Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правовые основы непосредственной демократии в Российской Федерации
1.1 Становление и развитие форм непосредственной демократии в России и в Москве
1.2. Конституционные основы непосредственной демократии 29
13. Законодательство Российской Федерации и города Москвы о формах непосредственной демократии
ГЛАВА 2- Организационные основы проведения выборов в городе Москве
2.1. Организационные основы выборов в органы государственной власти в городе Москве
2.2 Организационные основы выборов в органы местного самоуправления в Москве
23. Использование информационных технологий в избирательном процессе
ГЛАВА 3. Референдум и другие способы осуществления народовластия
3.1. Референдум и референдумный процесс: особенности и пути совершенствования организации и проведения референдума
3.2. Другие формы непосредственной демократии для осуществления народовластия
Заключение 162
Список использованной литературы приложения
- Становление и развитие форм непосредственной демократии в России и в Москве
- Конституционные основы непосредственной демократии
- Организационные основы выборов в органы государственной власти в городе Москве
- Референдум и референдумный процесс: особенности и пути совершенствования организации и проведения референдума
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с использованием форм непосредственной демократии в процессе организации органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации- Непосредственная демократия и влияние ее форм на процессы, происходящие в современном российском обществе — это та научная проблематика, которой в настоящее время уделяется большое внимание в правовой науке. Ее актуальность обусловлена тем, что Россия находится в процессе перехода к новой модели общества и государства, при которой стало возможным внедрение демократических форм и методов формирования органов власти, совершенствование процессов, связанных с организацией государственного и, особенно, муниципального управления.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию правовым демократическим государством, что определяет ведущее место в правовом механизме организации государственной власти и управления форм непосредственной демократии, которые являются основным инструментом в формировании легитимных государственных и муниципальных структур, обеспечивают функционирование государственного механизма в целом.
Развитие этих конституционных положений в отраслевом законодательстве, а так же проблемы правоприменительной практики актуализируют необходимость научной разработки целого ряда проблем в этой области. Наиболее сложными из них являются проблемы обеспечения права граждан на народовластие, разработка эффективных правовых механизмов непосредственной реализации демократических принципов и методов формирования органов власти непосредственно населением, правовых способов и методов использования избирательных технологий и осуществления правового и административного контроля за их использованием, законодательного определения приоритетов и перспектив использования информационных технологий в этой области.
Эти обстоятельства и определили актуальность выбора темы данного диссертационного исследования.
4 Степень разработанности темы исследования. В научной литературе
все больше внимания уделяется изучению форм прямой демократии и их влияния на политические процессы, которые происходят в российском обществе. Значительный интерес у ученых (правоведов, политологов, историков) вызывает также изучение избирательного процесса и свободных периодических и нефальсифицированных выборов, благодаря которым в нашей стране стало возможным осуществление формирования государственной власти в соответствии с волей народа. Все более пристальное внимание у исследователей вызывают процессы, связанные с организацией и проведением референдума.
Учеными-правоведами достаточно подробно исследуется отдельные вопросы правового регулирования избирательного процесса и его стадий, правовые проблемы совершенствования избирательного законодательства, правовые основы реализации конституционных прав граждан, включая избирательное право, правовые основы местного самоуправления. Вместе с тем, комплексных работ юридического характера, посвященных детальному изучению правовых основ использования форм непосредственной демократии при формировании органов власти немного, что совершенно неоправданно с точки зрения той важной роли, которую играет непосредственная демократия в политической жизни общества. Кроме того, даже эти немногочисленные работы не учитывают последних, существенных изменений в федеральном и региональном законодательстве о выборах и референдуме, а также изменений, происходящих в процессе становления местного самоуправления.
Фундаментальные, общетеоретические вопросы государственного и муниципального управления, конституционных основ непосредственной демократии рассматривались в трудах С.А. Авакьяна, Г\В, Атаманчука, Н.С. Бондаря, Б.П Елисеева, Ю.Д. Казанчева, С.Д. Князева, Q.E, Кутафина, ГЬИ. Новгород-цева, А.И. Попова, Н.В. Постового, В.В. Таболина, В.И. Фадеева и других.
Исследованию различных аспектов использования форм непосредственной демократии посвящены работы В.И. Авсеенко, Д.Б. Агафонкина, С.Н. Бочарова, В.Н. Бутылина, Н.В. Колпакова, В.В. Комаровой, А.А, Кривачева, М.Н. Марченко» Л.А. Нудненко, А.С. Прудникова, В.В. Пылина, В.А. Савиц-
5 кого, И.А. Старостиной, Д.В. Шомниковой, а также ряда зарубежных авторов - Г. Мейера, Э- Лейкмана, Дж. Ламберта, С. Уайта, Д. Слайдера.
Проблематика избирательного права исследовалась в трудах А.С. Автоно-мова, НА, Алексеева, Р,Т. Биктагирова, А.А. Вешнякова, Ю.А. Веденеева, O.K. Застрожной, А.В. Иванченко, ЕЛ. Ищенко, В.Т\ Кабышева, Е.И, Колю-шина, В.И, Лысенко, А.Е. Постникова, и других.
Несмотря на большое количество научных работ, посвященных проблемам конституционного права, избирательного права, муниципального права, изучению вопросов совершенствования регионального законодательства о выборах, референдумах и других формах непосредственной демократии уделялось недостаточно внимания, исходя из чего следует вывод о том, что целостного комплексного исследования по данной проблеме на примере города Москвы, до настоящего времени в конституционно-право вой науке не было. Это и определило необходимость разработки настоящей темы в диссертационном исследовании.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления Москвы с использованием форм непосредственной демократии.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы непосредственной демократии при формировании государственных и муниципальных органов власти в Москве с учетом опыта Российской Федерации, и практика реализации соответствующих правовых норм*
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данного диссертационного исследования является определение путей совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с обеспечением конституционного права граждан на участие в осуществлении публичной власти на основе комплексного, системного анализа институтов непосредственного участия граждан в управлении обществом и государством и практики реализации соответствующих правовых норм.
Достижению этих целей исследования в ходе работы
способствовало решение следующих задач:
1. Проведение комплексного исследования законодательства, регулирующего общественные отношения, связанные с обеспечением права граждан на народовластие.
Исследование опыта законотворческой деятельности Московской городской Думы.
Выявление пробелов и противоречий в законодательстве г. Москвы о выборах и референдуме.
Анализ организационно-правовых основ проведения выборов, референдумов и использования других форм непосредственной демократии.
Анализ правоприменительной практики избирательных комиссий города Москвы.
Систематизация способов использования избирательных технологий, определение приоритетов и перспектив правового регулирования их использования,
7\ Разработка предложений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, связанных с использованием форм непосредственной демократии.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую базу исследования составили положения общей теории права и отраслевых юридических наук, общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы исследования, позволяющие изучать явления окружающей действительности в их взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности как на теоретическом уровне (системный, сравнительно-правовой, формально-юридический анализ, синтез, индукция, дедукция и др.), так и на эмпирическом (статистический, анализ, исследование документов, печатных изданий, сообщений средств массовой информации), а также исторический метод.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, законодательство о выборах, законодательство о референдуме Российской Федерации и города Москвы, московское законодательство о формах не-
7
посредственной демократии, нормативные правовые акты
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Московской городской избирательной комиссии, а также подзаконные акты органов государственной власти города Москвы, регулирующие рассматриваемые общественные отношения.
Научная новизна работы заключается в том, что настоящее исследование представляет собой попытку комплексного, системного анализа содержания и опыта реализации норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Закона города Москвы «Избирательный кодекс города Москвы» , чего еще не было в отечественной правовой науке в силу новизны самого вопроса.
В работе показаны особенности использования форм непосредственной демократии при формировании органов власти в г, Москве на основе норм вышеназванных законов, выявлены проблемы в правовом регулировании рассматриваемых общественных отношений,
В диссертации вводится в научный оборот понятие «референдумный процесс», сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы обеспечения права граждан на участие в управлении обществом и государством.
Положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается авторская редакция понятия «референдумный процесс»:
под референдумный процессом понимается установленная законом совокупность действий и процедур по подготовке, организации и проведению референдума, обеспечивающих право граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», - Собрание законодательства РФ, 2002. № 24, ст. 2253.
Закон города Москвы от 11 июня 2003 года № 36 «Избирательный кодекс города Москвы». - Вестник Мэра и Правительства Москвы, 2003. № 41. -167 с
1 }*/**,
2, В современных условиях одними из основных направлений совершен- / ствования федерального законодательства и законодательства города Моск-*^ ^
вы о выборах должны стать следующие;
регулирование порядка финансирования выборов; С^ ОЧ )
регулирование информационного обеспечения избирательного процесса;
регулирование порядка формирования избирательных комиссий;
регулирование порядка сбора подписей избирателей. З, В целях реализации права граждан на участие в референдуме и обеспечения единого правового пространства на всей территории государства требуется приведение положений Закона города Москвы «О референдуме в городе Москве»1 и Закона города Москвы «О местном референдуме в городе Москве» в соответствие с положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Практика реализации права граждан на референдум в г. Москве выявила несоответствие норм материального и «процессуального» права, которые проявляются в том, что законодательство не регламентирует обязанность органов публичной власти предусматривать финансирование проведения референдума в бюджете соответствующего уровня.
Следует закрепить в Уставе города Москвы3, законе города Москвы «О статусе депутата Московской городской Думы» f Уставах муниципальных образований города Москвы императивный мандат депутатов и выборных должностных лиц органов государственной власти и органов местного само-
1 Закон города Москвы «О референдуме в городе Москве» от 14 февраля 1996г. № 4 // Законы города Москвы 1994 - 1996. С. 371 - 399.
Закон города Москвы «О местном референдуме в городе Москве» от 25 июня 1997г. №22//Законы города Москвы 1997.С.201 -226.
3 Устав города Москвы от 28 июня 1995г. Собрание действующего
законодательства города Москвы - М., 2003. - 680 с.
4 Закон города Москвы «О статусе депутата Московской городской Ду
мы» от 13 июля 1994г. № 14-60 // Законы города Москвы 1997. С.461-472.
9 управления в Москве. Это позволит установить ответственность указан*
ных субъектов перед населением.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертация ориентирована на дальнейшую разработку проблемы правого регулирования использования форм непосредственной демократии при организации органов публичной власти в Российской Федерации,
Результаты диссертационного исследования позволяют расширить теоретическую основу исследования правовых проблем непосредственного участия граждан в осуществлении публичной власти, систематизировать понятийный аппарат, определить основные направления и обосновать необходимость совершенствования правового регулирования рассматриваемых общественных отношений, сформулировать конкретные предложения для совершенствования избирательного законодательства, законодательства о референдуме и других формах непосредственной демократии. Кроме того, они могут быть использованы в процессе реализации Федеральной целевой программы по повышению правовой культуры организаторов выборов и референдумов, участников избирательного и референдумного процессов, а также могут иметь значение для оптимизации практики организации и проведения референдума и применения других форм непосредственной демократии и способствовать преодолению таких наиболее опасных явлений, существующих в современных условиях, как имитация демократических процедур при формировании органов публичной власти и сохранение традиционного подхода к выборам, референдуму и другим формам непосредственной демократии как к формальным процедурам, формированию навыков действительного, а не мнимого участия граждан в демократическом процессе осуществления народовластия.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в использовании результатов исследования при изучении учебных курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», спецкурса «Избирательное право».
Обоснованность и достоверность результатов исследования. Результаты данного исследования основываются на изучении и анализе различных норма-
10 тивных источников: Конституции Российской Федерации1, Федерального
конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»2, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Устава города Москвы, Законов города Москвы: «Избирательный кодекс города Москвы», «О референдуме в городе Москве», «О местном референдуме в городе Москве», «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы»3, «О собраниях и конференциях граждан по месту жительства»4, «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве»6, «Об обращениях граждан»7, «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и других, а также на научных источниках, имеющих непосредственное отношение к теме исследования, и на личном участии автора в подготовке предложений по проекту федерального нормативного правового акта, материалов рекомендательного характера для избирательных комиссий и ряда органов местного самоуправления города Москвы, по вопросам, касающимся организации и проведения муниципальных выборов и местного референдума.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается методологией проведенного исследования с использованием официальных
Конституция Российской Федерации. - М., Российская газета. 1993. 25 декабря.
Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». - Собрание законодательства РФ, 1995. №42, ст. 3921,
3 Закон города Москвы «О консультативном опросе граждан в районе
города Москвы» от 25 июня 1997г, № 21. // Ведомости Московской город
ской Думы, 1997- № 7. - 10 с.
4 Закон города Москвы «О собраниях и конференциях граждан по месту
жительства» от 4 июня 1997г. № 18 // Законы города Москвы 1997. С- 83-91.
6 Закон города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» от 10 июля 1996г_ № 26-77 // Законы города Москвы 1994-1996. СЛ 73-184.
Закон города Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997г. № 25 // Законы города Москвы 1997- С- 92-105.
Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002г. № 56, // Ведомости Московской городской Думы, 2002. № 12, ст. 276.
данных о результатах избирательных кампаний 1991-2004 гг., о результатах социологических опросов, опыта работы избирательных комиссий города Мо* сквы, органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления в городе Москвы.
Выводы диссертации подтверждаются личным опытом автора, накопленным во время работы в Московской городской избирательной комиссии и окружной избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно - правовых дисциплин Академии управления МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Основные положения и выводы диссертации изложены в научных публикациях автора, статьях и методических разработках- Результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации были апробированы в ходе научно-практических конференций: в Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы «Городская экономика и предпринимательство» (Москва, 2003 год), в Российской Муниципальной Академии «Местное самоуправление — проблемы и решения» (Москва, 2003 год); в работе «круглого стола» Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления и Российской Муниципальной Академии «Роль негосударственных организаций и средств массовой информации в реализации нового законодательства о местном самоуправлении» (Москва, 2004 год).
Кроме этого основные положения и выводы диссертации нашли отражение при подготовке законопроекта о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, использовались в работе Московской городской избирательной комиссии, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий города Москвы, учебном процессе Московской Академии предпринимательства при Правительстве города Москвы по спецкурсу «Избирательное право».
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Становление и развитие форм непосредственной демократии в России и в Москве
В самом начале демократических реформ российские граждане воспринимали демократию как очень ограниченное понятие, которое сводилось лишь к свободе слова и проведению выборов и референдумов. На самом деле, и этого мнения придерживаются многие современные ученые1, демократия - это осуществление такой государственной политики, которая бы обеспечивала экономические, социальные, духовные и политические свободы каждого гражданина и всего народа в целом. Как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук, «чтобы демократия стала для граждан попятной и необходимой, она должна быть испытана временем, и реально доказана как лучший способ решения общественных и частных проблем..., и для этого, необходимо широко применять формы непосредственной (прямой) демократии»2.
В юридической литературе среди форм прямой демократии выделяют институты, связанные с народным голосованием (выборы, голосование по утрате доверия, референдум, плебисцит), а также институты, связанные с характером депутатского мандата (отзыв, отчет перед избирателями). Кроме этого выделяют консультативные формы, к которым относятся коллективные обсуждения (общественные консультации), консультативный опрос населения, гражданская (народная) инициатива, обіцие собрания и сходы граждан, конференции и съезды их представителей (в рамках местного и территориального общественного самоуправления), петиции (обращения) граждан по вопросам государственной жизни1.
Заслуживает внимания утверждение авторов учебника «Муниципальное право Российской Федерации» под редакцией профессора FLC. Бондаря о том, что «в основу организационных форм местного самоуправления положено традиционное для государственно-правовой науки деление на формы непосредственной и представительной демократии. Под непосредственной демократией понимается механизм осуществления власти непосредственно населением, когда воля граждан не опосредуется какими-либо представителями и проявляется напрямую в процессе принятия обязательных для исполнения решений. Что касается представительной демократии, то в ее основе лежит передача населением части принадлежащих ему властных полномочий избираемым им коллегиальным органам или должностным лицам, осуществляющим свои полномочия от имени населения на постоянной основе» . Вместе с тем, авторы учебника предлагают к основным формам непосредственной демократии на местном уровне отнести местный референдум, выборы представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, собрания (сходы) граждан, народную правотворческую инициативу. При осуществлении местного самоуправления могут применяться и иные институты непосредственной демократии: отзыв, обращение в органы местного самоуправления, консультативный опрос, обсуждение важных вопросов местной жизни и др. Вопрос об отнесении территориального общественного самоуправления к формам непосредственной демократии является, по мнению этих авторов, дискуссионным1.
Другой автор Старостина И.А. предлагает выделять среди форм непосредственной демократии основные формы, связанные с народным голосованием и характером депутатского мандата (референдум, плебисцит, выборы, голосование по утрате доверия, отзыв депутата или выборного должностного лица, отчет перед избирателями, - среди которых главными являются референдум и выборы) и другие формы, такие как коллективные обсуждения (общественные консультации), консультативный опрос населения, гражданская правотворческая инициатива, общие собрания (сходы) граждан, конференции и съезды их представителей (в рамках местного и территориального общественного самоуправления), петиции (обращения) граждан по вопросам государственной жизни в органы государственной власти и органы местного самоуправления, равный доступ к государственной и муниципальной службе .
Марченко М.Н., классифицируя права и свободы личности, относит к политическим правам и свободам, которые необходимы для обеспечения участия граждан в управлении государством и обществом, «право на объединение, свободу митингов, шествий и демонстраций, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на равный доступ к любым государственным должностям, право участвовать во всенародных обсуждениях и голосованиях (референдумах) и другие» .
Постовой Н.В., характеризуя непосредственную демократию, отмечает, что Конституция Российской Федерации, конституции республик в составе Российскои Федерации, уставы краев, областей, автономных округов, законы о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований не дают исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления, этот перечень повсеместно является открытым. Законодательство субъектов РФ называет, как правило, основные конституционные формы — референдум, выборы, а также установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 такие формы как собрания (сходы) граждан, правотворческая инициатива граждан. Почти все законодательные акты используют формулировку «другие формы прямого волеизъявления». Однако эти формы не всегда закреплены в законах или уставах муниципальных образований. Одной из таких, других форм, является отзыв депутата и выборного должностного лица местного самоуправления,.. Территориальное общественное самоуправление представляет собой еще один институт местного самоуправления, способствующий становлению и развитию инициативы граждан в решении задач местного значения .
Как видим, в научной литературе существуют различные мнения о перечне форм непосредственной демократии» но все авторы признают, что формы непосредственной демократии являются инструментом выражения и формирования общественного мнения, обеспечения функционирования государственного механизма управления, что основными формами непосредственной демократии являются выборы и референдум.
Говоря о вопросах формирования демократических механизмов государственного управления и местного самоуправления, не возможно не учитывать исторический опыт, накопленный нашим народом в осуществлении народовластия и самоуправления. Достаточно вспомнить, что первые элементы выборов и самоорганизации граждан появились в средневековой России, которая делилась на две части - Кремль и посад. Внутри Кремля находился царский двор, палаты бояр, собор, осадные дворы и пр. Посадские граждане образовывали городскую общину, в функции которой входил сбор с горожан налогов и прочих повинностей. Староста общины избирался из самых богатых граждан («людей первостатейных»), который был в состоянии отвечать по общегородским обязательствам и даже в необходимых случаях покрыть недостачу.
Конституционные основы непосредственной демократии
В любом демократическом, правовом государстве формирование органов государственной власти осуществляется на конституционной основе.
Согласно статье 77 Конституции Российской Федерации1 система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.
В силу данной конституционной нормы исключительной прерогативой субъектов Российской Федерации является определение круга органов государственной власти, избираемой гражданами Российской Федерации. Так, например, в одних субъектах Российской Федерации избирается как законодательный (представительный) орган государственной власти, так и глава ис- f полнительного органа государственной власти (президент, губернатор, мэр, глава администрации). В других субъектах Российской Федерации может из- J бираться только законодательный (представительный) орган государственной власти, а исполнительные органы формируются законодательным собранием. / В Москве жители города избирают Московскую городскую Думу и Мэра Москвы.
Конституция Российской Федерации определяет меру самостоятельности j населения соответствующий территории в формировании органов местного самоуправления (статья 131). Тем самым создается основа для регулирования ряда вопросов, связанных с организацией и проведением муниципальных выборов, актами органов местного самоуправления. В Москве Уставами муниципальных образований города Москвы определен порядок выборов депутатов представительного органа муниципального образования.
В части 2 статьи 130 Конституции определены основные формы непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению, устанавливает открытый перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, называя важнейшие из них, В соответствии с Конституцией представительные органы местного самоуправления формируются путем выборов.
Конституция также определяет содержание избирательных прав граждан Российской Федерации. Статья 32 Конституции устанавливает, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституцией Российской Федерации установлен объем возможных ограничений избирательных прав граждан и общий механизм защиты конституционных норм, в том числе и избирательных прав граждан Российской Федерации. Ключевым понятием сущности выборов является их цель, которая согласно статье 32, заключается в определении представителей населения, через которых граждане реализуют свое право участвовать в управлении делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в государстве. Отсюда следует, что цель выборов - формирование структуры управления.
Конституция Российской Федерации является также основным источником законодательства о референдуме, наряду с выборами она включила в механизм реализации народовластия в России и референдум как высшее и непосредственное выражение власти народа. Причем Конституция Российской Федерации ставит референдум на первое место среди других форм волеизъявления граждан, повышая тем самым его значимость. Конституция Российской Федерации в статье 130 закрепляет референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления и гарантирует гражданам право на участие Е местном референдуме. Она признает за каждым гражданином право па участие в референдуме. В соответствии со статьей 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Таким законом является Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»1. Данный закон конкретизирует положение
В законе приводится перечень принципов участия граждан Российской Федерации в референдуме, устанавливается, какие вопросы должны быть вынесены на референдум Российской Федерации в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, а также перечень обстоятельств, которые исключают проведение референдума Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» устанавливает порядок реализации инициативы граждан путем сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума, определяет порядок формирования и деятельности комиссий по проведению референдума, агитационного и финансового обеспечения проведения референдума, голосования на референдуме и подведения его итогов.
Конституция Российской Федерации (часть 4 статьи 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы; в случае, если нормы международного договора Российской Федерации иные, чем нормы внутреннего законодательства, то приоритет имеют международно-правовые нормы.
В Конституции Российской Федерации отражены общепризнанные нормы и положения международных договоров, которые касаются прежде всего прав и свобод человека. Статья 2 Конституции устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. К категории прав и свобод человека и гражданина относятся: право народа на осуществление власти непосредственно и через своих представителей, право граждан на свободное волеизъявление.
К основным источникам международных стандартов в области прав и свобод личности, прежде всего, относится Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, которая провозгласила, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» . Гражданские и политические права, провозглашенные Всеобщей декларацией, получили дальнейшее развитие в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 году и ратифицированном 127 государствами в 1976 году . Статьями 21 и 22 этого пакта установлены права па свободу собраний и ассоциаций, право на независимую судебную процедуру-
Организационные основы выборов в органы государственной власти в городе Москве
На протяжении последних десяти лет (1994 - 2004) в России проводится полномасштабная политическая реформа, направленная на развитие демократических начал в формировании и деятельности институтов государственной власти и местного самоуправления, которая выразилась в постепенной трансформации институтов публичной власти- Этот процесс коснулся не только высших государственных органов на федеральном уровне. В субъекте Российской Федерации - городе Москве также наблюдается проведение процессов, направленных на превращение народовластия из формального атрибута государства в реальный политико-правовой институт и механизм, который в конечном итоге должен обеспечить легитимность, непрерывность и преемственность осуществления власти и создать перспективы ее дальнейшего развития.
Для того, чтобы понять как эти процессы проходили в Москве и как формировались органы власти столицы, необходимо в первую очередь рассмотреть, какие органы власти созданы и действуют в Москве в 2004 году.
В соответствии с Уставом города Москвы органами государственной власти города Москвы являются;
1. Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти города Москвы является Московская городская Дума, которая избирается населением сроком на четыре года. В ее состав входят 35 депутатов, которые работают на постоянной основе. Деятельностью Московской городской Думы руководят Председатель Думы и его заместители, которых избирают депутаты из своего состава. Примерная структура Московской городской Думы представлена на схеме в приложении 3.
2. Высшим должностным лицом города Москвы, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Москвы, является Мэр Москвы, который избирается жителями города Москвы на четыре года. Мэр города представляет Москву в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, выступает от имени города, подписывает и обнародует принятые городской Думой законы Москвы либо отклоняет их, заключает договоры и соглашения и осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, Уставом Москвы, федеральными законами и законами Москвы. Мэр Москвы формирует Правительство Москвы и руководит его деятельностью
3. Высшим коллегиальным исполнительным органом власти города Москвы является Правительство Москвы. В состав Правительства Москвы входят Мэр и Вице-мэр Москвы, заместители Мэра Москвы в Правительстве Москвы (в том числе первые), руководитель аппарата Правительства Москвы в ранге первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, министры Правительства Москвы, префекты административных округов в ранге министров Правительства Москвы, До 2003 года должность Вице-мэра Москвы была выборной. Вице-мэр избирался населением одновременно с Мэром города. С 2003 года Вице-мэр назначается на должность Мэром Москвы в том же порядке, что и остальные члены Правительства Москвы. Мэр Москвы устанавливает распределение обязанностей между членами Правительства Москвы.
4. Исполнительными органами государственной власти города Москвы (органами исполнительной власти города Москвы) являются Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти (полный перечень этих органов представлен в приложении 4): 16 департаментов города Москвы; 16 Комитетов; Учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории города; 14 Главных управлений и управлений; 5 инспекций; 10 префектур и 123 Управы районов. Органы исполнительной власти созданы в Москве в соответствии со структурой, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 21 января 2003 года № 18-ПП «О структуре органов исполнительной власти города Москвы», Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года № 5 «О Правительстве Москвы»1 и Указом Мэра Москвы от 30 декабря 2003 года № ЮЗ-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы»2.
Необходимо отметить, что для управления многомиллионным городом огромное значение имеет его территориальное деление. В соответствии с Уставом города Москвы (глава 3) территориальными единицами города являются районы и административные округа. В административных округах образуются территориальные органы исполнительной власти. Административные округа созданы для административного управления соответствующими территориями и включают в себя несколько районов Москвы. В Москве образованы 10 административных округов: Центральный, Северный, Северо-Восточный, Восточный, Юго-Восточный, Южный, Юго-Западный, Западный, Северо-Западный и Зеленоградский, В состав административных округов входят 123 района: 10 районов - в Центральный административный округ; по 16 — в Северный, Восточный и Южный; 17 - в Северо-Восточный; по 12 - в Юго-Восточный и Юго-Западный; 13 - в Западный; 8 - в Северо-Западный и 3 — в Зеленоградский административный округ.
Префектуры возглавляют префекты, которые назначаются на должность и освобождаются с должности Мэром Москвы.
Управы районов (123) - территориальные органы исполнительной власти на территории района города. Управы возглавляют руководители Управ (главы Управ), которые, также как и префекты, назначаются на должность и освобождаются с должности Мэром Москвы.
Должностные лица исполнительной власти Москвы согласно номенклатурному перечню, утвержденному Мэром Москвы, наделены административно - распорядительными полномочиями, работают на постоянной основе, их деятельность регулируется Законом города Москвы «О государственной службе в городе Москве»1. Примерная структура органов исполнительной власти Москвы представлена в приложении 5.
К органам власти города Москвы относятся также и органы местного самоуправления (глава 9 «Организация местного самоуправления в городе Москве» Устава города Москвы). Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации), от того, насколько эффективно действуют эти органы, зависит решение вопросов местного значения, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципальных образований,
5, Органами судебной власти города Москвы являются Уставный сул города Москвы и мировые судьи. Эти органы власти жителями не избираются. Назначение судей на должность осуществляет Московская городская Дума.
Редакцией газеты «Окружной курьер» в марте 2004 года был проведен опрос на улицах столицы, в результате которого на вопрос: «Нужна ли Москве жесткая вертикаль власти?» положительно ответили 49% респондентов, отрицательно - 36% и 15% - затруднились ответить2. Данные проведенного опроса показывают, что становление местного самоуправления в Москве проходит в очень сложных условиях- Это также связано и со спецификой Москвы, являющейся мегаполисом с двойным статусом: статусом столицы государства и статусом субъекта Российской Федерации (огромная территория, многомиллионное население, централизованное управление ).
Референдум и референдумный процесс: особенности и пути совершенствования организации и проведения референдума
В своем классическом виде институт референдума возник в рамках отношений между законодательной властью и избирателями: демократически избранный представительный орган имеет право в случае необходимости вынести на референдум какой либо вопрос, обратиться к избирателю с тем, чтобы получить от народа санкцию на действия законодательной власти, принять или отклонить тот или иной нормативный акт. Необходимость проведения референдума появляется тогда, когда между членами законодательного собрания возникают разногласия или когда проблема, требующая решения, является наиболее важной и сложной.
Наше законодательство не предусматривает какой-либо инициативы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного собрания субъекта Российской Федерации при проведении референдума, что в общем можно расценить как отступление от классической модели института референдума.
Понятие «референдум» (от лат. referendum) означает прямое волеизъявление граждан путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни.
По масштабу референдумы могут быть локальными, имеющими распространение на определенную территорию, и всенародными, когда в голосовании принимает участие население всей страны. Здесь необходимо отметить различный объем полномочий референдумов; если при всенародном референдуме многонациональный народ России вправе решать вопросы, значимые для всей страны, например, принятие Конституции Российской Федерации, то местный референдум ограничен решением задач местного значения.
Проведение референдума в субъекте Российской Федерации регулируют отдельные законы о референдуме, принятые в данных субъектах Российской Федерации.
В городе Москве в соответствии с Уставом города Москвы принят Закон города Москвы «О референдуме в городе Москве», «О местном референдуме в городе Москве» (действует в редакции с поправками от 20,12.2000г. и 21.02.2001г.) и закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 6 ноября 2002 года № 56.
Уставом города Москвы закреплено право граждан на участие в осуществлении власти непосредственно — через референдум (статья 60). В Москве могут проводиться: референдум города Москвы и местный референдум (статья 61 пункт 1).
Закон города Москвы «О местном референдуме в городе Москве» подробно регламентирует подготовку к местному референдуму, порядок голосования, установление результатов голосования, подведение общих итогов местного референдума, сроки и порядок опубликования итогов местного референдума. Принятое на референдуме решение вступает в силу со дня его опубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого на референдуме. Решение, принятое на референдуме, может быть обжаловано в судебном порядке и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме,
В соответствии с Уставом города Москвы референдум города Москвы — это голосование жителей города, постоянно или преимущественно проживающих на территории Москвы, по важным вопросам городского значения; местный референдум - голосование жителей города постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, по важным вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения городского и местного референдумов устанавливаются законами города Москвы.
Отличительным признаком при определении городского и местного референдумов является обозначение территории, на которой они может про- водиться- И решение, принятое гражданами этого территориального образования на референдуме, действует только на территории данного образования.
Референдум является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан- Решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления.
Институт референдума субъекта Российской Федерации и институт местного референдума обладают следующими отличительными признаками:
- непосредственное выражение власти народа. Власть реализуется путем прямого волеизъявления посредством голосования, при этом каждый гражданин имеет право решающего голоса и участвует в референдуме лично;
- в референдуме субъекта Российской Федерации принимают участие только те гражданет которые проживают на территории данного субъекта Российской Федерации; в местном референдуме - только граждане, проживающие на территории муниципального образования;
- локальность территории, где проводятся референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум;
- ограничение сферы влияния референдума субъекта Российской Федерации вопросами, подведомственными субъекту РФ, ограничение сферы влияния местного референдума местными вопросами1.
Наряду с обязательным референдумом проводятся консультативные референдумы, которые не имеют такого широкого распространения. Законодательные акты о консультативном референдуме приняты лишь в отдельных субъектах Российской Федерации (Ивановская область, Иркутская область) ,
В Москве также действует Закон города Москвы «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы»1, но на практике этот закон ни разу не применялся,
В научном» законотворческом и правоприменительном словаре используется понятие «избирательный процесс», однако в научной литературе можно встретить наряду с этим понятием употребление термина «рефереп-думный процесс». Л.В. Иванченко, говоря о референдумном процессе, дает определение не самому процессу» а конституционно-правовому институту референдума как «совокупности норм, включая материальные и процессу-альные нормы» регулирующие порядок назначения, подготовки и проведения референдума, закрепляющие круг выносимых на него вопросов, виды референдума и его субъекты» . ГТылин В.В. в учебнике «Избирательное и референдумиое право Российской Федерации» отводит избирательному и референдумному процессам главу, но не раскрывает содержание референ-думного процесса .
