Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Организация государственной власти в Российской Федерации 13
1,1. Понятие государственной власти, ее система в России 13
1.2. Органы государства как механизм государственной власти: федеральный и региональный уровни 28
Глава 2. Принципы организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации . 68
2.1. Разделение властей 68
2.2. Централизм и децентрализация 75
2.3. Законность и выборность органов государственной власти 81
2.4. Коллегиальность, единоначалие и ответственность должностных лиц органов государственной власти 97
2.5. Профессионализм и этика государственных служащих 110
2.6. Участие граждан России в управлении государственными делами и гласность в работе органов государственной власти 118
Глава 3. Современные проблемы и пути совершенствования реализации принципов организации и деятельности органов государственной власти в России 130
3.1. Совершенствование президентской власти в Российской Федерации.. 130
3.2. Государственный совет Российской Федерации как новое звено в системе президентской власти 134
3.3. Представители Президента России в федеральных округах - новое звено в вертикали исполнительной власти .„..„ 137
3.4. Взаимодействие и совершенствование законодательной (представительной) и исполнительной власти в России 143
3.5. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти 149
Заключение 155
Библиография 161
- Понятие государственной власти, ее система в России
- Органы государства как механизм государственной власти: федеральный и региональный уровни
- Разделение властей
- Совершенствование президентской власти в Российской Федерации..
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью в современных условиях обеспечить организацию и деятельность органов государственной власти в Российской Федерации на основе системы взаимозависимых и взаимообусловленных принципов, необходимых и достаточных для развития и совершенствования государственной власти в стране.
Формирование основ функционирования государственного механизма неразрывно связано с фундаментальными преобразованиями экономических, политических и социальных отношений в нашей стране, с реализацией новой Конституции, провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления; в её основу положена современная система ценностей, во главе которой находится человек; его права и свободы признаны высшей социальной ценностью. Эта исходная позиция определяет политический вектор государственного строительства, закрепляющий, с одной стороны, принцип ответственности власти перед народом, являющимся в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, а с другой, принцип участия граждан России в управлении государством как непосредственно через референдум и свободные выборы, так и через органы государственной власти и местного самоуправления.
Переход функционирования государственного механизма от концентрации всей полноты власти в рамках представительных органов (Советов) и их исполнительных комитетов к осуществлению государственной власти на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную породил массу проблем как с реализацией принципа централизации и децентрализации в организации деятельности органов государственной власти, так и с обеспечением гласности и законности в работе государственного аппарата. В связи с этим, одной из основных задач Российского государства является защита граждан от произвола и непрофессионализма чиновников, усиление правового контроля и повышение ответственности за деятельностью государственных служащих.
Правильное определение необходимого и достаточного перечня принципов организации и деятельности органов государственной власти, раскрытие их содержания является чрезвычайно важным и незаменимым условием как для за-
вершения проводимых социально - политических и экономических реформ, так и для обеспечения развития и совершенствования российской государственности.
Вместе с тем, определение вышеуказанного перечня принципов в конституционно-правовой науке продолжает оставаться весьма дискуссионным и нерешенным вопросом. Практика взаимодействия и функционирования государственного механизма показывает наличие серьезных трудностей при решении вопросов, связанных с разграничением компетенции и пределов ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов страны. Осуществляемая Президентом Российской Федерации централизация государственной власти, особенно посредством недавно созданных органов государственной власти — Государственного совета и полномочных представителей главы государства в федеральных округах - все ещё наталкивается на непонимание региональных лидеров и законодательных (представительных) органов власти, которые продолжают принимать нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, провоцируя нагнетание сепаратизма и центробежных процессов в государстве.
Проведенный анализ деятельности органов государственной власти в пореформенный период свидетельствует о наличии существенного разнобоя как в закреплении основополагающих принципов функционирования государственных органов в действующем законодательстве, так и в правоприменительной практике. Так, крупной проблемой является неразработанность и отсутствие детализации принципа разделения властей; Конституция России и действующее законодательство не предусматривают ответственности ряда высших должностных лиц страны за непрофессиональное, повлекшее политический, экономический ущерб государству, осуществление своих должностных обязанностей (например, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или главы государства). Всё это свидетельствует о реально существующей проблеме реализации принципов организации и деятельности органов государственной власти в России, которая на практике связана с недостаточным правовым закреплением вышеназванных принципов. Так, на конституционном уровне не закреплен принцип гласности в деятельности органов государственной власти, их открытости, «прозрачности» перед обществом в целом и каждым гражданином России в частности. В то же время, региональный законодатель в ряде субъектов Российской Федерации систематизировал содержание принципа
гласности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В Томской области, например, ему посвящена самостоятельная глава Устава (Основного закона) Томской области1.
Трудности реального применения законодательно закреплённых принципов связаны не только со сложностью и многофункциональностью государственного аппарата, но и явно недостаточной научной разработкой вышеназванных вопросов. В этой связи Президент Российской Федерации В.В. Путин в своём Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года справедливо отметил: «Мы привыкли жаловаться на российскую бюрократию - многочисленную и неповоротливую. И претензии к ней - совершенно обоснованны. Повторяем это очень часто. Между тем, бюрократических структур в России, как это ни странно, - не больше, а иногда даже меньше, чем в других странах. В чём же дело? Главная проблема — не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это всё ещё очень большая редкость».
Кроме того, актуальность избранной темы обуславливает то, что концепция построения системы органов государственной власти в Российской Федерации на основе принципов их организации и деятельности, являющаяся краеугольным камнем функционирования государственного механизма, предполагает как укрепление государственного аппарата в целом, так и расширение эффективности деятельности каждого органа государственной власти в отдельности, повышение профессионализма и ответственности государственных служащих всех уровней и ветвей власти,
Предпринятое автором одновременное исследование принципов организации и деятельности органов государственной власти продиктовано необходимостью комплексного рассмотрения проблем, присущих им в равной мере. Установление принципов организации государственного механизма выступает основой для закрепления принципов, на основании которых будет осуществляться само функционирование (деятельность) государственного аппарата.
См.: Устав (Основной Закон) Томской области / Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. - М., 1998. №6.
Поэтому комплексное исследование названных принципов в рамках учения о государственной власти позволило достаточно репрезентативно показать их особенности для различных ветвей государственной власти, а также выявить, насколько всесторонне и полно эти особенности отражены в действующем законодательстве. Исходя из этого в диссертации проводится мысль, что принципы организации и деятельности органов государственной власти в России лишь рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают системе государственных органов необходимые для успешного функционирования и развития целенаправленность, целостность и единство.
Разумеется, изучение «качества» конституционно-правовых норм и эффективности построения государственного механизма должно основываться как на исследовании российского законодательства и международно-правовых норм, так и практике его реализации, глубоком и всестороннем анализе жизненной реальности, вызвавшей необходимость установления комплекса отправных начал, идей и требований в организации и функционировании системы органов государственной власти.
Степень разработанности проблемы. При разработке проблемных вопросов, охватываемых темой диссертационного исследования, автор опирался на достигнутый ранее уровень правовой науки, работы ученых, занимавшихся разработкой института принципов организации и деятельности органов государственной власти в России, конституционно-правовыми аспектами категорий государственной власти и органов государственной власти.
В период подготовки и начала проведения последней отечественной конституционно-правовой реформы был подготовлен и защищен ряд кандидатских и докторских диссертаций, опубликовано несколько монографий, посвященных как общим вопросам организации государственной власти, так и отдельным принципам организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Эти проблемы нашли отражение в курсах конституционного права, в учебниках, научно-практических комментариях и статьях юридической периодики. Разработкой указанных вопросов в правовой литературе занимались, в частности, С.А. Авакьян, С.С, Алексеев, А.П. Алёхин, М.В. Баглай, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Б.А. Страшун, Е. Козлова, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.М, Лебедев, Г.Н. Манов, В.М. Манохин, И.С. Масликов, B.C. Нерсесянц, М.Н. Марченко, Н.А. Сахаров, Э.В. Спирина, Э.В. Тадевосян, В.А. Тархов, Б.Н. Топорнин, И.А. Умнова, И.Е. Фабер, В.Е.
Чиркин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л.Шульженко, Б.С. Эбзеев и другие. Следует, однако, отметить, что большая часть этих работ выполнялась до принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и тем более до осуществления в стране коренного преобразования системы государственной власти, хотя, несомненно, ускорила этот процесс.
Интенсивная подготовка и проведение конституционно-правовой реформы по переходу государственного механизма от всевластия Советов к системе разделения властей обусловили новые подходы к исследованию института принципов организации и деятельности органов государственной власти в стране. В работах А.Б. Агапова, Г.В. Атаманчука, М.И. Абдулаева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, М.С. Башимова, А.В. Безрукова, К.С. Вельского, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, А.А. Галкина, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, A.M. Дроздовой, А.А. Захарова, А.В. Зиновьева, Д.Н. Козака, А.Д. Керимова, Т.А. Козловой, М.А. Краснова, Ш.Б. Магомедова, А.Ф. Малого, А.В. Манчевой, М.В, Мельникова, А.В. Минашкина, О.О. Миронова, Н.А. Михалевой, A.M. Муртазалиева, Л.А. Окунькова, В.И. Филатова, A.M. Халилова, Г.Н. Чеботарева и других поднят ряд вопросов, дающих возможность более широкого подхода к анализу исследуемого в настоящей работе института. В некоторых из них четко обозначилось концептуальное видение развития отдельных принципов организации и деятельности органов государственной власти в России, что не может не сказаться положительно на решение многих с ними связанных проблем.
Вместе с тем работ, в которых принципы организации и деятельности органов государственной власти в России исследовались комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности друг с другом, до настоящего времени не было. Представляется, что именно комплексный подход к изучению принципов организации и деятельности органов государственной власти позволяет выполнить одновременное исследование всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного механизма.
Цели и задачи исследования. Главной целью диссертационной работы является комплексное исследование принципов организации и деятельности органов государственной власти в России и достижение на этой основе возможности дальнейшего научно-теоретического развития концепции государственной власти, а также разработка практических предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности.
s Названные цели исследования определяют перечень задач, решение которых составляет содержание диссертации. К их числу по логике исследования относятся задачи:
раскрыть понятие государственной власти и проследить его эволюцию в современном конституционном праве;
всесторонне исследовать систему органов государственной власти в Российской Федерации (федеральный и региональный уровни);
раскрыть понятие принципа организации и деятельности органов государственной власти;
показать теоретический и правоприменительный аспекты проблем, связанных с институтом принципов организации и деятельности органов государственной власти в России;
обосновать необходимость комплексного исследования принципов организации и деятельности органов государственной власти в России;
- всесторонне исследовать во взаимосвязи и взаимообусловленности
принципы организации и деятельности органов государственной власти в Рос
сийской Федерации;
выявить недостаточность их правового закрепления и разработать предложения по совершенствованию законодательства в этой части;
исследовать современные проблемы реализации принципов организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации и пути их совершенствования;
проанализировать международное законодательство и практику закрепления отдельных принципов организации и деятельности органов государственной власти.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются регулируемые российским законодательством отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Предметом исследования выступают правовые нормы, закрепляющие наиболее общие основные начала и требования построения и функционирования как государственного механизма в целом, так и его отдельных органов.
Методологическую основу диссертационного исследования составили основные положения, выработанные в теории права, конституционном, административном, уголовном и гражданском праве, уголовном и гражданском процес-
се. При исследовании использовались следующие методы: диалектический, формально-логический, историко-правовой, а также ряд частно-научных методов познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный анализ, статистический, социологический и другие.
Теоретической базой работы послужили научные исследования уже упоминавшихся выше отечественных ученых советского и пореформенного периодов, работы ученых дореволюционной России: Л. Петражицкого, М.М. Сперанского, В.М. Хвостова и других ученых правоведов этого периода, а также произведения зарубежных авторов: Л. Дюги, П. Блау, Ф. Стокмана и ряда других.
Положения и выводы диссертационного исследования основываются на Конституции Российской Федерации, международном и российском законодательстве. В диссертации использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, руководящие разъяснения Верховного и Высшего Арбитражного судов России, относящиеся к исследуемой теме.
Эмпирическую основу исследования составили результаты изучения договорной практики Российской Федерации и её субъектов, использование методов моделирования, интерполяции и экстраполяции, что позволило глубже понять суть проблем и отразить влияние прошлого на современность и будущее.
Научная новизна исследования. Избранная тема ранее не была предметом научного исследования. Поэтому диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования теоретических и практических аспектов проблем реализации принципов организации и деятельности органов государственной власти в России, выполненного на монографическом уровне с учетом последних достижений правовой науки в области организации и деятельности органов государственной власти.
На защиту выносятся следующие основные положения.
В работе уточняются и соотносятся понятия власти, государства, государственной власти, государственного органа, органа государственной власти, государственного механизма, государственного аппарата.
В русле концепции государственной власти в диссертации исследуются органы государства как механизм государственной власти: федеральный и региональный уровни, построенные на единых, законодательно закрепленных принципах организации и деятельности, располагающих необходимыми структурами для осуществления задач и функций государства.
В работе обосновываются предложения по упорядочению и уточнению полномочий органов государственной власти в Российской Федерации в целях укрепления их места и роли, повышения конституционного статуса и уравновешивания всей системы полномочий государственного аппарата.
Рассмотрение и анализ роли федеральных органов государственной власти со специальными полномочиями (Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты, Банка России и других) приводит к выводу об их особом статусе как гарантах обеспечения принципа законности, прав и свобод человека и гражданина в России.
В диссертационном исследовании предлагается на основе анализа правовых норм и научно-теоретических точек зрения принципиальное положение о том, что эффективная организация и деятельность государственного аппарата возможна лишь на основе реализации всей системы взаимосвязанных и взаимообусловленных принципов, необходимых и достаточных для обеспечения функционирования и развития механизма государственной власти в России.
Новый для страны принцип разделения властей, как показано в работе, не сводится только к функциональному разделению государственной власти между самостоятельными ветвями власти, а вызывает необходимость конституционного осуществления приоритетов ветвей власти, механизма взаимных сдержек и противовесов. В связи с этим даны рекомендации по модернизации отдельных государственных органов, укреплению их самостоятельности и независимости, обеспечению баланса полномочий.
В связи с усилением роли России во внешней политике и внутри страны централизм и децентрализация исследованы как необходимые принципы укрепления нашей Федерации, всей системы государственной власти.
Принцип законности рассматривается как особо актуальный в современных условиях в организации и деятельности различных органов государственной власти. Поэтому разработаны рекомендации по усилению и укреплению законности и правопорядка.
Принцип выборности органов государственной власти показан на основе комплексного анализа действия выборного механизма в стране. Даются предложения по совершенствованию избирательного процесса, избирательных прав граждан, исключению нередко встречающихся нарушений его принципов для реального осуществления народного суверенитета.
10. В исследовании разработаны предложения по укреплению и опти
мизации принципа участия граждан России в управлении государственными де
лами.
Коллегиальность и единоначалие как основные организационно-правовые формы деятельности органов государственной власти в современных условиях проявляют определенные недостатки и дисбаланс. В работе определяются предложения по искоренению перекосов в работе коллективных и единоличных государственных органов.
В диссертации разработан и обосновывается комплекс мер по улучшению принципов гласности в работе органов государственной власти и ответственности их должностных лиц, так как для отражения в деятельности государственного аппарата действительной воли большинства граждан страны необходим постоянный контроль общества в целом и каждого гражданина в отдельности за его функционированием.
13. Как итог в диссертационном исследовании обозначены и сформули
рованы основные проблемы и пути совершенствования реализации принципов
организации и деятельности органов государственной власти в стране, показан
их генезис, разработан комплекс предложений по закреплению правового стату
са, дифференциации и детализации полномочий различных государственных
органов в российском законодательстве.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования содержащихся в диссертации выводов и предложений в процессе совершенствования Конституции Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов, а также в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Они могут найти применение в преподавании курса «Конституционное право Российской Федерации» и спецкурсов, касающихся проблем реализации принципов организации и деятельности органов государственной власти в России. Выдвигаемые в диссертации положения могут быть полезны для конституционно-правовой науки, теории конституционного права, социологии, политологии и философии.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования содержатся в 16 опубликованных работах. Результаты исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, декабрь 2002 года), международной студенческой на-
учной конференции «Международные и национальные механизмы защиты прав и свобод человека» (Уфа, 13-14 декабря 2002 года), 3-й международной научно-практической конференции «Современные технологии документооборота в бизнесе, производстве и управлении» (Пенза, 20-21 марта 2003 года), 7-й международной научно-практической конференции «Университетское образование» (Пенза, 10-И апреля 2003 года), всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития современного российского общества» (Пенза, март 2003 года), всероссийской научно-практической конференции «Интеллектуальная подготовка инновационных процессов» (Пенза, 17-18 апреля 2003 года), 2-й всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права на рубеже 20-21 веков» (Пенза, май 2003 года), 4-й региональной научно-практической конференции молодых ученых «Научное обеспечение агропромышленного комплекса» (Краснодар, 28-29 ноября 2002 года), межвузовской научно-практической конференции слушательского научного общества Краснодарского юридического института МВД России (Краснодар, 30 октября 2002 года).
Объем и структура диссертации. Работа выполнена в объеме, соответствующем требованиям Высшей аттестационной комиссии Министерства образования Российской Федерации. Структура диссертации соответствует логике проведенного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, содержащего выводы, сделанные на основании проведенного исследования, и библиографии.
Понятие государственной власти, ее система в России
Понятие «государственная власть» довольно часто употребляется в учебной и научной литературе и активно используется в нормативных документах, что требует проведения концептуального анализа данной категории для включения её в категориальный аппарат, применяемый в законотворчестве. Данное понятие производно от более широкого и многогранного понятия «власть». Однако последнее, в указанном аспекте, стало предметом специальной разработки в юридической литературе сравнительно недавно, примерно с начала 60-х годов, и нуждается в дальнейшем глубоком изучении2.
Подход к определению понятия «власть» в современной литературе неоднозначен и широк. Это вызвано, по мнению В.Г. Ледяева, прежде всего тем, что лишь немногие исследователи обращаются к анализу области и пределов применения данного понятия, его содержательной специфики и места в общей понятийной структуре, В результате «власть» стала практически неотличимой от «влияния», «принуждения», «управления», «силы», «господства», «авторитета», «контроля», «дисциплины»3, отражающих различные формы социальных отношений и типы зависимости индивида от факторов социальной действительности: обстоятельств, социальных и моральных норм, других индивидов. Неоднородность и разноплановость данных факторов требует проведения четкого разграничения соответствующих понятий, в противном случае они не будут отражать окружающие реалии.
К тому же, само понятие «власть» (как и понятие «государство») трактуется неоднозначно даже учеными-филологами. И, как следствие, терминологическая нечеткость порождает массу проблем.
Так, в словаре русского языка СИ. Ожегова «власть» определяется как право и возможность распоряжаться кем или чем-либо, подчинять своей воле, а также как политическое господство, государственное управление и органы его . По мнению авторского коллектива под руководством А, П. Евгеньевой власть -право управления государством, политическое господство, и в то же время данное понятие означает органы государственного управления, правительство . Таким образом, налицо двоякое понимание власти: во-первых, в широком философском смысле власть рассматривается как право и возможность распоряжаться, повелевать, управлять кем или чем-нибудь, подчинять своей воле; во-вторых, в более узком смысле власть рассматривается в неразрывной связи с понятием «государство».
По мере развития мировой и отечественной государственно-правовой и философской мысли с изменением точки зрения на происхождение и сущность государства, его место и роль в жизни общества, изменялось и представление о содержании понятия «власть».
Рассмотрим понятие власти в широком смысле, как философскую и общесоциологическую категорию. В этом качестве власть присуща любой в той или иной мере организованной общности людей, и действует как в масштабах всего общества, так и в каждой отдельной образующей его части6. Исследования по-давляющего большинства ученых философов и юристов советского периода , посвященные проблеме власти, основывались на взглядах классиков марксизма-ленинизма, рассматривавших власть в качестве отношения, двуединое содержание которого, с одной стороны, означает навязывание воли властвующего подвластному, с другой - подчинение подвластного воле властвующего8. В этой связи неудивительно, что практически во всех определениях власти, данных советскими учеными, доминирует идея господства одного субъекта властеотно-шения (властвующего) над другим (подвластным), подчинение последнего воле и интересам первого, причем подчинение насильственное, осуществляемое при помощи принуждения
Представляется, что неотъемлемым элементом содержания любой власти является возможность применения властвующим субъектом принуждения. Общественная власть немыслима без принуждения, которое в соответствии с характером власти и исторической обстановкой приобретает всевозможные содержания и форму. Так, по мнению М,И. Байтина, «отношения по поводу власти, или властеотношения складываются из «господства — подчинения» и «руководства-подчинения».
Однако, рассмотрение власти под углом гипертрофированного внимания к проблематике классовой борьбы и насилия, не совсем верное и объективное, оправданное лишь в эпоху различных революционных преобразований, в периоды смены общественно-экономических формаций, перехода от одного общественного строя к другому. Власть, являясь продуктом разностороннего взаимодействия людей, их стремлений и чаяний к удовлетворению собственных интересов и потребностей и смягчению внутренних и внешних противоречий при достижении данных целей, поиску возможного компромисса и определенного порядка существования и развития, представляет собой основополагающее, объективное и необходимое условие для всех членов общества в производстве и воспроизводстве жизни. Таким образом, власть есть средство нормального функционирования любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это общество индивидов единой руководящей и подчиняющей в нем воле.
В настоящее время в зарубежной и отечественной научной и учебной литературе определение понятия «власть» связывается с наличием той или иной концепции властных отношений, создаваемой на базе определенного философского или.общесоциологического учения .
Органы государства как механизм государственной власти: федеральный и региональный уровни
Если рассматривать государственную власть как свойство государственных органов, обладающих совокупностью государственных властных полномочий, то представляется очевидным, что механизм государства составляет система государственных органов (федеральный и региональный уровни). Однако государственный аппарат в России включает в себя наряду с органами государственной власти, упомянутыми в Конституции страны, массу иных, созданных для обеспечения функционирования и взаимодействия как отдельных конституционных органов, так и механизма государственной власти в целом. Как справедливо отмечает в этой связи М.В. Баглай, поскольку весь этот громадный вертикальный и горизонтальный механизм властвования прямо или косвенно затрагивает права человека, очень важно иметь ясное представление о том, что собой представляет орган государственной власти и чем он отличается от разного рода органов, организаций и учреждений, которые с конституционно-правовой точки зрения органами государственной власти не являются.
Основным элементом государственного аппарата является орган государства, обладающий рядом признаков, порожденных правовой природой, функциями и задачами государства, которое осуществляет свою деятельность и, по сути, материализовано именно посредством органов государства, которые не могут иметь задач и полномочий, идущих вразрез с функциями и задачами государства в целом. Для этого государство наделяет каждый государственный орган определенными, строго регламентированными полномочиями, создает четкий и строгий порядок их организации и функционирования; в то же время вся совокупность полномочий, осуществляемых всей системой государственных органов в их взаимосвязи и взаимообусловленности, и составляет систему государственной власти.
В настоящее время в научной и учебной отечественной правовой литературе существует целый ряд подходов к определению признаков государственного органа. Так, по мнению М.В. Баглая, понятие органа государственной власти складывается из трех основных признаков: организации последнего на основе закона, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти; надел енности его властными полномочиями; осуществления деятельности в формах и методах, установленных правовыми актами .
Некоторые авторы уделяют особое внимание такому признаку государственного органа как самостоятельность. В то же время пристально изучаются взаимосвязи государственных органов, образующих в своей совокупности единый социальный механизм, главной задачей которого является обеспечение нормального функционирования общества, защита законных прав и интересов личности, охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.
Основным специфическим признаком государственного органа является обладание им государственными властными полномочиями, подкрепленными авторитетом государства и возможностью их принудительной реализации, безоговорочной и неоспоримой в силу суверенитета и особой роли государства, то есть за ним юридически закреплена возможность осуществлять государственную власть, принимать от имени государства юридические значимые решения и обеспечивать их реализацию. Государственно-властное полномочие характеризуется, в свою очередь, целым рядом специфических признаков; оно формализовано в нормативно-правовых актах (как правило, в законах и конституции страны); реализуется государственными органами, наделенными государством посредством закрепления в нормативно-правовых актах правом издания юридических актов, которые содержат обязательные общие и индивидуальные правовые предписания, обеспеченные, прежде всего, мерами убеждения, воспитания, поощрения, охраняемые от нарушений возможностью применения принудительной силы государства. Именно наличие у организации перечисленных выше элементов, составляющих понятие государственно-властного полномочия, позволяет определить его как государственный орган - часть механизма государственной власти.
Другим достаточно важным признаком государственного органа является его надел енность экономической и организационной самостоятельностью и обособленностью. Так, согласно статьям 120 и 125 Конституции страны Конституционный Суд РФ состоит из 19 судей, которые независимы и подчиняются только Конституции и федеральным законам.
Следующим признаком государственного органа является специфическая, сообразная его компетенции, функциональная направленность, реализуя которую, он участвует в реализации целого ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных функций государства. Например, Государственная Дума, реализуя в соответствии со ст. 105 Конституции РФ свои функции по принятию федеральных законов в порядке и сроках согласно действующему законодательству, участвует в реализации целого ряда государственных функций (экономической, социальной, финансового контроля и ряда других).
Специфическим признаком государственного органа, является наличие государственных служащих, из которых состоит данный государственный орган, и которые определяются в статье 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.1995 № 119-ФЗ как граждане Российской Федерации, исполняющие в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации54. Собственно говоря, государственный аппарат материализуется посредством деятельности государственных служащих, являющихся основой, физическим воплощением государственного органа
Разделение властей
Основополагающим принципом организации и деятельности органов государственной власти в России является принцип разделения властей. Его понимание, учитывая мировой опыт государственного строительства, нельзя свести только к функциональному разделению государственной власти между самостоятельными государственными органами, необходимо закрепление в конституции приоритетов ветвей власти и определенного механизма взаимных сдержек и противовесов.
В Конституции РФ принцип разделения властей получил закрепление в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 10), согласно которой государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако статья 11 Конституции вносит противоречие: наряду с Федеральным Собранием, Правительством и судами РФ в качестве самостоятельного субъекта власти Конституцией выделен Президент России, Эта мысль подтверждается тем, что глава 4 «Президент Российской Федерации» предшествует главам, посвященным отдельным ветвям власти.
Представляется, что понятие «разделение властей» в Российской Конституции условно и неточно отражает содержание данного принципа организации и деятельности государственной власти. Так, СВ. Привалова отмечает, что при применении ст. 10 Конституции некоторыми учеными и практиками ошибочно понимается, что в этой норме речь идет «о разделении властей»; речь должна идти не о «разделении властей» (власть в России одна, и носителем суверенитета, единственным ее источником является многонациональный народ), но о разделении осуществления государственной власти, разделяется не сущность власти, а структуры и механизмы ее практической реализации. Схожую точку зрения высказывают А.Ф. Малый, Н.А. Ушаков и ряд других.
Принцип разделения властей должен исключать возможность сосредоточения всей власти у одного органа (должностного лица) и установления диктатуры, а не устранять единство власти. По мнению А.П. Фокова, каждая из ветвей власти характеризует, а точнее, олицетворяет определенную сферу приложения властных полномочий.
Парламент как орган законодательной власти наряду с осуществлением своей основной функции - принятия законов - реализует и другие функции: представительство народа; участие в верховном руководстве (управлении) делами государства (особенно в формировании внутренней и внешней политики государства, ее осуществлении, утверждении бюджета); участие в формировании других государственных органов и назначении ряда высших государственных должностных лиц; парламентский контроль.
Явным недостатком Конституции следует считать ограниченный набор контрольных полномочий парламента в отношении органов исполнительной власти. В соответствии с Конституцией они сведены к контролю за исполнением федерального бюджета (в этом вопросе парламент может опереться на Счетную палату), решению вопроса о доверии правительству в целом и ратификации международных договоров.
В практике зарубежных стран, как отмечает В.Е. Чиркин, существуют более разнообразные формы контроля парламента: вопросы к правительству и непосредственно к премьер-министру, дебаты по общей политике правительства и отдельным вопросам, интерпелляция, постановка вопроса о недоверии или внесение резолюции порицания, парламентские слушания, парламентские расследования, контроль за делегированным законодательством и масса других. Однако, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ предусматривает недостаточное количество форм парламентского контроля за деятельностью Правительства: решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские запросы и вопросы, предоставление информации Правительством о ходе исполнения федерального бюджета, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (ст. 37-41)150, что исключает возможность функционирования эффективного парламентского контроля, основанного на регулярном необходимом взаимодействии и сотрудничестве с исполнительной властью. Специфической формой парламентского контроля в РФ является возможность отрешения от должности главы российского государства.
Само Правительство РФ находится в приниженном положении относительно главы государства: во-первых, в соответствии с вышеназванным законом главе государства напрямую подчинены силовые министерства и ведомства, что ведет к определенному дуализму в управлении исполнительной властью; во-вторых, Президент вправе самостоятельно без объявления причин принять решение об отставке Правительства и в соответствии с ч, «б» ст. 83 Конституции РФ председательствует на заседаниях Правительства.
Функции суда, в свою очередь, состоят в том, чтобы обеспечивать и поддерживать всю систему правового регулирования общественных отношений, в особенности права, свободы граждан, путем разрешения споров и конфликтов, возникающих в процессе применения законов, других юридических норм. Среди наиболее важных функций Конституционного Суда РФ, например, можно выделить определение границ власти среди различных государственных органов и между государством и частными лицами. Его задача, по мнению В.В. Бойцовой и Л.В. Бойцовой, - найти баланс между сформировавшейся политической реальностью и положениями Конституции, адаптировать ее к потребностям современной жизни.
Каждый государственный орган, принадлежащий к одной из трех ветвей государственной власти, взаимодействует и ограничивает другие, что и составляет схему организации государственной власти в демократическом государстве, часто именуемой системой сдержек и противовесов. На федеральном уровне организации государственной власти в России эта схема выглядит следующим образом: а) Федеральное Собрание принимает законы, определяя нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, например, возможностью постановки вопроса о доверии правительству, участвует в формировании правительства и судебных органов страны; б) правительство, осуществляя исполнительную власть, организует исполнение законов, влияет на законодательный процесс (например, используя право законодательной инициативы, обязательность заключения правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия правительству парламентом сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства; в) Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды РФ имеют право законодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 104 Конституции), рассматривая в пределах своей компетенции конкретные дела, сторонами которых являются федеральные и региональные органы государственной власти.
Совершенствование президентской власти в Российской Федерации..
Проблема совершенствования президентской власти в Российской Федерации обусловлена рядом причин, как связанных непосредственно с конституционным статусом главы государства: неопределенностью его места в системе органов государственной власти; недостаточной детализацией полномочий, наличием так называемого «набора скрытых полномочий»; так и вытекающих из задач, решение которых возложено на главу государства как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (в частности, статьей 80 Конституции РФ): по охране суверенитета страны, независимости и государственной целостности; по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов.
Неопределенность места Президента в системе органов государственной власти, по мнению ряда ученых, обусловлена тем, что политическая система государства, находясь в процессе становления, наиболее близка в настоящее время к полупрезидентской модели, нашедшей воплощение в конституционном устройстве многих стран Европы . Именно полупрезидентский характер республики, как считают сторонники данной концепции, заставил авторов Конституции РФ определить роль Президента как главы государства: во-первых, он не возглавляет систему органов исполнительной власти как таковую (Правительством руководит Председатель), но обладает рядом полномочий, позволяющих ему оказывать воздействие на их деятельность; во-вторых, такого рода его полномочия исполнительно-распорядительного характера ограничиваются властными полномочиями парламента. Однако с этой позицией можно поспорить.
Во-первых, Президент страны в соответствии со статьей 83 Конституции РФ фактически руководит деятельностью Правительства России.
Во-вторых, возможность контролирования исполнительно- распорядительных полномочий главы государства со стороны Федерального Собрания чрезвычайно ограничена прежде всего достаточно жесткими требованиями Конституции к преодолению президентского вето на принятый парламентом федеральный закон (требуется не менее двух третей голосов членов парламента согласно статье 107 Конституции РФ), а кроме того, сложной процедурой отрешения Президента от должности, требующей участия обеих палат Российского парламента, Верховного и Конституционного Судов России (статья 93 Конституции РФ). Довольно туманно сформулировано в Конституции РФ (ч. 2 статьи 91 и 92) положение о досрочном прекращении полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Тем более, что Постановление Конституционного Суда по данному вопросу ясности не прибавило, отметив лишь, что при проведении данной процедуры должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента267. Суд в постановляющей части этого Постановления обратил внимание, что в любом случае не запрашиваются установленные в статье 91 Конституции РФ положения о неприкосновенности Президента.
Ряд других ученых, считая, что природа президентской власти и юридическая сила издаваемых им нормативных актов недостаточно выявлена самой Конституцией, отмечают, что президентская власть - "власть, которая не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной - это власть загадочная по своей юридической природе"
Существующее положение Президента по Конституции характеризуется наличием у него колоссальных полномочий и отсутствием реальной ответственности его перед парламентом и избирателями. Глава государства может быть привлечен к ответственности лишь за государственную измену или за совершение иного тяжкого преступления, но ответственности за непрофессиональное управление страной не предусмотрено, что снижает эффективность функционирования самого института президента.
Неясность конституционной формулы по поводу совместной процедуры назначения и освобождения от должности высших должностных лиц государства (в частности, ст. 83 Конституции), приводит к спорам о компетенции главы государства, Совета Федерации и Государственной Думы. Так, в Постановлении Конституционного Суда было установлено, что Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (ст. 80, части 1 и 2, ст. 85, часть 1, Конституции Российской Федерации), в силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции Российской Федерации и законов правовые акты (ст. 90 Конституции РФ) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы269.
Неясен вопрос с объемом скрытых полномочий главы государства, под которыми некоторые ученые-конституционалисты понимают полномочия Президента России, предусмотренные статьей 80 Конституции РФ270. Широко сформулирована функция Президента в Конституции по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности. Ссылка на то, что это будет произведено в установленном Конституцией РФ порядке, довольно туманна и не предусматривает четкого механизма осуществления. Для решения проблемы совершенствования президентской власти необходимо, прежде всего, уточнить место главы государства в системе органов власти России.
Во-первых, сопоставление статей 10 и 11 Конституции РФ позволяет отнести к исполнительной власти страны наряду с Правительством и главу государства, который в соответствии с частью 4 статьи 78 формально не возглавляя исполнительную власть, отвечает за формирование социально-экономической политики государства.
