Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы определяется тем обстоятельством, что совершенствование федеративных отношений является одним из важнейших направлений модернизации современного российского государства, успешного завершения законодательной, административной и судебной реформ, развития местного самоуправления, преодоления сепаратизма и других негативных тенденций государственного строительства.
Поэтому проблема формирования и развития конституционной (уставной) модели организации государственной власти в субъекте Федерации приобрела большую теоретическую
значимость и уже на протяжении более 10 лет привлекает внимание отечественных государствоведов. Для г. Москвы реализация данной модели представляет дополнительную сложность ввиду двойственности конституционно-правового статуса города.
С одной стороны, в соответствии с ч.2 ст.70 Конституции РФ, статус Москвы как столицы Российской Федерации, определяется федеральным законом. С другой стороны, город Москва является одним из субъектов Федерации, городом федерального значения. Поэтому организация государственной власти в нем должна соответствовать общим демократическим принципам, закрепленным Конституцией РФ, таким, как народовластие, разделение властей, право граждан на местное самоуправ-ление, ответственность органов власти по вопросам своего ведения и др.
Вопросы организации государственной власти регулируются в Москве не только Уставом и городскими законами, но и актами федерального законодательства: избирательного, об общих принципах организации региональных органов государственной власти, местного самоуправления, о судебной системе и др. Рядом существенных особенностей характеризуется организация местного управления в городе Москве, которая предполагает согласованную деятельность на местах органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления как носителей муниципальной власти местных общин. Данными обстоятельствами определяется актуальность исследования уставной модели организации государственной власти в городе Москве.
Имеется ряд других вопросов, требующих научной проработки, в частности: закономерностей территориального распределения и институционального оформления государственной власти в городе Москве, её сочетания и взаимодействия на низовом
уровне с муниципальной властью, выбора оптимальных пределов муниципализации публичной власти в Москве как городе федерального значения.
Однако, несмотря на проведенные исследования проблем конституционно-правового статуса многих субъектов Российской Федерации, реализации конституционных (уставных) моделей государственной власти в них (Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Республика Татарстан, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Чувашская Республика, Республика Карелия, Республика Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Пензенская, Ростовская, Свердловская, Челябинская, Курганская области, Еврейская автономная область, г.Санкт-Петербург и др.) и ведущиеся аналогичные исследования (Республики Карелия, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Курская область и др.), вопросы организации государственной власти в городе Москве (в системном единстве институциональных и территориальных аспектов) остаются недостаточно исследованными. Указанными обстоятельствами определяется актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Анализ организации и функционирования государственной власти на региональном уровне не- избежно базируется на многочисленных исследованиях различных аспектов (исторических, философско-теоретических, отраслевых, функционально-институциональных, территориальных и иных) таких уникальных и многогранных социально-правовых феноменов, как государственная власть, государственный суверенитет, государственное устройство (труды Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, И.Н.Барциц, И.Л.Бачило, Н.А.Богдановой,
В.Г.Графского, А.А.Гришковца, В.Е.Гулиева, Ю.А.Дмитриева, Б.Л.Железнова, Д.Л.Златопольского, В.Т.Кабышева, С.В.Королева, М.А.Краснова, Н.С.Крыловой, В.И.Лысенко, В.Н.Лысенко, В.С.Нерсесянца, А.Г.Пархоменко, И.М.Степанова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова и др.).
Проблема конституционно-правового регулирования организации государственной власти в субъектах Федерации достаточно подробно исследовалась отечественными конституционалистами с начала 90-х гг. прошлого века. В работах С.А. Авакьяна, И.А. Алешковой, А.В. Безрукова, Н.В. Витрука, В.В. Володина, М.В. Глигич-Золотаревой, Е.В.Гриценко, Д.Л.Златопольского, Л.М. Карапетяна, А.Е.Козлова, Е.И. Козловой, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, А.Н.Лебедева, М.С.Матейковича, Н.А.Михалевой, С.С. Собянина, Э.В.Тадевосяна, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, Г.Н.Чеботарева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов были исследованы различные вопросы организации и реализации государственной власти субъектов Федерации в условиях совершенствования федеративных отношений в России. Однако в данных исследованиях преобладающее внимание уделяется общим закономерностям развития федеративных отношений и участия в них города Москвы как города федерального значения, т.е. преобладают исследования аспектов, единых для всех субъектов Федерации.
Региональные аспекты народного представительства, институцио-нальной организации государственной власти в России (законодательной, исполнительной, судебной), избирательные отношения на региональном уровне, конституционно-правовая ответственность региональных органов государственной власти,
функционирование конституционной (уставной) юстиции в субъектах РФ исследовались в работах А.С. Автономова, П.А. Астафичева, А.А. Белкина, И.Л. Боровой, В.А. Виноградова, А.Г. Головина, В.В.Гошуляка, К.Н.Княгинина, А.Н.Кокотова, Н.М.Колосовой, А.А. Кондрашева, В.А. Кряжкова, СИ. Некрасова, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, С.Г.Павликова, Г.Д.Садовниковой, М.С.Саликова, Н.Ю.Хаманевой, В.И. Чехариной, Ю.Л.Шульженко и
др.
Система государственной власти, будучи обязательным элементом кон-ституционно-правового статуса, неизбежно анализируется в многочисленных исследованиях такого статуса как отдельных родовых групп субъектов РФ, так и конкретных российских регионов - труды Н.С.Бондаря, О.Н.Громовой, Н.М.Добрынина, В.В.Иванова, Д.А.Ивайловского, А.Н.Ким, В.А.Кочева, А.А. Ливеровского, А.П.Любимова, Д.Н.Миронова, М.А.Митюкова, СВ. Нарутто, И.В.Николаева, М.Е.Николаева, Е.П.Пашковой, Г.Э.Пугачевой, В.Е. Сафонова, СССобянина, М.ССтуденикиной, Л.А.Тхабисимовой, Н.К. Филиппова, М.В.Чаптыкова, У.-Х.Ш.Шахманаева, В.Н.Шеломенцева, З.Л. Шхагапсоева, Ш.Ш.Ягудина и др.
Отдельно следует отметить работы по истории русского государственного права и управления А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, Н.М. Коркунова, затрагивающие вопросы организации управления и самоуправления в городе Москве в XVIII-XIX веках, а также современные исследования различных аспектов конституционно-правового статуса города Москвы, (как субъекта Российской Федерации - города федерального значения), становления местного самоуправления в Москве - работы А.В. Крылова, А.В. Изингера, Ю.М. Алпатова, В.И. Васильева, В.И.
Голованова, Б.В. Зотова, А.Ю. Мохорова, А.И. Попова, В.А. Сивицкого, И.А. Старо-дубовской и др. Отдельные вопросы эволюции органов государственной власти и управления в городе Москве исследовались Д.Б. Агафонкиным, С.Ф. Гребениченко, М.В. Васильевым, СВ.Ко даном и др. Работы указанных и ряда других ученых составили теоретическую основу диссертационного исследования. В то же время на сегодняшний день отсутствуют комплексные конституционно-правовые исследования, посвященные институционально-территориальной организации государственной власти в городе Москве и тенденциям ее развития.
Объектом исследования являются конституционные отношения, связанные с формированием системы органов государственной власти города Москвы, определения прав и обязанностей данных органов, форм и принципов их взаимодействия между собой и с органами федеральной государственной власти, с одной стороны, а также с органами местного самоуправления - с другой.
Предметом исследования являются нормы конституционного законодательства Российской Федерации и уставного законодательства города Москвы, закрепляющие правовые основы организации государственной власти в городе Москве, и многогранная практика их реализации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является системно-содержательная характеристика специфики уставной модели организации государственной власти в городе Москве, комплексный правовой анализ ее элементов (через призму формирования властных институтов, их компетенции и основных направлений взаимодействия по вертикали и горизонтали). Достижение поставленной цели обусловило
необходимость решения следующих задач исследования:
выявление закономерностей эволюции системы и статусов органов государственной власти и государственного управления в городе Москве в XVIII-XX веках;
анализ конституционно-правовых основ современной организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации вообще и в городах федерального значения, в частности;
определение понятия уставной модели организации государственной власти и характеристика особенностей данной модели в городе Москве как субъекте Федерации и столице Российской Федерации;
рассмотрение институциональной организации государственной власти в городе Москве, в том числе формирования и взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти города Москвы;
общая характеристика территориальной организации публичной власти в городе Москве, выявление общих тенденций становления местных органов государственной власти и местного самоуправления;
выработка конкретных практических рекомендаций по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации и уставного законодательства города Москвы.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ и федеральные акты конституционного и муниципального законодательства, а также их толкование в практике Конституционного Суда РФ; Устав города Москвы, законодательные и подзаконные акты города Москвы как субъекта
Федерации. При исследовании широко использовались действовавшие ранее законодательные акты об организации государственной власти и управления в городе Москве, акты конституционного права иностранных государств.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, данные официальной статистики, программы и отчеты органов государственной власти города Москвы.
Методологической основой диссертационного исследования послужил системный, комплексный подход к анализу системы органов публичной власти города Москвы и формированию современной уставной модели их организации. Исследование предмета диссертационной работы было проведено с использованием общенаучных методов познания (дедукция, синтез, научное обобщение и др.), а также посредством методов, присущих изучению вопросов теории государства, государственного строительства и конституционного права (конкретно-исторический, сравнительно-правовой, логический, статистический, социологический и другие). Названные методы использовались в различных сочетаниях на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач.
Изучение нормативно-правовой и теоретической основ исследования, эмпирической базы и применение указанных методов позволили сформулировать ряд отличающихся научной новизной положений, выносимых на защиту:
1. Обоснование историко-корреляционных связей между современной системой публичной власти в городе Москве, организацией в ней государственной власти и государственного управления в монархический и советский периоды российской государственности.
Начиная с XVIII века (именно в имперский период начинает просматриваться специфика статуса Москвы как особого, столичного города), система управления московским регионом и городом Москвой выступала своеобразным полигоном, на котором центральным правительством отрабатывались различные схемы и институты, необходимые для унификации управления и самоуправления во всей России. При этом периоды государственных преобразований сопровождались значительной концентрацией в руках государственного аппарата всей полноты власти, унитаризацией государственного устройства в масштабах страны и ограничением деятельности органов народного самоуправления в городах. Такими институтами выступали генерал-губернаторство на региональном уровне и различные казенные палаты на уровне городов.
Указанная тенденция не прекратилась и в период распада Империи. Именно в Московской губернии возникла советская форма самоорганизации революционной диктатуры. В Москве конца 80-х начала 90-х гг. XX века были предприняты первые попытки проведения многопартийных выборов, введения разделения властей, создания условий для муниципальной реформы.
Именно в Москве была впервые опробована на уровне субъекта Федерации модель создания межрайонных административных округов (префектур). Закрепленная федеральным законом процедура наделения полномочиями главы субъекта Федерации законодательным собранием при внесении соответствующей кандидатуры Президентом РФ не является иностранным заимствованием. Она получила закрепление в ранее действовавшем Уставе города Москвы (1995 г.) и прошла апробацию в столице в 1997-2002 гг. при наделении полномочиями
глав районных управ.
2. Авторская дефиниция «Уставная модель организации государственной власти в г.Москве» и научная характеристика основных элементов указанной модели с позиции теории разделения власти.
Уставную модель публичной власти в г. Москве можно определить как системную взаимосвязь генетических и структурно-функциональных элементов, первые из которых демонстрируют происхождение (порождение) властных институтов в столичном городе, пределы преемственности в их сохранении и воспроизведении в современный период, а вторые включают организационно-устроительные, субординационные и координационные связи через призму единства институционального и территориального в организации публичной власти в г. Москве. Все обозначенные составляющие уставной модели публичной власти в г.Москве последовательно исследованы в диссертации.
Образование законодательного (представительного) органа государственной власти в городе Москве и эволюция правовой базы деятельности данного органа соответствуют общим тенденциям изменений законодательства о выборах органов законодательной власти субъектов Федерации. В то же время статус Правительства города Москвы развивается в сторону єдиноначального исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого, формируемого и полностью контролируемого Мэром. Полномочия последнего в условиях начавшейся административной реформы не были ограничены и даже расширились. Особенностью институциональной организации государственной власти в городе Москве является гипертрофия полномочий исполнительной власти, прежде всего в вопросах принятия общеобязательных нормативных
актов, определения структуры органов исполнительной власти и решении любых кадровых вопросов. Малочисленность представительного органа законодательной власти и его фактически однопартийный состав создают условия для срастания законодательной и исполнительной власти в городе.
Преодолеть эти тенденции можно путем полного перехода к пропорциональной избирательной системе с созданием нескольких много- мандатных избирательных округов по выборам депутатов Московской городской Думы на территории Москвы, а также увеличения численного состава депутатов Московской городской Думы.
3. Научно обоснованная оптимальная схема «наложения» конституционно-правового статуса столицы Российской Федерации на конституционно-правовой статус субъекта РФ - города федерального значения.
Законодательная основа осуществления столичных функций нуждается в совершенствовании в части повышения уровня соответствующего нормативного акта до уровня федерального конституционного закона, а также распространения его предписаний на все субъекты Федерации, которым может быть делегировано выполнение какой-либо части столичных функций в соответствии с федеральным законом.
При этом регулирование выполнения городом Москвой столичных функций федеральным законодательством должно быть уравновешено большей диспозитивностью в формировании уставной модели организации государственной власти в г. Москве и более подробной регламентацией законодательством г. Москвы вопросов адаптации федеральных стандартов к региональной специфике.
4. Направления оптимизации системы территориальной
организации публичной власти в городе Москве, выработанные на
основе комплексного анализа проявившихся тенденций,
собственного исторического и зарубежного опыта. В качестве таких
тенденций отмечаются:
переход к одноуровневой системе государственной власти в городе (образования органов законодательной, исполнительной и судебной власти только на уровне города) и увеличение количества местных органов исполнительной власти с переходом к трехуровневой системе их построения в городе;
ограничение численности и полномочий представительного органа законодательной власти и расширение фактического контроля за его деятельностью со стороны органов исполнительной власти;
концентрация основной массы ресурсов и полномочий исполнительной власти города на уровне городского Правительства и административных округов;
отстранение местных общин горожан от формирования местных органов государственной власти и контроля их деятельности.
Для преодоления этих тенденций целесообразно закрепить в качестве внутригородских территорий, на которых функционирует местное самоуправление, территориально более мелкие единицы по сравнению с нынешними муниципальными районами, которые по количеству населения, насыщенности инфраструктурой и другим показателям превосходят многие средние города Российской Федерации.
5. Система мер по совершенствованию действующего
федерального законодательства в части организации и
функционирования органов публичной власти г. Москвы, их взаимодействия с федеральными органами государственной власти:
а) изменение текста ст.ст. 7 и 12 Закона РФ «О статусе
столицы Российской Федерации», которые следует изложить в
следующих редакциях: «Проект генерального плана развития города
Москвы утверждается Законом города Москвы» (ст.7); «Проекты
Устава и законов города Москвы в части осуществления городом
Москвой функций столицы Российской Федерации
согласовываются с палатами Федерального Собрания Российской
Федерации и Президентом Российской Федерации. Порядок этого
согласования устанавливается настоящим законом и регламентами
палат Федерального Собрания Российской Федерации. В том же
порядке в Устав и названные законы города Москвы вносятся
изменения и дополнения» (ст. 12);
б) дополнение п.1 ст.27 Федерального конституционного
закона «О судебной системе Российской Федерации» положением,
закрепляющим обязанность субъектов Федерации по созданию
собственных конституционных (уставных) судов. Это ускорит
создание в г.Москве Уставного Суда, учрежденного еще в 2001
году;
в) дополнение Федерального конституционного закона «О
судебной системе Российской Федерации» положением,
предусматривающим возможность создания в субъектах Федерации,
включая столицу, специализированных судов: административных,
по делам несовершеннолетних, трудовых и др. Наличие в
г.Москве достаточного количества профессиональных кадров,
материальных и организационных возможностей позволит ранее
других субъектов Федерации обеспечить оперативное
укомплектование данных судебных органов, организовать
надлежащую методическую и информационную помощь в их функционировании.
6. Система мер совершенствования уставного законодательства г. Москвы:
а) принятие Закона города Москвы «Об Уполномоченном по
правам человека в городе Москве»;
б) принятие закона г.Москвы «О системе исполнительной
власти в городе Москве» (концепция закона разработана
диссертантом). В нем необходимо предусмотреть видовую и
компетенционную оптимизацию городских органов исполнительной
власти, исходя из ориентирования на систему федеральных органов
исполнительной власти и порядок финансирования органов
исполнительной власти, устанавливаемый Законом г. Москвы «О
бюджете города Москвы».
Для этого необходимо перейти к утверждению структуры Правительства г.Москвы Законом г. Москвы, с внесением соответствующих изменений в ст. ст. 35, 36, 40, 41 и 44 Устава города Москвы и Законы города Москвы «О Правительстве города Москвы», «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»;
в) детализация уставной процедуры отрешения от должности
Мэра Москвы, а также ограничения его полномочий, связанных с
участием в заседаниях Московской городской Думы.
Научная новизна исследования определяется реализованной попыткой комплексного конституционно-правового анализа институциональных и территориальных аспектов уставной модели организации государственной власти в городе Москве. Выводы и обобщения по положениям, выносимым на защиту, обогащают отечественную науку конституционного и муниципального права
новым знанием.
В работе исследованы общие закономерности формирования уставной модели организации государственной власти в г. Москве, особенности её институциональной и территориальной организации, включая формирование системы местного самоуправления в городе Москве.
На основе изучения современного состояния федерального законодательства и законодательства города Москвы разработаны теоретические выводы об общих закономерностях становления и развития (конституционной) уставной модели организации государственной власти в субъектах Федерации; проанализированы особенности реализации данной модели в столичном регионе; разработаны практические рекомендации по её совершенствованию на современном этапе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что концептуальные положения работы могут быть использованы в качестве теоретической и методологической базы при выборе направлений дальнейшего совершенствования уставной модели организации публичной власти в городе Москве, определения путей дальнейшего государственного строительства в столице как городе федерального значения. Материалы диссертационного исследования вносят определенный вклад в развитие истории отечественного государства и права, теории государства и права, теории конституционного права.
Кроме того, они могут быть использованы в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, теории
и истории государства и права и некоторых других учебных дисциплин. Диссертация может стать основой для разработки учебного курса «Уставное право г.Москвы», уже преподаваемого в некоторых вузах столицы.
Апробация работы. Основные положения исследования обсуждены на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, одобрены и рекомендованы к защите, а также получили отражение в научных публикациях автора общим объемом 1,9 п.л.
Структура работы определяется целями и задачами исследования и включает: введение, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, библиографический список использованных источников и приложения.
