Содержание к диссертации
Введение 4
Глава первая. Институт административной юстиции:
понятие, сущность, историческое развитие
1. Понятие и сущность института административной юстиции 12
2. Основные модели организации административной юстиции
за рубежом и их развитие 32
3. Историческое развитие административной юстиции в России 53
Глава вторая. Административное судопроизводство в Российской Федерации
1. Правовые основы административного судопроизводства в РФ
и подведомственность судам публично-правовых споров 77
2. Особенности принципов и процессуального порядка
разрешения судами публично-правовых споров 98
3. Прокурор - особый участник административного
судопроизводства 128
Заключение 141
Список использованной литературы 146
Приложение 1 166
Приложение 2 167
Приложение 3 168
Приложение 4 170
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем обеспечения законности в государственном управлении. Принцип законности является основой конституционного строя Российской Федерации. Особое значение данный принцип имеет в сфере правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности органов исполнительной власти. Реализация прав и свобод человека и гражданина зависит от неукоснительного соблюдения законов многочисленными субъектами государственного управления.
Административная юстиция — одна из важнейших гарантий законности, основанная на принципе разделения властей и призванная обеспечить обязанность органов государственной власти и управления осуществлять свою деятельность исключительно в рамках закона. Административная юстиция представляет собой комплексный институт государственного и административного права, регулирующий деятельность судебных органов по разрешению публично-правовых споров в сфере государственного управления. Разрешение данных споров имеет межотраслевой характер, так как обеспечивает реализацию норм не только административного, но и конституционного, финансового, муниципального права.
Стремление осмыслить сущность института административной юстиции и сделать его частью государственно-правового механизма России имеет более чем вековую историю. Теоретические основы отечественной административной юстиции были заложены в научных трудах государствоведов конца XIX - начала XX в. (Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.А. Корфа), административи-стов 1920 - 1930 годов (А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова). В этот период была предпринята попытка разработать и соответствующее специальное законода- тельство. Однако практика пошла по пути разрешения споров публично-правового характера в рамках гражданского судопроизводства.
Конституция СССР 1977 г. (ст.58) первой на уровне основного закона закрепила право судебного обжалования действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. С 1993 г. свой отсчет начал качественно новый этап в развитии теории и практики административной юстиции в России. Впервые в истории российской государственности административное судопроизводство выделено в качестве самостоятельного вида судопроизводства (ст. 118 Конституции РФ).
Конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед законодателем и представителями науки государственного и административного права ряд новых концептуальных вопросов: о сущности и принципах данного института, его организации и процессуальной форме.
Развитие административной юстиции чрезвычайно важно для укрепления позиций нашего государства на международной арене, так как только соблюдение установленного международным правом стандарта прав человека может гарантировать России полноправное членство в мировом сообществе. Ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и его основных свобод, признание юрисдикции Европейского суда по правам человека требуют совершенствования российского законодательства о судебной защите прав граждан в сфере публичной власти.
Новизна и масштабность задач, поставленных перед наукой и законодателем, требуют критической переоценки действующего законодательства России, регулирующего порядок разрешения судами публично-правовых споров. Существующая законодательная база* не в полной мере соответствует положениям Конституции РФ и сложившейся правоприменительной практике. Она не отра- * ГПК РСФСР, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 г. // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. Далее Закон РФ «Об обжаловании в суд...». жает специфики и особенностей публично-правовых споров. Большое количество и несогласованность законодательных актов в сфере государственной власти и управления, а также пробелы в правовом регулировании порождают значительные трудности при рассмотрении судами публично-правовых споров. Кроме того, необходимо учесть и постоянный рост количества публично-правовых дел. Например, по данным Управления юстиции Санкт-Петербурга в 1991 г. судами Санкт-Петербурга по первой инстанции было рассмотрено 387 дел, возникающих из административно-правовых отношений, а в 1997 г. их было уже 22 605.
Преодолеть несовершенство действующего законодательства и устранить трудности в правоприменительной деятельности судов возможно только после разработки единой фундаментальной концепции административной юстиции в России, которая должна стать основой для принятия соответствующего законодательного акта об административном судопроизводстве.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и критического анализа практики разработать теоретическую концепцию административной юстиции в России, раскрыть содержание и специфику административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства по публично-правовым спорам.
Для достижения указанной цели ставились следующие конкретные задачи: проанализировать существующие в науке отечественного и зарубежного государственного и административного права подходы к определению понятия административной юстиции; изучить действующее законодательство РФ, регулирующее порядок разрешения судами споров публично-правового характера, с точки зрения реализации конституционных положений об административном судопроизводстве; выявить принципы и особенности процессуального порядка разрешения судами публично-правовых споров; изучить правоприменительную практику судов общей юрисдикции по разрешению публично-правовых дел; выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Методология и методы исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: анализ и синтез, формальнологический, системный методы. Изучение действующего зарубежного и отечественного законодательства и практики его применения осуществлялось с помощью сравнительно-правового метода. Историко-правовой метод использовался при исследовании исторического развития административной юстиции в России и иностранных государствах.
Изучалась практика применения действующего законодательства в Санкт-Петербургском городском суде и федеральных районных судах Санкт-Петербурга. При подготовке диссертации бьши собраны статистические данные в Управлении юстиции и Санкт-Петербургском городском суде о рассмотрении судами Санкт-Петербурга дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Степень разработанности темы. Изучение проблем административной юстиции велось на основе трудов таких ученых, исследующих вопросы теории государства и права, конституционного, административного права и гражданского процесса, как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, ИЛ. Бачило, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, М.А. Гурвич, Р. Давид, А.А. Добровольский, А.И. Елистратов, В.М. Жуйков, В.В. Ивановский, А.Ф. Клейнман, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Н.И. Лазаревский, Е.А. Лукашева, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.А. Мельников, В.И. Новоселов, Г.И. Петров, Ю.А. Старилов, Б.А. Страшун, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, И.Т. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Н.А.Чечина, В.А. Юсупов и др.
Специально проблемы административной юстиции изучались в работах таких ученых-юристов, как: А.Т. Боннер, В.В. Бойцова, А.И. Елистратов, М.Д. За-гряцков, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, М.А. Лозина-Лозинский, А. Невский, Г.И. Никеров, Л.А. Николаева, В.И. Ремнев, Н.Г. Са-лищева, В.В. Скитович, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот и др.
При изучении основ административной юстиции в зарубежных странах были использованы научные труды таких иностранных административистов, как Барбара Адамиак, Янус Борковски, Ги Брэбан, Жорж Ведель, Пьер Дельвольве, Луи Фаворе, Рене Шалю, Жак Шевалье.
Научная новизна исследования состоит как в самой постановке проблемы, так и в подходе к ее исследованию с учетом уровня ее разработки в научной литературе. Диссертация представляет собой комплексное видение теоретических и практических проблем развития административной юстиции в России.
На основе анализа исторического развития административной юстиции в России и зарубежного опыта предпринята попытка конкретизировать признаки административной юстиции, раскрыть содержание и сущность данного института. Исследованы особенности материально-правовой природы публично-правовых споров с целью обосновать выделение специальной процессуальной формы их разрешения.
В диссертации изложено авторское понимание специфики административного судопроизводства как самостоятельного вида судопроизводства в России. С учетом положений Конституции РФ определяются принципы и процессуальные особенности разрешения судами публично-правовых дел.
На защиту выносятся следующие положения: Раскрыть содержание и комплексный характер института административной юстиции возможно при использовании трех основных аспектов: материально-правового, организационного и формального.
Материально-правовой аспект является основополагающим. Он позволяет точно определить, что объектом административной юстиции является разрешение публично-правового спора в сфере государственного управления, основанием такого спора является нарушение незаконным действием (бездействием) или правовым актом субъекта публичного управления прав и свобод человека и гражданина, прав организаций, компетенции другого субъекта публичной власти.
Организационный аспект обусловливает существование в составе государственного аппарата органов (судов), созданных только для разрешения споров о праве. Данные органы должны быть самостоятельны и независимы от органов исполнительной и законодательной власти, органов местного самоуправления. Построение системы судов, разрешающих публично-правовые споры, может быть различным в зависимости от историко-правовых традиций каждого государства.
Формальный аспект раскрывает процессуальный порядок разрешения судами публично-правовых споров или административное судопроизводство. Данный процессуальный порядок должен соответствовать демократическим принципам осуществления правосудия, обеспечивать справедливое, беспристрастное и правильное разрешение споров публично-правового характера.
Выделение в Конституции Российской Федерации административного судопроизводства в качестве самостоятельного вида является основой для разработки специальных принципов и правил разрешения публично-правовых споров, отличных от гражданского, конституционного и уголовного судопроизводства. В работе раскрыты принципы и процессуальные особенности административного судопроизводства, сделаны предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Развитие административной юстиции в России должно осуществляться поэтапно. На первом этапе необходимо сформировать специальную законодатель- ную основу процессуального порядка разрешения публично-правовых споров в сфере государственного управления. Для этого предлагаем разработать и принять Федеральный закон «Об основах административного судопроизводства РФ».
На данном этапе целесообразно ввести специализацию судей общей юрисдикции и выделить в федеральных районных судах судей по публично-правовым спорам (административных судей), в Верховном Суде РФ и судах субъектов федерации - создать коллегии по публично-правовым спорам наряду с действующими коллегиями по уголовным и гражданским делам.
На втором этапе необходимо оценить результаты работы специализированных судей и коллегий, а также обобщить практику применения законодательства об административном судопроизводстве с целью разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства РФ и создания специальных административных судов путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996г. (ст.26) и принятия Федерального конституционного закона «Об административных судах РФ».
Сложность и многообразие государственно- и административно-правовых отношений требует специального обучения судей по публично-правовым спорам. Для этого в учебные планы юридических вузов целесообразно включить специальный курс по административному судопроизводству, создать в них отделения по подготовке и переподготовке административных судей.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные автором теоретические положения и выводы могут быть использованы при разработке проблем теории прав человека, конституционного, административного и судебного права. Предложения, сформулированные в диссертации, возможно использовать для разработки концепции административной юстиции в России, в правотворческом процессе по совершенствованию действующего и созданию нового законодательства, регулирующего разреше- ниє судами публично-правовых дел. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании основных курсов административного и конституционного права, а также специального курса, посвященного обеспечению законности в сфере государственного управления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Северо-Западной Академии государственной службы при Президенте РФ, где проводилось ее утверждение и рецензирование.
Основные положения и выводы работы нашли свое отражение в публикациях по теме проведенного исследования, выступлениях на студенческих научных конференциях, на научной конференции «Лазаревские чтения» в Институте государства и права РАН, а также в процессе преподавания на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.
