Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Исполнительные органы в системе местного самоуправления
1. Эволюция органов местного самоуправления в России и зарубежных странах 13
2. Понятие и основные принципы местного самоуправления в Российской Федерации 46
3. Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации 70
4. Разграничение компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в Российской Федерации 100
Глава 2. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления Российской Федерации в различных сферах общественной жизни
1. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в финансово-экономической и хозяйственной сфере 119
2. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития 143
3. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения 157
Заключение 179
Список использованной литературы 188
- Эволюция органов местного самоуправления в России и зарубежных странах
- Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации
- Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в финансово-экономической и хозяйственной сфере
- Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы организации муниципальной власти, в частности вопросы компетенции исполнительных органов местного самоуправления, в настоящее время весьма актуальны. Это объясняется несколькими причинами.
Во-первых, несмотря на то, что, по мнению многих авторов, местное самоуправление в России имеет исторические корни, современная ситуация в нашей стране сильно отличается от событий, происходящих в ней в XIX в. - начале XX в. Безусловно, при выборе рациональной системы организации местной власти нельзя забывать об исторически сложившихся традициях, однако полностью копировать прежние российские достижения было бы нецелесообразно, да и «западный» вариант необходимо тщательно изучить и проанализировать, прежде чем применять в условиях российской действительности.
Во-вторых, продолжается создание нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность основных институтов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, впервые в истории России достаточно большое внимание уделено вопросам местного самоуправления, признание и гарантирование которого составляет одну из основ конституционного строя. Кроме этого в августе 1995 года был принят Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который среди прочих положений закрепил полномочия государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, предметы ведения местного самоуправления, финансово-экономическую основу и гарантии его осуществления, ответствен-
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесёнными Федеральными законами Российской Федерации от 22.04. 1996г.№38-ФЗ,от26.11. 1996 г. № 141-ФЗиот 17.03.1997 г. № 55-ФЗ).
ность органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем Федеральный закон не содержит указаний на то, каким образом органы местного самоуправления должны реализовывать принадлежащие им полномочия, он устанавливает лишь общие принципы организации деятельности этих органов, которые, несомненно, нуждаются в дальнейшей конкретизации в законодательных актах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований.
В-третьих, недостаточная теоретическая разработка проблем компетенции исполнительных органов муниципальной власти негативно сказывается на практической деятельности органов местного самоуправления.
Высказывается мнение, что в России сейчас вообще не существует местного самоуправления. Вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере, но то, что постепенно создаваемые в Российской Федерации исполнительные органы местного самоуправления на сегодняшний день не располагают достаточными средствами и не имеют опыта организации такой работы, которая действительно удовлетворяла бы интересам и потребностям местного населения, вполне очевидно.
Особенно нетерпима ситуация, когда, по существу, весь нормативный материал посвящен общим вопросам местного самоуправления и практически отсутствует разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также между представительными и исполнительными органами муниципальной власти. В условиях Российской Федерации, где в сферу органов местного самоуправления попадает решение значительной части публичных дел, а местное самоуправление осуществляется на территории самых различных муниципальных образований (сельских районов, поселков городского типа, крупных городов и т.д.), это особенно недопустимо.
На современном этапе в России складывается ситуация, при которой компетенция исполнительных органов местного самоуправления остается
лишь декларированной в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в законах субъектов Российской Федерации, в уставах муниципальных образований, а местное самоуправление так и не укореняется на российской земле, нередко оставаясь лишь формально провозглашенным. В этой связи актуальными представляются любые исследования проблем местного самоуправления, в том числе и проблемы компетенции исполнительных органов местного самоуправления. В научном рассмотрении нуждаются вопросы структуры исполнительных органов местного самоуправления, взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом и государственной властью.
Необходимо также подчеркнуть, что федеральное законодательство вообще не содержит норм, непосредственно касающихся исполнительных органов местного самоуправления, ограничиваясь формулировкой «другие органы местного самоуправления». Следовательно, на практике неизбежно возникают вопросы о целях образования исполнительных органов муниципальной власти, о взаимоотношениях представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Кроме этого отсутствие четкой и однозначной формулировки в законодательстве, в научной и учебной литературе понятий «исполнительный орган местного самоуправления», «компетенция исполнительного органа местного самоуправления» создает многочисленные проблемы с определением компетенции данных представителей муниципальной власти в законах субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований. Поэтому одной из общих целей данного исследования является формулирование понятийного аппарата, позволяющего конкретизировать в нормативных актах полномочия исполнительных органов муниципальной власти.
Таким образом, актуальность изложенных проблем определяется несовершенством действующих нормативно-правовых актов, недостаточной раз-
6 работанностью в научной литературе вопросов компетенции исполнительных органов местного самоуправления и их практической значимостью для развития подлинного местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о том, что вопросы организации местной власти на протяжении многих лет находились в центре внимания исследователей, им посвящалось значительное количество публикаций и диссертационных сочинений. В первой половине XIX века проблемы самоуправления освещались в работах Аренса, Гербера, Гнейста, Еллинека, Лабанда, Редли-ха, Токвиля, Штейна и других зарубежных ученых. В России данными проблемами занимались В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, Л. А. Велихов, Б. В. Веселовский, А. Д. Градовский, П. П. Тройский, И. И Дитятин, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, Н. И. Лазаревский, В. Н. Лешков, В. И Сергеевич, 3. Г. Френкель, Б.Н. Чичерин и другие мыслители XIX - XX веков.
В наше время интерес к вопросам организации местного самоуправления не ослабевает, о чем свидетельствуют многочисленные работы, направленные на рассмотрение актуальных проблем реформирования муниципальной власти в России. Среди них можно назвать труды С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, В. И. Васильева, И. В. Выдрина, Ю. А. Дмитриева, А. А. Замо-таева, О. Е. Кутафина, М. Н. Матвеева, А. Н. Писарева, В. В. Таболина, В. И. Фадеева, А. И. Черкасова, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной и многих других ученых.
Вместе с тем, несмотря на то, что проблемам становления и развития органов местного самоуправления в научной литературе сейчас уделяется достаточно большое внимание, не все вопросы организации и деятельности органов муниципальной власти, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы достаточно всесторонне. В первую очередь это касается вопросов компетенции исполнительных органов местного самоуправления.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации компетенции исполнительных органов местного самоуправления. Предмет исследования составляют нормативные акты, регулирующие полномочия исполнительных органов местного самоуправления, а также практика деятельности исполнительных органов муниципальной власти.
Цели и задачи исследования. Анализ состояния правового регулирования деятельности исполнительных органов местного самоуправления, определение путей и условий его совершенствования является целью диссертационного исследования.
Для достижения данной цели были определены следующие основные задачи:
Проанализировать деятельность исполнительных органов местного самоуправления в Российской империи и в зарубежных странах.
Определить понятие исполнительных органов местного самоуправления и их место в системе муниципальной власти.
Изучить и обобщить действующий нормативный материал, закрепляющий принципы местного самоуправления, систему органов муниципальной власти, компетенцию исполнительных органов местного самоуправления.
Определить основные принципы разграничения компетенции представительных и исполнительных органов муниципальной власти.
Изучить и обобщить практику реализации исполнительными органами местного самоуправления своих полномочий. На основе проведенных исследований выявить позитивные и негативные стороны в правовом регулировании их деятельности.
Разработать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности органов местного самоуправления,
обеспечивающие дальнейшее становление и развитие их исполнительных органов.
Гипотеза исследования. Для эффективного осуществления местного самоуправления в системе органов местного самоуправления большинства муниципальных образований должны функционировать исполнительные органы муниципальной власти, наделенные собственной компетенцией и подотчетные представительному органу местного самоуправления.
Методологическую основу настоящего исследования составляет комплекс методов научного познания, включающий в себя как общенаучные методы (диалектико-материалистический, системный, социологический), так и специальные методы (нормативно-логический, историко-юридический, сравнительного правоведения и др.).
Основу исследования составляют труды отечественных ученых-правоведов - специалистов в области общей теории права, административного права, конституционного и муниципального права: А. П. Алехина, Л. А. Велихова, И. И. Веремеенко, Б. Н. Габричидзе, Б. П. Елисеева, Б.М. Лазарева, В. В. Лазарева, А. А. Кармолицкого, Ф. Е. Колонтаевского, Ю. М. Козлова, О. Е. Кутафина, А. А Мишина, Ю. А. Тихомирова, В. И. Фадеева, 3. Г. Френкеля и многих других.
Выводы и положения диссертации основываются на анализе действующих нормативных правовых актов, практики деятельности органов местного самоуправления, а также на результатах социологических исследований коллективов отдельных ученых и практиков, интервьюировании специалистов в сфере права, руководителей органов местного самоуправления.
Научная новизна. Представленная работа является одним из первых научных исследований проблемы компетенции исполнительных органов местного самоуправления, что в определенной мере является восполнением пробела, имеющего место в теоретической и практической разработке обозначенной проблемы.
По существу, впервые в юридической литературе исследуется система органов муниципальной власти, рассматриваются вопросы компетенции исполнительных органов местного самоуправления, разграничения полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, а также механизм реализации исполнительными органами муниципальной власти своих полномочий.
Автором формулируется ряд новых понятий, которые могут быть использованы в научном обороте и в процессе совершенствования действующего законодательства.
Положения, выносимые на защиту:
Исполнительный орган местного самоуправления - это орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.
Под компетенцией исполнительных органов местного самоуправления следует понимать систему полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, по решению определенной части публичных дел.
Предложение законодателю о закреплении в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения о том, что выборные органы местного самоуправле-
ния вправе для решения задач текущего управления располагать подотчетными им исполнительными органами.
4. Предложение автора о внесении изменений в пункт 2 статьи 6 Феде
рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле
ния в Российской Федерации», касающихся отнесения части вопросов мест
ного значения к предметам совместного ведения органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле
ния.
5. Предложение автора отнести к вопросам местного значения
«оказание юридической помощи населению муниципального образования»,
соответственно дополнив пункт 2 статьи 6 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федера
ции», и создать муниципальную юридическую службу.
6. Предложение автора о возможности создания в структуре исполни
тельных органов муниципальной власти органа, ведающего вопросами со
вершенствования управления муниципальным образованием.
Теоретическое значение результатов исследования. Представляется, что разработанные автором теоретические положения, предлагаемый понятийный аппарат могут быть использованы в конституционно-правовой, административно-правовой науке, ускорят процесс становления науки муниципального права в России и представляют собой одно из возможных направлений решения проблем исполнительных органов местного самоуправления, определения их компетенции и места в системе публичной власти.
Практическое значение результатов диссертационного исследования определяется актуальностью рассматриваемых проблем, ориентированностью на разработку практических рекомендаций по улучшению работы исполнительных органов местного самоуправления. Выводы, сделанные диссертантом, могут использоваться в процессе разработки, принятия и реализации законодательных и подзаконных актов, призванных урегулировать
11 общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации исполнительными органами местного самоуправления своих полномочий, а также в преподавательской деятельности. В частности, автором было разработано учебное пособие по курсу "Муниципальное право Российской Федерации", внесены предложения в проект Федерального закона "«Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации».
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. За время проведения диссертационного исследования автор неоднократно выступал с научными докладами на научно-практических конференциях и семинарах. Промежуточные и итоговые результаты научных изысканий по теме диссертационного исследования обсуждались в научных кругах, среди представителей органов муниципальной власти. В частности, автор принимал участие в работе Международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (Москва, 27-28 мая 1999 г.), научно-практического семинара «Бюджетная и налоговая политика России: проблемы м перспективы» (Москва, 25 ноября 1999 г.), Международного семинара «Местное самоуправление в Российской Федерации: соответствие законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления федеральному законодательству и Европейской хартии о местном самоуправлении» (Москва, 30 ноября 1999 г.), научного семинара, посвященного проблемам избирательного права (Москва, Академия управления МВД России, 1 декабря 1999 г.), семинара «Актуальные проблемы муниципального права» (Москва, 5-6 февраля 2000 г.).
Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных статьях автора, учебном пособии, а также в лекционных материалах, используемых в учебном процессе Академии управления МВД России и других образовательных учреждений.
Структура и объём работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих в себе семь параграфов, заключения, а также списка используемой литературы. Объем диссертации 187 страниц машинописного текста.
Эволюция органов местного самоуправления в России и зарубежных странах
Проблема организации местной власти издавна волновала российских и зарубежных исследователей. Этой актуальной во все времена теме посвящались научные статьи, монографии, диссертационные исследования. Среди российских ученых, рассматривающих вопросы самоуправления, можно назвать В.П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А.Д. Градовско-го, В. А. Григорьева, П. П. Тройского, И. И Дитятина, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, В. А. Лебедева, В. И. Лешкова, А. В. Лохвицкого, В. И Сергеевича, Б.Н. Чичерина и многих других. В своих работах выдающиеся российские ученые анализировали естественно-правовые основы самоуправления, опыт организации местной власти за рубежом, возможности её существования в российских условиях, взаимоотношения органов местного самоуправления с государственной властью и другие проблемы, связанные с организацией и функционированием местного самоуправления1. Практика самоуправления зародилась в глубокой древности. Уже в X-XI веках территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления1.
Государственно-политический строй древних русских княжеств сочетал в себе монархическое начало в лице князя и его дружины и демократическое - в лице народного собрания, веча, и избираемых им должностных лиц. Вечу принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. Наибольшее развитие вечевой строй получил в Новгородской и Псковской республиках. Вече представляло собой вершину новгородской власти, на которую замыкались другие структуры самоуправления. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая уличного старосту .
Крестьянское население Руси группировалось в крупные волости, соседние общины. Волостной мир избирал свою администрацию и выборного старосту. Весь состав сельского управления был подотчётен сельскому сходу, на котором по истечении сроков полномочий заслушивались итоги деятельности сельской администрации. Процедура переизбрания начиналась с проверки сельскими сходами финансовой дисциплины сельского старосты, сборщика податей и других должностных лиц местной администрации. Подчеркнём, что из всего сельского общественного управления только сельский староста и сборщик податей получали денежное вознаграждение за службу, сумма которого определялась сходом «смотря по богатству общества».
По мнению российского ученого В. Н. Пешкова, община выполняла две основных функции: обеспечивала безопасность жизни членов общины и возможность для каждой семьи решать проблемы, связанные с её благосостоянием. Охрана общественного порядка и безопасности членов общины осуществлялась во времена Русской Правды (которую В.Н. Лешков называл «кодексом общинного права») не столько наказанием, сколько посредством общинного предупреждения. Помимо этого деятельность общинных властей выражалась в проведении дорог, надзоре за постройкой жилых и общественных зданий, мостов, укреплений, помощи престарелым и одиноким, в создании запасов продовольствия на случай неурожая или какого-либо бедствия1.
Однако татаро-монгольское иго внесло свои жесткие коррективы в устройство российской жизни. Демократическая вечевая власть оказалась несовместимой с деспотическими порядками завоевателей. Несмотря на это, вечевое начало русского общества не пропало бесследно, а трансформировалось в различные формы местного народовластия. Среди них особое значение имели крестьянская община, казачье самоуправление и земство. Н. И. Муравьев, исследуя вопросы российской истории, указывал: «Республика Новгорода и Пскова продолжалась около 6 веков; Хлыновская, Вятская -около трех. Последняя уступила 60-тысячному войску. Села, богатство, торговля, население исчезли со свободой. Сим опровергается ни на чем не основанное мнение, что русский народ не способен, подобно другим народам, распоряжаться своими делами»2.
Далее необходимо перейти к рассмотрению вопросов, касающихся становления и развития земских органов в России.
Земская реформа начала разрабатываться в 1859 году. Однако земская система долгое время функционировала только на двух административно-государственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур на низших уровнях - в волости, селении; там функции, аналогич 16 ные земским, только меньшего масштаба, исполняли сельские общины, крестьянский мир.
Так, правовое положение сельской общины закреплял Манифест от 19 февраля 1861 года. Согласно данному документу в состав общины входили: сельский сход (состоящий из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского общества, и из всех назначенных по выбору должностных лиц); сельский староста, а если общество сочтет необходимым, то ещё и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, сельские писари и т.п.
Манифест закреплял полномочия сельского схода, старосты и других должностных лиц в общине, а также обязанности общины перед государством. Таким образом, в структуре местного самоуправления образовывались как представительные, так и исполнительные органы, наделённые собственной компетенцией.
«Проблема полномочий, прерогатив и уровня компетенции земских институтов управления была одной из ключевых уже в ходе обсуждения проектов земской реформы в конце 50-х гг. Л 1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях»2, согласно которому «для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяются настоящим Положением» (статья 1).
В следующей статье определялись «дела, подлежащие ведению земских учреждений», иными словами, предметы ведения местного самоуправления. Перечислим некоторые из них:
Исполнительные органы местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года провозгласила: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления» (часть 1 статьи 1). Поскольку согласно Европейской хартии о местном самоуправлении «органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»1, то далее в Основном законе говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (часть 2 статьи 3).
Как известно из основных положений Европейской хартии о местном самоуправлении «существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление». Действительно, осуществление местного самоуправления в большинстве муниципальных образований невозможно без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие интересы и нужды жителей муниципальных образований.
Органами местного самоуправления являются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (пункт 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации») .
Исследуя вопросы, касающиеся понятия органов местного самоуправления, необходимо подчеркнуть, что согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
В пункте 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не указывается, какие конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть сформированы, однако пункт 2 данной статьи подчеркивает, что наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.
В пункте 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается определение главного выборного органа местного самоуправления «представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Необходимо подчеркнуть, что, несмотря на то, что полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований (пункт 4 статьи 15), с учетом важности институтов представительной демократии Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления. Согласно пункту 3 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" т к их числу относятся: 1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 4) установление местных налогов и сборов; 5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; 6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Необходимо отметить, что данная норма скорее содержит не предметы ведения, а исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, которые представляют собой минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Поскольку вопросы, касающиеся представительных органов местного самоуправления, выходят за рамки настоящего параграфа, то здесь мы не будем подробно останавливаться на их правовом положении, полномочиях и организации деятельности. Согласно пункту 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уста вом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, воз . главляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Население обладает возможностью самостоятельно решить вопрос о том, быть или не быть должности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Кроме этого, пункт 2 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяя порядок выборов главы муниципального образования, предлагает два варианта: 1) глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; 2) либо представительным органом местного самоуправления из своего состава.
Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в финансово-экономической и хозяйственной сфере
Проведённый в предыдущих главах анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что исполнительные органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией. Основы компетенции органов местного самоуправления, получая своё закрепление в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законах, детализируются в законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.
Компетенция исполнительных органов муниципальной власти реализуется, как правило, путём совершения властных действий исполнительно-распорядительного характера в различных сферах жизнедеятельности общества - в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в социально-культурной сфере, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения. Необходимо также подчеркнуть, что характер компетенции напрямую связан с выбором организационной формы исполнительных органов местного самоуправления, их структурного аппарата.
Рассматривая компетенцию исполнительных органов местного самоуправления в финансово-экономической и хозяйственной сфере, выделим несколько групп полномочий данных органов муниципальной власти, основываясь на законодательстве, изученных научных источниках, а также учитывая практическую деятельность органов местного самоуправления.
1. Полномочия исполнительных органов местного самоуправления в области планирования, бюджета, финансов и учёта.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливая предметы ведения местного самоуправления, среди вопросов местного значения называет: комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (подпункт 4 пункта 2 статьи 6).
Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчётов об их исполнении Федеральный закон относит к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления (подпункт 3 пункта статьи 15). Важная роль исполнительных органов местного самоуправления в осуществлении данной функции обусловлена тем, что именно на исполнительные органы возложена разработка планов и программ развития муниципального образования.
Так, Устав г. Ярославля1 к полномочиям мэрии города в области планирования, бюджета, финансов и учёта относит разработку и внесение на утверждение муниципалитета города проекты планов и программ социально-экономического развития города, бюджета, организацию их исполнения и др. (пункт 1 статьи 88).
С этой целью, исходя из принципа «функция-орган», в структуре исполнительного органа местного самоуправления (за исключением небольших сельских и поселковых муниципальных образований) создаются необходимые подразделения, которые осуществляют работу по подготовке планов и программ развития конкретного муниципального образования. Такие органы именуются по-разному (отделы планирования, прогнозирования и т.
Так, в структуре управления администрацией (мэрией) г. Александрова функционирует комитет по экономике и прогнозированию.
Для осуществления органами местного самоуправления полномочий в финансово-экономической и хозяйственной сфере используются соответствующие средства местного бюджета. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся «местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения" (подпункт 3 пункта 2 статьи 6). Одним из ключевых понятий, ведённых в политическую и правовую практику Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1 является понятие местного бюджета, под которым следует понимать бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления (статья 1).
Компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений устанавливается также в Бюджетном кодексе Российской Федерации, утверждённом 31 июля 1998 года2.
Рассматривая полномочия исполнительных органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере, необходимо подчеркнуть, что обязанностью исполнительного органа муниципальной власти является составление и исполнение местного бюджета.
Компетенция исполнительных органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения
В соответствии с Конституцией Российской Федерации охрана общественного порядка является одним из направлений деятельности органов местного самоуправления (часть 1 статьи 132). Данное конституционное положение получает своё развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, к вопросам местного значения относит охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью (подпункт 8 пункта 2 статьи 6).
Необходимо отметить, что 3 июня 1996 года был подписан Указ Президента № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»1, направленный на создание правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России.
В настоящее время разработан проект Федерального закона «Об основах организации и деятельности муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной стражи) в Российской Федерации». Однако муниципальные органы охраны общественного порядка, под которыми следует понимать «правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчинённые и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые призваны защищать в пределах установленной компетенции на территории обслуживаемых муниципальных образований жизнь, здоровье, права и свободы граждан, интересы населения соответствующей территории, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств»1 в нашей стране до сих пор не функционируют.
Но прежде чем перейти непосредственно к освещению проблем, препятствующих становлению и развитию муниципальных органов охраны общественного порядка в нашей стране, необходимо обратиться к положениям некоторых правовых актов и вопросам их реализации. Существует достаточно распространённое мнение, что начало процессу муниципализации мили-ции положил Закон РСФСР «О милиции»". В статье 1 данного Закона содержится следующие понятие: «Милиция в РСФСР - система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделённых правом применения мер принуждения.
Милиция входит в систему Министерства внутренних дел РСФСР». Закон РСФСР «О милиции», закрепляющий систему милиции и её подчинённость, содержал следующее положение: «милиция в РСФСР подразделяется на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию).
В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел РСФСР, министерствам внутренних входящих в РСФСР республик, а милиция общественной безопасности (местная милиция), кроме того, соответствующим Советам народных депутатов и их исполнительным комитетам" (ч.ч. 1, 2 статьи 7).
В настоящее время действует Закон Российской Федерации «О милиции» , согласно которому, милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности (часть 1 статьи 7). Таким образом, действующий федеральный закон не отождествляет понятия «местная милиция» и «милиция общественной безопасности».
Необходимо также отметить, что Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России2, перечисляет ряд принципов, на основе которых намечено осуществлять преобразования. Первым из них назван принцип обеспечения целостности и единства системы МВД при сочетании вертикальной федеральной подчинённости с самостоятельностью ОВД субъектов федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности. На базе Конституции РФ и федерального законодательства намечено обеспечить рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами внутренних дел и внутренними войсками на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.
Согласно положениям Концепции создание муниципальных органов охраны общественного порядка и муниципальных пожарных служб предполагается осуществлять в составе территориальных органов внутренних дел и подразделений пожарной охраны.
На втором этапе преобразований (до 2000 г.) предполагается «перейти на новую систему организации милиции общественной безопасности, сохраняющую управляемость всех её звеньев, включая муниципальные органы охраны общественного порядка (муниципальную милицию) со стороны МВД России при учёте полномочий субъектов Федерации и местных органов самоуправления».
В разделе (3.3), посвященном развитию милиции общественной безопасности, подчёркивается: организационно-штатное перестроение милиции общественной безопасности предполагается осуществлять с учётом разграничения компетенции органов исполнительной власти Федерации и её субъектов, а также органов местного самоуправления. В соответствии с источниками финансирования и объёмом компетенции в рамках единой милиции общественной безопасности будут выделены федеральные силы (полки патрульно-постовой и конвойной службы, отряды милиции особого назначения, подразделения милиции общественной безопасности органов внутренних дел на транспорте и на режимных объектах), милиция общественной безопасности субъектов Российской Федерации и муниципальная милиция.
При формировании муниципальных органов охраны общественного порядка предполагается сохранить их в структуре милиции общественной безопасности, включив в их состав штатную численность, силы и средства подразделений милиции, содержащихся за счёт средств местных бюджетов.
