Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Принцип транспарентности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: содержание и закрепление 17
1. Транспарентность как общественно-политическое и государственно-правовое явление в Российской Федерации и зарубежных государствах 17
2. Транспарентность (открытость) в системе конституционно-правовых принципов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: сущность и содержание 39
3. Основные способы законодательного закрепления принципа транспарентности в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы 58
Глава II. Реализация конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности органов публичной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах 81
1. Особенности и основные направления реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности парламентов Российской Федерации и государств Европы 81
2. Способы реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы 102
3. Способы реализации принципа транспарентности в деятельности судов в Российской Федерации и зарубежных государствах 125
4. Проблемы осуществления местного самоуправления на основе принципа транспарентности 144
Заключение 167
Список нормативных источников и научной литературы 174
- Транспарентность как общественно-политическое и государственно-правовое явление в Российской Федерации и зарубежных государствах
- Транспарентность (открытость) в системе конституционно-правовых принципов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: сущность и содержание
- Особенности и основные направления реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности парламентов Российской Федерации и государств Европы
- Способы реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью теоретического осмысления результатов государственно-правовых реформ, осуществляемых в Российской Федерации, а также в зарубежных государствах с начала 90-х гг. XX в. до настоящего времени. Основным направлением данных реформ является построение демократического правового государства, что предполагает качественное изменение отношений между гражданским обществом, с одной стороны, и государством - с другой.
Одной из характеристик публичной власти в современном демократическом государстве является транспарентность (открытость) ее организации и осуществления. Транспарентность применительно к системе органов государственной власти и органов местного самоуправления предполагает, с одной стороны, их подотчетность народу, привлечение граждан и их различных объединений к осуществлению государственной власти и местного самоуправления, а, с другой,- эффективность осуществления функций государства, направленность деятельности органов публичной власти на реализацию интересов большинства народа, минимизацию коррупции государственного и муниципального аппарата. Именно поэтому обеспечение транспарентности (открытости) органов публичной власти было одним из направлений административных реформ, осуществляемых в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Вместе с тем, окончание очередного этапа государственно-правовых реформ не означает полную реализацию принципа транспарентности в деятельности органов публичной власти. В отсутствие действенных механизмов обеспечения транспарентности, а также традиций и опыта открытых взаимоотношений с институтами исполнительной власти, граждане Российской Федерации и ряда зарубежных государств не всегда способны воспользоваться предоставленными правами. Со своей стороны, и органы публичной власти также оказались не вполне готовы к должному взаимодействию с населением. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость «повышения открытости деятельности депутатского корпуса...», что «...позволит партиям в режиме он-лайн доносить свою позицию до избирателей». Одной из последних новелл государственного строительства в Российской Федерации является формирование «открытого правительства», которое, по мнению Президента Российской Федерации, является «эффективным способом обратной связи, позволяющим оценить действенность государственной политики, принципиально иначе построить работу органов власти, сделать ее современной, опирающейся на инициативу с мест»1. Отметим, что институт «открытого правительства», иные формы реализации принципа транспарентности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления являются новым не только для России, но и для зарубежных государств, что обусловливает необходимость теоретического изучения данных вопросов.
Обобщение и сравнительно-правовой анализ законодательства зарубежных государств, устанавливающего принцип транспарентности как одну из основ организации и функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, а также опыта его реализации в государствах, находящихся на одном уровне развития с Российской Федерацией, представляет собой особый интерес для отечественной науки конституционного права как источник идей для совершенствования конституционной системы органов публичной власти.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы содержания, конституционно-правового закрепления, а 1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 201 1 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря. также основных направлений реализации принципа транспарентности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления относятся к числу наименее изученных.
Отдельные аспекты транспарентности как одного из аспектов демократического современного российского государства исследовались в научных трудах таких видных российских конституционалистов, как С.А.Авакьян, А.А.Джагарян, Ю.А.Дмитриев, Г.А.Гаджиев, В.И.Зорькин, С.М.Зубарева, В.Т.Кабышев, Е.И.Козлова, А.Н. Кокотов, В.В.Комарова, И.А.Конюхова, А.П. Коренев, И.А.Кравец, О.Е. Кутафин, В.О.Лучин, А.С.Солдатов, Ю.И. Стецовский, Ю.А. Тихомиров, Б.С. Эбзеев и др.
В работах И.Л.Бачило, Д.Н.Бахраха, А.А.Демина, М.А.Липчанской, А.Ф.Ноздрачева, Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю.Хаманевой исследовались отдельные аспекты обеспечения открытости в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях административной реформы.
Проблемы реализации принципа гласности, как одной из сторон транспарентности при осуществлении правосудия были предметом научных исследований В.И.Анишиной, А.Д.Бойкова, А.И.Какадеева, Ю.Н. Соколова, С.Н.Станских, Е.Н. Ярмоновой.
В трудах А.Н.Аверина, В.Г.Афанасьева, В.М.Горохова, Г.Т.Журавлева, А.П.Суханова, Б.А.Грушина, В.С.Комаровского, В.Д.Попова, Л.К.Терещенко, О.В.Шаброва транспарентность, как предмет политических и социальных исследований, рассматривается в контексте проблем информирования населения и обеспечения его участия в политической деятельности.
Проблемы реализации отдельных аспектов принципа транспарентности (открытости) в деятельности публичной власти зарубежных государств рассматривались Дж.Бохманом, Ж.Блонделем, Д.Бротингамом, Р.Далем, С.Х. Дрю, Дж.Кином, Д. Лассеном, У.Дж.Мартином, Дж.Фоксом, Д. Хамфри и другими.
Недостаточная изученность и актуальность исследуемой проблемы, ее большая практическая значимость для современного этапа развития Российской государственности и правовой системы определили необходимость дальнейших теоретических исследований в этой области.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики основ конституционного строя демократического правового государства, в том числе, С.С. Алексеева, А.В. Васильева, В.В.Гребенникова, С.Ф.Кечекьяна, Д.А. Ковачева, С.Н. Кожевникова, Е.И. Козловой, Г.Н.Комковой, В.В. Лазарева, О.Э.Лейста, Г.В. Мальцева, М.Н.Марченко, А.Е.Постникова, В.И.Фадеева, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева, Л.С. Явича.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правового принципа транспарентности в сфере организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также государств Центральной и Восточной Европы, закрепляющие транспарентность как принцип организации и деятельности системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также способы его реализации.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового анализа транспарентности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, выявлении общих и особенных тенденций законодательного закрепления ее проявлений.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач: рассмотреть транспарентность как политическое, социальное и государственно-правовое явление в Российской Федерации и зарубежных государствах; выявить сущность и содержание транспарентности как одного из конституционно-правовых принципов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; исследовать особенности законодательного закрепления принципа транспарентности, а также способов его реализации в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы; изучить особенности и основные направления реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности парламентов Российской Федерации и государств Европы; проанализировать формы реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы; выявить специфику реализации принципа транспарентности при осуществлении судебной власти; уточнить возможности осуществления местного самоуправления на основе принципа транспарентности; предложить пути использования опыта законодательного закрепления принципа транспарентности в государствах Центральной и Восточной Европы при совершенствовании российского законодательства.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера: Конституция Российской Федерации, а также конституции государств Центральной и Восточной Европы (Беларуси, Болгарии, Боснии и Герцеговины, Венгрии, Латвии, Литвы, Македонии,
Молдовы, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Украины, Хорватии, Чехии, Эстонии); законодательные акты, устанавливающие статус и процедуры деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в указанных государствах, в том числе, законодательство, непосредственно закрепляющее принцип транспарентности деятельности указанных органов (например, Закон Республики Молдова «О прозрачности принятия решений»).
При подготовке диссертационного исследования были также проанализированы законы, определяющие порядок и различные формы участия граждан и институтов гражданского общества в осуществлении различных уровней публичной власти, а также порядок предоставления публичной информации (например, Закон Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации», Закон Республики Болгария «О доступе к публичной информации», Закон Литовской Республики «О предоставлении информации общественности», Закон Республики Молдова «О доступе к информации», федеральные законы «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», законы Украины «О порядке освещения деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в средствах массовой информации» и «О доступе к публичной информации», Закон Словацкой Республики «О свободном доступе к информации», Закон Республики Хорватия «О доступе к информации», Закон Эстонской Республики «О доступе к публичной информации»); подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, парламентами и правительствами Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы, конкретизирующие направления реализации принципа транспарентности (в том числе, регламенты парламентов).
При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы документы Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Европейского союза как императивного, так и рекомендательного характера (в частности, рекомендации Комитета министров Совета Европы R (81)19 «О доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных ведомств», Rec (2002)2 «О доступе к официальным документам»; резолюции и рекомендации Конгресса региональных и местных властей), международных неправительственных организаций.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем на основе сравнительно-правового анализа законодательства Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы уточнено содержание понятия «транспарентность» деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В диссертации транспарентность (открытость) рассмотрена, во-первых, как неотъемлемое свойство публичной власти (как государственной власти, так и местного самоуправления) в современном демократическом государстве; во-вторых, как элемент системы юридических гарантий народовластия как основы конституционного строя современного демократического государства; в- третьих, как конституционно-правовой принцип деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В диссертации выявлено содержание транспарентности как одного из конституционно-правовых принципов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, установлено место данного принципа в системе принципов конституционного права Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы. Диссертантом исследованы особенности законодательного закрепления принципа транспарентности, а также способы его реализации.
Диссертантом также изучены особенности и основные направления реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности парламентов Российской Федерации и государств Европы, проанализированы способы его реализации в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы, выявлены особенности реализации принципа транспарентности в осуществлении судебной власти, уточнены осуществления местного самоуправления на основе принципа транспарентности. Это позволило диссертанту предложить пути использования опыта государств Центральной и Восточной Европы при совершенствовании российского законодательства.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Конституционно-правовой принцип транспарентности представляет собой закрепленное в конституции демократического государства и конкретизированное в нормах конституционного права общее правило деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, предполагающее информирование граждан об осуществлении органами власти их полномочий, обеспечение привлечения граждан к обсуждению и принятию властных решений, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Диссертант определяет транспарентность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления как принцип, действующий в ряде институтов конституционного права, закрепляющих статус органов государственной власти и основы местного самоуправления. Данный принцип определяет особый характер осуществления публичной власти, обеспечивающий ее осуществление в интересах большинства народа, а потому, является элементом системы юридических гарантий народовластия как основы конституционного строя современного демократического государства.
2. Транспарентность представляет собой неотъемлемое свойство публичной власти (как государственной власти, так и местного самоуправления) в современном демократическом государстве. Данное свойство предполагает осуществление государственной власти и местного самоуправления в строгом соответствии с нормами конституции и законов, информирование граждан, их объединений, народа о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение взаимодействия между органами публичной власти и гражданским обществом, отдельными его институтами в процессе разработки властных решений, а также использование возможностей общественного контроля за функционированием органов публичной власти.
3. Конституционно-правовой принцип транспарентности в большинстве государств Центральной и Восточной Европы не получил закрепления в едином нормативном правовом акте. Диссертант полагает, что правовое закрепление конституционно-правового принципа транспарентности в системе нормативных правовых актов, складывающейся на трех уровнях: а) нормы Конституции Российской Федерации и конституций государств Центральной и Восточной Европы, закрепляющие принцип транспарентности (открытости) в деятельности органов государственной власти; б) законодательные акты, закрепляющие статус органов публичной власти, их полномочия и порядок функционирования, определяющие конкретные способы реализации конституционно-правового принципа в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также в деятельности органов местного самоуправления; в) законодательство, закрепляющее порядок поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, применения информационных технологий, обеспечения защиты информации. При реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления информационное законодательство выполняет служебную роль, поскольку конкретизирует способы реализации принципа транспарентности применительно к взаимодействию граждан и институтов гражданского общества, с одной стороны, и органов государственной власти и органов местного самоуправления - с другой, в сфере обмена информацией.
4. Диссертантом выявлены основные проблемы, общие для функционирования парламентов в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: чрезмерное усиление влияния на законодательную деятельность органов исполнительной власти, а также отдельных негосударственных институтов; ослабление взаимодействия депутатов и избирателей; снижение легитимности парламентского контроля за деятельностью высших органов исполнительной власти.
Диссертант полагает, что одним из направлений их решения является последовательное осуществление конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности высших законодательных (представительных) органов государственной власти, в том числе, обсуждение всех вопросов, относящихся к компетенции парламентов или их палат в открытых пленарных заседаниях. Диссертант полагает возможным использовать в Российской Федерации положительный опыт Болгарии, Венгрии, Литвы, Хорватии и закрепить в регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации основания и порядок трансляции пленарных заседаний палат, заседаний комитетов, парламентских слушаний.
5. Выявлены основные способы реализации принципа транспарентности в законодательной деятельности, обеспечивающие возможность участия граждан и представителей негосударственных организаций в инициировании и обсуждении законопроектов в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: а) народная правотворческая инициатива; б) организация общественного обсуждения законопроектов, в том числе, посредством их опубликования в средствах массовой информации и в сети «Интернет»; в) парламентские слушания; г) привлечение к обсуждению законопроектов неправительственных организаций и органов местного самоуправления.
С целью повышения эффективности использования данных способов в парламентской практике Российской Федерации диссертант предлагает: возложить на аппарат Государственной Думы обязанность по организации обсуждения законопроектов, имеющих наибольшее общественное значение, перед их внесением в Государственную Думу в порядке ч. 1 ст. 104 Конституции; обязать аппарат Государственной Думы обобщать и публиковать результаты такого обсуждения; определить в правовых актах палат Федерального Собрания основания и порядок привлечения неправительственных организаций к обсуждению законопроектов.
6. Установлен ряд способов реализации принципа транспарентности в деятельности высших органов исполнительной власти в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: а) опубликование актов правительства и иных органов исполнительной власти, размещение информации о деятельности органов исполнительной власти, актов правительства и иных органов исполнительной власти для общественного обсуждения. Отмечено, что наиболее эффективно обеспечивает принцип транспарентности в деятельности органов исполнительной власти опубликование «первичной» информации об их работе; б) организация общественного обсуждения актов правительства и органов исполнительной власти, имеющих общественное значение. Положительным является опыт Болгарии, Молдовы и Хорватии, нормативно закрепивших процедуру таких обсуждений в соответствии с принципами регулярности, открытости доступа к участию в обсуждениях, ограниченности во времени, опубликования его результатов; в) привлечение представителей неправительственных организаций к участию в формировании направлений государственной политики. Установлено, что данную функцию в Российской Федерации с 2005 г. осуществляет Общественная палата Российской Федерации. В результате формирования «открытого правительства» как сообщества представителей неправительственных организаций при Президенте Российской Федерации возможно дублирование им функций Общественной палаты Российской Федерации; г) обеспечение прозрачности процедур деятельности органов исполнительной власти по оказанию публичных услуг и осуществлению государственных функций, в том числе опубликование информации о государственных и муниципальных закупках, о принятии и исполнении бюджета.
7. Установлено, что применительно к деятельности органов судебной власти принцип транспарентности является, с одной стороны, одним из механизмов обеспечения самостоятельности и независимости суда, а с другой - формой реализации контроля общества за функционированием судебных органов.
Отмечено, что основными способами реализации принципа транспарентности в деятельности судебных органов являются осуществление правосудия в открытом судебном заседании, а также публичное провозглашение и опубликование итоговых судебных постановлений. Иные способы обеспечения транспарентности, обеспечивающие предоставление информации о деятельности суда, являются вспомогательные по отношению к указанным выше.
8. Диссертант полагает, что задачей государства в сфере укрепления принципа транспарентности в деятельности местных органов публичной власти является развитие способов его реализации, предполагающих непосредственное участие местного населения в деятельности органов местного самоуправления. При этом государство может способствовать активному использованию информационных технологий для осуществления консультаций депутатов представительных органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности, с населением муниципального образования, для организации обсуждения муниципальных правовых актов в рамках публичных слушаний.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы нормотворческими и правоприменительными органами государственной власти Российской Федерации при совершенствовании законодательства, закрепляющего реализацию принципа транспарентности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе, определяющего порядок предоставления информации о деятельности органов публичной власти, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, формы и процедуры взаимодействия государственных органов с институтами гражданского общества. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
Транспарентность как общественно-политическое и государственно-правовое явление в Российской Федерации и зарубежных государствах
Современные теория и практика государственного и муниципального строительства в Российской Федерации и за рубежом весьма активно оперируют понятиями «транспарентность» («открытость», «прозрачность»).
В российской науке понятие «транспарентность» исследуется, в основном, как общественно-политическое явление. Так, например, транспарентность политического процесса определяется как открытость его легальных сфер для общества, доступность для граждан информации о его целях, реализации и результатах, наличие широких контактов между обществом и государственной властью в осуществлении известных политических задач . В словаре Вебстера транспарентность определяется, как «степень открытости и подверженности корректировке законов, инструкций, соглашений; уровень подотчетности и ответственности в государственном управлении». В нем данное понятие связывается, с одной стороны, с политикой государства, а с другой, со сферой государственного управления -его подотчетностью и ответственностью перед обществом . Политическая транспарентность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в условиях демократии, по мнению известного политолога Р.Даля, означает открытость политических процессов, доступность достаточно большого массива информации о политике, экономике и социальной сфере для широких слоев населения. Наличие прозрачности является предпосылкой для демократии1.
СВ. Романюк, например, рассматривает транспарентность политической власти как комплексную конструкцию, в которую он объединяет понятия «гласность», «открытость власти», «доступ к информации» . Г.В. Пызина называет гласность, прозрачность и открытость атрибутивными характеристиками транспарентности как политического феномена . Больше конкретики можно найти в работе коллектива под руководством А.В. Иванченко, создавшего своего рода компендиум положений действующего российского законодательства об обеспечении открытости органов власти для граждан и юридических лиц4. Таким образом, в российской юридической науке понятие пока еще не выработан единый подход к определению понятия «транспарентность», что обусловлено динамичностью предметного содержания данного политического, социального и правового явления.
Об отсутствии единого подхода к определению понятия транспарентности говорят и зарубежные ученые, подчеркивая, что расплывчатость, неопределенность границ этой категории обусловлены динамичностью ее предметного содержания5.
Транспарентность также достаточно активно исследуется в теории конституционного и административного права6. Д.И. Гунин, например, напротив, разграничивает понятия транспарентности, свободы информации и гласности, рассматривая их как разные явления. Он подчеркивает, что, в отличие от гласности, транспарентность присутствует не только в общественной жизни и праве демократических государств, но и при иных политических режимах1.
В российской и зарубежной юридической науке существуют, как минимум, два подхода к определению понятия транспарентность.
1. Транспарентность рассматривают в тесной связи с правом на информацию, с информированностью граждан о государственной политике, деятельности институтов публичной власти. Так, Ю.И. Стецовский выделяет такие характеристики транспарентности, как прозрачность, доступность и связанную с этим информированность . А.В. Малько определяет транспарентность как степень гласности в обществе и прозрачности государственного аппарата . Аналогичной полиции придерживается и И.Л. Бачило .
В тесной связи с информацией транспарентность трактуется Дж. Стиглицем, по мнению которого транспарентность есть ни что иное, как «другое название информации». Степень прозрачности - не абсолютный, но переменный признак информации, который подразумевает, что прозрачность и информация не могут использоваться в одном и том же смысле, применительно к большинству решаемых задач .
Содержание информационного аспекта транспарентности раскрывается также в зарубежной юридической науке. Так, Дж.М. Балкин указывает, что информационная составляющая обозначает открытость и доступность информации о политических деятелях, правительственных чиновниках и т.д., а также о принятых органами государственного управления решениях. Информационная транспарентность может иметь и другую сторону, предполагая необходимость получения чиновниками информации об обществе. В этом случае налаживается обратная связь и выясняется мнение общественности относительно целесообразности того или иного действия или раскрытия информации по определенному вопросу, которой обладают государственные органы1.
Рассматривая транспарентность исключительно принцип обязательного информирования об органах государственного и муниципального управления, P.M. Бухман, Дж.Д. Пиотровски и Э.Дж. Смит выделяют несколько видов транспарентности - финансовую и административную транспарентность. Финансовая транспарентность подразумевает интенсивность и своевременность раскрытий финансовой информации, их интерпретации и распространения аналитиками и средствах массовой информации. Транспарентность администрации подразумевает раскрытие информации о функционировании органов государственной власти и местного самоуправления, об осуществлении ими публично-властных полномочий. Административная транспарентность управления, прежде всего, связана с наличием и действенностью судебного контроля за деятельностью органов публичной власти, тогда как финансовая транспарентность, в первую очередь, обусловлена государственным (политическим) режимом в целом .
Р.Б. Митчелл полагает, что «транспарентность» считается принципиальной характеристикой в целом политической системы современного демократического государства. Оно включает в себя открытость деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и процедуры принятия ими решений для «внешних наблюдателей» - граждан, общественных объединений, иных институтов гражданского общества. С другой стороны, он все же придает ему информационное измерение, а также предлагает сузить его и рассматривать транспарентность лишь как некоторый объем доступной информации относительно функционирования и коллизий в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления1.
При этом, Р. Митчелл полагает, что транспарентность государственной власти и местного самоуправления служит достижению одной из двух целей: оценке деятельности государственных органов или органов местного самоуправления в целом или оценке деятельности отдельных лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, иные должности публичной службы. Исходя из этого, ученый выделяет две модели транспарентности: а) транспарентность, ориентированная на эффективность, которая, прежде всего, характеризует общие усилия государственных органов и органов местного самоуправления, применяемые для достижения поставленных целей; б) транспарентность, ориентированная на согласие, подразумевающая рассмотрение и оценку выполнения обязательств органов государственной власти или органов местного самоуправления перед населением .
Транспарентность (открытость) в системе конституционно-правовых принципов деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления: сущность и содержание
Транспарентность (открытость), рассматриваемое как неотъемлемое свойство публичной власти в современном демократическом государстве, предполагает организацию органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также осуществление ими публично-властных полномочий в соответствии данным свойством. Таким образом, транспарентность может быть рассмотрена как один из принципов организации и деятельности отдельных органов публичной власти, а также государственного аппарата в целом. Отдельные аспекты транспарентности (в частности, гласность как информирование о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления) получили признание в конституционном праве России и в теории государства и права как один из принципов организации и деятельности государственного аппарата. При этом, гласность рассматривается как принцип организации и функционирования системы органов государственной власти в государствах с демократическим политическим режимом1.
Однако, как было доказано в 1 настоящей главы, гласность как информирование граждан, общественных объединений, народа в целом о деятельности государственного аппарата, как было доказано ранее, является одной из сторон транспарентности как неотъемлемого свойства публичной власти (как государственной власти, так и местного самоуправления) в современном демократическом государстве. Две другие составляющие -обеспечение гражданам, институтам гражданского общества возможности участвовать в процессе принятия политических решений посредством представительства интересов или прямого участия, а также подотчетность и подконтрольность органов публичной власти обществу в целом, отдельным институтам гражданского общества, человеку и гражданину, основные права и свободы которого затрагиваются их решениями или действиями - также реализуются в деятельности органов публичной власти.
Принципы (от лат. - principium - основа, первоначало) - это основные исходные положения чего-либо, в т.ч. основополагающие идеи, основные, исходные положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения . .Н. Братусь писал, что принципы в общественных науках представляют собой ведущие начала, законы движения общества, а также явлений, включенных в ту или иную форму движения3. Данная точка зрения на понимание принципов в общественных науках представляется наиболее правильной, поскольку, как полагает Д.А. Ковачев, законы движения материи - категории объективные, существующие независимо от нашего сознания1.
Общепризнанной является точка зрения о том, что правовые принципы выступают в качестве своеобразной «несущей конструкции», на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли права, но и вся его система. Принципы служат ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы .
Правовые принципы объективно отражают качества, присущие праву в целом, а также отдельным его отраслям и институтам. Они отражают закономерности общественной и государственной жизни и поэтому их содержание объективно. Вместе с тем они представляют собой волевой опыт государства, продукт сознательного творчества законодателя и по форме юридическою выражения субъективны. По сути, принципы права - это результат единства двух сторон - объективной и субъективной.
Основное назначение любого принципа - заложить правовой фундамент обособленной группы норм, не сливаясь с ними по содержанию. Конституционные принципы - это идеальная модель, которой должны соответствовать складывающиеся в обществе общественные отношения; «руководящие начала, выражающие сущность правовой системы, составляющие ее содержание, обладающие наивысшей юридической императивностью» .
Конституционный принцип представляет собой концепцию функционирования и развития какой-либо сферы государственной или общественной жизни, в т.ч. и налоговой системы. Принципы, получившие закрепление в Конституции, обладают признаком нормативности, что обусловлено тем, что они аккумулируют наиболее важные социально значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества (а конституционные принципы налоговой системы - соответственно - наиболее важные закономерности развития налоговой системы). Они оказывают направляющее воздействие на налоговую систему и действуют в качестве основных, исходных правовых принципов, которыми обязаны руководствоваться в своей деятельности все субъекты права. Они признаются высшими социально-нравственными ценностями, которые вырабатываются в процессе развития общества, признанием этих ценностей государством в качестве всеобщих правовых принципов, их закрепление в тексте Конституции как исходных при формировании и деятельности всех государственных органов, организаций и т.д. Конституционные принципы составляют первооснову правового регулирования налоговой системы в целом и всего ценностного ряда в налоговом праве .
Конституционно-правовые принципы выступают ядром налогового права и определяют его содержание и структуру. С. А. Авакъян рассматривает такие принципы в качестве стержня, вокруг которого объединяется определенная совокупность правовых норм, образующих правовой институт (или отрасль права). Поэтому, по его мнению, в содержании правового института, отрасли права следует выделять руководящие политико-правовые принципы, на основе которых происходит правовое регулирование соответствующей области общественных отношений . Следовательно, конституционные принципы выступают как свод юридических норм и политико-правовой каркас, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство.
Вопрос о понятии конституционных принципов разрабатывался в трудах многих государствоведов (Д.А. Гайдуков, С.С. Кравчук, А.И. Лепешкин, Н.А. Михалева, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.). В юридической литературе доминирует представление о принципах как руководящих началах, обусловленных материальными условиями жизни и характером политической власти, определяющих правовое регулирование2. Д.А. Ковачев рассматривает конституционные принципы как «объективно существующую политическую и кибернетическую закономерность, а также закономерность самой правовой материи»3. Однако более правильным следует считать определение понятия конституционно-правовых принципов, данное А.А. Джагаряном, который предлагает определить конституционные принципы как непосредственно или опосредованно выраженные в Конституции РФ, а также сложившиеся в конституционной практике (прежде всего в практике конституционного правосудия) высшие нормативно-ценностные императивы и критерии правомерной (справедливой) жизнедеятельности и развития государственно-организованного общества и его сочленов .
Особенности и основные направления реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности парламентов Российской Федерации и государств Европы
Парламент традиционно является институтом, обеспечивающим выявление государственной воли большинства народа, а также воплощение ее в законодательных актах, иных политических решениях. Парламент в государствах с развитыми демократическими традициями и в государствах «молодой демократии» должен играть ведущую роль в формировании основных направлений государственной политики. Вместе с тем, как указывает Н.С. Крылова, в конце XX - начале XXI в. в деятельности парламентов появились кризисные явления, выражающиеся в снижении их влияния в государственном механизме, снижении эффективности осуществления парламентом его основных функций - законодательной, представительной, контрольной, в возникновении коллизий между конституционно-правовыми формами и реальным положением парламента в системе органов государственной власти. Основные проблемы парламентаризма в современных демократических государствах касаются проблем обеспечения их более действенного участия в государственном управлении, в разработке и принятии важных государственных решений, в правотворчестве .
На эти же проблемы обращалось внимание в Резолюции ПАСЕ 1746 (2010) «Демократия в Европе: кризис и перспективы», где отмечается, что в настоящее время в деятельности парламентов государств Европы существуют кризисные явления, которые усиливаются в условиях экономического кризиса1.
Однако, представляется, что экономические проблемы не являются решающими в развитии кризиса парламентаризма. Можно выделить ряд фактором политического характера. К ним относятся: а) чрезмерное усиление влияния органов исполнительной власти, а также отдельных негосударственных институтов на законодательную деятельность, что приводит к принятию законов, не соответствующих интересам большинства народа. Как указывает А. Гросс, в настоящее время в европейских государствах разработка и принятие государственно-властных решений сконцентрирована в руках высших органов исполнительной власти, а также отдельных негосударственных институтов. Решения, имеющие общегосударственное значение, принимаются путем достижения политического компромисса, в условиях недостаточно развитого парламентского контроля, недостаточной транспарентности процесса принятия решений и без предоставления гражданам возможности участвовать в обсуждении данных вопросов. Все это порождает недоверие граждан к демократическим институтам, в частности, к парламентам как представительным органам государственной власти ; б) негосударственные институты - общественные организации, политические партии, средства массовой информации, не могут улучшить ситуацию с обеспечением гражданского контроля за деятельностью парламентов, поскольку все больше и больше подпадают под влияние представителей экономической элиты. В условиях экономического кризиса существует проблема независимости средств массовой информации, а также возможности коррупции в политических партиях и негосударственных организациях; в) ослабление взаимосвязей и взаимодействия депутатов и избирателей, а также возрастание «политической апатии» граждан. Признак увеличения незаинтересованности граждан в участии в выборах и взаимодействии с депутатами парламентов стал еще более очевидным в течение прошлых двух лет. Очевидный пример - последние выборы в Европейский парламент, которые показали самый низкий уровень участия избирателей, особенно в государствах-членах, которые недавно присоединились к Европейскому союзу. Неявка избирателей составляла 43 % (снижение с 45.5 % в 2004 г.), при этом, в Словакии она достигла 80.4 %, в Литве - 79 % и в Польше -75.5 % . Кроме того, в докладе, составленном А. Гроссом при подготовке проекта Резолюции ПАСЕ 1746 (2010) «Демократия в Европе: кризис и перспективы», указывается, что все меньше граждан удовлетворены традиционной формой свободного мандата и представительства .
Парламентская ассамблея Совета Европы в качестве одного из способов противодействия данным негативным явлениям на национальном уровне видит последовательное осуществление конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности высших законодательных (представительных) органов государственной власти, в частности, указывает, что парламент монополизировать выполнение представительной функции, необходимы «...более длительные формы, в сравнении с периодичными выборами, взаимодействия между гражданами и парламентом...». При этом, возможно использование различных консультативных форм непосредственной демократии, что обеспечит участие избирателей в принятии парламентами государственно-властных решений. ПАСЕ также обращает внимание на то, что должно быть расширено привлечение граждан к обсуждению парламентами различных политических проблем, а для этого необходимо упростить доступ граждан к информации о деятельности парламентов, расширить круг сведений о деятельности парламентов, которые могут сообщаться гражданам . Это, в свою очередь, предполагает необходимость последовательной реализации принципа транспарентности (открытости) в деятельности парламентов Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы.
1. Основной формой деятельности парламентов являются пленарные заседания - важнейшая форма деятельности органов представительной власти, когда парламент, его палаты или иной представительный орган собираются в полном составе, решения по наиболее важным вопросам, входящим в компетенцию данного представительного органа2. В пленарных заседаниях решаются различные задачи - обсуждение законопроектов, принятие законов, обсуждение вопросов, имеющих политическое значение, в том числе и контрольная деятельность парламента3.
Процедура пленарных заседаний регулируется регламентом (статутом, законом о принятии регламента) парламента или его палаты. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституциями государств Центральной и Восточной Европы (ч. 2 ст. 100 Конституции Российской Федерации4, ст. 103 Конституции Республики Беларусь от 24 ноября 1996 г.5, ст. 82 Конституции Республики Болгарии от 12 июня 1991 г.1, ст. 5 Конституции Венгерской Республики, 22 Конституции Латвийской Республики от 15 октября 1922 г.2, ст. 70 Конституции Республики Македония от 17 ноября 1991 г. , ст. 65 Конституции Республики Молдова от 29 июля 1994 г. , ст. 113 Конституции Польской Республики от 2 апреля 1997 г.5, ст. 65 Конституции Румынии от 21 ноября 1991 г.6, ст. 82 Конституции Словацкой Республики от 1 сентября 1992 г. N 460/1992 Z.z.7, ст. 84 Конституции Украины от 28 июня 1996 г.8, ст. 84 Конституции Республики Хорватия от 22 декабря 1990 г.9, ст. 36 Конституции Чешской Республики от 16 декабря 1991 г. , ст. 72 Конституции Эстонской Республики от 28 июня 1992 г.") парламенты (палаты парламентов) государств Центральной и Восточной Европы обсуждают большую часть вопросов, относящихся к их ведению, а также принимают решения в открытых пленарных заседаниях. Закрытые пленарные заседания проводятся в исключительных случаях по решению парламента или его палаты, если это необходимо для сохранения государственной или иной охраняемой законом тайны. Следует заметить ,что в соответствии с 18 Закона Словацкой Республики № 90/1995 (в ред. Закона № 573/2006) «О правилах процедуры Национального Совета Словацкой Республики» , обсуждение бюджета не может осуществляться в закрытом заседании парламента. Это является традиционным способом реализации принципа транспарентности в деятельности.
Способы реализации конституционно-правового принципа транспарентности в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы
Как уже говорилось в 2 главы I настоящей работы, принцип транспарентности не получил конституционного закрепления в качестве одной из основ организации и деятельности органов исполнительной власти. Напротив, ст. 96 Конституции Эстонии однозначно указывает на то, что Правительство осуществляет свою деятельность в закрытых заседаниях, если только само оно не решит иное.
1. Вместе с тем, современной тенденцией развития законодательства об исполнительной власти является утверждение транспарентности (открытости) как одного из принципов организации и деятельности правительства и иных органов исполнительной власти, что проявляется в закреплении транспарентности (открытости) как одного из принципов деятельности высших органов исполнительной власти. Так, принцип транспарентности (открытости или прозрачности) деятельности правительства и иных органов исполнительной власти закреплен в ст. 2 Закона Республики Болгария от 5 ноября 1998 г. (в ред. от 21 февраля 2012 г.) «О правительстве»1, ст. 4 Закона Литовской Республики от 19 мая 1994 г. № 1-464. (в ред. от 21 декабря 2011 г.) «О правительстве», ст. 2 Закона Республики Молдова Nr. 64 от 31 мая 1990 г. (в ред. от 19 декабря 2011 г.) «О правительстве» , ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) "О Правительстве Российской Федерации" , ст. 3 Закона Украины от 7 октября 2010 г. № 2591-VI (в ред. от 7 июля 2011 г.) «О Кабинете Министров Украины» , ст. 9 Закона Республики Хорватия от 22 декабря 2011 г. № 022-03/11-01/03 «О Правительстве Республики Хорватия» .
При этом в соответствии со ст. 2 Закона Республики Болгария «О правительстве», ст. 5 Закона Литовской Республики «О правительстве», ст. 2 Закона Республики Молдова «О правительстве», 2 Закона Словацкой Республики от 12 декабря 2001 г. № 575/2001 «О деятельности правительства и центрального государственного управления» закреплена обязанность правительства, иных органов исполнительной власти предоставлять гражданам, юридическим лицам и органам государственной власти информацию об осуществлении деятельности в порядке, установленном законом.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 29 Закона Латвийской Республики от 28 мая 2008 г. «Об устройстве Кабинета министров Латвийской Республики», заседания Кабинета министров являются открытыми; порядок записи граждан, представителей неправительственных организаций, желающих принять участие в заседаниях правительства, ограничения и порядок участия определяет его регламентом1. В Литовской Республике министры обязаны информировать общественность о своей деятельности на веб-страницах министерств, а также в иных средствах массовой информации. Они также обязаны регулярно «встречаться с гражданами Литвы», что определяется в законодательстве Литовской Республики как одна из форм подотчетности правительства народу (ч. 4 ст. 5 Закона Литовской Республики «О правительстве»). В соответствии с п. 3-1 ст. 2 Закона Республики Молдова «О правительстве», правительство «обеспечивает прозрачность процесса разработки и принятия постановлений, распоряжений и ордонансов». Особенности реализации данного принципа в деятельности правительства, а также иных органов исполнительной власти установлены Постановлением правительства Республики Молдова №. 96 от 16 февраля 2010 г. «О действиях по внедрению Закона № 239-XVI от 13 ноября 2008 года о прозрачности процесса принятия решений». В соответствии с п.п. 14-15 информирование о процессе принятия решений производится путем общего информирования, для неопределенной широкой общественности. Оно осуществляется путем размещения информации на официальной вебстранице органа публичной власти, путем вывешивания объявления по месту его нахождения в общедоступном месте, путем распространения, в случае необходимости, информационного сообщения в центральных или местных средствах массовой информации. В соответствии со ст. 50 заседания органов публичной власти, в ходе которых рассматриваются и принимаются решения, являются публичными, за исключением случаев, когда в ходе заседаний рассматривается или слушается официальная информация ограниченного доступа. Обоснование проведения закрытых заседаний обнародуется1.
В соответствии с ч. 4 ст. 51 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» Кабинет Министров регулярно информирует общественность через средства массовой информации о своей деятельности, привлекает граждан к процессу принятия решений, имеющих важное общественное значение. Порядок предоставления такой информации, а также ее состав установлен 168 Регламента Кабинета Министров Украины, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 2007 № 9502. В соответствии с ч. 6 ст. 51 Закона проекты актов Кабинета Министров Украины, имеющих важное общественное значение и определяющих права и обязанности граждан Украины, подлежат предварительному опубликованию и публичному обсуждению.
При этом, наиболее эффективно обеспечивает принцип транспарентности в деятельности органов исполнительной власти опубликование «первичной» информации об их работе.
2. Важным направлением реализации принципа транспарентности в деятельности органов исполнительной власти является опубликование проектов актов правительства и иных органов исполнительной власти для общественного обсуждения в сети «Интернет» на официальных сайтах органов исполнительной власти, а также на специализированных сайтах3.
