Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление и современное нормативное закрепление компетенции органов местного самоуправления в области средств массовой информации 16
1. Понятие и содержание компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации 16
2. Этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами 39
3. Полномочия органов местного самоуправления зарубежных стран во взаимоотношениях со средствами массовой информации и возможность использования их опыта в законодательстве Российской Федерации 65
Глава 2. Механизм реализации полномочий органов местного самоуправления по взаимодействию с муниципальными средствами массовой информации (на примере Южного Федерального Округа) 82
1. Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации 82
2. Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации 104
3. Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по информационному обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации .127
4. Обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти 149 Заключение .163
Список использованной литературы .174
- Понятие и содержание компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации
- Этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами
- Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации
- Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации
Введение к работе
Актуальность темы. Современное общество невозможно представить без информации, системы информационного обеспечения, важнейшей составляющей которой являются средства массовой информации (СМИ).
В настоящее время в России, как и во всем мире, СМИ выполняют различные функции: от опубликования нормативных правовых актов (например, «Российская газета»), до создания особого рода информационной среды, которой является Internet.
Со дня принятия Закона РФ от 27 декабря 1991 года «О средствах массовой информации» прошло почти 16 лет. За это время общественные отношения, как в сфере свободы массовой информации, так и во всех областях общественной жизни и государственного строительства России, существенно изменились. Принято большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность субъектов массово-информационных отношений, которые убедительно показывают, что Закон «О СМИ» устарел и слабо способен регулировать отдельные общественные отношения, связанные с создание, учреждением и деятельностью средств массовой информации.
В частности, с учреждением в Российской Федерации на основе норм Конституции РФ 1993 года института местного самоуправления, появился и новый субъект общественных отношений - муниципальное средство массовой информации. Однако ни в одном законодательном акте Российской Федерации не содержится легального определения муниципального СМИ.
Муниципальные средства массовой информации, учреждаемые органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», играют важную роль в информировании населения муниципальных образований о принятых правовых актах, решениях органов местного самоуправления и их должностных лиц, официальных мероприятиях. Соответственно, органы местного самоуправления
наделены законодательством определенными полномочиями в сфере деятельности муниципальных СМИ.
Несмотря на важность исследования компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации, она является мало изученной, нет подробных исследований, посвященных этой проблеме.
Все это и определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Избранная для исследования проблема является чрезвычайно сложной и требует обращения к трудам ученых, исследующих проблемы муниципального права, а также конституционного, административного и информационного права России: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, К.И. Амирбекова, М.В. Баглая, Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Д.С. Белявского, Т.М. Бялкиной, В.А. Вайпан, А.Б. Венгерова, В.Н. Витрука, Е.А. Воинова, И.В. Выдрина, Д.А. Голованова, Н. Деевой, В.А. Дозорцева, Ю.А. Дмитриева, В.В. Пылина, Е. Калинина, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, В.А. Копылова, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, И.А. Ледях, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, А.П. Любимова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Е.В Марохина, В.Н. Манахова, Н.А. Михалевой, Е.А Моргуновой, И.В. Мухачева, Р.П. Овсепян, В.В. Погуляева, СВ. Пчелинцева, С.А. Солдатова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, М.А. Федотова, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, Е.Г. Шаломенцевой, С. Шевердяева, Т.Я. Хабриевой, З.М. Хатковой, B.C. Хижняк, Б.С. Эбзеева, В.Л. Энтина и других.
Характер проводимого исследования диктует необходимость изучения работ специалистов в теории средств массовой информации и журналистики: Г.И. Вартанова, Б.И. Есина, Я.Н. Засурского, И.И. Засурского, А. Короченского, В.А. Копылова, И.В. Кузницова, Ю.А. Полякова, Е.П. Прохорова, И. Яковенко и других.
В последние годы был защищен ряд диссертаций по общим и частным вопросам свободы массовой информации. Они посвящены истории развития
журналистики в России, теоретическим основам свободы массовой информации, реализации прав граждан на массовую информацию в сфере местного самоуправления, конституционным основам и законодательному регулированию права на свободу массовой информации, иным вопросам в области массовой информации и свободы массовой информации, в частности: Г.А. Алхутовой, А.А. Грабельникова, В.Г. Елизарова, Е.В. Ермичевой, Е.В. Измайловой, А.А. Малиновского, И.Г. Никитенко, С.А. Сойникова, О.А. Снежко, М.С. Трофимова, З.Ф. Хубецовой и других.
Проблемы положения средств массовой информации в зарубежных государствах рассматривались в работах зарубежных авторов: Т. Бирса, Дж. Кина, П. Круга, Ж.-П. Косто, Т. Петерсона, М. Прайса, М. Скеммелла и других.
Несмотря на большое количество научных и научно-практических работ, посвященных статусу и деятельности средств массовой информации, организации и осуществлению местного самоуправления, правам и свободам граждан в сфере массовой информации и местного самоуправления, фундаментальных исследований, посвященных компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных СМИ в Российской Федерации не проводилось.
Соответственно, до настоящего времени не проводилось и научного анализа компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации в субъектах Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования и реализации органами местного самоуправления компетенции в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права и муниципального права, действующие в процессе реализации органами местного самоуправления своей компетенции в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение, научное осмысление и анализ компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
дать понятие компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации;
рассмотреть этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами в России;
- проанализировать полномочия органов местного самоуправления
зарубежных стран во взаимоотношениях со средствами массовой информации
и исследовать возможность использования их опыта в законодательстве
Российской Федерации;
сформулировать понятие полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации;
раскрыть понятие полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации;
- исследовать полномочия органов местного самоуправления и их
должностных лиц по информационному обеспечению деятельности
муниципальных средств массовой информации;
предложить меры по совершенствованию законодательства и деятельности органов местного самоуправления в сфере учреждения и функционирования муниципальных средств массовой информации;
- исследовать и раскрыть обязанности муниципальных средств массовой
информации по отношению к местным органам власти.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектико-материалистический метод познания объективной реальности и
основанные на нем общенаучные и частно-научные методы: исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; технико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и некоторые другие.
Применение названных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях абстрактного и конкретного, комплексного и единичного, в результате чего были выявлены некоторые тенденции, сделаны обобщения, сформулированы рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили научные труды отечественных и зарубежных специалистов в области муниципального права, а также административного права, информационного права, теории средств массовой информации.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
1. Нормативные и рабочие материалы: Правовые базы Консультант-
Плюс, Консультант-Плюс Регионы, Гарант, сайты органов государственной и
муниципальной власти.
Аналитические доклады Института проблем информационного права: «О состоянии законодательства о средствах массовой информации в странах СНГ и Прибалтики» (2001-2007г.г.); «О состоянии законодательства о СМИ в странах бывшего СССР» (2004-2007 г.). Доклады Центра экстремальной журналистики «О проблемах и состоянии СМИ в России и странах СНГ» (2001-2007 г.г.). Аналитические обзоры по исследуемой тематике: «Средства массовой информации России: анализ, тенденции, прогноз», (Москва, 2005); «Сравнение законодательства о средствах массовой информации в странах СНГ и Прибалтики» (Москва, 2006 год); «Власть и пресса в России. К истории правового регулирования отношений 1700-1917гг.», (Москва, 1999). Анализ 38 Бюллетеней Центра экстремальной журналистики, (Москва, 2001-2007 г.г.).
Нормативные материалы стран Содружества Независимых Государств: 7 Модельных законов СНГ, принятых Постановлением МПА СНГ: «О местном
референдуме», «О праве на доступ к информации», «О статусе выборного лица местного самоуправления», «Об издательском деле», «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О международном информационном обмене», «О праве на доступ к информации».
4. Материалы судебной практики и акты Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации, в том числе: Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации (от 15.01.1998 г.) и 7 Докладов
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (1999-2006
г.г.); а также Разъяснения Роскомпечати РФ, Судебной палаты по
информационным спорам при Президенте РФ «О порядке применения Закона
РФ «О средствах массовой информации» 24 мая 1994 г.
Анализ 4 законопроектов федерального уровня по исследуемой тематике; 26 нормативно-правовых акта субъектов Российской Федерации; 13 законов стран дальнего и ближнего зарубежья; 9 муниципальных правовых актов; 16 диссертационных исследований и авторефератов по юриспруденции.
Мониторинги законодательства о СМИ, проводимые Центром Экстремальной журналистики (200-2007 г.г.), мониторинги законодательства о правах и свободах граждан и его реализации, проводимые Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации (1999-2006), а также контент-анализ прессы.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертантом дано авторское определение содержания полномочий органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации; выделены этапы развития правового регулирования взаимодействия местных органов власти с печатными и иными средствами массовой информации; сформулировано авторское определение муниципального средства массовой информации; выявлены внутренние противоречия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в части полномочий органов местного самоуправления по учреждению муниципальных СМИ; показаны принципиальные противоречия в части фиксирования статуса муниципальных СМИ между федеральными законодательными актами; сформулированы формы поддержки муниципальных средств массовой информации со стороны местных органов власти; выявлены проблемы реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации; представлена классификация обязанностей муниципальных средств массовой информации в отношении органов местного самоуправления.
В работе формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
Под муниципальным средством массовой информации понимается периодическое информационное издание, учреждаемое представительным органом местного самоуправления, исполнительным органом, либо главой муниципального образования, издаваемое в печатном, электронном, аудио виде и иных формах, не запрещенных законодательством и финансируемое непосредственно из средств муниципального бюджета. Основным условием отнесения средства массовой информации к муниципальным СМИ является факт учреждения этого средства массовой информации органом (органами) местного самоуправления, а такие условия, как финансирование из местного бюджета и наличие муниципальной доли в уставном фонде играют роль второстепенных признаков муниципального СМИ.
Авторский подход к выделению этапов развития правового регулирования, взаимодействия местного самоуправления с печатными органами:
1 этап - 1702 - 1783 гг. - начало формирования правовой основы взаимодействия органов публичной власти с впервые появившимися в России печатными изданиями, на основе «цензурного» права.
этап - 1783-1905 гг. - ужесточение контроля над деятельностью типографий и издательств, который осуществляют уже не только органы государственной власти, но и органы местного управления.
этап - 1905-1917 гг. - характеризуется относительной свободой издательств и типографий, самих средств массовой информации от избыточного контроля над их деятельностью со стороны органов публичной власти.
этап - 1917-1990 гг. - связан с новым усилением цензуры со стороны органов государственной власти и органов местного управления, который рассматривали средства массовой информации исключительно как средства массовой информации и агитации.
этап 1990-1993 гг. - именно в этот период были заложены основы современной системы правового регулирования деятельности СМИ в Российской Федерации. Впервые возникла возможность говорить о взаимодействии средств массовой информации и органов местного самоуправления, а не органов местного государственного управления, как это было ранее. Были приняты первые законодательные акты о местном самоуправлении в России и Закон РФ «О средствах массовой информации».
этап - 1993-1995гг. - характеризуется развитием отношений органов местного самоуправления со средствами массовой информации при недостаточно сформированной правовой базе, вплоть до принятия Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
этап - 1995-2003 гг. - осуществляется формирование правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, развитием муниципального законодательства и его уточнением, в том числе с целью надлежащего взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных средств
массовой информации. В тоже время, в законодательстве отсутствует легальное определение муниципального СМИ.
8 этап - 2003 г. - по настоящее время - происходит уточнение и совершенствование правового статуса муниципальных средств массовой информации, порядка их взаимо
действия с органами местного самоуправления муниципальных образований.
3. В Российской Федерации, а также в некоторых зарубежных странах, полномочия органов местного самоуправления по обеспечению деятельности СМИ являются частью полномочий в области свободы массовой информации. Однако они не являются частью полномочий органов местного самоуправления в области информации, так как полномочия по обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации, направлены не на создание, потребление, распространение и т.д. информации или информационного продукта, а на взаимодействие с организацией и ее работниками, выпускающими информационный продукт СМИ.
В Российской Федерации учреждение или участие в учреждении любого средства массовой информации в любых других целях, кроме обязательного опубликования официальной информации, является исключительно правом органов местного самоуправления. Только учреждение печатного средства массовой информации для опубликования официальной информации может рассматриваться как обязанность органов местного самоуправления.
Авторская классификация форм государственной и муниципальной социально-экономической поддержки муниципальных СМИ и их работников:
установление налоговых льгот;
выделение субсидий на нужды муниципальных СМИ;
предоставление необходимых помещений, оборудования и материалов;
обучение и переподготовка работников муниципальных СМИ;
- проведение профессиональных конкурсов и поощрение лучших по
профессии;
- увеличение размеров гонораров; объявление муниципальных грантов; и
др.
Взаимодействие органов местного самоуправления со средствами массовой информации различно в зависимости от вида СМИ и организацонно-правового отношения к нему органа власти. Орган местного самоуправления, учредивший муниципальное средство массовой информации и финансирующий его вправе опубликовывать в СМИ безвозмездно любую официальную информацию, а муниципальное средство массовой информации несет обязанность по опубликованию таких сведений. Если же орган местного самоуправления не является учредителем СМИ и не осуществляет его финансирование, то средство массовой информации не несет обязанность предоставлять на безвозмездной основе печатную площадь или эфирное время для размещения официальной информации органов местного самоуправления.
Информационное обеспечение муниципальных и иных СМИ со стороны органов местного самоуправления, может рассматриваться как обязанность, и имеет три формы: 1) органы местного самоуправления передают учрежденным ими муниципальным СМИ официальную информацию для обязательного опубликования; 2) органы местного самоуправления на возмездной основе передают СМИ, учредителями которых они не являются, материалы и сообщения для опубликования; 3) журналисты муниципальных СМИ и иных средств массовой информации обращаются с запросами в органы местного самоуправления, от которых в итоге получают информацию для опубликования, а также редакции СМИ имеют возможность аккредитовывать своих журналистов при органах публичной власти.
Предлагается закрепить в нормах Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормах Федерального закона от 12 июня 2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
референдуме граждан Российской Федерации» следующие понятия: «муниципальное средство массовой информации» и «средство массовой информации, в установленном законом порядке финансируемое из муниципального бюджета или имеющее муниципальную долю в уставном капитале».
10. Представленная диссертантом авторская классификация, позволяет условно разделить все обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти на две основные группы:
1) общие обязанности, присущие муниципальным СМИ наряду со всеми
средствам массовой информации в соответствии с законодательством России:
- соблюдать законодательство о СМИ;
- не злоупотреблять свободой массовой информации;
- распространять только достоверную информацию;
предоставлять возможность для опровержения недостоверных сведений;
исполнять решения уполномоченных органов по размещению на безвозмездной основе информации по вопросам пожарной безопасности;
на безвозмездной основе опубликовывать вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное СМИ;
опубликовывать на безвозмездной основе поступившее от органа, зарегистрировавшего СМИ, сообщение, касающееся деятельности редакции;
- нести ответственность.
2) обязанности муниципального СМИ, вытекающие из особого статуса
этого вида средств массовой информации:
- опубликование на безвозмездной основе официальной информации,
переданной им органами местного самоуправления;
предоставление на безвозмездной основе печатной площади и эфирного времени кандидатам и избирательным объединениям для предвыборной агитации на муниципальных выборах;
- исполнение на муниципальных выборах и местном референдуме только функции по информированию населения, без агитации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в выводах и предложениях, которые дополняют целый ряд правовых институтов конституционной отрасли права. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному праву, информационному праву.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в выводах и предложениях сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, организации государственной власти в РФ, правоприменительной практики. Материалы диссертации используются в учебном процессе - при преподавании муниципального права России, конституционного права России и зарубежных стран, информационного права, а также учебных курсов, посвященных проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления, учреждения и деятельности средств массовой информации в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования осуществлялась по следующим основным направлениям:
1. Основополагающие теоретические наработки и предложения,
имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных
статьях, учебном пособии и монографии.
2. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при
преподавании «Муниципального права России» и «Конституционного права»
на юридическом факультете Кисловодского филиала Государственного
образовательного учреждения высшего профессионального образования Российского государственного социального университета.
Выводы и предложения исследования сообщались на межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета: международная научно-практическая конференция «Новости научной мысли» (Днепропетровск, 2006), международная научно-практическая конференция «Проблемы правовой науки» (Ставрополь, 2006), научно-практическая конференция «Университетская наука региону» (Ставрополь, 2007).
Основные положения выводы исследования внедрялись в практику работы субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.
Структура и объем диссертации. Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Понятие и содержание компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации
Местное самоуправление для Российской Федерации явление, с одной стороны, относительно новое, а с другой – традиционная форма управления низовыми территориями.
Во многом по этой причине в науке муниципального права России не существует единого определения местного самоуправления, так же как и нет единого подхода к проблеме формирования компетенции местного самоуправления и компетенции органов местного самоуправления.
И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, считают, что под местным самоуправлением следует понимать «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей…».1
В.А. Баранчиков отмечает, что местное самоуправление, «это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными
лицами».2
По мнению Г.Н. Чеботарева «местное самоуправление – это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».3
Несколько другим путем шло развитие понятия местного самоуправления в нормативно-правовых актах.
В ст.3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985г. и ратифицированной Федеральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998г.4, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Согласно ч. 2 ст. 3 Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных населением.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г.5 восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления и, хотя не содержит определение местного самоуправления, что является вполне обоснованным, на конституционном уровне закрепила право населения на местное самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст.3, 12,18, 130 и др.)6.
В Федеральном законе от 28 августа 1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 местное самоуправление определялось как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8 местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Все перечисленные определения местного самоуправления роднит то, что местное самоуправление ими признается как элемент управления государством, как уровень публичной власти, призванный разрешать разнообразные вопросы местной жизни.
Можно отметить, что в приведенных определениях местного самоуправления прослеживается два важных аспекта: деятельность населения по самоуправлению и деятельность органов местного самоуправления, связанная с муниципальным управлением.
Этот вывод кажется тем более верным, если проанализировать подходы к основному субъекту местного самоуправления в России, в соответствии с действующим законодательством и теорией муниципального права.
Итак, в современной науке муниципального права существует, как показал проведенный анализ научной литературы, два подхода к проблеме основного субъекта местного самоуправления9. Например, в Европейской хартии местного самоуправления в качестве основного субъекта местного самоуправления закреплены органы муниципальных образований. Именно они должны разрешать большую часть местных дел в интересах населения.
Российское законодательство в качестве основного субъекта местного самоуправления выделило население, а под местным самоуправлением Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал понимать форму народовластия.
Этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами
Для исследования истории правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области массовой информации и деятельности СМИ диссертантом специально был выбран период начала XVIII – начала XXI веков. В XVIII веке в России появились первые печатные средства массовой информации, и в этот же период начинается очередной этап развития местного управления в России, связанный с реформами Петра I. Нужно отметить, что период 1990-х – начала 2000-х годов является самым значительным в контексте темы настоящего диссертационного исследования. Дело в том, что только на этом этапе стало возможным говорить о появлении правовой основы этой деятельности. Во-первых, до начала 1990-х годов в России не существовало местного самоуправления как такого. Было местное управление (до революции октября 1917 года) или местное государственное управление (после революции октября 1917 года и до распада СССР, и как следствие краха системы Советов). Во-вторых, только в 1991 в году в России был принят специальный законодательный акт, регулирующий основные вопросы деятельности различных субъектов в сфере свободы массовой информации. В-третьих, с принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 году дополнительный импульс получили общественные отношения в сфере взаимоотношений органов местного самоуправления и средств массовой информации. Однако основа деятельности органов местного самоуправления в области массовой информации на современном этапе берет начало в гораздо более ранние периоды. В связи с чем представляется возможным выделить 8 исторических этапов развития правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления и местного управления в России со средствами массовой информации. 1 этап – 1702 – 1783 гг. – характеризуется началом формирования правовой основы взаимодействия органов публичной власти с впервые появившимися в России печатными изданиями. Кроме того, на данном этапе средства массовой информации находились под жестким контролем со стороны органов государственной власти. Первые печатные издания (газеты) в России появились еще в начале XVIII века при Петре I. И, несмотря на то, что в этот исторический период полноценного местного самоуправления в России не было, можно говорить о том, что с этого времени начали свое развитие отношения между средствами массовой информации и органами публичной власти. Исторически в России законодательство о средствах массовой информации развивалось в условиях жесткой цензуры со стороны органов государственной власти. Впрочем, как на то указывает Майкл Скеммелл, в Европе законодательство о СМИ также развивалось как цензурное право31. В 1702 г. Петр I издал Именной Указ об основании в России газеты для печатания там информации «о заграничных и внутренних происшествиях». Тем самым государь предпринял первую попытку предотвратить злоупотребление печатным словом путем установления контроля над выпуском газеты. Как отмечается, этот документ можно рассматривать как «первый шаг к созданию государственных средств массовой информации и централизованной системы цензуры в Российской империи»32. Соответственно, в начале своего развития в России средства массовой информации рассматривались в качестве государственных и с органами местного управления взаимодействовали в минимальной степени. В 1771 году в Российской империи появилась первая частная типография, а в 1783 году был издан Указ «О вольных типографиях».33 До 1783 года все печатные издания подвергались цензуре со стороны Академии Наук, но с принятием названного указа вольные типографии были выведены из-под контроля Академии Наук. С этого времени начался 2 этап – 1783-1905 гг. – который может быть охарактеризован ужесточением контроля над деятельностью типографий и издательств, который осуществляют уже не только органы государственной власти, но и органы местного управления в городах и земствах. Контроль над типографиями, в соответствии с Указом 1783 года, а также цензура переходили в руки городских властей – управ благочестия, которые не получали никаких точных инструкций и действовали по своему усмотрению. В соответствии с реформами местного управления Екатерины II в городах управы благочестия являлись органами исполнительной власти и наделялись полномочиями по надзору в сфере благочестия и нравов. Можно сказать, что в этот период цензурное право, в условиях которого развивались СМИ в России, получило еще один серьезный инструмент воздействия на средства массовой информации и другие печатные издания – органы местного управления. В тоже время, печатные СМИ находились в ведении и под контролем и органов государственной власти. В дальнейшем деятельность средств массовой информации в основном регулировалась таким нормативным актом как Устав о цензуре (1804г., 1826 и 1828гг.). В 1864 г. было принято Положение о губернских и уездных земских учреждениях34, в соответствии с которым определялись дела, отнесенные к ведению органов земского управления.
Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации
Все комментарии к Закону «О СМИ» предлагают считать, что указание в законе на то, что существуют государственные средства массовой информации, само собой означает и то, что признаются и муниципальные СМИ. Однако с точки зрения конституционного права и текста Конституции РФ «государственное» и «муниципальное» - это разные понятия, которые нельзя объединять в одно. По этой причине, естественно, что уже не первый год идет дискуссия о необходимости внесения в закон «О средствах массовой информации» соответствующих изменений, либо замене его новым более совершенным федеральным законом.
Как указывает М.С. Трофимов, «в Закон «О средствах массовой информации» 1991г. необходимо внести изменения и ввести в него понятие «муниципального средства массовой информации». Данный термин использовался в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995г. и используется в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003г., а также в ряде законодательных актов, принятых после вступления в силу Закона РФ «О СМИ» 1991г.»
Как отмечено диссертантом во втором параграфе первой главы настоящего диссертационного исследования, возможна замена Закона «О СМИ» 1991г. новым законодательным актом либо на основе Проекта союза Журналистов России (Проект СЖР)100, либо Проекта Индустриального комитета СМИ (Проект ИКСМИ)101. В тексте и того и другого проекта содержится понятие муниципального средства массовой информации. Вероятно, что только с принятием нового закона о средства массовой информации в законодательстве Российской Федерации появится легальное определение муниципального СМИ.
Более того, существуют проекты законодательных актов о внесении изменений в ст.7 Закон РФ «О СМИ». Так, например, еще 30 марта 2004 г. Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея постановил поддержать проект Федерального закона N 13430-4 «О внесении изменения в статью 7 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (в части учреждения органами местного самоуправления печатных средств массовой информации) и направить соответствующее постановление в Комитет Государственной Думы по информационной политике.
Между тем, в законодательных актах субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления включены в число субъектов – учредителей средств массовой информации. Так, например, в ст.7 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О средствах массовой информации и издательской деятельности» от 1 мая 1996 года сказано:
«Учредителем (соучредителем) средства массовой информации могут быть органы государственной власти и местного самоуправления, юридические и физические лица. Соучредители выступают в качестве учредителя совместно».
С точки зрения Закона РФ «О средствах массовой информации» 1991г., положения региональных законов, в которых сказано, что учредителями
СМИ, помимо субъектов указанных в ст.7 Закона «О СМИ», могут быть также органы местного самоуправления, явное противоречие федеральному законодательству. Однако, исходя из современного уровня развития общественных отношений, включение законами субъектов РФ в число учредителей средств массовой информации органов местного самоуправления, выглядит обоснованным.
Возвращаясь к одной из ключевых проблем настоящего исследования -отсутствию в законе о СМИ такого объекта общественных отношений, как муниципальное средство массовой информации, считаем необходимым сформулировать понятие муниципального СМИ.
В соответствии с законом Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»104 под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.
Исходя из этого определения, можно сделать вывод, что любое традиционное СМИ должно иметь периодичность распространения и являться формой распространения информации. Так, например, нельзя считать средством массовой информации плакат, листовку и даже единственный экземпляр газеты или телевизионную передачу. Также нельзя считать средством массовой информации какую-либо организацию, осуществляющую подготовку и выпуск в свет информационного продукта СМИ.
Наиболее сложным для понимания, особенно правоприменителями, является нематериальный характер СМИ. Как следует из закона, СМИ – это форма распространения информации, т.е. это объект права. Именно объект, а не предмет.
Полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации
Одной из самых важных и необходимых гарантий деятельности средств массовой информации, по мнению диссертанта, является государственная поддержка. В Российской Федерации в настоящее время не действует ни одного федерального закона, который регламентировал бы порядок и объемы государственной помощи средствам массовой информации, как государственным, так и муниципальным.
Выступая на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов 31 января 2006 г., Президент Российской Федерации В.В. Путин сказал следующее: «…независимая пресса, слава богу, у нас существует. Слухи о том, что она прекратила свое существование, сильно преувеличены. Но должен сказать, что любое массовое издание, любая газета, телевизионный канал, радиокомпания — все-таки мы должны понимать, что чиновничество в любой стране — это, к сожалению, такая достаточно закрытая каста, защищающая и мундир свой, и кастовые интересы, хотя, конечно, должны, прежде всего заботиться об интересах граждан. Но независимая пресса всегда и везде сталкивается с сопротивлением властей, и она должна выбрать для себя: либо она будет преодолевать это сопротивление и оставаться независимой, либо получать подачки от власти — и тогда забыть о своей независимости. С федерального уровня мы постараемся обеспечить независимость прессы, в том числе и на региональном уровне. Мы будем делать это, прежде всего, создавая условия для вашей экономической независимости».
В тоже время, необходимо отметить, что содержание понятия «государственная поддержка средств массовой информации» довольно объемно и включает в себя несколько сфер или направлений. Так, например, в соответствии с Законом Краснодарского края «О государственной поддержке средств массовой информации Краснодарского края» от 3 марта 1997г., государственная поддержка средств массовой информации – это совокупность организационных, организационно-технических, правовых, экономических и иных мер, устанавливаемых органами государственной власти Краснодарского края в целях обеспечения прав граждан на получение объективной информации, на свободу слова, а также в целях обеспечения независимости средств массовой информации.
Таким образом, государственная поддержка средств массовой информации может выражаться в оказании государственной помощи по учреждению и организации деятельности СМИ (например, предоставление необходимых помещений, оборудования, кадров, в том числе подготовка последних в государственных образовательных учреждениях); создании необходимой нормативно-правовой основы деятельности средств массовой информации на территории субъекта Российской Федерации (например, принятие законов о государственной поддержки СМИ); государственном финансировании отдельных государственных и муниципальных СМИ.
Возможности органов местного самоуправления в оказании поддержки муниципальным средствам массовой информации заведомо являются куда более скромными, но направления поддержки могут быть такими же: организационное, организационно-техническое, правовое, экономическое обеспечение и иное.
Считаем, что действительная и действенная поддержка муниципальных средств массовой информации, особенно экономическая, возможна только при совместной деятельности в этом направлении органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В настоящем параграфе диссертационного исследования будет рассмотрено наиболее важное направление административной поддержки муниципальных средств массовой информации – экономическую поддержку.
Необходимость социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации обусловлена рядом причин. Во-первых, в настоящее время муниципальные СМИ, как и иные средства массовой информации информационного характера (но не информационно-развлекательные и рекламные СМИ) испытывают острый дефицит финансовых средств для своей деятельности, развития и оплаты труда работников СМИ. Во-вторых, осуществление финансово-экономической поддержки позволит работникам СМИ высокопрофессионально исполнять своих служебные обязанности, а вся деятельность СМИ будет находиться на том уровне, который может обеспечить необходимое своевременное информирование населения муниципального образования о решениях органов местного самоуправления. В-третьих, финансирование муниципальных СМИ из бюджета муниципального образования позволит органам местного самоуправления в случае необходимости правомерно требовать от этих СМИ бесплатного предоставления печатной площади и эфирного времени для размещения официальной информации.
Как было отмечено выше, в Российской Федерации не действует ни одного федерального законодательного акта, регулирующего вопросы предоставления государственной поддержки средствам массовой информации. В такой ситуации особую важность приобретают как законы субъектов Российской Федерации, так и муниципальные нормативно-правовые акты, так или иначе относящиеся к деятельности СМИ.
В налоговом кодексе РФ также не содержится механизмов по налоговому стимулированию муниципальных СМИ.
На сегодняшний день регулирование вопросов государственной поддержки средств массовой информации отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, следовательно, допустимо принятие последними по этому вопросу законов.
