Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое положение и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления 16
1.1. Историко-правовой аспект становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления 16
1.2. Понятие и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления 40
1.3. Конституционно-правовые принципы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления 59
Глава 2. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления в современной России 82
2.1. Организационно-правовые основы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления 82
2.2. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в осуществлении их правотворческой деятельности 109
2.3. Пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления 128
Заключение 150
Библиографический список 156
Приложения 187
- Историко-правовой аспект становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления
- Конституционно-правовые принципы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления
- Организационно-правовые основы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления
- Пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследования. Важнейшим фактором преобразования общественной жизни России в условиях демократизации и реформирования российского общества является постоянно развивающееся конституционное регулирование правовых основ местного самоуправления, но в то же время оно свидетельствует о нерешенности многих задач, значительная часть которых связана с недостаточно эффективным осуществлением правотворческой деятельности. Данное исследование лишь отчасти позволит заполнить пробелы, имеющиеся при изучении правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время происходят динамичные изменения в России, которые затрагивают не только федеральный и региональный, но и муниципальный уровни власти. Органы местного самоуправления с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года получили сравнительно широкие полномочия по осуществлению их правотворческой деятельности, которые выражаются, прежде всего, в возможности населения решать вопросы местного значения, способствуют формированию гибкой системы управления, отвечающей местным особенностям, развивают инициативность граждан, формируют их самосознание, объединяют население для решения локальных проблем, привлекают его к участию в решении общегосударственных вопросов.
Постоянное увеличение количества муниципальных правовых актов, усложнение правотворческой деятельности органов местного самоуправления -все это диктует необходимость углубленного изучения правотворческого механизма. Возникают определенные трудности в развитии и совершенствовании правотворческой деятельности, это приводит к тому, что нередко муниципальные акты противоречат федеральному и региональному законодательству, чего не должно быть. Однако первостепенная задача соответствия правовых актов не может быть решена только путем усиления надзора за законностью правотворчества органов местного самоуправления и
введением санкций, а также ограничением их права на самостоятельность и самодеятельность в осуществлении их правотворческой деятельности. Для недопущения ошибок важным представляется изучение истории становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выявление характерных черт и положительных моментов этого процесса.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон 2003 г.) еще более значительно расширил правотворческие полномочия органов местного самоуправления, что неизбежно заставило как сами органы, так и их должностных лиц совершенствовать свою правотворческую деятельность и повышать уровень собственных знаний.
Еще в 2001 году в своем послании к Федеральному Собранию Российской Федерации президент России В.В. Путин обратил внимание на то, что муниципальное законодательство «очень низкого качества, перегружено и часто нелогично» . Назревшая необходимость совершенствования основ местного самоуправления стала очевидной уже в тот период как для законодателя, так и для практиков, и именно это явилось причиной разработки целого пакета правовых документов, важное место среди которых занял Федеральный закон 2003 г. Но количество нормативных правовых актов еще не свидетельствует об их качестве, эффективности, в связи с чем актуальными становятся такие вопросы, как изучение сущности самой правотворческой деятельности, ее основных принципов осуществления. Ведь повышение качества муниципальных правовых актов и снижение до минимума числа неэффективных - это и есть постоянная задача субъектов правотворчества .
1 См.: Федеральный закон от Об.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.)
Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 03.04.2001 // Российская газета. - 2001. - № 66.
Об этом см.: Горбуль Ю.А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2004. - № 6. - С. 27.
Несмотря на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят в 2003 году, дата вступления его в силу постоянно откладывалась, в основном по причине неготовности органов местного самоуправления в правовом отношении. Так, например, перед очередной датой вступления его в силу «о готовности доложили лишь 30 регионов, а едва ли не половина субъектов Федерации просила отсрочить реформу как минимум на год»1. В настоящее время большая часть его статей все же вступила в силу, но в полном объеме он будет действовать лишь с 2009 года.
Так, в феврале 2008 года в своем выступлении на заседании Совета по развитию местного самоуправления президент России В.В. Путин обратил внимание на то, что, несмотря на совершенствование правовой базы, на увеличение численности муниципальных служащих, «муниципалитетам надо добиваться большей результативности в осуществлении своих полномочий» . И это важно, в первую очередь, при осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Но стоит согласиться с мнением, что «нельзя отказываться от развития местных сообществ — они база любого цивилизованного государства» , а сама реформа местного самоуправления, его правовых основ является необходимым этапом в становлении нашей государственности, она неизбежно порождает
1 Выжутович В. Власть без денег // Российская газета. - 2006. - № 259 (4225). См. также: О состоянии нормативной правовой базы, необходимой для реализации реформы местного самоуправления // Наша власть: дела и лица. - 2005. - № 2. -С. 41.
Стенографический отчет о заседании Совета по развитию местного самоуправления. Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина. 01.02.2008/59050.shtml (05.02.2008).
3 Мокрый В. Судьба реформы решается в регионах: [Беседа с пред. Ком. Гос. Думы по вопр. мест, самоуправления В.Мокрым] / В.Мокрый; Записала Ю.Захватова // Российская Федерация сегодня. - 2005. - № 6. - С. 22.
6 своеобразный правотворческий бум1, способствует повышению интереса как к самой сущности и принципам правотворческой деятельности1, так и к ее организационным основам.
Проблема правотворчества в условиях строительства российского правового государства является актуальной. Это можно объяснить не только тем, что местное самоуправление связано с осуществлением властных полномочий, а их правовое регулирование осуществляется на федеральном и региональном законодательных уровнях; но и тем, что вопросы местного значения, которые призваны реализовывать муниципальные акты, касаются непосредственно интересов и условий жизни населения.
Федеральный закон 2003 г. наделил органы местного самоуправления значительным кругом полномочий, что позволило проявить большую самостоятельность в реализации их правотворческой деятельности, и для повышения эффективности которой, думается, необходимо обобщить уже имеющийся положительный опыт правотворчества, выявить проблемные моменты и наметить пути их устранения, как в самих органах местного самоуправления, так и при их взаимодействии с иными органами в процессе осуществления правотворческой деятельности. Стоит согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова, что нельзя «безжалостно» ломать законы, не используя «полностью их регулятивный материал»2.
Действительно, вышеуказанный закон потребовал от органов местного самоуправления конструктивной правотворческой деятельности, способности принять внушительное количество муниципальных правовых актов, и с этой задачей к 2005 г., как уже отмечалось, не удалось справиться и половине всех субъектов Российской Федерации.
Пиголкин А.С. Федеральные основы системы российского законодательства // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. - С. 28.
Тихомиров Ю.А. Закон: притязания, стабильность, коллизии // Законодательство России в XXI веке. - М., 2002. - С. 11.
На 01.01.2007 г. в Федеральный закон 2003 г. вносят изменения и дополнения более двух десятков нормативных актов, что, несомненно, свидетельствует о его актуальности и вместе с тем о его непроработанности, а также о том, что реформа местного самоуправления, не терпящая отлагательства, продолжается уже более пяти лет.
В сложившихся условиях крайне важно не только изучить правотворческий опыт органов местного самоуправления, но и систематизировать, обобщить его как на теоретическом, так и на законодательном уровне. Необходимо разработать общие правила, регулирующие создание, толкование правовых актов; выработать рекомендации для практических работников органов местного самоуправления по оптимизации правотворческой деятельности.
В настоящее время правотворчество приобретает особенный смысл в качестве «единой, основанной на общих принципах, целеориентированной, планомерной, технологически обеспеченной нормообразующей деятельности», а его нормативное оформление требует наиболее рациональных средств, методов и инструментария1. Ведь качество правоприменения нового закона напрямую зависит от эффективности реализации органами местного самоуправления правотворческих полномочий, а правотворческая деятельность требует постоянной адаптации к местным условиям. И это объективная закономерность, на которую в различные периоды неоднократно обращали внимание исследователи.
Степень разработанности темы. Тема диссертационного исследования носит комплексный, многоплановый характер. Специфика заключается в необходимости изучения взаимоотношений между субъектами правотворческой деятельности, что требует обращения к таким разделам юриспруденции, как теория государства и права, философия права, конституционное и муниципальное право России. Исходя из этого, основу
1 Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. - 2006. - № 5. - С. 12.
диссертационного исследования составил анализ специальной литературы, раскрывающей разносторонние аспекты и актуальные проблемы правотворческой деятельности органов власти, что нашло свое отражение в трудах ученых ХГХ-ХХ веков: И. Андреевского, В.П. Безобразова, Л.А. Велихова, А. Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, К.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, Г. Новоторжского, O.K. Нотовича и др. Значительный вклад в изучение органов местного самоуправления и их правотворчества внесли и вносят современные исследователи. Их работы посвящены разносторонним исследованиям в области правотворчества (С.А. Авакьян, И.Л. Бачило, А.А. Белкин, С.В.Бошно, В.И. Васильев, А.Г. Грузнов, С.Л. Зивс, Т.Д. Зражевская, М.Ф. Казанцев, Н.В. Минюк, А.Н. Миронов, В. Мокрый, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, И.И. Шувалов, Е.А. Юртаева и др.), теоретико-методологическим основам органов местного самоуправления (Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, В.Н. Бутылин, А.Б. Венгеров, В.Г. Вишняков, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гончаров, В.Т. Кабышев, Д.А. Ковачев, Г.Н. Комкова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Р.Х. Макуев, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, В.И. Савин, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.).
Проблемы правотворчества органов местного самоуправления (Л.А. Андреева, Д.А. Баринов, А.С. Борисов, Н.П. Воронов, А.Е. Гавришев, Д.В. Иванов, Т.С. Масловская и др.), субъектов Российской Федерации (СМ. Бекетова, В.И. Гончаров, А.В. Кочетков, В.Н. Лабутина, В.М. Платонов, Н.С. Соколова, В.Ф. Сосенков, А.В. Храмцов и др.), ведомственного (Н.Н. Червяков и др.) и Российской Федерации в целом (Ю.В. Манахова, Д.Ю. Скуратов и др.) стали предметом рассмотрения диссертационных исследований.
Не умаляя значимости накопленного теоретического опыта, признавая огромный вклад ученых в исследование общей проблематики вопросов, следует отметить необходимость дальнейшей разработки основных теоретических элементов понятия «правотворческая деятельность органов местного
самоуправления», а также исследования имеющегося исторического опыта становления и развития самой правотворческой деятельности, ее конституционно-правовых и организационных основ и поиска новых путей ее оптимизации.
Практически все эти исследования проводились в период действия Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон 1995 г.). Его положения в настоящее время не действуют в связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 г., с учетом реализации которого в настоящем исследовании и будет проведен анализ правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Предметом исследования являются теоретические и нормативно-правовые основы регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования стало всестороннее изучение и раскрытие основных характеристик правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выявление проблем при ее реализации и практические рекомендации по ее оптимизации.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании необходимо было решить следующие задачи:
определить основные этапы становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
уточнить понятие и сущность правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
1 См.: Федеральный закон от 28.08.1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. (с изм. и доп.)
- изучить систему конституционно-правовых принципов осуществления
правотворческой деятельности органов местного самоуправления и дать им
характеристику;
- проанализировать организационно-правовые основы осуществления
правотворческой деятельности органов местного самоуправления, предложив
уточненную классификацию ее стадий;
исследовать пути взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении правотворческой деятельности;
предложить новые пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Методологическая основа и методы исследования,
источниковедческая база. С учетом направленности исследования активно применялись методы наблюдения взаимодействия муниципальных органов власти с государственными, описания явлений и процессов правовой действительности, а также моделирования путей оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Использовались как общенаучные методы: диалектический, анализа, синтеза и системный подход; так и частнонаучные: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы исследования.
Для диссертации приоритетными явились принципы взаимосвязи общего и частного, исторического, логического, целостного и научного, что позволило раскрыть тему диссертации и решить поставленные задачи, а, следовательно, достичь намеченной цели.
В ходе настоящего исследования проанализированы следующие источники: Европейская Хартия местного самоуправления1, Конституция Российской Федерации 1993 г.2, Федеральные законы 1995 и 2003 годов «Об
См.: Европейская Хартия местного самоуправления. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 1998. №11.
2 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 2007.
11 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормативно-правовые акты, документы и материалы государственных и общественно-политических организаций по проблеме правотворчества органов местного самоуправления, статистические и информационные материалы, судебная практика, периодическая печать, делопроизводственная документация органов власти, ресурсы глобальной информационной сети «Интернет»1, выступления государственных и политических деятелей в средствах массовой информации, на различных конференциях и семинарах, материалы негосударственных электронных правовых систем «Гарант» и «Консультант Плюс».
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к изучению конституционно-правовых проблем становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на основе изучения разнохарактерных и разновременных, в том числе и ранее не подвергавшихся анализу источников. Исследование правотворческой деятельности органов местного самоуправления осуществляется в условиях реализации Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный закон закрепил принципиально новые формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, в том числе в сфере правотворческой деятельности. Данное исследование является одной из первых работ, в которой на основе изучения практики реализации норм Федерального закона 2003 г. и уже имеющегося практического опыта правотворческой деятельности органов местного самоуправления, в том числе зарубежного, рассматриваются проблемные вопросы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления в новых условиях, формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере,
1 См., например: Сайт института государства и права Российской академии наук // (декабрь 2007 г.); Сайт Государственной Думы Российской Федерации // (декабрь 2007 г.) и др.
определяются способы повышения эффективности правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
Анализ нормативно-правовых актов, научной литературы позволил объективно оценить существующую действительность и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
1. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления
является историческим продуктом развития органов местного самоуправления,
в основе которого лежала объективная необходимость совершенствования
общественных отношений, существовавших на уровне местного
самоуправления в различные периоды исторического развития Российского
государства.
2. Дается авторское определение правотворческой деятельности органов
местного самоуправления, под которой понимаются организационно-правовые
формы осуществления правотворчества, направленные на создание, изменение
и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в
пределах, установленных федеральным и региональным законодательством и
муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями
соответствующим законом.
3. На эффективность осуществления правотворческой деятельности
органов местного самоуправления влияют два вида факторов — объективного и
субъективного характера. К первым относятся условия, в которых органы
местного самоуправления осуществляют свою правотворческую деятельность:
политические, экономические, социальные, идеологические, организационно-
волевые и другие. К числу вторых относится, прежде всего, уровень общей,
профессиональной и правовой культуры соответствующих субъектов
правотворческой деятельности на местном уровне (население муниципального
образования, представительные, исполнительные и иные органы власти и их
должностные лица).
4. Необходимость повышения эффективности правотворческой
деятельности органов местного самоуправления предполагает внесение
соответствующих изменений в главу 7 «Муниципальные правовые акты»
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»1, касающихся дополнительной
регламентации правотворческих процедур на местном уровне: стадий, порядка
создания и оформления муниципальных правовых актов.
5. Рассмотренные в работе различные формы взаимодействия органов
местного самоуправления и органов государственной власти при решении
вопросов местного значения, при наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями и при временном
осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий
органов местного самоуправления позволяют сделать выводы о взаимном
влиянии правотворческой деятельности данных органов власти друг на друга.
6. На основании анализа правотворческой деятельности органов местного
самоуправления предлагается авторский проект специального модельного акта
«О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления
муниципальных правовых актов», направленный на дальнейшее
совершенствование этой деятельности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается методологией проведенного исследования, базирующейся на системном и комплексном подходах к предмету исследования и на научных исследованиях по проблемам правотворчества органов местного самоуправления.
Результаты настоящего исследования основываются на объективном анализе российского опыта, федерального, регионального и муниципального законодательства и правоприменительной практики, на материалах и документах органов местного самоуправления (опубликованных и
1 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (с изм. и доп.)
неопубликованных), государственных и иных организаций, на статистических данных и других источниках, относящихся к исследуемому вопросу.
Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правотворческой деятельности органов местного самоуправления как при рассмотрении конституционно-правовых, организационных основ, так и других аспектов. Ряд предложений и рекомендаций, содержащихся в настоящем диссертационном исследовании, направлен на совершенствование непосредственно правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а также их правотворчества в целом, то есть они могут быть использованы в организации правотворческой деятельности органов местного самоуправления современной России.
Материалы и выводы исследования также могут быть использования в процессе преподавания муниципального права России в юридических вузах, а также специальных дисциплин, связанных с проблемами осуществления правотворчества.
Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования были изложены в тезисах выступлений на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научно-практических конференциях в Орловском государственном университете: «Проблемы нравственно-эстетического воспитании молодежи: современное состояние и перспективны» (2005 г.), в Орловском юридическом институте МВД России: «Правопорядок и безопасность в России: история и современность» (2004 г.), «Актуальные проблемы избирательного права и избирательного процесса» (2007 г.), «Юридическое образование, наука и практика: взаимодействие и перспективы» (2007 г.), в Орловском государственном институте искусств и культуры: «Проблемы подготовки специалистов социально-культурной сферы в реформировании профессионального образования в России» (2002 г.).
Предложения по итогам исследования и разработанный модельный акт «О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления муниципальных правовых актов» использованы Орловским городским Советом народных депутатов в процессе осуществления его правотворческой деятельности, а также при подготовке проектов муниципальных правовых актов по вопросам правового регулирования взаимодействия местных органов власти и Положения «О порядке принятия правовых актов Орловским городским Советом народных депутатов». Кроме того, результаты исследования и проект муниципального акта рекомендованы Орловским областным Советом народных депутатов для использования в осуществлении правотворческой деятельности органами власти муниципальных образований Орловской области, а также внедрены в учебный процесс Орловской региональной академии государственной службы при преподавании учебных дисциплин на кафедрах конституционного и муниципального права.
Положения и выводы настоящего исследования нашли отражение в 8 публикациях, общим объемом 1,8 п.л.
Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения (модельный акт «О правотворчестве в муниципальном образовании и правилах оформления муниципальных правовых актов»).
Историко-правовой аспект становления и развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления
Как и многие институты власти, местная власть в России развивалась неравномерно и довольно самобытно. Муниципальные самообразования хотя и были по своей сути сходны с зарубежными, но имели свои уникальные древние «корни самоуправления». История России свидетельствует, что попытки решить государственной централизованной властью такие задачи, как безопасность, медицинское обслуживание, возможность получения базового образования, создание новых рабочих мест, оказание транспортных, торговых, бытовых, коммунальных и иных услуг без вовлечения в этот процесс самих граждан, как правило, были заранее обречены на неудачу. Для реализации этих повседневных задач необходимо ежедневное обеспечение, надзор и контроль над всеми структурами жизнедеятельности населения со стороны муниципального образования - эти и многие другие вопросы должна реализовать именно местная власть посредством своей правотворческой деятельности.
Десятилетие назад некоторые правоведы считали, что Россия не имеет «сколько-нибудь серьезного опыта самоуправления вообще и территориального городского, в частности» . Однако, думается, что данная позиция не отвечает действительности, так как местное самоуправление в России своими корнями уходит в местное общинное производственное самоуправление, и, как отмечают многие исследователи1, накоплен определенный как положительный, так и отрицательный опыт.
Местное самоуправление в России прошло долгий путь своего становления, он начался с момента формирования государственности в Древней Руси, в ходе которого менялись его статус, темпы развития, полномочия, формы и др. Но становление продолжается и в настоящее время. Для реализации переданных муниципалитетам функций развивалось само правотворчество, и, следовательно, правотворческая деятельность.
Представляется возможным выделить следующие этапы становления правотворческой деятельности органов местного самоуправления в России.
1. От Киевской Руси (IX век) до конца XVII века.
2. Правление Петра I (XVIII в.) - начало XX века.
3. 1917 год -70-е годы XX века.
4. 80-е годы XX века - начало XXI века.
Древняя Русь была ничем .иным, как формой самоорганизации общества. Государство представляло собой племенные союзы, которые постепенно объединялись в более крупные «союзы союзов» для решения общих насущных задач - военных, политических и иных. На этом этапе зарождения правотворческой деятельности органов местного самоуправления государственное управление было представлено князем, который являлся одновременно и военно-политическим правителем, так как он должен был оборонять землю от посягательств извне, поддерживал в ней спокойствие и порядок, кроме того, он вьшолнял также и некоторые религиозные функции.
Орган местного самоуправления в этот период был представлен общиной, которая была наделена правотворческими полномочиями в области земельных переделов, полицейского надзора, налогово-финансовых вопросов (обложение податями и их распределением), а также разрешала судебные споры, расследовала преступления и исполняла наказания2.
Община самостоятельно осуществляла сбор податей и платежей. Территория с центром в сравнительно большом населенном пункте называлась волостью, которая на своих сходах выбирала старосту и других руководителей, а также решала жизненно важные вопросы, кроме того, она имела свой выборный крестьянский суд, строила церкви, школы и другие общественные заведения.
В крупных общинах созывались два вида сходов — большие (как правило, дважды в год) и малые (по необходимости). По существовавшим обычаям и в соответствии с актами в них участвовало все население. По особенно сложным вопросам разворачивались дискуссии, что в свою очередь оказывало сильное влияние на мнение старейшин и на принятие решения.
Кроме сходов в XIV-XV веках существовала такая форма крестьянского самоуправления, как обычай «братчины», который представлял собой коллективное торжественное собрание за праздничным столом. Во время братчины обсуждались неотложные вопросы, нужды, решались мирские дела .
Стоит отметить, что ряд ученых подразделяет местное самоуправление на виды2: дворянское, городское, земское, крестьянское. Думается, что можно согласиться с указанной классификацией, в соответствии с которой общину целесообразно отнести к крестьянскому самоуправлению. Следуя этой же классификации, народное вече , которое олицетворяло собой демократическое начало Киевской Руси и впоследствии стало преобладающим видом управления в ряде русских земель в противовес общине, представляется верным отнести к особому виду городского самоуправления. Вече решало вопросы обороны, налогообложения и др. Однако вече как институт власти оценивалось учеными по-разному: это или «совещание правителей города», или «совещание князя со знатью города», или, наконец, «военный совет». Таким образом, думается, что этот орган власти нельзя отнести однозначно к местным.
Вече как орган власти осуществляло самобытную правотворческую деятельность, направленную на решение вопросов налогообложения, престолонаследия (поддерживало или отвергало кандидата на княжеский стол), отречения князя. Со временем вече приобретало все больше полномочий, присущих органу государственной власти, в современном его понимании. Так, городское собрание было полномочно выполнять функции верховного суда, а в XI-XII веках уже государственное управление Новгородом и Псковом осуществлялось через систему вечевых органов .
Конституционно-правовые принципы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления, как уже упоминалось, регламентируется федеральным, региональным и муниципальным законодательством, однако ни одно из них не содержит четко определенных принципов для ее осуществления. Принципы правотворческой деятельности - это основополагающие идеи, руководящие начала для создания юридических норм, это ориентир для правотворческих органов. Одни принципы, имеющие фундаментальное значение, носят объективный характер, в их основу закладываются мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой или сформулированная научная мысль1, другие возникают в юридической науке и практике посредством субъективной деятельности и подвергаются критическому осмыслению2.
В теории государства и права границы общих принципов четко не определены, в связи с чем нет ясности в их понимании3. Установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов1, в самой же Конституции России нет понятия «общие принципы», но 8-я глава ее содержит описание основ формирования местного самоуправления2. В юридической литературе выделяются принципы осуществления правотворчества как в целом, так и в частности.
Среди правовых принципов, характерных для местного самоуправления и применимых для правотворческой деятельности их органов, можно выделить следующие.
Положения Европейской Хартии местного самоуправления следует рассматривать как общие принципы, определяющие экономическую и финансовую политику государств по отношению к органам местного самоуправления. Во исполнение этих принципов государство, ратифицировавшее Хартию, должно принимать законы, формирующие правовую основу местного самоуправления, а, следовательно, и основу для осуществления их правотворческой деятельности.
В соответствии с Европейской Хартией правотворчество органов местного самоуправления в странах ее ратифицировавших осуществляется следующим образом3:
1) органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям; по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки
61 которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
3) финансовые системы, на которых основываются средства органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы, насколько возможно, корректировать издержки, возникающие при осуществлении компетенции местных органов.
В Конституции Российской Федерации правовые основы местного самоуправления и правотворчества, в частности, закреплены в самом общем виде .
Во-первых, путем перечисления основных принципов местного самоуправления, прежде всего, самостоятельности.
Во-вторых, посредством определения полномочий, принадлежащих органам местного самоуправления в сфере организации и функционирования.
Так, основные положения Конституции Российской Федерации сводятся к следующему:
1. Самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, а, следовательно, самостоятельность в осуществлении правотворческой деятельности его органами.
2. Обособление местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, никто не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления, и в их правотворческую деятельность. Лишь реализация государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, подконтрольна государству.
3. Многообразие организационных форм местного самоуправления. Именно учет региональных особенностей предопределяет и особенности местного самоуправления, и правотворческую деятельность его органов, которая осуществляется гражданами, как правило, через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
4. Соразмерность муниципальных полномочий с материально финансовыми ресурсами. Эффективность муниципальных правовых актов определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления.
5. Взаимодействие органов местного самоуправления с иными органами власти, объединениями, организациями, гражданами и т.д. Это взаимодействие ориентировано на решение вопросов местного значения и осуществляется разными способами, например: наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений; создание объединений, организаций, проведение конгрессов и семинаров; направление предложений и обращений органов местного самоуправления в органы государственной власти; законотворческая и правотворческая инициатива и др.
6. Ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением. Вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными действиями или бездействием органов местного самоуправления либо его должностными лицами (в том числе в результате издания муниципального правового акта, не соответствующего действующему законодательству), подлежит возмещению.
Организационно-правовые основы осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления
В Федеральном законе 2003 г. довольно детально определена роль и основы местного самоуправления, заложены общие принципы его организации и правотворческой деятельности. Так, статья 7 «Муниципальные правовые акты» этого закона наделяет органы местного самоуправления правом на издание и принятие нормативно-правовых актов1 и определяет их систему, в которую входят:
«1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования»."
Вместе с тем вышеуказанным законом определены и разновидности актов: представительного органа муниципального образования («постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования») (часть 5 статьи 43); главы муниципального образования («постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, если глава муниципального образования является главой местной администрации»); главы местной администрации («постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации») и иных должностных лиц местного самоуправления («распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования») .
Таким образом, вышеуказанный закон впервые так детально разработал систему муниципальных актов и скорректировал правотворческую деятельность органов местного самоуправления на законодательном уровне.
Однако, несмотря на правовое закрепление видов результатов правотворческой деятельности (актов), наименование и градация стадий осуществления ее самой не предусмотрена действующим законодательством.
Большое внимание в юридической литературе и научных исследованиях уделяется, прежде всего, законотворческому процессу, а затем уже правотворческому. Согласно анализу, проведенному в первой главе настоящего исследования и сформулированному определению, правотворческая деятельность органов местного самоуправления — это организационно-правовые формы осуществления правотворчества, т.е. имеющие как правовую, так и организационную основу.
Правовая, естественно, представлена нормативными актами разных уровней власти, а организационная реализуется посредством определенного порядка, стадий правотворческой деятельности. Процесс определяется как порядок деятельности органов власти по созданию, изменению или отмене нормативных правовых актов1.
Таким образом, можно утверждать, что стадии правотворческого процесса вполне применимы для всей правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, законодательный и правотворческий процессы, несмотря на различие органов, реализующих их, похожи в прохождении определенных стадий, собственно как и законотворческая деятельность государственных органов сходна с правотворческой деятельностью муниципальных.
Например, В.М. Платонов, изучая законотворческий процесс, выделил следующие стадии2:
- прогнозирование и планирование3;
- изучение, анализ общественных явлений;
- выявление потребности в правовой регламентации;
- определение органов, правомочных принимать правовые акты;
- принятие решения о подготовке проекта, разработка концепции, идеи будущего акта;
- подготовка проекта разработчиком либо рабочей группой, обсуждение замысла;
- официальное рассмотрение концепции закона с соблюдением соответствующих процедур.
Например, этапы планирования и изучения потребностей общества, а также выявления необходимости того или иного акта являются значимыми и оказывают влияние на дальнейшее эффективное применение документа, то есть на совершенствование общественных отношений, послуживших основанием для его принятия, совпадают с этапами правотворческого процесса. В свою очередь, данные стадии также можно разделить на более мелкие. Так, планирование и изучение потребностей общества может включать такие этапы, как изучение и анализ общественных явлений, выявление потребностей правовой регламентации; принятие решения о подготовке правового акта; обоснование идеи, разработку концепции, анализ будущего акта1 и др.
Анализируя законодательный процесс в регионах, исследователи выделяют такие стадии , как: разработка проекта; законодательная инициатива; предварительное рассмотрение проектов, внесенных в порядке законодательной инициативы; рассмотрение и принятие проектов; подписание и опубликование акта; вступление документа в силу.
Пути оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. должен был заложить правовые основы построения системы местного самоуправления на принципах и нормах новой Конституции Российской Федерации. Однако закон принимался в сложной ситуации: имело место противостояние центра и субъектов, а также разногласия на уровне федерального центра, отсутствовала единая концепция системы управления в России, не было опыта функционирования институтов власти в демократическом государстве. Несмотря на то, что данный закон получился расплывчатым и рамочным, и зачастую его нормы неэффективно реализовывались на практике, он был все-таки довольно прогрессивным для того времени.
Федеральный закон 2003 г. был принят уже с учетом накопленного опыта реализации норм Федерального закона 1995 г. и отвечал современным требованиям российской действительности. Большая часть статей Федерального закона 2003 г. не так давно вступила в силу, в связи с чем, о его эффективности говорить еще рано. Думается, что основы, заложенные в нем, весьма полезны и прогрессивны, они уже позволяют выбрать оптимальную модель управления муниципальным образованием, адаптировав ее к местным особенностям, а также дают органам местного самоуправления больше возможностей для самостоятельного осуществления правотворческой деятельности.
Федеральный закон 2003 г., так же как и Федеральный закон 1995 г. приняты в период действия Конституции России 1993 г. Именно в ее рамках можно и необходимо разрешать наиболее сложные проблемы, которые, к сожалению, не решены до сих пор и тормозят процесс развития государственности и становления местного самоуправления. Например, необходимо четкое разграничение предметов ведения и полномочий между государственным и муниципальным уровнями власти, между самими муниципальными образованиями, назрела необходимость определиться с концепцией разграничения собственности на федеральную, субъектов, муниципальную и др.
Важна, как отмечают многие исследователи, проблема осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, пути ее оптимизации1. Так, Федеральный закон 2003 г. предполагает значительное расширение правотворческой деятельности, которая затрагивает вопросы организации местного самоуправления (систему органов, полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов, должностных лиц и др.). С одной стороны, поставлены серьезные задачи перед органами местного самоуправления, а с другой - правотворческая деятельность не может быть эффективной не только по объективным, но и по субъективным причинам, ведь многие специалисты органов власти не имеют достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки муниципальных правовых актов. В связи с этим им необходима действенная помощь в виде модельных актов, представляющих собой максимально понятные, но не подробные инструкции, которые будут представлять работникам органов власти поле для самостоятельной, творческой деятельности.
В исполнительных органах местного самоуправления возникают часто проблемы с оформлением проектов. Если в представительных решение принимается коллегиально и оформляется специальным управлением, то в исполнительном проекты готовятся различными структурными подразделениями и разными должностными лицами. Кроме того, в связи с неизученностью правотворческой деятельности и ее новизной в контрольном органе муниципального образования1, модельный акт также может помочь его руководителю в реализации собственных правотворческих полномочий. Полагаем, необходим такой акт, который будет однозначно определять структуру принимаемых документов и описывать требования к техническому их оформлению. В муниципальных образованиях, как правило, имеются регламенты органов местного самоуправления или иные документы, в которых только обозначается правотворческая деятельность, однако представляется необходимым разработать модельный правовой акт, содержащий правила оформления муниципальных проектов. С этой целью были изучены нормативные документы некоторых субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (Калужской, Курской, Орловской областей и др. ), опыт правотворческой деятельности в других регионах, их наработки, а также материалы и рекомендации, размещенные на сайте Государственной Думы Российской Федерации , которые и были взяты за основу модельного акта для органов местного самоуправления.
Потребность в создании теоретических моделей юридических операций, обеспечивающих подготовку нормативных актов, в науке реализуется в виде концепций, рекомендаций, исследований, которые «с разной степенью успешности» внедряются в правотворческую деятельность1, однако, все это не снимает проблемы законодательного регулирования вопросов, связанных с правилами подготовки и оформления проектов.
Полагаем, что для единообразия правотворческой деятельности органов местного самоуправления необходимо с учетом всех стадий закрепление порядка создания документа на федеральном уровне. Так, например, единообразия можно достигнуть посредством внесения дополнения в главу 7 «Муниципальные правовые акты» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., согласно которому все муниципальные правовые акты должны будут приниматься по единой схеме и в соответствии с требованиями к их оформлению. Правила оформления муниципальных правовых актов также должны быть закреплены на федеральном уровне . Стоит согласиться с мнением Е.А. Юртаевой, которая подчеркивает тесную связь между нормативным утверждением правил о правотворчестве и проблемой эффективности нормативного правового регулирования . Это можно подтвердить и тем, что низкий уровень проработанности текстов нормативных актов, конечно же, значительно затрудняет их реализацию и правоприменение4.
