Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организационные и правовые основы формирования местного самоуправления в крупных городах 22
1.1. Исторические предпосылки формирования системы местного самоуправления урбанизированных территорий 22
1.2. Экономические и социально-политические причины и факторы формирования крупных урбанизированных регионов 4 8
1.3. Организационно-правовые основы формирования органов самоуправления в пределах урбанизированных территорий 67
Глава 2. Правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах). 91
2.1. Понятие и правовой статус городов-мегаполисов 91
2.2. Общая характеристика уставных документов и основных нормативных актов крупных городов ...110
2.3. Полномочия представительных органов городского самоуправления 140
2.4. Компетенция исполнительных органов муниципальной власти в крупных городах 161
2.5. Вопросы муниципальной службы 186
Глава 3. Роль государства в процессе урбанизации и усложнения системы городского управления 196
3.1. Установление административно-территориального деления и построение системы власти и управления урбанизированных территорий 196
3.2. Структурирование органов местного само управления в условиях усложнения системы городского управления 223
3.3. Формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в крупных городах 239
Глава 4. Организационно-правовые основы материально-финансового обеспечения компетенции органов местного самоуправления крупных городских территорий 263
4.1. Формирование и эффективное использование городской муниципальной собственности 263
4.2. Вопросы реализации городскими муниципальными органами финансово-бюджетных полномочий 296
4.3. Полномочия и финансово-экономические возможности муниципальных органов урбанизированных территорий по охране окружающей среды 328
Заключение 345
Список использованной литературы 34 9
Приложения 408
- Исторические предпосылки формирования системы местного самоуправления урбанизированных территорий
- Общая характеристика уставных документов и основных нормативных актов крупных городов
- Установление административно-территориального деления и построение системы власти и управления урбанизированных территорий
- Формирование и эффективное использование городской муниципальной собственности
Введение к работе
Одним из важнейших направлений укрепления и развития социально-экономического потенциала России является формирование эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Около 14 тысяч российских органов местной власти несут сегодня на своих плечах основное бремя повседневных забот своих граждан. Нерешенные экономические, политические, правовые и социальные проблемы существенно осложняют конкретную работу муниципальных органов, не дают возможности по настоящему заглянуть в завтрашний день российской государственности. Какой должна быть власть, что нужно поставить в ряд наиболее важных приоритетов развития страны и общества?
Сказанное в наибольшей степени относится к проблемам формирования системы власти и управления в городах, так как Российская Федерация - это высоко урбанизированная страна, почти 73% населения проживает в городах, около 61% в крупных городах. Крупные города России имеют большой творческий и экономический потенциал, играют ведущую роль в жизни российского общества.
Urbs et orbis1 - эта фраза могла бы стать девизом развития мирового сообщества, так как город - это общественно-правовой и экономико-политический организм, кон-
1 Город и мир (лат.)
центрирующий в себе как все лучшее к чему стремится человек, так и порождающий сложнейшие аспекты его существования. Европейский и мировой опыт подсказывает, что вступив на путь демократических преобразований мы вольно или невольно будем сталкиваться с рядом проблем, которые сегодня пытаются решить развитые демократические государства. И одной из наиболее сложных из них является построение эффективной экономичной демократичной структуры муниципальной и государственной власти в городах-мегаполисах .
В период глубоких социально-экономических преобразований в России возникают новые трудности развития территориальных сообществ граждан, приобретающие особый характер в связи с формированием правового государства, становлением системы народовластия, рыночной экономики. Соотношение городского местного самоуправления, права и государства является сегодня одной из наиболее актуальных и вместе с тем сложных юридических проблем.
Сегодня очевидно, что правовое обеспечение построения системы органов управления в городских муниципальных образованиях, их компетенции в решении многих проблем в правовой и социально-экономической сфере, ставят исследователей-правоведов перед необходимостью их разрешения. При этом городское местное самоуправление понимается как
важный и сложный элемент конституционного строя индустриальных государств. Именно оно представляет собой самостоятельную структуру, которая не входит в систему государственной власти, но вместе с тем активно участвует в реализации функций государства, направленных на обеспечение интересов населения.
Необходимо заметить, что местное самоуправление в городских муниципальных образованиях способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан, формированию гибкой системы управления, адаптированной как к условиям мегаполиса, так и к особенностям небольшого города. Кроме того объединяя людей для решения локальных проблем, городское самоуправление способствует разрешению социальных противоречий.
Чрезмерное вмешательство государства в экономику, другие сферы общественной жизни, отчуждение трудящихся от собственности, от государственной власти препятствовали формированию развитого гражданского общества в России. Поэтому строительство городского самоуправления в нашей стране оказалось одной из самых трудных задач становления новой государственности. На пути этого процесса стоит целый комплекс экономических (непоследовательный характер рыночных преобразований), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность город-
ских бюджетов), социальных (распад некогда существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения), политических (падение доверия граждан к институтам власти), правовых (отсутствие четкого правового механизма решения) проблем. Теоретическое осмысление ситуации становления принципиально нового муниципального законодательства необходимо, по мнению автора, для формирования нового направления в теории самоуправления и ее правового обеспечения применительно к муниципальным образованиям городского типа.
Существование на западе множества подходов к организации местного самоуправления, вовсе не означает господства какой-то одной доктрины в ее классической или современной интерпретации. Размышляя о развитии теории самоуправления вообще, важно осознать, насколько она будет соответствовать российским реалиям. Очевидно, что процесс реформирования городских муниципальных образований в такой огромной и многонациональной стране, как Россия, не может быть простым, гладким и бесконфликтным.
В исторически сжатые сроки предстоит сделать то, на что в современных демократических государствах ушли столетия. Городское местное самоуправление должно объективно вырасти из глубины народной жизни и соответствовать историческим и культурным традициям российского общест-
ва. Поэтому перед отечественной правовой наукой государ-ствоведения стоит сложная задача создания универсальной модели городского муниципального образования, учитывающей особенности национального и мирового опыта организации местного самоуправления. Все вышеизложенное и побудило автора обратиться к теоретической разработке организационно-правовых основ деятельности муниципальных органов в крупных городах.
Актуальность исследования.
Решение этой проблемы необходимо для обеспечения социально-экономического развития городов, обеспечения конституционных прав жителей на местное самоуправление, с учетом все большего возрастания роли муниципальной власти в этих процессах.
На базе теоретического и практического материала, необходимость исследования правовых аспектов функционирования крупных городов, диктуется потребностью оптимизации структуры управления, создания эффективной и демократической системы власти, обеспечивающей устойчивое развитие мегаполисов, создания условий существования и развития системы городского самоуправления крупных урбанизированных регионов. Теоретическое исследование этих вопросов позволит расширить научные представления по
проблемам правового регулирования отношений, возникающих в процессе организации и деятельности органов власти в крупном городе.
Исследование особенностей местного самоуправления в крупных городах позволит выработать предложения по укреплению и развитию российского законодательства в области государственного (конституционного) и муниципального права.
Существенное влияние на перспективы развития и формирование муниципальных структур городов оказывает экологическая ситуация на урбанизированной территории, улучшение которой, составляет одно из главных направлений деятельности органов местного самоуправления, которые должны иметь возможность принимать соответствующие правовые акты в этой области.
Актуальность темы диссертационного исследования основывается также на практической значимости и необходимости непосредственного использования полученных результатов в практике органов местного самоуправления таких крупнейших мегаполисов как Москва и Санкт-Петербург.
Разработанность темы.
Отдельные правовые аспекты организации власти в городе, формирования и развития самоуправления ис-
следовались в трудах следующих ученых: Авакьяна С. А.,
Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Барабашева Г.В., Василь-чикова А.И., Велихова Л.А., Веремеенко И.И., Габричидзе Б.Н., Герасимова А. П., Градовского А.Д., Коваленко А.И., Когута А. Е., Кронского B.C., Кутафина О.Е., Лазарева В. В., Мальцева Г.В., Пертцика В. А., Пикулькина А. В., Пискотина М.И., Постникова А.Е., Фадеева В.И., Шеремета К.Ф., Энтина Л.М. и других.
Экономико-правовые и социологические вопросы развития крупных городов (чаще в рамках общей теории управления) рассматривались в работах Абрамова В.Ф., Беспечной Р. Я., Боголюбова B.C., Брячихина A.M., Бялковской В., Вайнберга Э.И., Валентей Д.И., Литовки О.П., Межевич М.Н., Моисеева Н.А., Морозовой Т.Г., Норкина К.Б., Петровой Е.В., Попова А.И., Рукавишникова В.О., Сигова И.И., Чернецкого A.M., Чернышева М.А., Янковой З.А. и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что организационно-правовые основы местного самоуправления в крупном городе, как комплексная проблема, в юридической литературе практически не рассматривалась. Несмотря на то, что процесс урбанизации продолжает в нашей стране нарастать и уже принят ряд важнейших правовых актов, определяющих пути становления системы местного самоуправления в Рос-
сии, при этом имеет место ряд серьезных конфликтов между городской местной властью и губернаторами, что становилось предметом обсуждения в Конституционном суде Российской Федерации. Веление времени настоятельно требует уделять пристальное внимание формированию муниципального законодательства вообще1 и правовым основам деятельности органов местного самоуправления в крупных городах в частности.
Объект исследования.
Объектом исследования являются функционирующие системы местного самоуправления на уровне крупного города.
Предмет исследования.
Предметом исследования являются организационно-правовые основы деятельности органов власти и управления в городе и их компетенция.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в изучении правовых и организационных основ формирования, организации и деятельности местного самоуправления в крупных городах, путей
1 Проект основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета. - 14.04.1999.
создания материально-финансовых ресурсов, необходимых для осуществления задач органов местного самоуправления урбанизированных территорий и совершенствование этого процесса.
Исходя из общей цели определены следующие задачи:
- осветить историю формирования системы местного
самоуправления урбанизированных территорий;
проанализировать организационно-правовые основы становления органов самоуправления в пределах урбанизированных территорий;
охарактеризовать экономические и социально-политические причины и факторы формирования крупных урбанизированных регионов;
определить понятие и правовой статус городов-мегаполисов;
- рассмотреть общую характеристику уставных докумен
тов и основных нормативно-правовых актов крупных горо
дов;
- исследовать полномочия представительных органов
городского самоуправления;
определить компетенцию исполнительных органов муниципальной власти в крупных городах;
рассмотреть правовые аспекты муниципальной службы;
исследовать установление административно-территориального деления и построение системы власти и управления урбанизированных территорий;
выделить особенности структуры органов местного самоуправления в процессе усложнения системы городского управления;
проанализировать правовые Формы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в крупных городах;
определить пути эффективного использования городской муниципальной собственности;
рассмотреть вопросы реализации городскими муниципальными органами финансово-бюджетных полномочий;
проанализировать полномочия финансовые, экономические и правовые возможности муниципальных органов урбанизированных территорий по охране окружающей среды.
Методология исследования.
Методологическую основу диссертации составляют законы диалектико-исторического метода познания. В исследовании используются методы конкретного исторического анализа, статистического анализа, сравнительного правоведения, социологического исследования. В работе был использован структурно-функциональный подход, как один из
основных методов исследования системных объектов, позволяющий проследить тенденции развития городской инфраструктуры. Использован также формально-юридический и другие методы исследования.
Научная новизна работы состоит в том, что:
обосновывается правовая концепция развития городских муниципальных образований;
уточняется содержание понятия местного самоуправления применительно к крупному городу;
- предлагается правовая модель структуры крупного
города (мегаполиса);
дается определение мегаполиса;
выделяется самостоятельная роль крупных городов в государственной и региональной социально-политической и экономической структуре;
аргументируется формирования многоуровневой структуры городской власти;
теоретически исследуются и обосновываются виды правовых отношений, возникающие в процессе деятельности органов городского самоуправления в крупных городах;
- предлагается государственно-муниципальная структу
ра власти мегаполиса;
подтверждается необходимость обязательного правового регулирования деятельности местного самоуправления урбанизированных территорий по вопросам охраны окружающей среды;
подготовлен проект модельного Закона "О статусе столицы субъекта Российской Федерации";
обосновывается применение принципа субсидиарности при определении круга полномочий органов местного самоуправления крупного города;
выделяются наиболее актуальные и приоритетные задачи городской администрации в крупном городе;
предлагается и обосновывается необходимость издания в Российской Федерации модельного устава города;
внедряется использование структурно-правовых моделей крупных городов для эффективной оптимизации системы власти в городе.
На защиту выносятся следующие положения: 1. В целях совершенствования организационно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в крупных городах необходимо создать модельный устав города в Российской Федерации, что даст возможность городским законодателям на его основе разработать и принять устав своего города. Это позволит поддерживать уставные
документы городов в рамках общероссийского законодательства, обеспечивать правовое разрешение многих спорных и конфликтных вопросов административно-территориального деления и построить эффективную систему власти.
Построение структурно-правовых моделей крупных городов позволит оптимизировать систему власти в городе, которая должна строиться с учетом исторических, экономических, социальных и географических особенностей крупного города (урбанизированной территории). С этой точки зрения наиболее предпочтительной представляется двух-трехзвенная государственно-муниципальная структура власти: государственная власть на уровне города и административной территории, являющейся частью города, а в районах города - местное самоуправление, которое позволит обеспечить конституционное право жителей крупных городов на самостоятельное решение местных вопросов.
Властно-управленческий механизм крупного городского образования должен строиться на принципах государственно-муниципальной системы, где устав города четко бы определял компетенцию государственных и муниципальных органов, сохраняя при этом единство городского управления и хозяйства.
Определяя в уставе компетенцию органов самоуправления крупного города, следует руководствоваться принци-
пом субсидиарности, без которого невозможно эффективное управление крупным городом (урбанизированным регионом).
Следует более четко законодательно определять систему взаимоотношений бюджетов всех уровней: федерального, региональных, местного, учитывая, что система государственных финансов формируется прежде всего за счет горожан и предприятий, располагающихся на территориях городов, в которых проживает основная масса населения.
В крупных городах (урбанизированных регионах) экологическая ситуация, так же, как экономические и социальные проблемы становится фактором устойчивого развития. В этой связи органы государственной власти и местного самоуправления города должны иметь возможность принимать нормативные акты, вводить ограничения, разрабатывать нормативы и принимать другие меры, способные поддерживать экосистему города и урбанизированного региона в должном состоянии.
Оптимальное функционирование органов местного самоуправления в крупных городах не может осуществляться без четко отлаженной системы муниципальной службы. Существующее нормативно-правовое регулирование службы в области местного самоуправления нуждается в серьезных изменениях и дополнениях и прежде всего в сфере подготов-
ки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров.
Анализ уставов столиц субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что сегодня практически отсутствует полноценный институт ответственности в системе городского самоуправления. В уставах нет чёткого распределения полномочий и ответственности между органами местного самоуправления, должностными лицами, а также отсутствуют механизм и средства контроля населения за муниципальными органами и должностными лицами.
На основании исследования тех условий, которые возникают в процессе формирования органов власти крупного города и прежде всего органов местного самоуправления, можно дать определение местного самоуправления в крупном городе, которое выступает как децентрализованная самостоятельная деятельность жителей города (горожан) по регулированию, управлению и решению (в соответствии с законодательством) непосредственно или через формируемые ими органы местного самоуправления, вопросов местного значения, при установлении таких правовых гарантий, которые обеспечивают единство управления городом.
Теоретическое значение результатов исследования^ Результаты исследования могли бы стать основой для разработки нового научного направления в области муниципального права - городского права.
Результаты исследования дадут возможность более целенаправленно осуществлять формирование правовой, экономической и организационной основ власти и управления в крупных городах Российской Федерации, использования оптимальных схем и правовых моделей структурирования органов местного самоуправления урбанизированных регионов.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Идеи, обоснованные автором в диссертационном исследовании, использовались при подготовке конкретных нормативных актов (Устава города Москвы, закона города Москвы «О районной управе в городе Москве», постановлений правительства Москвы по вопросам разграничения полномочий) и практической деятельности представительных и исполнительных органов власти различных городов и регионов.
Автором подготовлен проект модельного Закона "О статусе столицы субъекта Российской Федерации", который проходит рассмотрение органов государственной власти и
местного самоуправления в ряде субъектов Российской Федерации (Чувашской Республике, Кировской области, Смоленске и др.).
Материалы диссертационного исследования внедрены в практику преподавания курсов муниципального права и государственного управления в Академии управления МВД России и Московском институте управления. Они опубликованы в ряде научных трудов и монографий автора.
Результаты исследования дадут возможность более целенаправленно осуществлять формирование правовой, экономической и организационной основ власти и управления в крупных городах Российской Федерации, использования оптимальных схем и правовых моделей структурирования органов местного самоуправления урбанизированных регионов.
Исторические предпосылки формирования системы местного самоуправления урбанизированных территорий
Местное самоуправление в России, имея давнишнюю историю, всегда создавалось государством и отражало сословную структуру общества, которая закреплялась государственной властью1.
Городское общественное управление в России берет свое начало с 1699 года, когда указом от 30 января Петр I освободил население посадов от власти воевод и предоставил ему право избирать собственных правителей - бургомистров, составлявших бургомистерские избы. Московская бургомистерская изба или палата (с ноября 1699 года -Ратуша) благодаря столичному статусу Москвы получила вскоре значение общероссийского центра, которому были подотчетны другие города2.
Однако в созданной Петром I организации общественного управления, включавшей бургомистерские избы, а с 1721 года в сменивших их городовых магистратах, не было должности городского головы. Она появилась при Екатерине II, и появление ее связано не с реформой городского управления, а с созданием в 17 67 году Комиссии для составления нового Уложения. По Манифесту 14 декабря 17 66 года выборы городских депутатов в Уложенную комиссию начинались с избрания городского головы, которому отводилась роль председателя в избирательных собраниях1.
Новый период в истории самоуправления России связан с введением в 1785 году «Грамоты на права и выгоды городов Российской империи» или Жалованной грамоты городам, ставшей, по сути, «краеугольным камнем» русского городского законодательства. Этот документ впервые признал за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесословности городского самоуправления.
Городовое положение и Жалованная грамота, принятые в 17 85 году, включали в себя производственный и территориальный принципы самоуправления в городах. Статья 2 Городового положения закрепила за городом недвижимое и движимое имущество: землю, реки, леса, рощи, сады, деревья, поля, пастьбы, луга, ветряные и водяные мельницы. Кроме того, согласно статье 4 положения обеспечивается охрана и сохранность собственности и владений «что кому по справедливости и законно принадлежит, как движимое, так и недвижимость»1. Территориальную основу городского самоуправления составляли крупные города.
Производственный принцип самоуправления предполагал реализацию специализации ремесел по направлениям, что было закреплено в статьях 3, 9, 28 Ремесленного Положения. Так, в статье 3 положения сказано: «Управы или цехи установить из одинакого ремесла». Управы и цехи заменили союзы производственных единиц, составлявших ранее основу производства, находящегося в ведении городского самоуправления. По профессиональному признаку формировались ремесленные Управы и цехи, а по имущественному цензу -гильдии.
Положение о гильдии закрепило за первой (статья 105) и второй (статья 111) гильдией право иметь фабрики, заводы и морские суда. Третья гильдия могла иметь станы, производить рукоделия и содержать малые речные суда2. Для вхождения в одну из гильдий необходимо было внести капитал от 1 до 50 тысяч рублей, а в цехи и Управы могли быть зачислены все те «кто в городе ремесло или рукоделие производить желает, и кого по Городовому Положению в мещанское общество причесть можно (статья 120)»1. Соответственно, гильдейское самоуправление осуществлялось состоятельными людьми, а ремесленное - бедной частью населения. Гильдии имели своё внутреннее самоуправление, ремесленные Управы и цехи также руководствовались собственными принципами самоуправления.
По этому закону избирательные права получали не только торгово-промышленные слои населения, но и дворяне-домовладельцы, входившие в разряд «настоящих городских обывателей», и представители научной и творческой интеллигенции, которые вместе с банкирами, хозяевами кораблей и другими богатыми людьми составляли разряд «именитых граждан».
Общая характеристика уставных документов и основных нормативных актов крупных городов
Теоретические проблемы организации городского самоуправления только в последние годы (после 1995 года) стали получать свое практическое разрешение в нормативных документах Российской Федерации и ее субъектов, уставах крупных городов.
Сегодня основополагающим федеральным актом, реализующим конституционные нормы о местном самоуправлении, определяющим его правовые, экономические, финансовые основы и государственные гарантии, является Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ему, структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоупоавление, является муниципальное образование. Понятие «муниципальное образование» представляет собой определённую заселённую территорию, постоянно проживающих на ней граждан, а также правовые институты как муниципальная собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления.
Установление и изменение порядка образования, объединения и преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (п. 11 статьи 5 Федерального Закона); порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации (п. 3 статьи 13) . Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (статья 72, пункт «н» части 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 7 6, часть 2) . Поэтому решение вопросов местного самоуправления не может находиться ни в исключительной компетенции
Российской Федерации, осуществляемой на основании статей 71 и 7 6, части 1 Конституции Российской Федерации, ни в исключительной компетенции её субъектов, реализуемой в соответствии со статьями 73 и 7 6 части 4 и б Конституции Российской Федерации.
Совместное ведение, которое предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов в порядке статьи 7 6 (часть 2) Конституции Российской Федерации, означает, что при отсутствии Федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос. Однако с принятием Федерального закона, закон субъекта Российской Федерации должен быть приведён в соответствие с ним. В свою очередь, если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесённому к его компетенции Федеральным законодательством в порядке осуществления полномочий, закреплённых статьями 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2} Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством Федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного статьёй 15 (часть 1) Конституции принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридической силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сферу полномочий муниципального образования входит определение структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, определения сроков полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Непосредственной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются выборы, которые являются важнейшей формой его функционирования, организация их функционирования. Федеральным законом этот срок определён в 16 месяцев с момента принятия закона.
Установление административно-территориального деления и построение системы власти и управления урбанизированных территорий
Важной и сложной проблемой для крупных городских территорий является построение оптимальной структуры власти, обеспечивающей эффективную реализацию всех ее функций и установление адекватного административно-территориального деления в широком и узком смысле, т.е. как определение границ территорий агломераций и мегаполисов в регионах, так и административно-территориальное устройство внутри самого города или урбанизированной территории.
Российская территориальная организация, в основном сложившаяся во времена царствования Екатерины II, была приспособлена весьма успешно к новым историческим условиям и свою положительную роль в решении экономических и социально-политических задач она выполнила, аппарат властвования и управления был максимально приближен к объектам управления экономикой и сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения, само население принимало активное участие в государственной и общественной жизни. Конечно, нельзя не учитывать негативные факторы той политической реальности, но это еще не основание для ломки существующей системы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Уже имеющаяся практика организации местной власти показывает оптимальность территориального устройства России. Дело не в этом, а в характере организации государственной власти и местного самоуправления и во взаимоотношениях между ними.
Действительно, федеративный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", развивая конституционные нормы, закрепил территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований. В соответствии с нормами этого закона местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории городских муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131, статья 12, п.1 федерального закона).
Принципы организации и деятельности органов местного управления определены Конституцией Российской Федерации, указами Президента, конституциями республик, уставами краев, областей, автономных округов их нормативными правовыми актами. При этом субъектам Федерации дано право самостоятельно определять структуру и систему органов управления в муниципальных образованиях городского типа. Так согласно статьи 131 Конституции Российской Федерации, статьи 14 ч.б Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно1.
Следует отметить, что необходимость поиска властями крупных городов собственных подходов к построению системы органов самоуправления обусловлена спецификой местных условий. В данном случае речь идет о проявлении природных, исторических, демографических и экономических факторов. Только при их учете местное самоуправление может быть эффективным. Городские муниципальные образования отличаются разнообразием, что отражается прежде всего в уставных документах - разной величиной населенного пункта, различным положением в системе территориального разделения труда. Поэтому не может быть единообразия и в структуре, функциях и методах их управления. Диапазон различий в городских муниципальных образованиях исключительно велик. Естественно, разным городам присущи и различные задачи управления, разный объем работы управленческого аппарата и как следствие соответствующие структура и функции местных органов, наделенных властными полномочиями.
Вместе с тем в структуре и функциях местных органов власти необходима определенная общая система. Она должна выражаться прежде всего: в общих подходах к построению управленческих органов и разграничению их функций. В местных органах власти должны четко выражаться две формы: исполнительная и представительная, должны быть единообразие в их названиях и четкое разграничение их функций. Следует также утвердить единый подход к руководству местных органов власти со стороны региональных органов управления (республик, краев, областей). Поэтому необходимо совершенствовать законодательную базу местного самоуправления прежде всего на федеральном уровне. Необходимы унификация, отбор наиболее рациональных и эффективных структур управления для однотипных муниципальных образований.
Формирование и эффективное использование городской муниципальной собственности
Становление и развитие городского местного самоуправления невозможно без укрепления их финансово-экономической основы. Неотъемлемой составной частью и экономической основой организации городского самоуправления является владение муниципальной собственностью.
В настоящее время в Российской Федерации вопрос с управлением муниципальной собственностью, ее введением в гражданский оборот решен еще не полностью и непоследовательно. Серьезным пробелом в юридической регламентации этой собственностиц вляется отсутствие в законодательстве четко очерченного круга субъектов муниципальной собственности, расплывчатость формулировок по этому вопросу.
Муниципальная собственность городов находит признание и защиту наряду с частной, государственной и иными формами собственности (статья 8 Конституции РФ) . «Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью» (п.1 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации). В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, банки и другие муниципальные финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 Гражданского кодекса. Порядок участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях связан прежде всего с определением круга их органов, ибо от имени соответствующих субъектов уполномочены выступать и соответствующие органы. Муниципальные образования в лице уполномоченных органов могут быть представлены в юридических лицах. Так, согласно Указу Президента РФ от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» установлено, что представители муниципального образования в органах управления АО, акции которых закреплены в муниципальной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с данным указом. В городах от имени муниципального образования выступает мэр или иное должностное лицо. Полномочия действовать от имени муниципальных образований, приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в п.1 статьи 125 Гражданского кодекса, органы местного самоуправления получают на основе законов Российской Федерации и её субъектов. Их компетенция, кроме того, определена в уставах субъектов Федерации и городов.
В федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, в нормативных актах субъектов РФ предусматриваются случаи и основания выступления от их имени органов местного самоуправления. Это своего рода делегирование полномочий, оформляемое в нормативном или индивидуальном порядке. Так Указом Президента РФ от 28 октября 1994 года «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» установлено, что при приватизации государственных предприятий передача отдельных объектов федеральной собственности, не включаемых в состав приватизируемого имущества, в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным Правительством РФ. На практике при передаче объектов государственной собственности в муниципальную важен вопрос о передаче в муниципальную собственность нежилых помещений, арендуемых организациями, относящимися к муниципальной собственности. Согласно разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ принадлежащие государственным предприятиям нежилые помещения переходят в муниципальную собственность лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий исполнительными органами местных Советов1. При этом не были приняты во внимание Указ Президента РСФСР от 5 ноября 1991 года №166 «О первоочередных мерах по обеспечению деятельности органов местного самоуправления российских городов»2 и ряд других нормативных актов, предусматривающих передачу таких помещений вне зависимости от условий, упомянутых выше .
