Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере 14
1. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений 14
2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений 44
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом 65
1. Полномочия органов местного самоуправления по учету муниципального жилищного фонда и контролю за его использованием 65
2. Полномочия органов местного самоуправления по согласованию переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, изменению статуса жилых помещений, изъятию жилых помещений путем выкупа 90
3. Полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма, аренды. Продажа муниципальных жилых помещений 138
4. Участие органов местного самоуправления в управлении многоквартирными домами 179
Глава 3. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению условий реализации права на жилище 198
1. Создание органами местного самоуправления необходимых условий для удовлетворения потребности граждан в жилище. Муниципальные целевые программы по обеспечению граждан жилыми помещениями 198
2. Муниципальные целевые программы по сносу и расселению ветхого и аварийного жилищного фонда 229
Заключение 257
Библиографический список 264
- Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений
- Полномочия органов местного самоуправления по учету муниципального жилищного фонда и контролю за его использованием
- Создание органами местного самоуправления необходимых условий для удовлетворения потребности граждан в жилище. Муниципальные целевые программы по обеспечению граждан жилыми помещениями
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Деятельность органов местного самоуправления в жилищной сфере направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий жилищных прав граждан. Роль органов местного самоуправления в обеспечении этих гарантий существенным образом изменилась. Это связано с появлением частной собственности на жилые помещения, развитием рынка жилья, многообразием форм реализации гражданами своего права на жилище. Жилищная проблема остается одной из острейших проблем и ее решение, не в последнюю очередь, зависит от реализации органами местного самоуправления, закрепленных за ними полномочий.
Актуальность вопроса о полномочиях органов местного самоуправления в области жилищных отношений обусловлена целым рядом обстоятельств.
Жилищный кодекс Российской Федерации1 ввел муниципальный правотворческий уровень в регулировании жилищных отношений. Между тем ст. 72 Конституции Российской Федерации относит жилищное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следовательно, органы местного самоуправления собственной компетенции в регулировании жилищных отношений не имеют, а могут наделяться отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Жилищный кодекс РФ предоставил органам местного самоуправления более широкий объем полномочий, чем объем полномочий, определенный
1 Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (с изм. от 31.12.2005 г,) // Собрание законодательства РФ. 2005. № I. (Часть 1). Ст. 14.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Данное обстоятельство может привести не только к коллизиям в законодательстве, но к невозможности для органов местного самоуправления наиболее полно и эффективно осуществлять свои полномочия в жилищной сфере.
Органы местного самоуправления лишились полномочий самостоятельно определять пределы использования муниципального жилищного фонда, за ними сохранены лишь организационные полномочия при предоставлении жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда социального использования.
Значительные изменения произошли в сфере управления жилищным фондом. С одной стороны, органы местного самоуправления, реализуя права собственника от имени муниципального образования, действуют на равных условиях с другими собственниками помещений в многоквартирном доме, с другой стороны, они обладают контрольными и властными полномочиями в данной сфере: выявляют многоквартирные дома, в которых собственники не выбрали один из способов управления или выбрали, но не реализовали и выбирают, путем проведения открытого конкурса, управляющую организацию для управления многоквартирным домом либо назначают управляющую организацию, в случае признания конкурса несостоявшимся.
В этой связи есть необходимость в осуществлении всестороннего анализа, имеющихся точек зрения на полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере, нормативных правовых актов этих органов и на основании сделанных выводов в формулировании научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства. Эти и другие аспекты предопределили выбор темы диссертационного исследования и круг решаемых в ней вопросов.
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3882.
Степень научной разработанности темы.
Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой проблемы, комплексного исследования полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что до принятия нового Жилищного кодекса Российской Федерации вообще не существовало муниципального уровня в регулировании жилищных отношений. Таким образом, исследование полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений следует признать новым и требующим серьезного научного осмысления.
В отечественной юридической науке появился целый ряд интересных
работ, посвященных полномочиям органов местного самоуправления. Это
работы С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, И.Б. Бабичева, Г.В. Барабашева,
В, А. Баранникова, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Н.В. Витрука,
И.В. Выдрина, Д. Гордеева, И.В. Граф, В.З. Гущина, М.Ю. Дитятковского,
Н.А. Игнатюка, А.Н. Костюкова, М.Н. Кирюхиной, Е.М. Ковешникова,
Т.А. Козловой, А.Н. Кокотова, З.К. Кочубей, И.А. Крейс, В.А. Кряжкова,
А.Н. Кубаркова, Т.С. Масловской, И.Г. Мачульской, Т.А. Мироновой,
С.Г. Наймушина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, Н.П. Седых, P.P. Сиддикова, С.Г. Соловьева, Н.И. Соломки, О.Ю. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, О.Н. Юниной, М.А. Якутовой. В то же время отсутствуют исследования полномочий органов местного самоуправления именно в жилищной сфере. В работе делается акцент на систематизацию и обобщение накопленного муниципальными образованиями опыта в регулировании жилищных отношений и на этой основе разработку предложений по совершенствованию законодательства.
ф Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования - комплексный анализ теоретических и практических проблем, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления полномочий в области жилищных отношений и определение основных направлений совершенствования правового регулирования жилищных отношений муниципальными правовыми актами.
Для достижения этой цели были поставлены и решены следующие
задачи:
* дана общая характеристика полномочий органов местного
самоуправления в области жилищных отношений;
проанализирован порядок и способы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
обобщены и проанализированы полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом;
определены и охарактеризованы полномочия органов местного самоуправления по созданию необходимых условий для удовлетворения
ь потребности граждан в жилище на примере муниципальных целевых
программ.
Методологическую основу исследования составили общенаучные, а также специальные научные методы познания (в частности, логический, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой и системно-правовой). В работе используется индуктивный и дедуктивный способы исследования, движение от абстрактного к конкретному, от общего к частному.
Эмпирическая база исследования.
В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления (около ста шестидесяти нормативных
правовых актов), регулирующих жилищные отношения, и действующих в городах: Астрахань, Барнаул, Белгород, Бийск, Благовещенск, Большой Камень, Брянск, Великий Новгород, Владивосток, Владимир, Волгоград, Волгодонск, Вологда, Воркута, Воронеж, Губкинский, Екатеринбург, Иваново, Иркутск, Йошкар-Ола, Калининград, Калуга, Кемерово, Киров, Кострома, Краснодар, Красноярск, Курск, Ливны, Липецк, Мурманск, Нижневартовск, Новодвинск, Новосибирск, Омск, Орел, Оренбург, Пенза, Пермь, Псков, Режев (Свердловской обл.), Ростов-на-Дону, Рязань, Самара, Саратов, Северодвинск, Смоленск, Снежногорск, Советск, Ставрополь, Сыктывкар, Таганрог, Тамбов, Тольятти, Томск, Троицк (Челябинской обл.), Тула, Тюмень, Улан-Удэ, Ульяновск, Хабаровск, Чебоксары, Челябинск, Чита, Шахты, Ярославль.
Теоретической основой исследования явились научные достижения в области муниципального, гражданского и жилищного права.
По конституционному и муниципальному праву в данной работе используются работы таких ученых, как М.В. Баглай, В.И. Васильев, И.В. Выдрйн, М.Ю. Дитятковский, С.А. Голосова, А.Н. Костюков, А. Леви, В.Д. Мазаев, В.В. Пылин, СЕ. Чаянов.
По гражданскому и жилищному праву используются труды
С.Н. Александровой, Е.М. Андреевой, Е.В. Богданова, С.А. Боголюбова,
Е. Гетман, Д.П. Гордеева, СП. Гришаева, Л.А. Грось, Л.Ю. Грудциной,
Н. Дерюги, О.Н. Диордиевой, Г.А. Жилина, А.Н. В.Д. Ким, Кичихина,
П.В. Краменникова, О.А. Красавчикова, П.В. Крашенинникова, В.Н. Лисицы,
В.Н. Литовкина, Г. Макарова, И.А. Мал юткинои- Алексеевой,
И.Б. Мартковича, Е.Л. Мининой, М.Г. Пискуновой, Д. Потяркина, Л.М. Пчелинцевой, В.Д. Рузановой, Ю.П. Свит, П.И. Седугина, Т.А. Семиной, Н.Е. Сосипатровой, А.А. Титова, Ю.К. Толстого, Е.В. Трушина, Н.А. Толчеева, Е.А. Чефрановой И. Чечулиной, Г.Ф. Шешко, Н.А. Щербаковой.
В работе использованы материалы статей, диссертаций и авторефератов В.В. Андропова, А.О. Аполлонова, А.А. Абдурахманова, И. Бабичева, И.С. Богдановой, В. Варфоломеева, Н. Васильевой, И.С. Викторова, О. Вильчинской, Т. Говоренковой, Б.Г. Гончикнимаевой, Е. Грушевой, В.В. Гущина, А. Жукова, Е. Зарукиной, А.С. Кургановой,
A. Иванова, М.Н. Ильюшиной, B.C. Казейкина, Е.А. Каменевой,
В.П. Камышанского, М. Кисляковой, Е.А. Киндеевой, Л. Кокоевой,
Е.А. Конюха, В Костюка, А.П. Коренева, Ю. Г. Котусовой, Е.С. Крюковой,
Я. Кузьминова, А.Б. Куринова, СЕ. Малеты, Е.В. Мордасова, И.Б. Миронова,
B. Можаровского, Л.М. Мокроусовой, В. Мокрого, Н.Л. Морозова,
В.А. Муратова, Т.И. Никитиной, О.В. Новиченко, С.Г. Певницкого,
Н.В. Перепелкиной, Д.В. Петрова, И.А. Побережной, Е.Б. Покопцевой,
М. Попова, А Рыжова, А. Радаева, И.В. Осадченко, Д. Савина,
А.Г. Степанова, Э.Л. Страунинга, Г. Стриженко, О. Сысуева,
А.В. Толкушкина, Л.С. Тихоновой, Т.П. Титовой, А. Уварова,
А.Ю. Угренева, И.А. Умновой, У.Б. Филатовой, Г.П. Хованской,
А.Н. Чащина, А. Чуева, Б.И. Шалыгина, А.В. Шорина, А.О. Эшытейна,
Е.В. Юрченко, А.В. Ярыгиной, Е. Ясина.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования являются отношения, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере. Предметом исследования являются федеральные и региональные нормативно-правовые акты, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие жилищные отношения, а также основные теоретические подходы, касающиеся проблем регулирования жилищных отношений и полномочий органов местного самоуправления в жилищной сфере.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одной из первых работ теоретико-прикладного характера, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ осуществления органами местного самоуправления полномочий в жилищной сфере. Автором впервые проведен комплексный анализ положений муниципальных правовых актов, регламентирующих условия и порядок реализации полномочий органов местного самоуправления, и на основании сделанных выводов сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего данную сферу общественных отношений. Научная новизна получила свое отражение в положениях, выносимых на защиту.
Положения, выносимые на защиту.
Проведенное исследование позволило обосновать и вынести на защиту следующие основные положения и выводы:
1. Жилищный кодекс РФ, определяя компетенцию органов местного
самоуправления в области жилищных отношений, детализирует собственные
полномочия органов местного самоуправления в данной сфере, закрепленные
в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделяет
органы местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями, часть из которых носит рекомендательный характер.
Наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется
без указания на такое наделение и с нарушением порядка, установленного
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. Проведенный анализ
нормативных правовых актов органов местного самоуправления показывает,
что в них нашли свое место все, предусмотренные Жилищным кодексом РФ
полномочия.
2. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных
отношений включают правомочия собственника в отношении
муниципального жилищного фонда, полномочия органа, обеспечивающего условия для осуществления права на жилище, контрольные и организационные полномочия.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, компетенция которых определяется уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Для осуществления этих полномочий создаются отраслевые и территориальные органы местной администрации. Отдельными государственными полномочиями наделяются исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления - администрация города в лице мэра и, уполномоченные представительным органом местного самоуправления, муниципальные учреждения, с установлением для каждого «исполнителя» точного перечня выполняемых им отдельных государственных полномочий.
В нормативных правовых актах органов местного самоуправления встречается немало случаев конкурирующей компетенции: а) присвоение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда); б) вмешательство в сферы деятельности, выходящие за рамки компетенции органов местного самоуправления (закрепление безальтернативной процедуры получения заключения о возможности (невозможности) сохранения самовольно переустроенного и (или) перепланированного помещения в переустроенном
и (или) перепланированном состоянии, наделение органа, осуществляющего согласование переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, полномочиями по расторжению договора социального найма); в) неиспользование полномочий (нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие порядок осуществления контроля за состоянием жилищного фонда и использованием объектов этого фонда по назначению ограничиваются общим указанием на эту обязанность органа местного самоуправления и определением органа, который должен эту функцию осуществлять, не закреплена процедура выявления самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого помещения, а также порядок контроля за приведением самовольно перепланированного и (или) переустроенного жилого помещения в прежнее состояние); г) наделение отдельными государственными полномочиями с нарушением порядка наделения и, соответственно, необеспеченность компетенции (принятие органами местного самоуправления решений о переводе жилых помещений, находящихся в частной собственности, в нежилые или согласование переустройства жилого помещения, входящего в состав жилищного фонда субъекта Российской Федерации).
5. Реализация полномочий органов местного самоуправления зависит от «качества» муниципального правового акта, его соответствия положениям федерального законодательства. Проведенное исследование нормативных правовых актов органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что отдельные акты включают положения: а) допускающие принимать решения «по усмотрению» уполномоченного органа (возможность отказа в изменении статуса жилого помещения в связи с невозможностью его изменения, при отсутствии в нормативном правовом акте оснований для отказа); б) противоречащие федеральному законодательству (предусматривающие переселение граждан из одного общежития в другое, обязательность отчуждения в муниципальную собственность жилого
помещения, принадлежащего гражданину, при предоставлении ему жилого помещения специализированного жилищного фонда); в) корректирующие федеральное законодательство (установление более длительных сроков принятия решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки); г) закрепляющие правила, реализация которых не позволяет достичь нужного эффекта при осуществлении определенного вида деятельности (учет объектов жилищного фонда ведется, в большинстве случаев, в рамках учета жилых и нежилых объектов недвижимости, что не позволяет достаточно оперативно вносить информацию об изменении статуса и технических характеристик этих объектов).
6. Муниципальные целевые программы по обеспечению жилыми помещениями направлены на обеспечение жильем работников муниципальной бюджетной сферы, молодых семей, граждан, проживающих в общежитиях. Программы разработаны в рамках федеральных и региональных программ и являются их составной частью. В связи с этим реализация муниципальных программ зависит от выделения средств из федерального и регионального бюджета. Условием участия в программах является наличие у участника определённого уровня дохода, так как практически во всех программах приоритетным способом решения жилищной проблемы является ипотечное жилищное кредитование, с использованием механизма муниципальных льгот (при расселении общежитий - участие в долевом строительстве жилья - с использованием региональных и муниципальных льгот).
Муниципальные целевые программы сноса и расселения ветхого и аварийного жилищного фонда реализуются во взаимодействии с региональными программами, ориентированы на достаточно большую долю средств муниципального бюджета для реализации программных мероприятий, не содержат четкой и, соответствующей целям принятия программ, процедуры расселения граждан-собственников жилых помещений.
Теоретическая значимость результатов исследования определяется его направленностью на разработку теоретико-правовых основ полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений.
Практическая значимость работы:
Выводы и предложения, сформулированные автором, могут быть использованы для совершенствования жилищного законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований. Результаты исследования можно применить в практической деятельности структурных подразделений органов местного самоуправления, принимающих решения в определенной области жилищной сферы, а также в учебном процессе, научных исследованиях по вопросам жилищного и муниципального права.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические положения и практические выводы, рекомендации и предложения изложены автором в научных статьях. Отдельные положения работы используются в учебном процессе в ходе преподавания курса жилищного права в Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского.
Структура и объем диссертации обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений
Современное жилищное законодательство1, не дает понятия жилищной сферы, но она может быть очерчена, исходя из положений ст. 2 Жилищного кодекса Российской Федерации, так как именно в этой сфере органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить условия для осуществления права граждан на жилище. Жилищная сфера, если ее рассматривать как сегмент хозяйственной деятельности, - это сфера, связанная с управлением многоквартирными домами, содержанием и ремонтом жилых помещений, предоставлением коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда. Если же жилищную сферу рассматривать еще и как область управленческой деятельности по обеспечению условий для осуществления права на жилище, то она представляет собой сферу по предоставлению жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов; содействию развитию рынка недвижимости в жилищной сфере; предоставлению субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; стимулированию жилищного строительства и обеспечению контроля за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении такого строительства; обеспечению контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Жилищная сфера является экономически самостоятельной сферой, деятельность которой направлена на обеспечение жизнедеятельности населения1. При этом, главным квалифицирующим признаком, позволяющим отграничить жилищную сферу от других сфер хозяйственной и управленческой деятельности, является объект в отношении которого и осуществляется деятельность в данной сфере - жилое помещение. Этот же критерий - по объекту положен в основу выделения жилищных отношений из массы других общественных отношений. П.И. Седугин отмечал, что общественные отношения, именуемые жилищными, по принятой жилищным законодательством терминологии, складываются по поводу, как правило, готового объекта, которым является жилой дом или иное жилище, включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда, предназначенное для проживания2. При этом жилищные отношения складываются в сфере потребления, находятся в особой взаимосвязи с отношениями собственности, взаимодействуют с организационными, «коммунальными», трудовыми и иными видами имущественных и неимущественных отношений в жилищной сфере .
В ст. 4 ЖК РФ дан исчерпывающий перечень жилищных отношений, регулируемых жилищным законодательством из которого в соответствии со ст. 8 ЖК РФ исключается ряд отношений (отношения, связанные с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги), к которым применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом.
Жилищные отношения, перечисленные в ст. 4 ЖК РФ, по своей природе разнообразны. Некоторые из них являются гражданско-правовыми. Однако в ЖК РФ нет статей, посвященных соотношению гражданского и жилищного законодательства. Создается впечатление, что ЖК РФ исходит из признания жилищного законодательства в качестве самостоятельной, а не комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы различной отраслевой принадлежности и регулирующего разного рода отношения в жилищной сфере2. Более того ЖК РФ регулирует не весь круг жилищных отношений. ЖК РФ не определяет формы содействия развитию рынка жилья, не раскрывает возможных способов улучшения жилищных условий граждан (за исключением предоставления субсидий для приобретения или строительства жилья), не указывает какие меры могут предприниматься для стимулирования жилищного строительства. Представляется, что задачей Жилищного кодекса является создание основ правового регулирования отношений, связанных с удовлетворением потребности граждан в жилье, поэтому, включение возможных форм реализации права на жилище, в ЖК РФ является необходимым, при этом возможна ссылка на другие отрасли законодательства, регулирующие данные отношения.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений
В вопросах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в регулировании жилищных отношений накоплен определенный опыт, но следует признать, что этот опыт негативного характера. Самым распространенным способом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями являлось возложение на эти органы полномочий, которые являлись государственными, но без указания на то, что имеет место именно наделение государственными полномочиями. В качестве примера можно привести Закон от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (с изм, от 24.12.1993 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»1, ст. 19 которого предусматривала, что местная администрация обязана не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставить ему во внеочередном порядке по месту нахождения суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты. В ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. (в ред. от 17.11.1995 г.) № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»2 было установлено: «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям, назначенным на должность, а также нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома в государственном или муниципальном жилищном фонде в первоочередном порядке, но не позднее шести месяцев, независимо от срока их проживания в данном населенном пункте.». Сюда же можно отнести и положения ряда федеральных законов, устанавливающих для отдельных категорий граждан льготы по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, в том числе Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»1, Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 -ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»2.
Еще одной формой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями стало их включение в осуществление различных федеральных программ, таких как Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы, Подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда», Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы, которые были утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации. Следует также упомянуть Постановление Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 г. № 982 «Об утверждении порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» , в п. 14 которого содержалась следующая формулировка: «...орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий трех месяцев со дня получения им сертификата, выделяет его владельцу общую площадь жилья из имеющегося в его распоряжении муниципального жилья.».
Такая же ситуация складывалась в отдельных субъектах Российской Федерации, в которых допускалась передача государственных полномочий не законом, а решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что послужило основанием для рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации положений Устава Курской области на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации .
Т.е. органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями, во-первых, без указания на то, что наделяются государственными полномочиями, во-вторых, наделение осуществлялось не только законами, но и подзаконными актами, в-третьих, наделение осуществлялось без соответствующей компенсации расходов, либо принцип распределения расходов предусматривался в законе, но необходимые финансовые средства не передавались. Такое положение дел получило негативную оценку в научной литературе2 и требовало внесения изменений в действующие законодательные акты.
В 2003 г. принимается новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, развивший положения ст. 132 Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ3, в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и закрепивший гарантии для этих органов при передаче им государственных полномочий, в 2004 году - Федеральный закон № 122-ФЗ1, получивший название «Закон о монетизации льгот», устранивший «лишние» полномочия органов местного самоуправления из многих федеральных законов, и Жилищный кодекс Российской Федерации, которым установлена компетенция органов местного самоуправления в области жилищных отношений, С изменением федерального законодательства изменилось и региональное. Ряд законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, отменены, например, Закон Алтайского края от 8 октября 2001 г. № 71-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по исключению из жилищного фонда жилых домов и жилых помещений, по переводу жилых домов и жилых помещений в нежилые», в другие - внесены изменения.
Полномочия органов местного самоуправления по учету муниципального жилищного фонда и контролю за его использованием
Статья 14 ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относит учет муниципального жилищного фонда и осуществление контроля за его использованием и сохранностью, соответствием жилых помещений муниципального жилищного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства. Новеллой федерального законодательства является правило, установленное ст. 50 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации о том, что порядок учета муниципального имущества должен быть установлен федеральным законом. Так как федеральный закон, регулирующий процедуру учета муниципального имущества, пока не принят, действует «старый» порядок учета, указанного имущества: учет муниципального имущества осуществляется по правилам, установленным нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Принятые в муниципальных образованиях нормативные правовые акты основаны на принципах обязательности учета и внесения сведений об объектах учета в реестры муниципального имущества, достоверности и достаточности информации о каждом объекте, открытости внесенных сведений для любых заинтересованных лиц.
Эти акты представляют собой решения представительного органа муниципального образования, которыми утверждаются Положения о владении, пользовании и распоряжении муниципальным имуществом (например, Смоленск , Владимир ), содержащие, в том числе, правила ведения учета муниципального имущества. Во исполнение этих Положений принимаются Положения о ведении реестра муниципального имущества, которые утверждаются Главой администрации города (например, Краснодар3, Томск4). Кроме этого, либо решением представительного органа муниципального образования, либо Главой администрации города утверждаются Положения о структуре администрации муниципального образования, определяющие конкретный орган (комитет, департамент и т.п.) наделенный полномочиями по ведению реестра муниципального имущества (например, Хабаровск , Краснодар ). В отдельных муниципальных образованиях (например, Костроме, Ульяновске, Иркутске) представительными органами муниципального образования утверждены Положения об учете муниципального имущества и ведении реестра муниципального имущества, содержащие нормы о наделении конкретного органа полномочиями по учету имущества и ведению реестра, о порядке учета и процедуре ведения реестра муниципального имущества. Особого внимания заслуживают нормативные правые акты, принятые в Кемерово1 и городе Губкинском , предусматривающие порядок ведения учета непосредственно жилищного фонда, а также Постановление Администрации города Костромы , обязывающее проводить учет муниципального жилищного фонда по специально утвержденной процедуре, путем включения объектов этого фонда в отдельный подраздел. Все нормативные правовые акты разработаны в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, с учетом Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-14, Распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-рп5, Постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. № 6966, Распоряжения Министерства государственного имущества Российской Федерации от 21 декабря 1998 г. № 1665-р , Распоряжения Министерства государственного имущества Российской Федерации от 19 апреля 1999 г. № 564-р1.
Учет имущества включает в себя описание объекта учета с указанием его индивидуальных особенностей, позволяющее однозначно отличить его от других объектов. При этом учет муниципального имущества может рассматриваться как деятельность, осуществляемая муниципальным образованием, и как результат деятельности, дающий возможность осуществлять управление имуществом . Действия по учету имущества носят административно-правовой характер и в результате этой деятельности конкретный объект «закрепляется» за муниципальным образованием. Однако следует учитывать то, что учет объектов не означает возникновения права собственности на них, так как учет не носит правоустанавливающего характера, а имеет лишь регистрационное и информационное значение. Поэтому, например, в Кемерово жилые дома включаются (исключаются) из справочника муниципального жилищного фонда после государственной регистрации на них права муниципальной собственности (перехода права собственности).
Учет муниципального имущества, в том числе жилищного фонда, осуществляется путем ведения реестра муниципального имущества. Под реестром понимается информационная система, представляющая собой совокупность баз данных, построенных на единых методологических и программно-технических принципах, содержащих перечни объектов учета и данные о них.
Реестр создается с целью: обеспечения полного учета объектов муниципального имущества; анализа состояния муниципального имущества и его использования в соответствии с интересами муниципального образования; обеспечения информацией об объектах муниципальной собственности любых заинтересованных лиц (Владимир); совершенствования механизма управления и распоряжения этим имуществом (Ульяновск).
Реестр обеспечивает решение следующих задач: анализ состояния, экономической и социальной эффективности использования имущества по целевому назначению в соответствии с интересами граждан; выработка рекомендаций по более рациональному использованию объектов муниципальной собственности в зависимости от изменений состояния экономики; информационно-справочное обеспечение процесса подготовки и принятия решений по вопросам, касающимся муниципальной собственности; централизованное обеспечение информацией об объектах муниципальной собственности заинтересованных лиц (Томск).
Создание органами местного самоуправления необходимых условий для удовлетворения потребности граждан в жилище. Муниципальные целевые программы по обеспечению граждан жилыми помещениями
Части 2 и 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации определяют роль государственных органов и органов местного самоуправления в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан, которая сведена к содействию жилищному строительству и его поощрению, а также юридическому регулированию отношений, связанных с решением жилищной проблемы социально незащищенных слоев населения и других лиц. Ст. 2 Жилищного кодекса РФ, конкретизируя положения Конституции РФ, определяет основные направления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению условий для осуществления права на жилище, которые заключаются в: 1) содействии развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище; 2) использовании бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений; 3) предоставлении в установленном порядке гражданам жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда; 4) стимулировании жилищного строительства; 5) обеспечении защиты прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда; 6) обеспечении контроля за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; 7) обеспечении контроля за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства. Все перечисленные направления деятельности представляют собой полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных отношений и, по сути, обеспечение условий права на жилище определено, не нормами ст. 2 ЖК РФ, а другими актами, определяющими компетенцию данных органов . Относительно компетенции органов местного самоуправления в сфере жилищных отношений следует руководствоваться Жилищным кодексом РФ (ст. 14) и Федеральным законом Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14 и 16), согласно которому к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Однако перечень вопросов местного значения не является закрытым. Органы местного самоуправления могут решать и другие вопросы местного значения, если эти вопросы не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов 1 Диордиева 0,Н. Новый Жилищный кодекс РФ // Юрист. 2005. № 4. С, 39. государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и если эти вопросы можно решить за счет собственных ресурсов и средств органов местного самоуправления. Представляется, что к числу таких вопросов местного значения могут быть отнесены вопросы обеспечения жильем на территории муниципального образования отдельных категорий граждан (или всех категорий граждан), решаемые в рамках предоставленных ст. 17 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования - это с одной стороны. С другой стороны, эти программы входят составной частью в федеральные и региональные программы и средства на их реализацию предусматриваются в бюджетах всех уровней и при этом, одним из условий эффективной реализации муниципальной программы является ее включение в аналогичную программу субъекта Российской Федерации , и поэтому участие органов местного самоуправления в данных программах является наделением этих органов отдельными государственными полномочиями и такое наделение осуществляется либо Постановлениями Правительства Российской Федерации (программы по обеспечению жильем молодых семей), либо постановлениями исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Основой для принятия большинства муниципальных целевых программ по обеспечению граждан жилыми помещениями явились: На федеральном уровне: Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 6751; Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2000 г. № 282; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 г. № 638 «О подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей», входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы» ; На региональном уровне, например: Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 16 октября 2004 г. № 250 «О Республиканской комплексной программе государственной поддержки строительства жилья в Чувашской Республике на 2005 - 2010 годы»; Постановление Губернатора Амурской области от 18 июля 2003 г. № 500 «О концепции развития ипотечного жилищного кредитования в Амурской области»; Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 20 апреля 2005 г. № 1440-П «Об утверждении подпрограммы краевой целевой программы «Жилище» на 2005 - 2010 годы развития жилищного ипотечного кредитования Краснодарского края на 2005 - 2010 годы»; Постановление Правительства Калужской области от 19 января 2000 г. № 4 «О концепции жилищного кредитования в Калужской области»; Постановление Администрации Ярославской области от 26 ноября 2002 г. № 199 «Об утверждении региональной целевой программы «Государственная поддержка молодых семей Ярославской области в приобретении (строительстве) жилья» на 2003 - 2005 гг. и перспективы до 2007 года».
