Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
1.1. Муниципальная безопасность: понятие и основные правовые категории 17
1.2. Нормативно-правовая основа деятельности органов местного самоуправления по защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера 52
1.3. Компетенция органов местного самоуправления в области защиты от чрезвычайных ситуаций 66
Глава 2. Организационный аспект деятельности органов местного самоуправления по осуществлению защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
2.1. Муниципальное звено территориальной подсистемы РСЧС и роль органов местного самоуправления общей компетенции в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций 107
2.2. Органы управления муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС 135
2.3. Силы и средства муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС 166
Заключение 180
Библиографический список 185
Приложение 208
- Нормативно-правовая основа деятельности органов местного самоуправления по защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
- Компетенция органов местного самоуправления в области защиты от чрезвычайных ситуаций
- Муниципальное звено территориальной подсистемы РСЧС и роль органов местного самоуправления общей компетенции в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций
- Силы и средства муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС
Нормативно-правовая основа деятельности органов местного самоуправления по защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Нормативно-правовую основу деятельности органов местного самоуправления по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера составляют, с одной стороны, нормативно-правовые акты, регламентирующие общие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, с другой — нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций органами власти различного уровня.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Система нормативно-правовых актов, регламентирующих защиту от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, имеет три уровня: федеральный, субъекта Российской Федерации, местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации содержит нормы, регулирующие общие вопросы местного самоуправления (ст. 12, 130-133). Ими декларируется наличие в Российской Федерации местного самоуправления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения, структурная обособленность от органов государственной власти, возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций регламентируется Конституцией Российской Федерации лишь косвенно. Основные принципы защиты от чрезвычайных ситуаций основываются на ст. 2 Конституции (признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства), ст. 7 (Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека), ст. 20, 35, 40, 41, 42 (закрепляющие право на жизнь, частную собственность, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии), ст. 45 (гарантирующую государственную защиту прав и свобод человека и гражданина), ст. 55, 56 (возможность ограничения прав и свобод федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и государственной безопасности).
Федеральное законодательство. В области организации местного самоуправления первостепенное значение имеет ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Что касается защиты от чрезвычайных ситуаций, этим законом установлены вопросы местного значения муниципальных образований различных видов в данной области, регламентированы общие условия деятельности местного самоуправления по их решению (территориальная организация местного самоуправления, система его органов, порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, система муниципальных правовых актов, экономическая основа местного самоуправления и т.д.).
Конкретные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций определены федеральными законами: «О защите населения и территории от чрезвьлаиных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ; «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ. Однако в указанных законах уделяется мало внимания организационным основам защиты от чрезвычайных ситуаций, вследствие чего по данным вопросам велико значение подзаконных актов, на январь 2011 г. их количество составляло более 500 только на федеральном уровне.
Постановление Правительства РФ «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 30 декабря 2003 г. № 794 устанавливает общие требования к системе органов управления, сил и средств РСЧС на муниципальном уровне, режимы деятельности звеньев РСЧС, основные задачи для каждого режима деятельности, общие положения, регламентирующие деятельность органов, сил и средств муниципального уровня РСЧС по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Исполнение конкретных полномочий органов управления, сил и средств муниципального уровня РСЧС регламентируется постановлениями Правительства РФ: «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 10 ноября 1996 г. №1340, «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 24 марта 1997 г. № 334, «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 4 сентября 2003 г. № 547 и др.
Отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления по исполнению возложенных на них полномочий по защите от чрезвычайных ситуаций регламентируются ведомственными нормативными актами, прежде всего - приказами МЧС России. Среди них можно назвать: приказ МЧС России от 28 декабря.2004 г. № 621 «Об утверждении Правил разработки и согласования планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации», приказ МЧС России от 3 марта 2005 г. № 125 «Об утверждении Инструкции по проверке и оценке состояния функциональных и территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; приказ МЧС России от 21 декабря.2005 г. № 993 «Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты»; приказ МЧС России от 23 декабря.2005 г. № 999 «Об утверждении Порядка создания нештатных аварийно-спасательных формирований», приказ МЧС России № 422, Мининформсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376 от 25 июля.2006 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения»; приказ МЧС России от 26 августа 2009 № 496 «Об утверждении Положения о системе и порядке информационного обмена в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и т.д.
Компетенция органов местного самоуправления в области защиты от чрезвычайных ситуаций
Для выяснения роли органов местного самоуправления в осуществлении защиты от чрезвычайных ситуаций, усовершенствования нормативной базы их деятельности необходимо проанализировать их компетенцию в данной области.
Понятие «компетенция» в настоящее время достаточно разработано в юридической литературе. Встречается несколько подходов к его толкованию. Т.М. Бялкина определяет компетенцию как «правовое средство, позволяющее закрепить роль и место конкретного субъекта в управленческом процессе путем законодательного закрепления за ним определенного объема публичных дел»90. Согласно другому определению компетенция — это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)91. По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенцию в самом общем виде можно определить как «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»92 либо как «комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций» . Распространенной является точка зрения, согласно которой компетенция - это единство предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей) конкретного субъекта94. Данное определение представляется автору наиболее адекватно отражающим понятие компетенции.
К элементам компетенции относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий95. Сопутствующим элементом является ответственность за неисполнение возложенных полномочий. Т.М. Бялкина определяет содержание компетенции органов местного самоуправления сходным образом: она складывается из предметов ведения, т.е. сферы управленческой деятельности, и полномочий, т.е. меры возможного и должного поведения органов местного самоуправления96.
Компетенция органов местного самоуправления основывается на принципах самостоятельности местного самоуправления (ст. 12, 130 Конституции РФ), четко очерченных сферах деятельности (ст. 131), закреплении основных полномочий местного самоуправления (ст. 12, 132), гарантиях самостоятельности и правовой защиты (ст. 133) . Основным источником компетенции местного самоуправления, помимо Конституции РФ, является федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее-ФЗ-131).
Под установленными целями как элементом компетенции следует понимать «публичные функции, без которых общество и государство не могут обеспечить жизнедеятельность и свое существование» 8, способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению данных целей. Целью деятельности органов местного самоуправления, согласно Европейской хартии местного самоуправления, является регламентация значительной части публичных дел и управление ею в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. ФЗ-131 определяет цель местного самоуправления как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ст. I)99.
Предметы ведения органов местного самоуправления, согласно ФЗ — 131, включают в себя: вопросы местного значения муниципальных образований; отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления; вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления.
Понятие «вопросы местного значения» впервые было введено федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. До этого в законодательстве использовался термин «полномочия местных органов власти в сфере местного самоуправления». ФЗ-131 определяет вопросы местного значения как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» .
Какими критериями должен обладать тот или иной вопрос, чтобы быть отнесенным к вопросам местного значения муниципальных образований?
В современной юридической литературе понятие и признаки вопросов местного значения не получили достаточно глубокого рассмотрения. Не вызывает сомнения, что в местном самоуправлении сочетаются элементы государственного и общественного начал. Некоторые авторы считают, что невозможно и нецелесообразно выделение «исключительно государственных» и «исключительно местных» вопросов101.
Муниципальное звено территориальной подсистемы РСЧС и роль органов местного самоуправления общей компетенции в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций
Полномочия в сфере защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера возложены законодательством как на органы, специально уполномоченные решать задачи в данной области, так и на органы государственной власти, местного самоуправления и организации, не относящиеся к специально уполномоченным. В настоящее время в большинстве стран созданы единые общегосударственные системы защиты от чрезвычайных ситуаций. В России такая система была создана постановлением Совета Министров РСФСР от 29 декабря 1990 г. «Об образовании Российского корпуса спасателей на правах Государственного комитета РСФСР, а также формировании единой государственно-общественной системы прогнозирования, предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций». Постановлением Правительства РФ от 18 апреля 1992 г. № 261 данная система была преобразована в Российскую систему предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях, а постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1113 - в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В настоящее время организация и функции РСЧС регламентируются постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794148.
РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. РСЧС действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. На каждом уровне РСЧС включает в себя координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов; системы связи, оповещения и информационного обеспечения.
На федеральном уровне координационным органом РСЧС является Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности (далее — Комиссия) — коллегиальный, постоянно действующий федеральный орган исполнительной власти специальной компетенции. Цель Комиссии -обеспечение согласованности действий органов исполнительной власти и организаций в целях реализации единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности. В состав Комиссии входят заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных организаций, создающих функциональные подсистемы РСЧС, других органов, координация действий которых необходима для защиты от чрезвычайных ситуаций. Возглавляет Комиссию Министр РФ по ГО, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий149.
Постоянно действующими органами управления РСЧС на федеральном уровне являются Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также подразделения федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций, имеющих функциональные звенья РСЧС для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) ГО150.
Органом повседневного управления РСЧС на федеральном уровне является Национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России. Его основные задачи: обеспечение оперативного управления силами и средствами РСЧС в ходе выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, контроль готовности подразделений оперативного реагирования, оповещение и информирование населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах. К силам и средствам РСЧС на федеральном уровне относятся сводные мобильные отряды войск ГО, Центральный аэромобильный спасательный отряд, поисково-спасательная служба МЧС России, ряд других подразделений, а также силы и средства функциональных подсистем РСЧС151.
На межрегиональном уровне координацию действий федеральных органов исполнительной власти в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляет Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Постоянно действующими органами управления РСЧС на межрегиональном уровне являются региональные центры МЧС России: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжско-Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В их подчинении находятся Главные управления МЧС России по субъектам РФ . Органами повседневного управления РСЧС на межрегиональном уровне являются Центры управления в кризисных ситуациях региональных центров МЧС России, находящиеся в подчинении НЦУКС.
На региональном уровне координационными органами РСЧС являются комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности (КЧСиПБ) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в Пермском крае основными задачами КЧСиПБ являются: разработка предложений по реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности; координация деятельности органов управления и сил территориальной подсистемы РСЧС Пермского края; обеспечение согласованности действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Пермском крае, исполнительных органов государственной власти Пермского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края и организаций при решении вопросов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах в Пермском крае.
Силы и средства муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС
На муниципальном уровне к силам и средствам РСЧС относятся специально подготовленные силы и средства муниципального образования, организаций, общественных объединений. Особое место в структуре сил и средств РСЧС занимают силы и средства постоянной готовности, основу которых составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования муниципальной, государственной принадлежности, а также создаваемые на базе организаций, оснащенные специальной техникой, оборудованием и снаряжением с учетом проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток. Аварийно-спасательные службы и формирования подразделяются на профессиональные, нештатные и общественные. Профессиональные аварийно-спасательные службы и формирования создаются в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в организациях, занимающихся деятельностью, при осуществлении которой законодательством предусмотрено обязательное наличие у организаций собственных аварийно-спасательных служб и формирований.
Нештатные аварийно-спасательные формирования создаются организациями из числа своих работников в обязательном порядке или по решению администрации организаций, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления для решения задач на своих территориях189. Общественные аварийно-спасательные формирования создаются общественными объединениями, уставными задачами которых является участие в проведении работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В структуру сил и средств муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС входят также силы и средства ГО (аварийно-спасательные формирования и спасательные службы), которые могут привлекаться к проведению аварийно-спасательных работ и решению иных задач при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в мирное время. В некоторых муниципальных образованиях для обеспечения мероприятий ГО и защиты от чрезвычайных ситуаций мирного времени созданы службы гражданской защиты, состоящие из органов управления, сил и средств ГО, предназначенных для проведения мероприятий по ГО, всестороннего обеспечения действий аварийно-спасательных формирований и выполнения других неотложных работ при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера190.
Вид и количество спасательных служб, создаваемых органами местного самоуправления и организациями, определяются на основании расчета объема и характера задач, выполняемых в соответствии с планами ГО и защиты населения. Службы гражданской защиты создаются на основе предприятий различных форм собственности, определяемых руководителем органа местного самоуправления; включают в себя штаб и одно или несколько формирований, непосредственно осуществляющих функции службы.
Состав и структура сил муниципального звена определяется органами местного самоуправления. Положение, определяющее состав и структуру сил постоянной готовности, утверждается, как правило, постановлением главы муниципального образования (местной администрации), иногда — представительным органом муниципального образования. Состав и структура сил муниципального звена определяется по следующей схеме: наименование аварийно-спасательной службы (формирования); наименование предприятия, на базе которого оно создано; место дислокации; количество личного состава служб (формирований); их техническое оснащение; виды чрезвычайных ситуаций, при которых они привлекаются; характер выполняемых ими работ. В отдельных муниципальных образованиях нормативными актами определяется время готовности аварийно-спасательных подразделений, производится их эшелонирование в зависимости от времени готовности. Форма собственности и ведомственная принадлежность сил и средств муниципального звена территориальной подсистемы РСЧС различна. Анализ сил постоянной готовности 30 муниципальных звеньев Пермского края, иных субъектов Российской Федерации, показывает, что 38 % аварийно-спасательных служб и формирований постоянной готовности находятся в государственной собственности (службы и формирования ОВД, ГПС, Госсанэпиднадзора и др.), 31 % — в муниципальной (службы и формирования здравоохранения, водоснабжения, транспорта, муниципальной пожарной охраны) и 31 % - в частной собственности (службы и формирования связи, продовольственного обеспечения, снабжения топливом и т.д.) Согласно приказу МЧС России № 999, органы местного самоуправления на территориях муниципальных образований могут определять организации, создающие нештатные аварийно-спасательные формирования, только из числа организаций, находящихся в их ведении, что может быть истолковано двояко: как организации, находящиеся на территории муниципального образования или как находящиеся в муниципальной собственности.
