Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Муниципальные органы публичной власти в системе местного самоуправления в Российской Федерации 17
1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации 17
2. Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации 38
3. Осуществление местного самоуправления через муниципальные органы публичной власти 58
Глава II. Особенности функционирования муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения 87
1. Правовое регулирование деятельности муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения 87
2. Компетенция муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения 114
3. Взаимодействие муниципальных и государственных органов публичной власти в городах федерального значения 140
Заключение 153
Список использованных источников 163
- Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
- Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации
- Правовое регулирование деятельности муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения
- Компетенция муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в настоящее время процессами развития предопределенных Конституцией Российской Федерации основ местного самоуправления, в частности, в городах федерального значения, принципов его самостоятельности и организационной обособленности от государственной власти (ст. 12).
Местное самоуправление как полноценная ветвь публичной власти представляет собой сегодня возможно наиболее эффективный способ решения повседневных, насущных вопросов жизнедеятельности граждан, развивающих в них инициативу, политическую самостоятельность и ответственность.
Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в нашей стране является одной из основ конституционного строя и формой народовластия. При этом одной из главных целей настоящего времени в области местного самоуправления представляется оптимизация сосуществования и взаимодействия муниципальной и государственной власти как двух равноправных ветвей публичной власти. В частности, задачей современного законодательства является разработка и установление таких норм и правил, при которых взаимодействие данных уровней власти будет осуществляться на принципах координации, согласованности, и одновременно будет лишено субординационных начал.
Наиболее остро проблема взаимодействия, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления наблюдается в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, которые являются крупнейшими мегаполисами с многомиллионным населением, деловыми, культурными, научными и образовательными центрами России, кладовыми шедевров мировых и национальных
произведений искусства; располагают разнообразием театров, музеев, спортивных комплексов, художественных галерей, памятников и архитектурных шедевров. Кроме того, город Москва является столицей Российской Федерации, в ней расположены важнейшие государственные органы и учреждения.
В этом автор видит уникальность данных городов, и вызванную этим необходимость учета их специфики при осуществлении местного самоуправления органами муниципальной власти, а также отражения особенностей этих городов в принимаемых нормативных актах на всех уровнях власти данных субъектов Российской Федерации.
Сегодня организация местного самоуправления в городах федерального значения является прерогативой законодательного регулирования соответствующих субъектов Российской Федерации. Следствием этого явилось установление в упомянутых городах сдвоенной системы местного управления, при которой власть на местах осуществляется как органами муниципальной, так и государственной власти; происходит «смешение» двух ветвей публичной власти с искусственным и порой иррациональным разделением полномочий между ними.
В силу вышеизложенного необходимость исследования вопросов сочетания в городах федерального значения двух форм публичной власти - государственной и муниципальной - остается актуальной. При этом главная задача подобного исследования заключается в выявлении достоинств и недостатков сложившейся системы управления, и, как следствие, в ее оптимизации и совершенствовании.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи современных российских и зарубежных ученых-правоведов как в области осуществления местного самоуправления и решения его первоочередных проблем, так и в области осуществления местного самоуправления непосредственно муниципальными органами власти.
Сравнительно-правовой анализ проблематики конституционных основ местного самоуправления, его становления и развития, показал, что данные вопросы затрагивают в своих трудах многие ученые, среди которых: А.С. Авакьян, А.А. Акмалова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Е.В. Белоусова, Н.С. Бондарь, А.С. Бурмистров, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, B.C. Вильямский, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, А.А. Замота-ев, В.Б. Зотов, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, B.C. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.С. Соломаткин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, СЕ. Чанов, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, А.Н. Широков, Е.С. Шугрина и другие.
Особое внимание уделено исследованиям, затрагивающим проблематику осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, в их числе необходимо отметить работы Ю.М. Алпатова, СИ. Зверева, А.А. Ливеровского, СА. Соловьева, В.В. Таболина и других.
Большое значение имеют сравнительные исследования, отражающие иностранный опыт осуществления местного самоуправления, среди которых выделяются труды таких ученых, как В.И. Бутова, В.В. Еремяна, В.Г. Игнатова, А.С. Прудникова, А.И. Черкасова, В.Ю. Щербакова и других.
Значительный интерес сохраняют труды дореволюционных российских ученых, например, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Н. Чичерина и других.
Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления местного самоуправления органами муниципальной власти в городах федерального значения.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие осуществление местного самоуправления в городах федерального значения, а также способы и средства их реализации.
Целью исследования является разработка теоретических основ сочетания в городах федерального значения двух форм публичной власти - госу-
дарственной и муниципальной для выявления достоинств и недостатков такой системы управления с последующей выработкой наиболее эффективных методов управления городским хозяйством.
Основными задачами исследования являются:
выявление особенностей организации местной власти в городах федерального значения Российской Федерации;
выявление механизмов взаимодействия муниципальных органов власти с органами государственной власти в процессе осуществления функций местного самоуправления в городах федерального значения;
определение роли органов государственной власти в обеспечении правовых, финансовых и иных условий для функционирования местного самоуправления в городах федерального значения;
изучение государственной политики, направленной на совершенствование функционирования местного самоуправления, в том числе в городах федерального значения;
изучение и анализ федерального и иного нормативно-правового регулирования управления и самоуправления на муниципальном уровне;
проведение анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и выявление проблем и перспектив развития местного самоуправления в городах федерального значения на его основе;
выработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологической основой исследования послужил комплекс теоретических принципов и логических приемов, а также общенаучный диалектический метод познания и частно-научные методы, такие как: системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, системного
анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов.
В процессе анализа нормативных правовых актов федерального и других уровней публичной власти и их соотношения с нормами Конституции Российской Федерации, судебной практики, иных документов, формирования понятий, предложений и выводов в диссертационном исследовании применялись нормативно-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы исследования.
Нормативную базу исследования составили международные нормативные правовые акты, Конституция Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации, законы г. Москвы, г. Санкт-Петербурга и других субъектов Российской Федерации, акты Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, акты СССР и РСФСР, регулирующие вопросы функционирования региональной и муниципальной властей; постановления и распоряжения Правительства Москвы и Санкт-Петербурга, уставы внутригородских муниципальных образований г. Москвы и г. Санкт-Петербурга.
Эмпирическую базу исследования составили:
- документы и материалы деятельности внутригородских муниципальных образований районов «Ивановское» и «Соколиная гора» в городе Москве за период 2005 - 2009 гг., в число которых вошли: решения муниципальных Собраний; отчеты муниципалитетов; распоряжения руководителей муниципалитетов; приказы руководителей муниципалитетов по кадровым вопросам и муниципальной службе; комиссионные акты проверок по вопросам опеки и попечительства, по проверке жилищно-бытовых условий, по работе с несовершеннолетними; протоколы заседаний комиссий по делам несовершеннолетних, по опеке и попечительству и др.; заключения комиссий муниципального Собрания (бюджетных, по делам семьи и молодежи, по вопросам
образования, по вопросам культуры и физической культуры, и др.); жалобы граждан на работу органов местного самоуправления;
материалы проверок, проведенных органами государственной власти в 2006-2009 годах в отношении деятельности органов муниципальной власти, а именно: Объединенной административной технической инспекции г. Москвы, Департамента физической культуры и спорта г. Москвы, Префектуры В АО г. Москвы, Инженерной службы района «Соколиная гора» г. Москвы;
материалы совещаний и отчетов Комитета по вопросам местного самоуправления при Государственной Думе Российской Федерации, руководителей Префектуры ВАО г. Москвы, управ районов г. Москвы, территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов исполнительной власти г. Москвы и окружных общественных организаций ВАО г. Москвы по вопросам местного самоуправления за период 2005-2009 годы;
- статистические материалы Министерства регионального развития
Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации, Информационного телеграфного агентства России, Общероссий
ской общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправ
ления», Центра публичных реформ России, фонда «Общественное мнение» и
Всероссийского центра изучения общественного мнения за 2001-2009 годы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная работа является одним из первых комплексных исследований, в котором применительно к современному российскому законодательству изучены специфические теоретические и практические проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
В диссертации определяется значение конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации. Сделаны аргументированные выводы, касающиеся территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. На основе анализа нормативной базы дана оценка правовому регулированию деятельности муниципальных
органов публичной власти в городах федерального значения и осуществлению местного самоуправления через муниципальные органы публичной власти. Раскрыта и проанализированна компетенция муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения. Определены основные направления взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления в городах федерального значения и предложены оптимальные пути развития данного взаимодействия. Выявлены перспективные направления использования опыта осуществления местного самоуправления, накопленного странами Западной Европы.
На основе анализа внесенных в федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты изменений и дополнений за 2006 -2009 гг., выявлены пробелы и недостатки правового регулирования, как в области местного самоуправления так и в области государственного управления на уровне внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
Обоснована авторская концепция общей правовой модели организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Дополнены и уточнены понятия «территориальные основы местного самоуправления», «территориальная организация местного самоуправления», «представительный орган местного самоуправления», «компетенция местного самоуправления»; разработано авторское понятие «единство городского хозяйства».
Обоснованы дополнения и изменения положений Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие положения:
1. Положение о том, что понимание сути местного самоуправления в XIX веке было противоречивым, местное самоуправление понималось уче-
ными по-разному, что находило свое отражение во взаимодействии городских органов местного самоуправления с органами государственной власти. С течением времени ситуация изменилась в сторону определенности, однако в настоящее время среди исследователей все еще не утихают споры о природе муниципальной власти, ее производности от государственной власти или самостоятельности, что затрудняет развитие данного института публичной власти.
2. Вывод о том, что местное самоуправление как самостоятельная
форма публичной власти в Российской Федерации сегодня находится в про
цессе своего развития, раскрытия заложенного потенциала, что в условиях
отсутствия в научном мире однозначного, единого понимания сущности са
моуправления, а также отсутствия активной вовлеченности населения (мест
ного сообщества) в процесс осуществления местного самоуправления выдви
гает на первый план вопросы популяризации муниципальной власти, прида
ния ей большей значимости и важности как с научной точки зрения, так и с
обыденной.
Доказано, что местное самоуправление как самостоятельная форма публичной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными и региональными законами самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения содержит богатый и к настоящему моменту нераскрытый потенциал в решении задач по созданию для местного сообщества всех необходимых условий для наилучшей повседневной жизнедеятельности, участию населения в осуществлении власти на муниципальном уровне, как наиболее приближенном к населению и позволяющим своевременно и должным образом решать возникающие вопросы и проблемы.
В развитии правовых основ местного самоуправления значительную роль должны играть субъекты Российской Федерации, поскольку специфика осуществления местного самоуправления на их территории известна им лучше, чем федеральному законодателю. Основные вопросы и принципы
организации местного самоуправления должны решаться с учетом согласований органов государственной власти субъекта Федерации и федеральных органов власти, занятых в области местного самоуправления. В этом аспекте показательным является опыт городов федерального значения, в которых вопросы территориальной организации внутригородских муниципальных образований, вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований регулируются законами городов федерального значения.
Местное самоуправление в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами городов федерального значения, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы внутригородского самоуправления вопросов обеспечения жизнедеятельности населения городов федерального значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, а также с учетом соблюдения принципа сохранения единства городского хозяйства,
В развитии законодательства о местном самоуправлении в городах федерального значения четко прослеживается тенденция к построению государственно-муниципальной модели власти и управления. В настоящее время разграничение полномочий между органами государственной и муниципальной власти во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения нуждается в постепенном, но стабильном развитии в сторону конкретизации полномочий территориальных органов исполнительной власти, осуществляющих свою деятельность в муниципальных образованиях городов федерального значения.
Принимая во внимание то, что эффективная власть в городах федерального значения возможна только при тесном взаимодействии государ-
ственного управления и местного самоуправления, в целях оптимального разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной и муниципальной власти в городах федерального значения необходимо уточнять и разграничивать решение вопросов внутригородских муниципальных образований между двумя названными ветвями власти с учетом реальных возможностей органов местного самоуправления, а также с учетом их определенной самостоятельности в решении отнесенных к их компетенции упомянутых вопросов.
Совершенствование моделей местного самоуправление в городах федерального значения неразрывно связано с развитием этой формы народовластия в масштабах всей страны, которое в современных условиях сдерживается такими объективными факторами, как: ограниченность финансовых ресурсов, отсутствие навыков и достаточного опыта осуществления местного самоуправления, правовая и политическая неразвитость общества, посредственный уровень квалификации членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, и др.
Вывод о том, что развитие местного самоуправления в городах федерального значения возможно только при активном участии в нем непосредственно населения, проявлении инициативы местным сообществом, что позволит эффективнее и быстрее выявлять особенности, нужды и перспективы развития данного института публичной власти.
Авторский подход к выделению групп нормативных правовых актов в городах федерального значения, которые подразделяются диссертантом на четыре группы:
основополагающие правовые акты, устанавливающие правовую основу местного самоуправления в городах федерального значения;
законы городов федерального значения, регулирующие наиболее важные правовые отношения, которые, в свою очередь, делятся на подгруппы: законодательство о государственной и муниципальной службе, законодательство о полномочиях, законодательство о выборах и правовом положении
депутатов и членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, законодательство о формах народовластия, финансовое и бюджетное законодательство, законодательство об органах власти, законодательство о наименовании, символике и регистрации муниципальных образований, законодательство, регулирующее правотворческие отношения;
подзаконные акты субъектов Федерации — городов федерального значения;
муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований; решения, принятые непосредственно населением (на референдумах, сходах граждан); акты представительного органа муниципального образования; акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения руководителя местной администрации, иных органов и должностных лиц местной администрации.
Вывод о том, что необходимо конкретизировать закрепляемые в законодательстве полномочия территориальных органов исполнительной власти в городах федерального значения. В настоящее время полномочия данных органов, закрепленные в п. 2.2 приложения 2 к постановлению Правительства Москвы об управах районов и положении об Администрациях районов Санкт-Петербурга являются недопустимо расплывчатыми и обтекаемыми, что приводит к «пересечению» полномочий данных органов с полномочиями органов местного самоуправления.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства регулирующего деятельность муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения в Российской Федерации, среди которых:
- предложение о том, что в ч. 2 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует установить достаточно длительный единый срок полномочий выборных органов местного самоуправления, в том числе в городах федерального значения, равный
четырем годам. В связи с этим предлагается внести изменения в ч. 2 ст. 40 названного закона;
предложение закрепить в законодательстве необходимость проведения прямых муниципальных выборов в представительные органы муниципальных образований и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения одновременно по всей стране. Для этого предлагается внести дополнения в ч. 2 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
заключение о необходимости закрепить в законодательстве возможность избрания главы муниципального образования только представительным органом муниципального образования и внутригородского муниципального образования города федерального значения. Для этого предлагается внести изменения в п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
вывод о том, что в законодательстве необходимо закрепить понятие «единство городского хозяйства», включив его в ч. 3 ст. 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
предложение установить на федеральном уровне способы опубликования (обнародования) устава муниципального образования и муници-пально-правовых актов муниципального образования, в число которых включить способ опубликования посредством размещения устава на Интернет-сайте муниципального образования и внутригородского муниципального образования города федерального значения. Для этого предлагается внести изменения в ч. 8 ст. 44 и 3 ст. 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы для последующих научных исследований в области организации и развития местного самоуправления; в качестве методических разработок, применяемых для составления учебных программ, лекций и пособий; для совершенствования как федерального, так и регионального законодательства в исследуемой области.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения и рекомендации могут быть задействованы в деятельности муниципальных и государственных органов власти, осуществляющих местное самоуправление; в учебном процессе при чтении курсов «Муниципальное право Российской Федерации», спецкурсе «Городское самоуправление» в юридических вузах, колледжах и других образовательных учреждениях.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации получили свое отражение в четырех публикациях автора, в том числе одной публикации в издании, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.
Полученные результаты проведенного исследования были внедрены в практическую деятельность муниципалитета внутригородского муниципального образования «Соколиная гора» в городе Москве при разработке в 2007 -2009 гг. муниципальных правовых актов, а также в учебном процессе при чтении курсов «Правоведение», «Хозяйственное право» в ГОУ ВПО «Московский государственный технический университет «МАМИ» и при чтении курса «Муниципальное право России» в ГОУ ВПО «Московский государственный университет приборостроения и информатики (МГУПИ)», что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Основные положения и выводы исследования были представлены соискателем на трех научно-практических конференциях, проведенных ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» в 2007 - 2008 гг.
Структура исследования обусловлена поставленной целью и вытекающими из нее задачами. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации
При рассмотрении проблем муниципальной власти, многие авторы в своих трудах признают необходимым в первую очередь определиться с конституционно-правовыми основами местного самоуправления , и, прежде всего, с понятием «местное самоуправление», особое значение в котором отво-дится его элементу — «местный» .
В обиходном смысле термин «местный» трактуется как «к какому-либо месту относящийся» . «Не общий, касающийся только части какого-нибудь целого, ... свойственный, присущий только определенной местности, области»4. «Относящийся только к определенной местности, не общий»5.
Что касается научного значения термина «местное самоуправление» как социально-политического института, то оно предполагает, прежде всего, понимание публично-правовой природы соответствующего явления. Указанный термин не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково6. Высказываемые суждения о сущности местного самоуправления, его политико-правовой природе противоречивы и во многом дискуссионны. Объясняется это сложным характером рассматриваемого социального института, существующими уже столетия различными, порой диаметрально противоположными, теориями местного самоуправления (управления), многообразием практических реальных форм участия граждан в решении местных проблем .
По мнению некоторых зарубежных ученых, термин «местное самоуправление» впервые стал употребляться в связи с событиями Великой французской революции 1789 г., и был связан с фактом самостоятельности общины по отношению к государству . Примерно в это время идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное сообщество — это основная ячейка свободного гражданского общества9. Тогда же стали появляться первые теории самоуправления и первое законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах10.
В России термин «местное самоуправление» был введен в оборот муниципальной реформой XIX в. Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление. В этот разряд также попадало самоуправление национальных окраин. С содержательной стороны местным самоуправлением признавалась коллективистская деятельность общины по решению вопросов локального значения; заведование всеми местными нуждами самим обществом; управление через лиц, избранных населением; система, возлагающая на местных обывателей все трудности управления с соответствующими правами11.
Сама реформа состояла из двух принятых положений: Положения от 1 января 1864 г. «О губернских и земских учреждениях» и Городового положения от 16 июня 1870 г. Согласно Положению от 1 января 1864 г. упразднялись учреждения, ведавшие до этого времени делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии. Взамен них создавалась система земских учреждений: земские избирательные съезды, земские собрания, земские управы12. Городовым положением от 16 июня 1870 г. в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления - городские думы, избиравшиеся на 4 года, и городские управы как органы исполнительные13.
В это время в России еще была популярна (хотя уже и отходила на второй план) общественная теория самоуправления (у которой были две основные разновидности: теория свободной (естественной) общины и хозяйственная теория14). В ее основе лежали взгляды сторонников «естественно-правовой школы» (английского философа Дж. Локка и др.), согласно которым государство создано с целью гарантирования естественных прав и свобод, оно не вправе посягать на эти свободы и должно осуществлять лишь охранительные функции.
Общественная теория самоуправления была ответом прогрессивных общественных деятелей и ученых на требования времени, когда абсолютизм центральной власти сдерживал и не давал развиваться экономической инициативе. Между тем, хотя общественную теорию самоуправления можно считать первой целостной теорией самоуправления, оформленной после длительных дискуссий о территориальной общине, тем не менее, российская практика полностью не приняла всех теоретических идей общественной теории самоуправления ни в проводившейся земской реформе 1864 г., ни в Городовом положении 1870 г., которое к тому же было принято не полностью16. Поэтому во второй половине XIX в. общественная теория постепенно стала терять свои позиции, уступая место набиравшей обороты государственной теории самоуправления.
Государственная теория местного самоуправления, пик популярности которой в России пришелся на вторую половину XIX столетия, в основе своей была сформулирована немецкими юристами Лоренцом фон Штейном (Lorenz von Stein, 1815-1890 гг.) и Рудольфом Гнейстом (Rudolf Gneist, 1816-1895 гг.). Более подробно положения этой теории были развиты такими выдающимися дореволюционными юристами России, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский, Н.М. Коркунов . В России данная теория имела истоки в российской школе историографии, считавшей государство и его деятельность основной движущей силой (основателями данной школы были Б.Н. Чичерин, К.Д. Кавелин, СМ. Соловьев, П.Н. Милюков и др.)18. Сущность государственной теории самоуправления заключалась в том, что органы местного самоуправления отождествлялись с органами государственной власти; они виделись лишь продолжением государственной власти на местах, а не самобытными, организационно и финансово обособленными носителями публичной власти, какими их представляли сторонники общественной теории самоуправления. Следует также добавить, что распространение государственной теории было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX вв.
Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации
Территорией осуществления местного самоуправления является вся Российская Федерация, при этом местное самоуправление осуществляется в границах муниципальных образований. Поскольку государственная и муниципальная власть действуют в пределах одного территориального пространства - Российской Федерации, для разграничения компетенции этих видов публичной власти необходимо определить территориальные основы их организации.
Различные ученые-правоведы примерно одинаково определяют территориальные основы местного самоуправления. Так, авторский коллектив учебника под редакцией Ю.А. Дмитриева под территориально-правовыми основами местного самоуправления понимает совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправ-ления . О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют территориальные основы местного самоуправления как совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного са-моуправления . С точки зрения авторского коллектива учебного пособия под редакцией СЕ. Чаянова под территориальной основой местного самоуправления понимается институт муниципального права, закрепляющий и регули рующии территориальную организацию местного самоуправления . По мнению Н.Л. Пешина территориальная основа местного самоуправления - это система правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления83.
Таким образом, территориальные основы местного самоуправления в общем виде можно определить как институт муниципального права, представляющий собой систему правовых норм, направленных на регулирование территориальной организации местного самоуправления.
Под территориальной организацией местного самоуправления понимается территория местного самоуправления и границы местного самоуправления, а также все, что связано с их организацией: создание, преобразование и упразднение муниципального образования, формирование и изменение состава территории муниципального образования, установление и изменение границ муниципального образования.
Некоторые исследователи отмечают, что правовые принципы территориальной организации местного самоуправления изучены недостаточно. Нет четких методологических подходов к уяснению основных понятий, охватываемых категорией «территориальная организация местного самоуправления», их системной связи с категориями других отраслей права84. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек (по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, на 1 июля 2005 г. в Российской Федерации образовано 20 106 сельских поселений)90.
Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межсе-ленных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование деятельности муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения
Регулирование муниципальных общественных отношений осуществляется посредством различных правовых актов. Проистекающие на территории муниципального образования общественные отношения не всегда удается четко «связать» с конкретным видом нормативного правового акта, поэтому важное значение в повышении эффективности регулирования местных общественных отношений отводится классификации нормативных правовых актов, которая позволяет определить их соотношение друг с другом. В целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами Прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»190 одобрен классификатор правовых актов.
В городах федерального значения существует такая проблема, как отсутствие четкой и ясной иерархии правовых актов (на эту проблему применительно к городу Москве указывают, например, Д.Б. Горохов и М.Е. Глаз-кова191).
Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, по юридической силе можно разделить на нормы, зафиксированные в Конституции Российской Федерации, в федеральном законодательстве и в подзаконных актах.
Отдельной строкой необходимо выделить международно-правовые акты, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются частью правовой системы России. Основным международно-правовым источником является Европейская хартия местного самоуправления .
К федеральному законодательству, регулирующему функционирование муниципальной власти, помимо Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации» (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) относится еще группа законов, которые являются источниками муниципального права и в той или иной мере регулируют деятельность муниципальных органов власти. В их число входят: Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»194, который содержит правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»195, регулирующий отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, а также граждан иностранных государств; Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»19 ; Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»197, который определяет правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия; Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»198, укрепивший гарантии местного самоуправления в экономической сфере; и др.
Деятельность муниципальных органов власти регулируют издаваемые в соответствии с федеральными законами указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Это, например, Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»199; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» , целью которой является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований и эффективная реализация конституционных полномочий местного самоуправления; и др.
Отдельно необходимо выделить акты Конституционного Суда Российской Федерации, вопрос о положении которых в российском праве остается дискуссионным . Между тем представляется правильным согласиться с А.А. Белкиным, который, относя судебную практику в «специфической национальной форме» к источникам российского права202, полагает (как уже отмечалось ранее), что наиболее правильным является признание постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в качестве нового нетрадиционного для России источника права203.
По территории действия нормативные правовые акты подразделяются на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации и муниципальные акты. Нормативные правовые акты субъектов Федерации, Конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов являются частью правовой основы организации местного самоуправления. При этом называются эти нормативные правовые акты по-разному. Так, в субъектах Российской Федерации встречаются законы: 1) о местном самоуправлении (по этому пути идет большинство субъектов Федерации); 2) об организации местного самоуправления; 3) об основах местного самоуправления; 4) об общих принципах организации местного самоуправления204.
Компетенция муниципальных органов публичной власти в городах федерального значения
Общеизвестно, что структура муниципально-правовых отношений состоит из четырех важных составляющих: субъект, объект, право и обязанность .
Объект правоотношения - это то, на что воздействуют субъекты данного правоотношения. Объектом их воздействия являются общественные отношения. Общественные отношения, на которые распространяются права и обязанности субъекта правоотношения, выступают предметами его ведения.
Предметы ведения местного самоуправления обозначают те сферы общественных отношений, в пределах которых вправе действовать муниципальное образование, органы и должностные лица местного самоуправления.
Совокупность прав и обязанностей местного самоуправления составляют их полномочия, которые характеризуют пределы возможностей субъекта в той или иной сфере правовых отношений.
Предметы ведения, права и обязанности в совокупности представляют собой компетенцию субъекта правоотношения .
Понятие «компетенция» происходит от латинского «competo» - добиваюсь, соответствую, подхожу. Толковый словарь русского языка определяет «компетенцию» как круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; круг чьих-нибудь полномочий, прав282. Энциклопедический словарь рассматривает «компетенцию» как объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности283. Юридические энциклопедии и словари в основном рассматривают компетенцию, как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организации (органа, должностного лица) .
Как можно убедиться, понятие «компетенция» не оставлено без внимания различными словарями и справочниками. Тем не менее, многие ученые утверждают, что понятие «компетенция» не имеет в юридической литературе определенного содержания . Одни авторы считают, что компетенция — это совокупность полномочий или прав. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей. Третьи утверждают, что компетенция — это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы . Четвертые указывают на то, что на практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категорий «полномочия органов местного самоуправления», «компетенция органов местного самоуправления», «предметы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения» и др., что порождает разное толкование данных понятий при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти287.
Однако превалирующей остается точка зрения, что компетенция включает в себя предметы ведения и полномочия субъекта управления.
Очевидно, что избавить научное сообщество от споров в этой области могло бы включение понятия «компетенция» в законодательство о местном самоуправлении. Некоторыми учеными предлагается даже принять федеральный закон о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующий все ее стороны и учитывающего особенности местного самоуправления как субъекта компетенции288. Так или иначе, но в настоящее время в законодательстве о местном самоуправлении отсутствуют такие понятия, как «компетенция местного самоуправления», «полномочия местного самоуправления», «предметы ведения местного самоуправления», что приводит к их неоднозначным трактовкам. Более того, отсутствует необходимая последовательность в законодательных актах разной юридической силы в отношении использования данных понятий. Так, ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» (далее - Закон 2003 г.; Федеральный закон 2003 г.) не раскрывают содержание понятия «компетенция». Одновременно Конституция Российской Федерации не использует термины «полномочия» и «предметы ведения», а лишь закрепляет, что органы местного самоуправления решают вопросы местного значения (ч. 1 ст. 130). Само понятие «вопросы местного значения» дается в Законе 2003 г. - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Получается, что законодатель оставляет открытым вопрос о том, чем отличаются предметы ведения от вопросов местного значения.
Между тем анализ научной литературы позволяет заключить, что термины «вопросы местного значения» и «предметы ведения» являются равнозначными, поскольку большинство ученых-правоведов понимают под предметами ведения местного самоуправления некий круг вопросов, решать которые призваны органы местного самоуправления. Например, С.А. Авакьян рассматривает предметы ведения местного самоуправления в качестве сфер общественной жизни, в которых действуют местное самоуправление и его органы290. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют предметы ведения органа местного самоуправления как круг определенных вопросов, решения по которым принимает соответствующий орган местного самоуправления, наделенный для этого собственными полномочиями. Некоторые авторы вообще не используют термин «предметы ведения», рассматривая только термин «вопросы местного значения»291.
Вместе с тем, основываясь на вышеизложенном, представляется, что в данном случае было бы правильнее провести некую унификацию понятий в вышеприведенных законодательных актах с целью упрощения понимания смыслового содержания их положений.
Похожие диссертации на Муниципальные органы публичной власти в городах федерального значения Российской Федерации
