Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые н исторические аспекты финансового обеспечения осуществления компетенции органов местного самоуправления 14
1. Конституционно-правовые принципы финансового обеспечения компетенции органов местного самоуправления 14
2. Компетенция и финансовое обеспечение местных Советов в период с 1917 по 1989 годы 28
3. Компетенция и финансовое обеспечение органов местного самоуправления в период с 1990 года по настоящее время 45
Глава 2. Условия и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований для обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления 66
1. Объективные предпосылки необходимости выравнивания бюджетов муниципальных образований 66
2. Условия и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований методом отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов 81
3. Условия и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований методом оказания прямой финансовой поддержки ..103
Глава 3. Полномочия по участию органов местного самоуправления в процессе выравнивания бюджетов муниципальных образований 130
1. Полномочия органов местного самоуправления в выравнивании местных бюджетов на стадии их составления 130
2. Полномочия органов местного самоуправления в выравнивании местных бюджетов на стадии их рассмотрения и утверждения 146
3. Полномочия органов местаого самоуправления в выравнивании местных бюджетов на стадии их исполнения 156
Заключение 167
Библиографический список использованной литературы 172
- Конституционно-правовые принципы финансового обеспечения компетенции органов местного самоуправления
- Объективные предпосылки необходимости выравнивания бюджетов муниципальных образований
- Условия и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований методом оказания прямой финансовой поддержки
- Полномочия органов местного самоуправления в выравнивании местных бюджетов на стадии их составления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления стояла всегда очень остро с тех пор, как в современной России был учрежден институт местного самоуправления. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, основанный на самостоятельном управлении муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлении местных налогов и сборов в условиях тотального и хронического недофинансирования деятельности органов местного самоуправления, все более приобретает характер фикции, а сама идея местного самоуправления как формы публичной власти все более дискредитируется в глазах населения. Так, по данным Министерства финансов Оренбургской области, на 2007 год всего 2 % муниципальных образований Оренбургской области функционируют за счет собственных бюджетных средств, остальные 98 % - дотационные. Подобная картина наблюдается и в других регионах России.
Необходимость финансовой поддержки муниципальных образований со стороны государства не вызывает сомнений, но должна ли она быть столь значительной и какие цели при этом преследует эта поддержка? К сожалению, в действующем законодательстве очень слабо прослеживается связь между компетенцией органов местного самоуправления и их финансовым обеспечением. Устанавливая виды и размеры межбюджетных трансфертов, законодатель, как правило, заботится об общей наполняемости местных бюджетов, т. с, об уровне расчетной бюджетной обеспеченности, которая нивелирует естественные различия территорий муниципальных образований. Однако для эффективного решения вопросов ведения муниципальных образований очень важно дифференцировать эту государственную финансовую поддержку по функциональному признаку.
Зафиксированный в федеральном законодательстве постулат о том, что исключительно из местных бюджетов финансируются расходы по решению
"
вопросов местного значения показал свою несостоятельность, так как в вопросах местного значения есть государственный компонент, сфера правового регулирования которого относится к компетенции государственных органов, а значит, и связанные с этими государственными актами расходы должны осуществляться из государственного бюджета,
В силу того, что выравнивание местных бюджетов в виде отчислений от государственных налогов и сборов и прямых дотаций через фонды поддержки и другие фонды муниципальных образований имеет различную функциональную роль, их использование в местных бюджетах муниципальных образований без четкой привязки к расходным обязательствам способствует распылению этих средств, да и сами размеры данных видов государственной поддержки в отсутствие их целевого назначения устанавливаются без должного финансово-экономического обоснования.
Данные обстоятельства усугубляются отсутствием, как фактической возможности, так и правовой регламентации процедуры согласования с органами местного самоуправления порядка предоставления и объема нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также дотаций и субсидий из фондов финансовой поддержки.
Специализация видов государственной финансовой поддержки муниципальных образований необходима и с точки зрения рационального, в интересах населения функционирования органов местного самоуправления, идентификации их функций и участков управления, а также расширения возможностей местного населения проконтролировать и объективно оценить работу этих органов, их должностных лиц, а в случае необходимости применить к ним меры ответственности.
Таким образом, подобно тому, как федеральным законодателем был решен вопрос о корреляции между вопросами местного значения (муниципального ведения) и видами закрепляемых за муниципальным образованием имущественных объектов, возникает необходимость в подобной корреляции между компетенцией органов местного самоуправления и ее финансовым со-
провождением. Решение данной проблемы заключается, прежде всего, в совершенствовании механизма выравнивания бюджетов муниципальных образований, его оптимизации для обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка оптимального порядка реализации компетенции органов местного самоуправления, а также анализ возможностей, связанных с воздействием на данную сферу посредством выравнивания бюджетов муниципальных образований и формулирование предложений по совершенствованию законодательства в этой области.
Исходя из цели исследования, были поставлены и решены следующие задачи:
рассмотреть конституционно-правовые принципы финансового обеспечения осуществления компетенции органов местного самоуправления;
исследовать исторические аспекты и современное правовое регулирование компетенции и финансового обеспечения органов местного самоуправления;
- выявить объективные предпосылки необходимости выравнивания
бюджетов муниципальных образований;
показать условия и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований методом отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов и методом оказания прямой финансовой помощи;
разработать предложения по совершенствованию основных методов выравнивания бюджетов муниципальных образований для обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления;
- проанализировать полномочия по участию органов местного само
управления в процессе выравнивания бюджетов муниципальных образований
на стадии их составления, утверждения и исполнения.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, носящие комплексный и многоаспектный характер, возникающие в процессе оптимизации обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления посредством выравнивания бюджетов муниципальных образований.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, содержащие порядок реализации компетенции органов местного самоуправления, а также регулирующие выравнивание бюджетов муниципальных образований.
Методологическая основа. Методологической основой исследования послужили общенаучные и частнонаучные методы: диалектический, анализ и синтез, системный, социологический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный и другие методы познания.
Теоретическая основа диссертации. Теоретическую основу исследования составили научные выводы и достижения представителей науки конституционного права, муниципального права, труды ученых других отраслей знаний, так или иначе связанных с данной темой исследования.
В советский период исследованием компетенции местных органов и их финансового обеспечения занимались такие ученые-юристы, как М.М Алек-сеенко, Н.Н, Белькович, B.C. Демченков, Д.Н. Кисилев, Е.А, Ровинский, Р.И, Саранчук, М.Ф. Ужвенко, Я.Б, Хесин, НИ, Химичева, В.А, Шаврин и другие.
При написании работы использовались научные исследования в области компетенции местного самоуправления таких авторов как С.А. Авакь-ян, В.И. Васильев, П.П, Глущенко, О.Е, Кутафин, ВЛ. Логинов, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, Ю.А. Тихомиров, АЛ. Уваров, В.И. Фадеев, А.С Черкасов, Е,С. Шугрина и другие.
Общетеоретические проблемы развития финансового обеспечения компетенции местного самоуправления нашли свое отражение в научных публикациях Д.В Бакатина, В.А. Баранчикова, И.В. Выдрина, О-Н. Горбуно-
вой, АЛ. Грязева, ОЛ. Дементьева, ФА- Егорова, Н.А. Емельянова, З.И. Еникеева, В.Н. Иванова, Т.К Ковалевой, МЛ. Клишиной, Т.В. Колкие-вой, ЮЛ. Крохиной, СП. Кузнецова, А.В. Некенова, АЛ. Кокотова, М.Л. Пешина, HJL Пешина, В.В. Тоболина, P.M. Усмановой, СЕ. Чаннова, АЛ. Чеснокова, МЛ- Якутовой и других.
С целью выявления проблем условий и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований были рассмотрены работы ученых-финансистов; К.К. Барановой, А.Ґ. Бегунова, Л.Е. Васильевой, СВ. Гапиц-кой, НЛ. Городон, ЛЛ. Еремеевой, Д.Ю. Завьялова, Л.Л, Игониной, А.Г, Игудина, В.А. Кирпичникова, НЛ. Козюковой, А.М. Лаврова, СЛ. Сазонова и других.
Выводы и предложения, содержащиеся в работах как вышеперечисленных, так и других авторов послужили основой настоящего диссертационного исследования.
Эмпирическая база исследования включает в себя федеральные нормативные правовые акты, акты субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований, а также материалы практики, полученные автором в результате социологического опроса глав сельских муниципальных образований Оренбургской области и работы в качестве депутата Экспериментального сельсовета Оренбургского района Оренбургской области в период с 2005 по 2007 гг., материалы министерства финансов Правительства Оренбургской области.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации впервые комплексно исследуются проблемы обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления посредством выравнивания бюджетов муниципальных образований. Кроме того, в диссертации рассматриваются исторические аспекты финансового обеспечения реализации компетенции местных органов власти. Автором формулируются объективные предпосылки необходимости выравнивания бюджетов муниципальных образований, определяются цели и условия выравнивания методом отчисления от федеральных
и региональных налогов и сборов, методом оказания прямой финансовой поддержки, а также полномочия органов местного самоуправления в процессе выравнивания местных бюджетов. Анализируя практику органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере выравнивания местных бюджетов, автор формулирует выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации,
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие основные положения:
I. Реальность местного самоуправления во многом зависит от его финансового обеспечения и степени адекватности финансовых ресурсов компетенции органов местного самоуправления. Для этой цели становится важным соблюдение следующих конституционно-правовых принципов финансового обеспечения реализации компетенции органов местного самоуправления:
принцип достаточности собственных ресурсов для обеспечения полномочий органов местного самоуправления;
принцип соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления;
принцип обязательности обеспечения хотя бы части полномочий за счет собственных ресурсов;
принцип разнообразия и гибкости финансовых систем обеспечения полномочий органов местного самоуправления;
принцип использования мер финансового выравнивания для обеспечения компетенции более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления;
принцип согласования с органами местного самоуправления предоставления финансовых ресурсов и другие.
Представляется, что воплощение этих принципов пока не находит должного отражения в действующем российском законодательстве, что зна-
чительно снижает потенциал местного самоуправления и умаляет многие его достоинства по сравнению с прежней системой местной власти.
2. Проблемы выравнивания местных бюджетов тесно связаны с обеспе
чением самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов ме
стного значения. Объективными предпосылками выравнивания местных
бюджетов для осуществления компетенции местного самоуправления служат
такие обстоятельства, как:
- выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности му
ниципальных образований - это часть общей государственной политики, на
правленной на реализацию конституционного принципа социального госу
дарства;
выравнивание направлено в защиту более слабых в финансовом отношении муниципальных образований и призвано нивелировать их естественное экономическое неравенство, обусловленное фактами наличия или отсутствия на их территориях объектов налогообложения;
укрепление взаимодействия и интеграции усилий государственных и муниципальных органов власти в решении общегосударственных задач, координации их деятельности и др.
3. Выравнивание бюджетов муниципальных образований может рас
сматриваться в широком и узком смыслах. В широком смысле - это согласо
ванные взаимоотношения по распределению прав и обязанностей между ор
ганами государственной власти и органами местного самоуправления, на
правленные на финансовое обеспечение муниципальных образований в целях
решения вопросов местного значения.
Выравнивание бюджетов муниципальных образований в узком смысле есть процедура сглаживания неравномерности бюджетной обеспеченности муниципальных образований, финансовых возможностей соответствующих органов местного самоуправления по осуществлению своих полномочий для решения вопросов местного значения в форме отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, а также предоставления прямой финансовой
помощи в виде дотаций и субсидий, субсидий из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов» в целях сбалансирования местных бюджетов.
4. Исключение отчислений от федеральных и региональных налогов и
сборов из числа «регулирующих доходов» и придание им статуса «собствен
ных средств местного бюджета» призвано повысить экономическую само
стоятельность муниципальных образований.
Однако сам перечень государственных налогов и сборов, а также размеры их отчислений нуждаются в более тщательной проработке. В этой связи предлагается применять функциональный принцип, который должен предполагать зависимость между видами доходов субъектов налогообложения и удовлетворением их потребностей и интересов в виде муниципальных услуг (работ), предоставляемых за счет местного бюджеіа.
Вносится и обосновывается предложение по переводу отдельных ви-дов государственных налогов (транспортный налог, налог на доходы физических лиц и т.д,) в разряд местных налогов с учетом их целевого назначения по реализации полномочий органов местного самоуправления, а также высокой степени адаптированности этих налогов к условиям и возможностям их учета и сбора со стороны органов местного самоуправления»
С целью совершенствования и ускорения процесса определения налогооблагаемой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц предлагается дополнить перечень вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов следующими вопросами:
представление данных в уполномоченные государственные органы исполнительной власти о расположенных на территории соответствующего муниципального образования строений, помещений и сооружений, относящихся к объектам обложения налога на имущество физических лиц;
проведение работ по оценке и переоценке строений, помещений, сооружений, относящихся к объектам обложения налога на имущество физических лиц;
3) ведение реестра земельных участков, реестра собственников земельных участков, относящихся к объектам земельного налога, реестра недвижимого имущества и собственников недвижимого имущества, относящихся к объектам обложения налога на имущество физических лиц.
7. Межбюджетное регулирование в виде прямой финансовой поддерж
ки из государственных бюджетов целесообразно в тех сферах деятельности
местного самоуправления, которые связаны с предоставлением услуг техно
логически связанных и частично обеспечиваемых со стороны государства
(электро-, тепло-, газо-, водоснабжение), поскольку калькуляция расходов на
их обеспечение целиком зависит от соответствующей экономической полити
ки министерств и правительств.
Расчет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, исходя иг положительного зарубежного опыта, должен осуществляться по функциональному принципу с расчетом обеспеченности на одного жителя поселения, муниципального района (городского округа),
8. Замена фонда муниципального развития и фонда софинансирования
социальных расходов на единый фонд софинансирования расходов обуслов
лена негативной практикой проведения конкурсов по предоставлению прав
инвесторам, по освоению проектов развития, нескоординированностью по
выполнению одноименных государственных программ, совмещением бюдже
та развития и фонда развития общественной инфраструктуры, осуществлени
ем прямых капиталовложений ь объекты муниципальной собственности, что
противоречит конституционному принципу разграничения предметов веде
ния и полномочий органов государственной власти и органов местного само
управления, В этой связи предлагаются меры по совершенствованию меха
низма реализации полномочий органов местного самоуправления при подго
товке и освоению средств фонда софинансирования расходов.
С целью разграничения круга вопросов местного значения, финансируемых за счет дотаций из фонда финансовой поддержки и субсидий из фонда софинансирования расходов, необходимо расходные обязательства четко
связать с этими источниками финансирования, провести мониторинг расходных обязательств и разработать их методику расчета.
9, На основе материалов практики предлагаются меры по координации процессов составления проектов местных бюджетов с проектом бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а также императивные формы участия органов местного самоуправления по согласованию условий и цели выравнивания местных бюджетов, предусмотренных в проекте бюджета субъекта РФ на предстоящий финансовый год.
10. Учету взаимных интересов органов местного самоуправления и государственных органов на стадии принятия и исполнения местных бюджетов в вопросах межбюджетного выравнивания мешает слабая регламентация этих процедур. В решении этого вопроса предлагается активизировать и внутренние резервы муниципальных образований, связанные с деятельностью постоянных комиссий, с участием населения в публичных слушаниях по проекту местного бюджета, с переговорными процедурами между государственными и муниципальными органами власти.
Предлагается создание фонда компенсации дополнительных расходов муниципальных образований, возникающих в результате принятия решений органами государственной власти; меры по оптимизации резервного фонда с учетом компетенции местного самоуправления и др.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационного исследования могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании курсов муниципального права Российской Федерации и финансового права Российской Федерации, Практические предложения, сформулированные в ней, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в России.
Положения и выводы диссертации могут найти применение в практической деятельности органов государственной власти, органов местного само-
управления, в компетенцию которых входит организация местного бюджета и реализация полномочий органов местного самоуправления»
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации докладывались автором на международных и всероссийских научно-практических конференциях, использовались в процессе преподавания курсов муниципального и финансового права студентам юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета. Отдельные выводы и рекомендации исследования были использованы при подготовке ряда проектов правовых актов местного самоуправления в муниципальном образовании «Экспериментальный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области».
Конституционно-правовые принципы финансового обеспечения компетенции органов местного самоуправления
Реализация компетенции органов местного самоуправления не мыслима без соответствующей финансовой основы, В свою очередь, реальность местного самоуправления целиком зависит от этой финансовой основы. Согласно Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоупраале-ния регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения/ Финансовое обеспечение местного самоуправления должно очень жестко коррелироваться с компетенцией органов местного самоуправления. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления.
Конституционно-правовое регулирование финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления приобретает острый характер в силу; а) необходимости поддержки государством местного самоуправления, так как оно осуществляет отдельные государственные полномочия; б) обеспечения правового механизма реализации их полномочий; в) нарастания государственного контроля за их деятельностью; г) осуществления общих функций некоторые из которых выражены в вопросах местного значения.
Государство может повлиять на оптимизацию вопросов местного значения, на приоритеты в их решении при помощи финансовых средств. Оптимизация полномочий органов местного самоуправления в широком значении этого понятия включает в себя процесс создания и использования наиболее эффективных, с точки зрения интересов населения муниципального образования и государства, сфер, видов, структуры, объема, способов, форм и режима реализации этих полномочий, а также уровня муниципального образования, С учетом взаимосвязи компетенции органов местного самоуправления с их финансовым обеспечением важно выявить конституционно-правовые принципы такого обеспечения, большинство из которых сформулировано в статье 9 Европейской Хартии местного самоуправления: 1) принцип достаточности собственных ресурсов для обеспечения полномочий органов местного самоуправления (часть 1 статьи 9); 2) принцип соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления {часть 2 статьи 9); 3) принцип обязательности обеспечения хотя бы части полномочий за счет собственных ресурсов (часть 3 статьи 9); 4) принцип разнообразия и гибкости финансовых систем обеспечения полномочий органов местного самоуправления (часть 4 статьи 9); 5) принцип использования мер финансового выравнивания для обеспечения компетенции более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления (часть 5 статьи 9); 6) принцип согласования с органами местного самоуправления пре доставления финансовых ресурсов (часть 6 статьи 9). 7) запрещение субсидирования, ограничивающего свободный выбор органами местного самоуправления в сфере их собственной компетенции (часть 7 статьи 9); 8) принцип равного и свободного доступа органов местного самоуправления к национальным капиталам, предназначенного для финансирования инвестиций (часть 8 статьи 9) Нельзя не согласиться с мнением В.И. Фадеева, что положения статьи 9 Европейской Хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государсгва применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны» Указанные принципы в полной мере корреспондируются с положениями статей 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации, Так, в соответствии со статьей 12 в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление предназначено для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно статье 132 Конституции РФ органам местного самоуправления гарантируется право самостоятельного процесса по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов. При этом формирование и использование местных финансовых ресурсов основывается на государственной финансовой поддержке, ибо каждое муниципальное образование имеет конституционное празо на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Федерации. Важной гарантией реализации рассматриваемого принципа является конституционное положение о финансировании осуществления государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления, и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.]
Данный перечень принципов не является исчерпывающим. Так Е.С- Шугрина помимо принципа достаточности ресурсов, выделяет принцип ограниченности ресурсов подведомственной органу власти территории, принцип инфраструктурной целостности. По мнению исследователя, принцип достаточности ресурсов предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Второй принцип, предложенный Е.С. Шугриной, предусматривает, что при распределении ресурсов необходимо прежде всего использовать те из них, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закреплены. Ресурсы других территорий могут закрепляться здесь только в том случае, если собственных ресурсов недостаточно. Необходимо отметить, что этот принцип связан с положениями части 3 статьи 9 Европейской хартии, где говорится, что по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов. Территориальная целостность местного самоуправления обеспечивается именно собственными финансовыми ресурсами. Как отмечает Н.В. Постовой, становление и развитие финансовой основы местного самоуправления, формирование достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий является экономической гарантией местного самоуправления, закрепленной за местным самоуправлением
Объективные предпосылки необходимости выравнивания бюджетов муниципальных образований
Развитие теории российского местного самоуправления сопровождалось противоборством двух идей; финансовой автономии, призванной обеспечить свободу и самостоятельность местного самоуправления, и бюджетного выравнивания, предполагающего государственный патернализм и равные социальные права жителей различных территорий. Следует отметить, что дилемма «финансовая автономия или выравнивание», «свобода или равенство» на современном этапе актуальна не только для России, но и для абсолютного большинства зарубежных стран. Нахождение «золотой середины» между указанными подходами - одна из главных задач, решение которой определяет социальную роль института местного самоуправления,
В настоящее время отмечается, что финансовые источники поступающие из вышестоящих бюджетов, создают у органов местного самоуправления иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы, нарушает самостоятельность муниципальных органов. В результате финансовых ресурсов катастрофически не хватает, а в доходной части, несмотря на принятые законы, остается весьма высоким удельный вес денег, поступающих в виде финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Тем не менее, не везде и не всегда следует стремиться к замене дотации другими средствами. Дотация необходима в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и причин экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Дотация необходима, если собствен ных доходов недостаточно для формирования минимального бюджета муниципального образования .
Между тем, необходимо согласиться с мнением АХ. Игудина, в том, что несмотря на то, что выравнивающая функция в системе межбюджетных отношений вызывает рост иждивенческих настроений на местах как результат все нарастающего усиления централизации и перераспределения средств в муниципальном образовании через федеральный и региональные бюджеты в форме безвозмездных перечислении, межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без особой заинтересованности в таком росте и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных властей на подведомственной территории эту задачу не решить.
С целью выяснения отношения должностных лиц местного самоуправления к правовому регулированию бюджетных отношений в 2006 году нами был проведен опрос 48 глав муниципальных образований сельских поселений Оренбургской области результаты которых, как бы расставляют акценты в указанной проблеме. На вопрос, что на Ваш взгляд мешает развитию муниципальных образований возможны были несколько вариантов ответов, 94 % опрошенных ответили - отсутствие собственных финансовых средств для развития муниципального образования; 35 % - неразвитая инфраструктура; 25 % - отсутствие помощи со стороны государственных органов. 10 % респондентов назвали излишнее государственное вмешательство в развитие муниципального образования и 4 % - некомпетентность административных работников. Тем самым, большинство респондентов видят дальнейшее развитие муниципальных образований при достаточности собственных финансовых средств.
Среди предложений по совершенствованию государственной поддержки муниципальных образований 79 % опрошенных назвали увеличение дотаций, межбюджетных трансфертов для муниципальных образований; 27 % -вложение инвестиций для развития инфраструктур муниципального образования; 20 % - организацию межмуниципального сотрудничества в целях финансовой поддержки слабых муниципальных образований более сильными; 19 % - предоставление бюджетных кредитов со стороны вышестоящих бюджетов, И только 19 % респондентов предложили исключить государственную поддержку и законодательно увеличить местные налоги, а 6 % - усилить ответственность за использование бюджетных средств со стороны государственных органов.
Таким образом, данные пилотажного исследования показывают, что органы местного самоуправления рассчитывают в основном на государственную поддержку местного самоуправления в различных формах бюджетного регулирования и в меньшей степени готовы собирать местные налоги.
С точки зрения общегосударственных задач, необходимость выравнивания бюджетов муниципальных образований достаточно ясно отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда, где отмечается, что выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и, в конечном счете, социально-экономического развития муниципальных образований - часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального государства (статья 7 Конституции Российской Федерации). Это соответствует также требованиям ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (пункт 5 статьи 9).
С учетом выше приведенной и последующей аргументации постараемся сформулировать объективные предпосылки необходимости выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований:
А. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований - это часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального государства. Часть 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации характеризует ее как социапьное государство, призванное обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2007 год» одним из главных приоритетов названо решение демографической проблемы. Соответственно органы местного самоуправления не могут находиться в стороне от решения этой государственной задачи и должны обеспечивать решение данной проблемы в пределах предметов ведения муниципальных образований.
Условия и цели выравнивания бюджетов муниципальных образований методом оказания прямой финансовой поддержки
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает два вида межбюджетных трансфертов, предоставляемых на выравнивание бюджетов муниципальных образований: 1) из бюджетов субъектов Российской Федерации; 2) из бюджетов муниципальных образований. Из бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляются: а) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; б) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); в) субсидии местным бюджетам; г) иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы. Из местных бюджетов предоставляются: а) дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений; б) субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; в) субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); г) иные межбюджетные трансферты.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетньш законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» сформулированы условия предоставления межбюджетных трансфертов, установлена прямая зависимость степени самостоятельности принимаемых органами местного самоуправления решений от размера этих трансфертов. В соответствие со статьей 136, муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала: 1) 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, - не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления;
2) 30 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года, - не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
3) 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, осуществляются следующие дополнительные меры: подписание соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации; иные меры, установленные федеральными законами.
Законодательно установленные условия осуществления бюджетного процесса для муниципальных образований в зависимости от уровня их дота-ционности сформировались в целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты. Это необходимо для того, чтобы муниципальные образования стремились к увеличению собственных доходов и переходу из категории муниципальных образований с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности/
Рассмотрим отдельные формы межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных образований.
В составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений образуется региональный фонд финансовой поддержки поселений, дотации из которого предоставляются исходя из численности жителей поселений в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (статья 60 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Также и статьей 137 Бюджетного кодекса предусмотрено, что «размер указанной дотации определяется для каждого поселения субъекта Федерации, имеющего право на получение дотации, исходя из численности жителей, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению их полномочий по решению вопросов местного значения».
В соответствии со статьей 137 Бюджетного кодекса право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений имеют все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения субъекта Российской Федерации за исключением городских и сельских поселений, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. Объем регионального фонда финансовой поддержки утверждается законом субъеюга Российской Федерации о бюджете субъекта на очередной финансовый год.
Одним из компромиссных вариантов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований является делегирование полномочий субъекта Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений муниципальным районам, В соответствие с пунктом 5 статьи 137 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления муниципальных районов законом субъекта Российской Федерации могут быть наделены полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В данном случае региональный фонд финансовой поддержки не образуется, а бюджетам муниципальных районов из регионального фонда компенсаций предоставляются субвенции на исполнение полномочий по расчету предоставления дотаций поселениям.
Полномочия органов местного самоуправления в выравнивании местных бюджетов на стадии их составления
В соответствии с положениями Европейской Хартии местного самоуправления порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления (статья 9, часть 6), что предполагает согласование с органами местного самоуправления порядка предоставления финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Нельзя не согласиться с мнением Л.Н. Еремеевой» Н.Н, Казкжовой, что «у муниципальных образований отсутствует механизм влияния на изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, формирующих основную часть доходов бюджетов муниципальных образований. Сокращаемые налоговые доходы заменяются финансовой помощью из вышестоящих бюджетов. В период с 1998 она увеличилась в доходах местных бюджетов с 28 до 43%. К сожалению, это свидетельствует не об усилении внимания вышестоящих бюджетных уровней к финансовым проблемам муниципалитетов, а о сокращении их собственных доходов (налоговых и неналоговых), а, следовательно, о снижении самостоятельности местных органов власти и об ущемлении их бюджетных и финансовых полномочий».
Для выявления правовых возможностей органов местного самоуправления по оказанию влияния на выравнивание местных бюджетов на стадии их составления важно знать основные моменты составления проекта местного бюджета. М.А. Клиішша выделила следующие направления правового регулирования стадии составления проекта бюджета; 1. Начало стадии составления проекта бюджета. 2. Детальность регулирования процедур составления проекта бюджета. 3, Органы, участвующие в составлении проекта бюджета. 4, Сведения, документы и материалы, необходимые для составления проекта бюджета.
Попытаемся применить эти направления к механизму выравнивания местного бюджета на стадии его составления,
В статье 169 говорится, что проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. В статье 172 Бюджетного кодекса отмечается, что составление проекта бюджета основывается на: Бюджетном послание Президента Российской Федерации, прогнозе социально-экономического развития территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Детальное регулирование процедуры составления проекта местного бюджета содержится в подзаконных актах органов местного самоуправления, который позволяет выделить две составляющие начала стадии составления проекта местного бюджета: 1) срок, в который начинается составление проекта местного бюджета; 2) разработка документов, которые предшествуют составлению проекта местного бюджета. Так, согласно положению «О бюджетном процессе в муниципальном образовании «Экспериментальный сельсовет Оренбургского района Оренбургской области» от 20 ноября 2006 года № 24 составление проекта бюджета муниципального образования «Экспериментальный сельсовет» начинается в срок с июля. Составлению проекта бюджета должны предшествовать подготовка прогноза социально-экономического развития муниципального образования «Экспериментальный сельсовет» на очередной финансовый год, основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики, баланса финансовых ресурсов. Согласно Положению о бюджетном процессе в городе Оренбурге, утвержденному решением Оренбургского городского Совета от 9 июня 2006 года № 4, бюджетный процесс в городе Оренбурге состоит из следующих этапов: первый этап - разрабатывается проект прогноза социально-экономического развития города Оренбурга па очередной финансовый год и среднесрочную перспективу, содержащего основные макроэкономические показатели, и представляется на утверждение в Оренбургский городской Совет (до 10 сентября текущего года); второй этап - разрабатываются основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, методика формирования бюджета города Оренбурга (до 30 октября текущего года); третий этап - формируется перспективный финансовый план, составляется проект бюджета города Оренбурга на очередной финансовый год (до 8 ноября текущего года). Нормативными актами муниципальных образований Оренбургской области указано на то, что именно прогноз социачьно-экономического развития территории является документом, на основе которого составляется проект решения о бюджете.
В ряде муниципальных образований Бюджетное послание Президента Российской Федерации, бюджетное послание главы муниципального образования занимает особое место на стадии составления проектов бюджетов. Так, например, согласно положению «О бюджетном процессе в городском округе город Октябрьский Республики Башкортостан» утвержденному решением Совета городского округа «Город Октябрьский Республики Башкортостан» от 29 ноября 2005 года,2 составление проекта местного бюджета осуществляется не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года. Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, прогнозе социально-экономического развития Республики Башкортостан на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики Республики Башкортостан на очередной финансовый год; основных принципах и расчетах по взаимоотношениям бюджета Республики Башкортостан и консолидированных бюджетов муниципальных районов и бюджетов городских округов в очередном финансовом году; прогнозе социально-экономического развития городского округа на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики городского округа «Город Октябрьский» на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса городского округа на очередной финансовый год; плане развития муниципального сектора экономики городского округа «Город Октябрьский» на очередной финансовый год, В соответствие с Положением о бюджетном процессе в городе Екатеринбурге, утвержденным Решением Екатеринбургской городской Думы от 23 декабря 1997 года № 31/2 глава города готовит и представляет в городскую Думу до 20 декабря текущего года бюджетное послание.
Тем самым, существуют различные сроки относительно начала составления проектов бюджетов муниципальных образований: в срок с июля, до 10 сентября текущего года, не позднее» чем за три месяца до начала очередного финансового года, А также решениями муниципальных образований предлагаются различные документы, которые предшествуют составлению проекта местного бюджета: прогноз социально-экономического развития муниципального образования, Бюджетное послание Президента Российской Федерации, бюджетное послание главы муниципального образования.
