Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика природоохранной деятельности в , системе функций местного самоуправления 12
1. Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления 12
2. Органы местного самоуправления - субъекты природоохранной деятельности 43
ГЛАВА 2. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления 72
1. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления 72
2. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды 86
3. Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды 117
Заключение 143
Литература 152
- Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления
- Органы местного самоуправления - субъекты природоохранной деятельности
- Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления
- Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время весьма актуальными являются поиски путей повышения эффективности воздействия государства на различные сферы жизни общества. Это обусловило появление новых политико-правовых институтов, к числу которых относится и институт местного самоуправления. Эффективность его деятельности во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления, его функций и места во всей системе управления обществом.
Отмечая определенный рост научных исследований проблем становления местного самоуправления, необходимо признать, что вопросы организации и функционирования органов местного самоуправления в различных сферах общественных отношений, и в частности, в области охраны окружающей природной среды остаются малоизученными. К таким вопросам следует отнести исследование механизмов взаимодействия муниципальных и государственных органов, разграничение их компетенции.
Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законодательство все же не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи и государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей природной среды.
Состояние окружающей среды во многих муниципальных образованиях становится самостоятельным источником опасности как для людей, проживающих на соответствующей территории, так и для самой окружающей среды, что в итоге ограничивает возможности дальнейшего нормального развития общества.
Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения его жиз недеятельности. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
В связи с этим, крайне актуально как можно быстрее приступить к обсуждению новых и обновлению уже существующих подходов к решению экологических проблем в условиях меняющейся системы управления государством. Изучение соответствующих проблем имеет практическую значимость как для развития законодательства на всех уровнях, так и в плане реформирования института местного самоуправления. Это поможет решить конкретные проблемы создания эффективных механизмов обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду на территории муниципального образования. Как отмечает Т.Г. Калиниченко, местное самоуправление является одним из мощных развивающихся институтов, который необходимо использовать для формирования эффективного управления охраной окружающей природной среды1. С.А. Боголюбов2 называет органы местного самоуправления «самыми главными резервами» совершенствования природоохранной деятельности.
Таким образом, недостаточность теоретической разработанности указанной проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды определили выбор данной темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Политико-правовая природа местного самоуправления, его соотношение с государственным управлением исследовались в трудах известных русских и зарубежных ученых XIX и начала XX веков, таких как П. Ашлей, В.П. Безобразов, А.И. Ва-сильчиков, Л.А. Велихов, Р. Гнейст, А.Д. Градовский, Г. Еллинек, Н.М. Корку нов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, И. Редлих, О. Ресслер, М.И. Свешников, А. Токвиль, Б.Н. Чичерин, Л. Штейн и др.
Общетеоретическим вопросам определения понятия местного самоуправления, а также отдельным аспектам организации и деятельности муниципальных органов власти посвящены работы С.А. Авакьяна, П.В. Анисимова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, А.А. Безутлова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, П.П. Глушенко, Н.И. Грачева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, В.Т. Кабышева, ЕМ. Ковешникова, М.Н. Козюка, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.А. Лапина, А.В. Мингеса, Н.В. Постового, В.В. Пылина, В.И. Сазонова, В.Д. Си-мухина, В.В. Таболина, М.Н. Тарасенко, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной и др.
Значительное внимание вопросам государственного управления, компетенции органов власти и управления уделено в работах А.П. Алехина, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братановского, В.В. Денисенко, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чир-кина, В.А. Юсупова и др.
В эколого-правовой литературе вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления затрагивались в трудах А.П. Анисимова, С.Л. Байдакова, Л.Е. Бандорина, И.И. Бергхольцас, А.Г. Бобковой, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, В.В. Вербицкого, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, А.Н. Горбачева, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, А.И. Казанника, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, И.Е. Миняева, В.В. Петрова, Г.П. Серова, Л.К. Сокол, Н.В. Сторожева, А.Г. Тарнавского, Г.В. Чубукова, Ю.С. Шемшученко и др.
Труды названных авторов стали теоретической основой исследования. В то же время, несмотря на возрастающую актуальность вопросов становления и развития института местного самоуправления, недостаточное внимание уделяется изучению организационно-правовых основ деятельности муниципальных органов власти в отдельных сферах и, в частности, в области охраны окружаю щей среды. Работы советского периода, посвященные анализу природоохранной деятельности местных Советов, во многом утратили актуальность в связи с качественным изменением правового статуса органов власти на местном уровне, а также изменением социально-политической и экономической обстановки в стране.
Таким образом, вопросы полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, специфика правового статуса этих органов исследованы недостаточно.
Целью диссертационного исследования является изучение правовых и организационных основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и разработка рекомендаций по совершенствованию данной деятельности.
Для достижения указанной цели предполагалось решить следующие задачи:
1) определить понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления, выявить место данной функции среди других функций местного самоуправления и государства;
2) определить цель, формы и методы реализации природоохранной функции местного самоуправления;
3) рассмотреть органы местного самоуправления в качестве субъекта природоохранной деятельности, определить основные направления взаимоотношения этих органов с другими субъектами данной деятельности;
4) изучить и обобщить действующие правовые источники, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей природной среды;
5) выявить позитивные и негативные стороны правового регулирования природоохранной деятельности муниципальными органами власти;
6) разработать предложения и рекомендации по совершенствованию организационно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения по поводу реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области охраны окружающей природной среды. Предметом исследования являются нормы конституционного, муниципального, административного и экологического права, содержащиеся в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также в актах органов местного самоуправления, и закрепляющие природоохранные полномочия органов местного самоуправления.
Методологическая основа и эмпирическая база. Рассмотренные в диссертации вопросы освещаются с учетом современных достижений философии, социологии, политологии, теории и истории государства и права, отраслевых юридических наук (конституционного, муниципального, административного, экологического права и других).
В процессе написания работы автором применялись общие и частные (метод системного подхода, функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-сравнительный, статистический) научные методы исследования, используемые комплексно.
Юридическую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации; Международные правовые акты о местном самоуправлении и охране окружающей природной среды; Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления.
Эмпирическую базу исследования составил анализ практики органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской, Волгоградской, Воронежской, Тамбовской областей, Краснодарского края, Республики Татарстан и ряда других субъектов Российской Федерации.
Научная новизна. Представленная работа является одним из первых исследований, посвященных как общетеоретическим проблемам правового статуса муниципальных органов власти, так и содержанию полномочий органов ме стного самоуправления в природоохранной сфере на основе сравнительного анализа федерального, регионального законодательства, а также правовых актов органов местного самоуправления нормативного и правоприменительного характера. В диссертации сформулировано понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления, определен статус органов местного самоуправления как субъектов реализации данной функции, исследованы основные направления природоохранной деятельности органов местного самоуправления, а также разработаны рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере общественных отношений.
В работе исследованы и обоснованы следующие положения, выносимые на защиту:
1. Функции местного самоуправления как социально-правового института производны от функций государства, поскольку четкого разделения «вопросов местного значения» и «вопросов государственного значения» провести невозможно. Предметы ведения местного самоуправления определяются самим государством.
2. Природоохранная (экологическая) функция местного самоуправления представляет собой закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей природной среды на территории муниципального образования. Соответственно природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления представляет собой реализацию экологической функции местного самоуправления.
3. Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим деятельность по реализации природоохранной функции местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Реализуя экологическую функцию, эти органы продолжают общее государственное дело охраны окружающей природной среды. При осуществлении этой функции они имеют возможность учитывать специфику местных условий, что позволяет более эф фективно использовать их полномочия в сфере природоохранной деятельности. Необходимость создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия достаточных финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
4. Действующее российское законодательство позволяет выделить три варианта установления полномочий муниципальных органов власти, и, соответственно, разграничения их полномочий: законодательный, уставный и договорный. В настоящий момент преимущественно применяются первые два способа.
Федеральное законодательство должно определять общие положения о полномочиях органов местного самоуправления, а задача регионального законотворчества заключается в приспособлении федерального законодательства к местным условиям с учетом интересов субъекта Российской Федерации, его особенностей природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.
5. Существующие федеральные законы, регулирующие вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления, не всегда совершенны с точки зрения юридической техники, они отличаются фрагментарностью и использованием слишком общих формулировок. В законах закрепляются, в основном, материальные нормы, определяющие общие полномочия, и игнорируется регулирование процедур реализации этих полномочий. Между тем, в таких процедурах должны определяться формы взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти, порядок устранения возможных противоречий. Одним из приоритетных направлений может стать заключение двух- и трех- сторонних договоров.
6. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей природной среды, предотвращение нега тивного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
В качестве оснований классификации природоохранных полномочий органов местного самоуправления могут выступать: 1) виды нормативных правовых актов, в которых они закреплены; 2) виды муниципальных органов власти, которым они принадлежат; 3) порядок закрепления этих полномочий; 4) характер этих полномочий; 5) предмет природоохранной деятельности.
7. Предусмотренные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления практически реализуются в различных муниципальных образованиях в разном объеме. Это происходит в силу объективных и субъективных причин. К числу объективных причин относится географическое местоположение муниципального образования, тип муниципального образования (городское или сельское), экологическая обстановка на его территории, наличие или отсутствие соответствующих региональных законов. Основной субъективной причиной является уровень правовой культуры и профессиональные качества должностных лиц, осуществляющих функции управления в конкретном муниципальном образовании.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в научной и учебно-методической литературе, преподавании курсов муниципального, конституционного, административного и экологического права. Теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной практике органов местного самоуправления, а также федеральных и региональных органов государственной власти.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные теоретические разработки и положения нашли отражение в шести опубликованных научных статьях, используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу муниципальное право в Волгоградской академии МВД России. Результаты теоретических исследований диссертанта использованы в работе Комитета по охране окружающей среды Администрации Волгоградской области, а также в деятельности территориального отдела УЭБ Комитета по охране окружающей среды Волгоградской области по г. Камышину. Основные результаты исследования докладывались на семинаре-совещании с председателями, депутатами и специалистами аппаратов представительных органов местного самоуправления Волгоградской области (Волгоград, 07 июня 2001 г.), научной конференции профессорско-преподавательского состава и студентов «Рыночная экономика России на современном этапе (экономико-правовые и социальные проблемы)» (Волгоград, 20 апреля 2001 г.), Межрегиональной научно-практической конференции «Пути развития российской юридической науки и образования в XXI веке» (Волгоград, 25-26 октября 2001 г.) и других научных конференциях, проводимых в г. Волгограде и г. Москве, на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России.
Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления
Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.
Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от другой, задачу, компетенцию, значение, роль и т.д.1 В математике, физике, например, под функцией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках - направление действия какой-либо системы.
Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также спецификой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в большинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды2.
Категория «функции местного самоуправления», будучи относительно новой для отечественной науки, представляется малоизученным, требующим научного осмысления понятием. Не ставя в качестве задачи детального исследования этого понятия, остановимся лишь на самых общих моментах в его определении.
Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, задачами и целями1.
Таким образом, изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом, и природоохранной (экологической) функции, в частности, необходимо начать с вопроса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, предопределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового института.
Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. В ст. 12 этого документа впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 130 определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления в современных государствах привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления. Российская формула местного самоуправления, не являясь последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.
С целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном механизме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное самоуправление». Государственное управление выступает, на наш взгляд, в качестве общего понятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государственное управление характеризует взаимоотношения государства с территориальными структурами внутри этого государства. Оно зависит от формы государственного устройства и будет различаться в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с административно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.
Органы местного самоуправления - субъекты природоохранной деятельности
В действующем российском законодательстве природоохранная деятельность (охрана окружающей среды) определяется как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий»1. Таким образом, в современных условиях носителем экологической функции признается не только государство, но и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления2.
Природоохранная функция имманентно присуща местному самоуправлению: эффективное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребностей населения муниципального образования в благоприятной окружающей природной среде.
Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении3.
В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты как референдум, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление пока развиты не в полной мере. И тому есть причины.
На данном этапе развития российской государственности, учитывая глубокий социально-экономический кризис, низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления представляется затруднительным. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благополучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К самоуправлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обездоленные стремятся к опеке»
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходи-мостью, а не только требованиями законодательства» . Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами.
Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления
В настоящий момент можно говорить о трехуровневой системе правового регулирования отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Качественно новая система законодательства в нашей стране стала формироваться после принятия Конституции России 1993 г. Неотъемлемой составной частью этой системы является законодательство субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство и законодательство ее субъектов «рассматриваются не как простая сумма нормативных правовых актов, а как построенная по единым принципам и отвечающая единой цели система общефедеральных нормативных правовых актов»1.
Общий кризис в государстве, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм по многим вопросам, непрофессионализм лиц, участвующих в законотворческом процессе, поспешность принятия законов привели к тому, что действующее российское законодательство оказалось фрагментарным, несогласованным, характеризуется противоречивостью и пробельностью.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция России 1993 г. относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), охрану окружающей среды, особо ох раняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления.
Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного самоуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации.
Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления1. Публичная сфера «предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реали-зовать в публичных интересах» .
Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Во-первых, не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень прав и обязанностей, которыми наделены эти органы.
Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).
Во-вторых, действующее в этой области законодательство весьма противоречиво и непоследовательно, не всегда отвечает требованиям юридической техники. Правовые акты слабо структурированы, недостаточно согласованы между собой, содержат множество юридических предписаний, дублирующих друг друга, а также попросту устаревших.
В-третьих, осуществление ряда полномочий муниципальными органами становится невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров, а чаще всего имеют место оба указанных фактора.
Конституция Российской Федерации признает за населением и органами местного самоуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. ст. 12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст. 130, ч.1 ст. 132). Кроме того, Конституция содержит норму о том, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды
Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей природной среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, Ю.С. Шемшу-ченко классифицировал экологические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей природной среды как комплексного объекта; ко второй - права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей -права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов2.
А.К. Голиченков положил в основу классификации экологических полномочий местных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) общие полномочия распределяются между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее внутри этой классификации - 3) по функциям экологического управления для каждого из этих органов и, наконец, 4) специальные полномочия рассматриваются по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом .
На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий органов местного самоуправления выглядит следующим образом.
Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.
Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.
В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров. При закреплении за органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в законодательстве субъектов Российской Федерации в ряде случаев отсутствуют нормы, устанавливающие необходимость финансирования соответствующих полномочий1.
В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении (далее - законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий состоит в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федерации относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд таких полномочий за местными органами: принятие и изменения уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).
Похожие диссертации на Организационно-правовые основы природоохранной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации
