими выборами. Граждане просто игнорировали саму возможность участия в местных выборах.
В то же время органы исполнительной государственной власти, в том числе и районные управы, являющиеся ее частью, сохраняют кредит доверия москвичей. Одновременно районные управы пользуются доверием столичного руководства. Не входящие в систему государственной власти органы местного самоуправления внутригородских территорий в Москве, такого расположения, прямо скажем, не вызывают. Тем более, в такой ситуации необходим поиск организационно-правовых средств, помогающих наладить полноценное и конструктивное взаимодействие органов государственного управления (и в первую очередь управ районов) и органов власти муниципальных образований. Прежде чем раскрыть механизм такого взаимодействия, проведем краткий анализ муниципальной власти в Москве. Она сложилась в основном в 2003-2004 годах. Именно в этот период завершилась процедура принятия уставов муниципальных образований и формирования представительных органов местного самоуправления.50 В отличие от большинства муниципальных образований, созданных в Российской Федерации, чьи уставы принимаются только представительными органами, в столичных муниципалитетах уставы могут приниматься и жителями непосредственно (путем проведения местного референдума), и депутатами соответствующего представительного органа. В развитие ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уставы внутригородских муниципальных образований в Москве зафиксировали: их наименования, границы и состав территории; вопросы местного значения, относящиеся к их ведению; формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структуру и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления; сроки полномочий депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления; основания и виды их ответственности.
Правовое положение главы управы
В соответствии с Законом от 26 января 2005 года № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» глава управы является государственным гражданским служащим, который взял на себя обязательства по прохождению такой службы, осуществлению служебной деятельности, имеющей профессиональный характер. Должность главы управы считается должностью гражданской службы и относится к категории «руководителей». На основании Реестра должностей государственной гражданской службы города Москвы должности категории «руководителей» относятся к числу высших. К сожалению, статус высшего должностного лица управы района не нашел подтверждения в Положении об управе района, что, думается, следовало обязательно сделать путем внесения дополнения в раздел 4 данного Положения.
Законодательство Москвы о государственной гражданской службе формулирует определенные квалификационные требования к должностям гражданской службы. Существуют такие требования и главам управ. Речь идет о требованиях к уровню профессионального образования. Согласно п.З ст.9 Закона о государственной гражданской службе города Москвы должности категории «руководителей» занимают лица, имеющие высшее профессиональное образование. Также к главам управ выдвигаются требования, касающиеся стажа гражданской службы или стажа (опыта) работы по специальности. Применительно к главам управ стаж государственной гражданской службы должен составлять не менее шести лет. Если речь идет о стаже работы по специальности, то он должен быть не менее семи лет (подп.1 п.5 ст.9). В число квалификационных требований входит наличие у главы управы профессиональных знаний и навыков, необходимых для исполнения им должностных обязанностей. Требования к профессиональным знаниям и навыкам, что немаловажно, отражаются в должностном регламенте глав районных управ.
Естественно, что на руководителей управ в полной мере распространяются обязанности государственных служащих, ограничения и запреты, действующие в сфере государственной гражданской службы.
Таким образом, правовой статус главы управы обусловлен в первую очередь принадлежностью его должности к категории государственного гражданского служащего. Это, по мнению соискателя, административно-правовой статус главы управы, вытекающий из требований законодательства о государственной службе.
Функционально-правовой статус главы определяется Положением об управе района. Этим нормативным актом установлены порядок назначения и освобождения его от должности, компетенция главы, издаваемые им акты.
Глава районной управы назначается на должность и освобождается от должности Правительством Москвы по представлению префекта соответствующего административного округа, согласованному с членом Правительства Москвы, осуществляющим в соответствии с распределением обязанностей между членами Правительства контроль за деятельностью и координацию работы территориальных органов исполнительной власти города Москвы. В прежней редакции Положения об управе района согласующие назначение районного главы инстанции (на уровне Правительства) конкретизировались. Это были заместитель Мэра в Правительстве Москвы и полномочный представитель Мэра в городской Думе. С точки зрения законодательства о государственной гражданской службе, Мэр Москвы, возглавляющий столичное Правительство, является представителем нанимателя главы управы как государственного служащего. Как правило, поступление на государственную службу для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение такой должности. Однако относительно глав районных управ конкурсные процедуры не применяются. Основанием для такого вывода служит подп.2 п.2 ст. 18 Закона о государственной гражданской службе города Москвы. Конкурсный отбор при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Правительством Москвы, указывается в Законе, не проводится.
Руководитель управы назначается на срок полномочий Мэра Москвы. Назначение осуществляется постановлением Правительства Москвы, которое в свою очередь служит основанием для заключения с главой управы срочного служебного контракта. Для глав районов не устанавливается испытательный срок (подп.З п.5 ст.24 Закона о государственной гражданской службе). Главы не подлежат аттестации, так как замещают должности гражданской службы категории «руководитель», и с ними заключается срочный служебный контракт (п.2 ст.37).
Положение об управе не содержит каких-либо указаний относительно оснований досрочного прекращения полномочий глав районов. Все они, довольно многочисленные и разноплановые, следуют из Закона о-государственной гражданской службе. Например, замещение должности главы управы невозможно в случаях его избрания на выборную должность в органе местного самоуправления, на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе. Аналогичный запрет будет действовать при избрании или назначении главы на иную государственную должность. Руководитель управы может прекратить свои полномочия досрочно при наступлении следующих обстоятельств: признании его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; осуждении к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу; при наличии неснятой или непогашенной
Отраслевые и функциональные органы управления в структуре управы района
В деятельности управ районов серьезное значение приобрела функция согласования действий (координации) государственных унитарных и казенных предприятий, автономных и бюджетных учреждений ради достижения целей, нашедших нормативное отражение. Включенность районных управ в систему органов исполнительной власти Москвы объективно диктует необходимость согласованности их действий с префектурами административных округов и отраслевыми и функциональными органами государственного управления, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. Контрольная функция, органичная для органов исполнительной власти, применительно к управам районов трансформируется в общую установку быть уполномоченным органом государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территории района. Одновременно на управы возлагается еще одна контрольная миссия: взаимодействовать с исполнительными органами власти Москвы, уполномоченными на осуществление контроля по вопросам проведения плановых и внеплановых проверок. С принятием нового Положения об управе района автор констатирует некоторое снижение контрольных действий районной администрации.
В работе в качестве самостоятельной отмечается вторая группа функций управы (администратора доходов, государственного заказчика, представителя интересов столичного Правительства), которые не относятся к числу ключевых, вроде исполнительно-распорядительных, координирующих и контрольных функций. Это второстепенные направления деятельности, производные от функций первой группы, а потому более подверженные зависимости от законодательных перемен.
Автор рассматривает структуру компетенции управы. В соответствии с Положением об управе района от 24 февраля 2010 года конструкция компетенции включает предметы ведения, полномочия, а также основные задачи управы. Анализ задач с точки зрения принадлежности к компетенции, по мнению соискателя, показывает, что они компетенцию не определяют и сами по себе вряд ли являются ее составной частью.
В диссертации приведен анализ особенностей предметов ведения районных управ. Одна из них заключается в том, что предметы ведения являются общими как для управ районов, так и для префектур административных округов, что объяснимо с точки зрения принадлежности управ и префектур к территориальным органам исполнительной власти Москвы. Вторая особенность предметов ведения обусловлена их недавней корректировкой, связанной с принятием новой редакции Положения об управе района. В сущности, предметы ведения управ остались прежними, однако, некоторые из них иначе перегруппированы. Третья особенность заключается в связи предметов ведения управ с осуществляемыми исполнительно-распорядительными, координирующими и контрольными функциями управ районов.
Соискатель классифицирует полномочия управ по разным основаниям, выделяя следующие группы полномочий: по содержанию (отраслевые и функциональные); по форме закрепления (уставные, закрепленные в Уставе Москвы и зафиксированные в Положении об управе района); видовые полномочия (по руководству, управлению, участию, организации и др.); по степени самостоятельности принятия решений (властные, согласительные). Выявлены уровни структурной организации управы района: руководящее звено (глава управы и его заместители); отраслевые и функциональные органы управы, реализующие функции управления различными сферами хозяйствования; аппарат управы, представляющий совокупность подразделений, осуществляющих организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности управы. В работе исследуется правовое положение главы управы. Делается вывод, что нормы законодательства о государственной гражданской службе устанавливают административно-правовой (служебный) статус руководителя управы, включающий его права, обязанности, ответственность как гражданского служащего. Одновременно законодательство о государственной гражданской службе регулирует порядок поступления на службу, прохождение службы, определяют ограничения и запреты по службе.
Функционально-правовой статус главы управы определяется Положением об управе района, нормы которого определяют компетенцию главы, предметы ведения и принадлежащие ему полномочия.
Глава содержит предложения о закреплении за руководителем управы статуса высшего должностного лица района; об осуществлении им своих полномочий по руководству управой на принципе единоначалия. Соискатель анализирует полномочия главы управы, которые подразделяются на следующие группы: определяющие его роль и участие в деятельности управы; устанавливающие ответственность главы за выполнение возложенных на управу задач и функций; связанные с осуществлением единоличного властного распорядительства; обеспечивающие представительство в вышестоящих органах власти и управления города Москвы, федеральных органах исполнительной власти, органах местного самоуправления внутригородского муниципального образования; связанные с отношениями главы управы с предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивающие реализацию общих целей и задач управы.
Приводится классификация отраслевых и функциональных органов управления в структуре управы. Выявлены их организационно-правовые признаки. Проанализировано положение подразделений управы, которые обычно определяются как аппарат управы - совокупность структурных подразделений, назначение которых связано с организационным, правовым, информационным, техническим и иным обеспечением деятельности управы района
