Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие местного самоуправления города Москвы 13
1. Теоретические основы местного самоуправления и особенности их реализации в городах 13
2. Основные этапы развития территориального управления и местного самоуправления в г. Москве 32
3. Действующая система правового регулирования местного самоуправления на территории города Москвы 59
Глава 2. Особенности организации местного самоуправления Москвы 82
1. Специфика организации местного самоуправления в г. Москве как в городе федерального значения 82
2. Проблемы разграничения полномочий между государственной и муниципальной властью в городе Москве 105
3. Управление в сфере культуры, науки и образования как одно из направлений организации местного самоуправления в городе Москве 122
Заключение 155
Список использованной литературы и нормативно-правовых актов 165
- Теоретические основы местного самоуправления и особенности их реализации в городах
- Основные этапы развития территориального управления и местного самоуправления в г. Москве
- Специфика организации местного самоуправления в г. Москве как в городе федерального значения
- Проблемы разграничения полномочий между государственной и муниципальной властью в городе Москве
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика диссертации обусловлена продолжающимися в Российской Федерации демократическими преобразованиями, становлением и развитием местного самоуправления в качестве одной из форм публичной власти и особенностей ее организации в городе федерального значения - Москве.
Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации государственного устройства. Оно как форма регионального управления наиболее соответствует рыночной экономике и политическому плюрализму. Необходимость политической и экономической свободы как основы процветания общества диктует такую организацию власти, которая обеспечивала бы самостоятельность, инициативу и ответственность населения, его представительных органов и администрации в решении і і местных вопросов.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного ! I строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии.
Местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. И именно здесь необходимо наиболее эффективно реализовывать конституционные принципы народовластия.
Исторический опыт показывает, что роль местного самоуправления в улучшении уровня жизни граждан трудно переоценить.
Поэтому необходимо создать условия для существования сильных муниципальных образований, которые бы могли ежеминутно решать насущные проблемы территории.
Это возможно только при условии урегулирования взаимоотношений между государственной властью и органами местного самоуправления.
Москва имеет особый статус, что определяет и особенности организации местного самоуправления на ее территории. Еще более очевидно, что такие особенности не могут в какой-то мере ограничивать конституционное право жителей Москвы на осуществление местного самоуправления из-за необходимости решения общегородских задач.
Следует подчеркнуть, что до настоящего времени проблема взаимодействия, разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти Москвы и органами местного самоуправления остается весьма актуальной, на многие вопросы, возникающие в этой области, нет четких ответов как в теории муниципального права, так и в практике правового регулирования общественных отношений.
С 15 века Москва является политическим, экономическим, духовным и культурным центром страны. Сегодняшняя столица представляет собой кладовую шедевров мировой и национальной культуры. Для москвичей и гостей столицы открыто множество театров, музеев, концертных залов, выставочных комплексов, художественных галерей. Москва также была и остается крупным научным и образовательным центром страны. На столичных органах власти и управления лежит ответственность за консолидацию творческих сил по восстановлению, сохранению и приумножению накопленного культурного наследия Москвы для будущей России.
В силу этого диссертант акцентирует свое внимание на полномочиях в сфере культуры и механизме их реализации органами местного самоуправления города высказывает предложения по нормотворчеству в исследуемой сфере.
В принимаемых документах должна быть отражена специфика Москвы как столицы России, субъекта Российской Федерации, крупнейшего исторического города и современного мегаполиса, реализующего функции финансового и делового центра международного значения. Законодательство должно ставить своей первоочередной задачей обеспечение сохранности богатейшего и во многом уникального историко-культурного наследия Москвы и предусматривать меры защиты памятников в условиях бурного развития города - осуществление нового строительства и современной реконструкции городских территорий, в том числе в историческом центре столицы.
Все вышесказанное вызывает настоятельную необходимость детального исследования проблемы сочетания в многомиллионном мегаполисе с огромным и единым хозяйственным механизмом, сложнейшей инфраструктурой двух форм осуществления народовластия двумя уровнями власти: государственной и муниципальной — с целью выявления наиболее эффективных методов управления городским хозяйством на основе детальной правовой регламентации возникающих общественных отношений.
Новый Закон об общих принципах местного самоуправления 2003 г. сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения.
Только справедливо и рационально разделив ответственность за судьбу страны с институтами гражданского общества можно рассчитывать на успех.
Однако особенности местного самоуправления в городах федерального значения отданы в основе своей для регулирования законодателями этих субъектов.
Степень разработанности темы.
Всесторонний сравнительно-правовой анализ конституционно-правового закрепления местного самоуправления в городе Москве в сравнительном аспекте Федеральных законов 1993 и 2003 г.г. производится впервые.
Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов как в области осуществления местного самоуправления и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации форм публичной власти в России.
Проблематику местного самоуправления затрагивали в своих исследованиях многие авторы, среди которых С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Е.В. Белоусова, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, А.А. Замотаев, О.Е. Кутафин, В.В. Комарова, М. Н. Матвеев, А.Н. Писарев, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и другие.
При осмыслении процесса эволюции муниципальной власти в России не могли быть оставлены без внимания и труды таких исследователей как В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, Б. В. Веселовского, А. Д. Градовского, П. П. Тройского, И. И Дитятина, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, В. Н. Лешкова, Б. Н. Чичерина и др.
В работе над диссертацией использовалась нормативно-правовая база, включающая международные правовые акты, действующее федеральное законодательство Российской Федерации, законодательство города Москвы и других субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.
Полноту научного исследования вносят архивные документы, отражающие практическую сторону исследуемых проблем.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования - наиболее полно и комплексно показать общие и специальные вопросы реализации местного самоуправления в городе федерального значения - Москве.
Для достижения поставленной цели предпринята попытка решить следующие задачи:
- изучить историю развития местного самоуправления в России;
- рассмотреть эволюцию территориального управления и местного самоуправления в городе Москве;
- исследовать специфику организации местного самоуправления в г. Москве и проблемы разграничения полномочий;
определить проблемы и перспективы развития местного самоуправления в городе федерального значения, субъекте Российской Федерации - Москве;
провести анализ эффективности осуществления местного самоуправления города Москвы на современном этапе развития Российской Федерации;
- разработать научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование местного самоуправления города Москвы в сфере культуры, науки и образования;
- на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, законодательства города Москвы, регламентирующего осуществление местного самоуправления на основе Федеральных законов 1993 и 2003 г.г. и московского законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления местного самоуправления в городе федерального значения Москве.
Предметом исследовании явились правовые нормы, регламентирующие осуществление местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, городе федерального значения - Москве.
Нормативную основу исследования проблем теории и практики в организации местного самоуправления города Москвы составляет широкий круг источников международного, федерального уровня, города Москвы и других субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Особое место и значимую роль в исследуемом вопросе играю акты Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы. В их числе можно назвать: системно-структурный, формальнологический, социологический, сравнительного правоведения, системного анализа, конкретно-исторический, технико-юридический и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Применение данных методов позволило рассмотреть муниципальные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Эмпирическую базу исследования составили.
Анкетирование по специально разработанной методике 31 служащего Префектуры Юго-Западного округа г. Москвы, 16 служащих Управы района Ясенево, 87 жителей внутригородского муниципального образования Чертаново Южное, 16 делегатов конференции Ассоциация муниципальных образований города Москвы, 18 сотрудников муниципалитетов Ясенево и Раменки, 19 депутатов муниципальных Собраний 6 внутригородских муниципальных образований города Москвы.
Анализ 28 законов г. Москвы, 19 Распоряжений Мэра г. Москвы, 18 Постановлений Правительства города, 12 Уставов внутригородских муниципальных образований г. Москвы, 9 Распоряжений Префекта Юго-Западного округа, 18 Решений муниципальных Собраний Ясенево в области организации местного самоуправления и управления в сфере культуры, науки и образования.
Статистические данные и аналитические материалы органов государственной власти г. Москвы за 2000-2005 г., материалы Ассоциации муниципальных образований города Москвы, Координационным советом по работе с органами местного самоуправления управы района Ясенево.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предложен механизм реализации его норм в местном самоуправлении г. Москвы. Разработана система разграничения полномочий по горизонтали и вертикали между органами государственной и муниципальной власти г. Москвы. Внесены предложения по реализации Закона об общих принципах в законодательстве г. Москвы, в том числе в сфере культуры, науки, образования. Выявлены этапы и особенности развития местного самоуправления в г. Москве.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ впервые в истории российской правовой системы вводит процедуру переходного периода, позволяющую Москве своевременно подготовиться к масштабной реформе местного самоуправления на всей территории и всех уровнях публичной власти.
2. Авторский подход к выделению этапов развития управления и самоуправления города Москвы:
первый период: XIII—XVI вв.;
второй период: конец 16 века-1785 г.;
третий период: 1785 г.- 1801 г.;
четвертый период: 1801 г. - 5 (18) ноября 1917 г.;
пятый период -5(18) ноября 1917 г. - 1990 г.;
шестой период: 1991-1993 гг.; седьмой период: с 1993 - 2000 гг.; восьмой с 2000 г. по настоящее время.
3. Вывод о том, что правовое регулирование местного самоуправления в городе Москве делятся на три уровня по территории действия: федеральные, субъекта федерации и муниципальные; по юридической силе на законы и подзаконные акты.
4. Вывод о том, что особенность действующей системы местного самоуправления в городе Москве состоят в излишнем вмешательстве государственной (региональной) власти в вопросы организации местного самоуправления.
5. Предложение о преобразовании системы организации местного самоуправления в городе Москве по следующей схеме:
а) вопросы общегородского значения должны быть отнесены к компетенции органов государственной власти города;
б) на уровне городских округов (применительно к Москве - муниципальные районы) разделить полномочия между городским управлением и местным самоуправлением по временной схеме;
в) развить систему общественного территориального самоуправления на уровне домовых, уличных и квартальных комитетов.
6. Законодательные предложения по организации местного самоуправления г. Москвы:
а) разработать Закон г. Москвы: "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления города Москвы";
б) привести все акты органов государственной власти г. Москвы и органов власти городских округов в соответствие с этим законом;
в) принять Закон города Москвы об императивном мандате (закон должен регулировать механизм отзыва, наказов, отчетов депутатов муниципальных собраний и выборных должностных лиц внутригородских муниципальных образований города);
г) заменить косвенную систему выборов руководителей внутригородских муниципальных образований на непосредственное избрание населением;
д) ввести в действие на территории г. Москвы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ с 1 января 2009 г.
7. Предложение о разделении полномочий в городском округе между: муниципальным Собранием на: нормотворческие; организационно- кадровые; контрольные; иные по выполнению функций местного самоуправления;
муниципалитетом (местной администрацией): на полномочия в сферах собственности и финансов, социально - культурной, взаимодействия с органами муниципальной власти и государственной власти, защиты и регулирования прав несовершеннолетних жителей, защиты и регулирования прав отдельных групп жителей.
8. Законодательные предложения в сфере культуры, науки и образования:
а) разработать Закон города Москвы "О государственной политике в сфере культуры, искусства и кинематографии";
б) принять Закон города Москвы «О библиотечном деле». Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционной и муниципальной отрасли права, а так же разделов и научных дисциплин.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, и, прежде всего, в городе Москве, к муниципальными образованиями в других субъектах России, усовершенствованию взаимоотношений между системами государственной и муниципальной власти.
Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Муниципальное право России", спецкурсе (спецсеминаре) «Городское самоуправление» отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике; в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере муниципальной власти.
Апробация результатов исследования. Производилась в виде научных докладов на конференциях: «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (Москва, 2003. Российская академия правосудия.); «Конституция как символ эпохи» (2003. МГУ); «Москва на пути модернизации и кадровый потенциал как решающий фактор ее эффективного развития» (31 октября 2002 г. Москва); «Московское законодательство в период 1994-2003 гг. Становление и развитие» (Москва, 2003 г.); круглых столах: «Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления» (Москва, 25 апр. 2001); «Практика реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» ( Москва, 2004г.).
Основные положения диссертационного исследования изложены в четырех научных статьях. Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности внутригородского муниципального образования Ясенево, управе района Ясенево.
Теоретические основы местного самоуправления и особенности их реализации в городах
Определение теоретических основ местного самоуправления являются базой местного самоуправления в городах, и его рассмотрение правомерно начать с определения термина самоуправление. К наиболее распространенным в европейской литературе принадлежит определение известного германского ученого Г. Еллинека1: "Самоуправление - это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц". В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н. Лазаревского : "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением". Наконец, наиболее известные зарубежные теоретики местного самоуправления Редлих3 и П. Ашлей определяют местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательною властью или которые принадлежат им по общему праву (Common, Law).
В науке зарубежного конституционного права Англия определяется как классическое государство самоуправления; при этом понятие "самоуправление" трактуется как особенность организации английской внутренней государственной власти5.
С точки зрения марксизма местное самоуправление следовало бы определить как государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения. Действительно, избирательные законы и целая система организационных приемов обыкновенно вполне обеспечивают в органах управления большинство за представителями господствующих классовых интересов .
Сущностное наполнение местного самоуправления в большой степени зависит от приверженности той или иной теории его становления: теория свободной общины , хозяйственная теория проводили в той или иной степени и в различных толкованиях противопоставление начала коммунального началу государственному. Наоборот, государственная теория, впервые сформулированная Л. Штейном9 и Р. Гнейстом, видит в местном самоуправлении часть государства.
Теории дуализма муниципального самоуправления, представители которых пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу местного самоуправления: как составной части государственной системы, по мнению одних, и системы общественного управления - как считают вторые, согласно теории дуализма местное самоуправление несет в себе оба эти начала.
Социально-классовую теорию представляли Рейснер и П. Стучка10. П. Стучка выдвигал наряду с приведенными теориями еще «органическую теорию» самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживала школа социологии которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд, Вормс и другие11. «Эта теория, - говорит Стучка, - приравнивает все государство живому организму. Государство - это сложная личность. Низшая организация - это община. Как низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму».
По мнению диссертанта, характер, направление и степень успешности деятельности городского управления наравне с существующей избирательной системой, его организацией, правительстве)чным надзором над ним, определяются компетенцией, правами и обязанностями названного самоуправления.
Направление действий муниципальных органов еще отнюдь не предрешает объема их компетенции, прав и обязанностей, т.е. круга их ведомства и пределов власти. Между тем от упомянутого объема прямо зависит значительность роли городского хозяйства и степень его реальной охватывающей силы, одним словом, его размаха в осуществлении городского благоустройства в тесном и широком смысле этого понятия.
При рассмотрении муниципальных прав и компетенции в различных государствах прежде бросается в глаза значительная пестрота картины. Некоторые авторы12 находят нужным различать в этом вопросе юридическую и фактическую стороны, причем они полагают что, "при всем разнообразии соответствующих юридических норм фактически во всех странах в компетенцию городских самоуправлений входят приблизительно одни и те же отрасли". Думается, что это не совсем так, поскольку даже в отношении объема фактической компетенции городских самоуправлений в разных государствах наблюдается целая гамма, начиная от "безграничной компетенции швейцарской и немецкой городской коммуны" и кончая "ограниченностью круга ведомства коммунальных органов Франции"14 и особенно Италии. Случается, что и при широкой юридической компетенции фактический круг ведомства самоуправления значительно сужен.
Самым простым образом компетенция центральных правительственных органов местного самоуправления обычно разграничивается так, что первые ведают общегосударственными делами, а вторые обслуживают местные хозяйственные "пользы и нужды". Однако провести четкую грань между первым и вторым родом деятельности на практике весьма затруднительно.
Основные этапы развития территориального управления и местного самоуправления в г. Москве
История управления Москвой имеет многовековую историю. Руководствуясь кардинальными изменениями в исследуемой исторической сфере диссертант выделяет условные периоды, которые выносятся на защиту в силу следующих обоснований.
Первый период: XIII—XVT вв. Первоначально Москва управлялась самим князем или его соправителями (XIII—XVI вв.), тысяцкими, наместниками4 . Тысяцкие назначались князем из бояр, являлись членами княжеского феодального совета и начальниками городского ополчения. Последним московским тысяцким был Василий Васильевич Вельяминов, умерший в 1374 г. После его смерти великий Московский князь Дмитрий Иванович Донской упразднил эту должность, ее стали заменять должностью воеводы.
Городскую гражданскую администрацию возглавляли наместники. Они ведали вопросами местного управления, судом, сбором пошлин, имели административный аппарат и относительно небольшие военные формирования, выполнявшие полицейские функции. С ликвидацией должности тысяцкого роль наместников возросла, т.к. в их руки перешли многие функции тысяцкого41.
При великом Московском князе Иване III управлением Москвы, сбором налогов, судом по уголовным и гражданским делам занимался Земский приказ, или, как его еще называли, Земский двор.
Этот приказ существовал с 1564 по 1699 г. На Земский приказ возложена была и борьба с экстремальными ситуациями и их последствиями.
Пожары и эпидемии были бичом средневековой Москвы, множество бездомных бедняков погибало от голода и холода, а люди с Земского двора собирали по городу умерших и хоронили их в больших общих могилах42.
В XVI в. в Москве был один Земский двор, располагавшийся на месте нынешнего Исторического музея, а в 1599 г. был построен еще один. Земский двор, названный Новым. Особых различий в управлении Москвой как центром наследственной вотчины династии московских князей, и другими городами и частями разрастающегося государства в тот период не было.
В XV—XVI вв. параллельно и с реформами органов государственного управления изменялись и органы власти Москвы . В связи с объединением русских земель под властью великого князя московского происходил процесс складывания централизованной системы управления, которая прежде всего концентрировалась в столице русского государства - Москве44. В Москве возникали новые органы управления — в первую очередь приказы, которые являлись судебно- административными учреждениями. Существовали приказы по различным делам: Разряд, Посольский и т.д. Позже появляются такие приказы, как Ямской, Разбойный, Холопьев, Судный, Земской — созданные судебно-полицейские приказы. Земский приказ осуществлял в Москве полицейские функции: наблюдал за безопасностью и порядком, вел борьбу с пожарами, за содержанием в чистоте улиц.
Москва стала общепризнанной национальной столицей русского народа, городом, претендовавшим на мировое значение. Росла самодержавная власть царя. Главой в Москве был царь. Москва являлась столицей, где правил царь, и все другие города зависели от Москвы. Москва в XV—XVI в. являлась политическим, экономическим и культурным центром .
С возросшим значением Русского государства связана и церковная реформа: учреждение в Москве вместо должности митрополита должности патриарха всея Руси. В XV в., была сформирована концепция «Москва, как третий Рим», так как после падения Рима и Византии Москва принимает на себя функцию Спасителя Мира. В основе религия, и Москва является основной хранительницей православия. Главной целью Москвы — объединение всех православных. Но при Иване IV роль церкви уменьшается. В 1551 г. по инициативе царя и митрополита был созван Собор русской церкви, получивший название Стоглавого, поскольку его решения были сформированы в ста главах.. Но несмотря на это, религия и церковь имели большое значение для объединения Руси. Также церковь содействовала и росту самодержавной власти государя.
Период XV—XVI вв. — период «кормлений» (т.е., управление через наместников и волостелей) и период земского и губного управления (самоуправления). Земли, не приписанные княжескому двору, входили в круг местного управления, которому отводилось все то, чем княжеский двор не управлял сам. Это управление было сконцентрировано в руках наместников и волостелей.
Значительные по своей территории княжества были разделены на административные округа, уезды. Уезд состоял из города и сельских сообществ, называвшихся волостями и станами. Наместник осуществлял свои полномочия в рамках города в соответствии со специальным назначением на эту должность — пожертвованием. Волости управляли волостелями. Наместники и волостели, являясь представителями верховной: власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им аппарат. Оплата его труда состояла из кормов и пошлин. Сроки «кормлений» с конца XV - начала XVI в. сокращались до одного-трех лет, что являлось формой ограничения кормленщиков. Ограничения власти кормленщиков явилось составной частью мероприятий, проводимых великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства.
Специфика организации местного самоуправления в г. Москве как в городе федерального значения
В городах столицах, в мегаполисах во всех странах и во все времена управление отличалось от управления в других городах155.
Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (глава 11, ст.ст. 79 - 82) - прямо указывается на наличие особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Особенности организации местного самоуправления это, прежде всего, правовое регулирование, отличное от предусмотренного в общем случае; затем возможны особенности в структуре, полномочиях и гарантиях.
В соответствии с нормами действующего законодательства особенности организации местного самоуправления могут быть обоснованы двумя группами причин.
Во-первых, правовой основой установления особенностей может являться базирующееся на нормах статьи 55 Конституции Российской Федерации положение пункта 3 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года: «установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»156.
Эти обоснования особенностей не касаются организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Во вторых, правовой основой установления особенностей организации местного самоуправления может являться статья 131 Конституции Российской Федерации, установившая, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях с учетом исторических и иных местных традиций».
Это особенности, предполагающие законодательное установление форм организации местного самоуправления, отличных от предусмотренных в общем случае, но не связанные с ограничением прав и свобод человека и гражданина.
Безусловно, к данному виду относятся особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Организация местного самоуправления вообще включает в себя две группы способов осуществления местной власти: органами местного самоуправления и непосредственно населением, местным сообществом. В городах федерального значения эта общая позиция осталась не изменой, в у связи с чем диссертант и будет ее рассматривать применительно к особенностям организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Прежде всего, диссертант рассматривает особенности, касающиеся системы органов местного самоуправления в городе Москве.
Первая особенность организации местного самоуправления в городах федерального значения, как уже упоминалось - территория осуществления: внутригородские образования. Из нее вытекает особенность в построении системы местного самоуправления, органов и их полномочия.
Согласно статьи 6 Устава города, местное самоуправление в городе Москве - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, Уставом города Москвы самостоятельная и под свою ответственность деятельность местного сообщества по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, осуществляемая в рамках федерального законодательства, Устава и законов города Москвы, уставов муниципальных образований.
Текстом Устава так же закреплена названная уже особенность территориальных основ: «Местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских муниципальных образований в городе Москве путем проведения местных референдумов, выборов, собраний и конференции, проявления гражданской инициативы, через органы местного самоуправления и иные формы местного самоуправления, создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок». При этом законодатель поясняет: «Внутригородское муниципальное образование - часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления».
Устав закрепляет и третью особенность организации системы органов местного самоуправления города: «Общегородские выборные органы местного самоуправления в городе Москве не создаются».
Как следствие выше перечисленного, Уставом закреплена еще одна особенность системы местного самоуправления: «Жители внутригородского муниципального образования составляют местное сообщество». Это значит, что вопросы местного значения на общегородском уровне решены жителями быть не могут. Как вывод - одни и те же полномочия в 25 муниципальных образованиях города могут быть решены по - разному.
Проблемы разграничения полномочий между государственной и муниципальной властью в городе Москве
Анализ исторического развития местного самоуправления показал, что качество отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления всегда будет зависеть от четкого распределения полномочий между уровнями власти. Вопрос распределение полномочий между органами власти, уровнями власти по вертикали и горизонтали был и будет актуальным. Он исследовался в дореволюционной России17, в советское время , актуален был при разработке и принятии Конституции РФ, законов о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг181.
После революции 1917 года в России не существовало даже самого понятия "собственные полномочия местных органов власти", так как местные советы входили в структуру государственной власти. Любые государственные полномочия могли выполняться на местном уровне, и в тоже время каждые действия местных советов должны были быть согласованы с вышестоящим уровнем власти. Абсурдность данного положения доходила до того, что ремонт канализации необходимо было согласовывать с федеральными органами.
В качестве примеров перечислим те из общегосударственных обязанностей, которые чаще всего возлагаются на городские самоуправления: 1) расквартирование войск (в дореволюционной России и в СССР, а в военное время - во многих государствах); 2) содержание общей полиции безопасности (сверх муниципальной); 3) издание обязательных постановлений по всем вопросам местного управления (сверх постановлений, касающихся городского благоустройства); 4) издание регламентов по организации выборов (сверх муниципальных); 5) выборы местных мировых судей и предоставление им квартир; 6) участие в государственном фабричном надзоре; 7) субсидии и квартиры духовенству (в Бельгии, Испании и во Франции до отделения церкви от государства); 8) различные дела, временно поручаемые городским самоуправлениям. Поскольку круг обязанностей, возлагаемых на местные органы, в СССР еще значительно шире, и профессор М.Д. Загряцков определенно указывал на необходимость изменить местную структуру власти в смысле издания особых организационных форм для общегосударственных и местных задач. Профессор В.Н. Твердохлебов182 возражал ему, указывая, что отсутствие классовых различий между центральной и местными властями и господство в обеих одной партии оставляет меньше поводов к коллизии интересов и что поэтому для дифференциации организационных форм нет оснований. В свою очередь, партийная литература указывала на то, что организационное разграничение общегосударственных и местных дел нарушило бы структурную стройность советской власти и монолитность ее концепции. Этот вопрос в муниципальном отношении гораздо важнее, чем это кажется на первый взгляд, поскольку от него зависит сущность местного самоуправления как самостоятельной деятельности населения в том случае, когда его органы выполняют и государственно-властные функции
Принятые с 1990 года нормативные акты не решили в полном объеме проблему распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления .
До сих пор институты власти не нашли единого подхода к данной проблеме. Получается, что уроки истории ничему не научили184.
Основой для разграничения полномочий между органами власти разных уровней являются статьи 72, 73, 76, 78 Конституции РФ.
Впервые разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти произошло в 1991 году, когда был принят Закон РФ " О местном самоуправлении в РФ" от 06.07.91г. №1550-1.
Однако данный нормативно-правовой акт очень расплывчато отражал положения о разграничении полномочий и не мог решить существующей проблемы.
Более четкое разграничение полномочий между местными и государственными органами можно увидеть в статье 6 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. Согласно данной статье к вопросам местного значения относятся 30 полномочий. Часть 2 статьи 6 вышеуказанного закона предоставляет право муниципальным образованиям "принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти"1. На данный момент существуют следующие полномочия муниципальных образований: - обязательные полномочия; - полномочия местных органов, которые могут быть добавлены законами субъектов РФ; - полномочия, которые самостоятельно берут на себя местные власти. Еще более серьезный подход к вопросу разграничения полномочий между уровнями бюджетов наблюдается в Бюджетном кодексе, где органы государственной власти попытались разграничить виды расходов между уровнями бюджетного устройства. Этому посвящены статьи 84-87 БК РФ. Статья 87 перечисляет 18 видов расходов, "финансируемых исключительно из местных бюджетов"1 . Впервые за историю развития местного самоуправления в РФ, государственная власть попыталась провести четкое разграничение между уровнями власти.
