Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и методологические основы исследования судебного конституционного контроля 19
1. Правовая природа судебного конституционного контроля: методологические подходы к исследованию 19
2. Своеобразие российской модели судебного конституционного контроля ..
ГЛАВА 2. Федеральный судебный конституционный нормоконтроль в России.
1. Проблемы правового регулирования и реализации полномочий Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля ...91
2. Соотношение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей и арбитражной юрисдикции в сфере нормоконтроля 130
3. Юридическая сила и особенности исполнения федеральных судебных решений в сфере конституционного нормоконтроля...177
ГЛАВА 3. Проблемы правового регулирования и реализации федеральных судебных полномочий, связанных с разрешением споров о компетенции, толкованием Конституции Российской Федерации, применением мер конституционно-правовой отвєтствєнности ...220
1. Разрешение споров о компетенции между органами власти 220
2. Толкование Конституции Российской Федерации как полномочие в сфере судебного конституционного контроля...243
3. Федеральные судебные полномочия, связанные с применением мер конституционно-правовой ответственности...266
ГЛАВА 4. Региональные аспекты организации и осуществления судебного конституционного контроля в Российской Федерации ...291
1. Правовая природа конституционных (уставных) судов и проблемы их становления в субъектах Российской Федерации. ...291
2. Проблемы правового регулирования и реализации полномочий конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации... 305
3. Соотношение полномочий в сфере конституционного контроля конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и федеральных судов...346
Заключение 366
Библиографичекий список 381
- Правовая природа судебного конституционного контроля: методологические подходы к исследованию
- Своеобразие российской модели судебного конституционного контроля
- Проблемы правового регулирования и реализации полномочий Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля
- Разрешение споров о компетенции между органами власти
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации (ч.1 ст.1) характеризует Россию как демократическое, федеративное, правовое государство. В качестве важного начала в организации и осуществлении государственной власти закреплён принцип её разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции Российской Федерации). Данный принцип предопределяет признание самостоятельности судебной власти и, как следствие этого, существенное расширение её функционального воздействия на общественные отношения, усложнение организационно-правовых форм и расширение компетенционной сферы её осуществления.
Одной из форм реализации судебной власти является судебный конституционный контроль - правовой институт, получивший значительное распространение в современном мире, и стойко ассоциируемый в нынешнем общественном сознании с демократическими принципами организации государственной власти вообще.
Практическая реализация отечественного законодательства в области судебного конституционного контроля обнажила комплекс проблем, связанных с противоречивостью основных подходов к проблемам судебной охраны Конституции и конституционного строя, выраженных в решениях федерального законодателя в данной области, в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации и деятельности судов общей юрисдикции. Она свидетельствует о неурегулированности некоторых общественных отношений в сфере судебного конституционного контроля, а также о том, что не устранены причины, обусловливающие пока незначительное распространение специализированных форм данного института в субъектах Российской Федерации. Эти проблемы порождены в немалой степени неразработанностью в теоретико-правовом смысле определённых аспектов правовой природы судебного конституционного
5 контроля, подтверждением чему являются обсуждаемые юридической общественностью законопроекты, связанные с развитием специализации в судебном разрешении публично-правовых споров и предполагающие создание федеральных административных судов с частичным наделением их полномочиями в сфере конституционной юрисдикции.
Как показывает опыт многих стран, судебный конституционный контроль осуществляется в разнообразных организационно-правовых формах. С учётом этого, следует говорить о существовании нескольких моделей судебного конституционного контроля, каждая из которых специфична для определённой группы государств. Особую актуальность приобретают вопросы о допустимости и возможности их реализации в специфических российских условиях, о том, какой тип организации судебного конституционного контроля предпочтителен для нашего государства, насколько оптимальна нынешняя российская модель судебной охраны Конституции и в чём состоят её сущностные черты. Данные проблемы нуждаются в теоретическом осмыслении в контексте общих задач развития российской государственности.
Обозначенные вопросы предопределяют особую потребность комплексного научно-теоретического исследования как правовой природы судебного конституционного контроля, так и проблем нормативного регулирования и реализации отдельных юрисдикционных полномочий в рассматриваемой области, и выработки на этой основе рекомендаций по совершенствованию сложившейся в нашей стране модели судебного конституционного контроля. Таким образом, актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью:
1) обеспечения непосредственного действия Конституции Российской Федерации, формирования правового государства и становления гражданского общества, значительной ролью судебной власти в этих процессах;
2) устранения противоречий в правовом регулировании и практической
деятельности органов, осуществляющих судебный конституционный
контроль в России;
оптимизации российской модели судебного конституционного контроля, повышения эффективности её функционирования;
разработки предложений по совершенствованию федерального законодательства в сфере судебного конституционного контроля, реализация которых позволила бы более успешно решать задачи в области охраны конституционного строя нашего государства.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования является комплекс общественных отношений, в том числе объективированных в нормах конституционного права, которые складываются в связи с организацией и осуществлением судебного конституционного контроля, накопленные теоретические знания, практика в рассматриваемой области.
Предмет исследования составляют особенности российской модели судебного конституционного контроля, отражённые в её нормативном регулировании и обусловливающие реализацию юрисдикционных полномочий, связанных с конституционным нормоконтролем, разрешением споров о компетенции, толкованием Конституции, установлением оснований для применения мер конституционно-правовой ответственности и др., рассматриваемые с точки зрения развития и необходимого совершенствования этой модели.
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является комплексный научный анализ судебного конституционного контроля и на основе экстраполяции выдвинутых теоретических положений применительно к существующей в России модели судебного конституционного контроля разработка предложений по оптимизации, совершенствованию нормативно-правовой основы её функционирования как на федеральном, так и на региональном уровне.
7 Сформулированная общая цель реализуется посредством решения следующих задач:
1) исследования правовой природы судебного конституционного
контроля;
2) анализа причин, обусловливающих функционирование существующих
моделей судебного конституционного контроля в том или ином государстве;
3) выявления особенностей российской модели судебного
конституционного контроля;
4) анализа роли Конституционного Суда Российской Федерации в сфере
судебного конституционного нормоконтроля;
5) исследования проблемы разграничения полномочий между
Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей и
арбитражной юрисдикции в сфере нормоконтроля с точки зрения
законодательного регулирования, практики реализации соответствующих
полномочий, выявления противоречий в данной области и определения путей
их разрешения;
6) анализа правовых основ исполнения федеральных судебных решений
в сфере конституционного нормоконтроля, характера воздействия таких
решений на систему нормативного регулирования общественных отношений
и правоприменительную практику;
исследования проблем правового регулирования и реализации федеральных судебных полномочий, непосредственно не связанных с нормоконтролем, но по своей природе относящихся к сфере судебного конституционного контроля (разрешения споров о компетенции и др.);
анализа роли конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в сложившейся в России модели судебного конституционного контроля, причин, препятствующих распространению данного института в российских регионах, допустимых законодательных «границ» их компетенции;
9) разработки конкретных предложений по оптимизации российской модели судебного конституционного контроля, устранению её внутренних противоречий, повышению эффективности реализации соответствующих полномочий.
Степень разработанности темы и круг использованных источников. Проблематика судебного конституционного контроля занимает значительное место в конституционно-правовых исследованиях.
В дореволюционной юридической научной литературе данный институт исследовался с точки зрения его теоретических основ, практики реализации в зарубежных странах и возможностей его становления в России (труды Е.В. Васьковского, В.Н. Дурденевского и др.).
В советский период определённый «всплеск» интереса к проблемам судебного конституционного контроля проявился в тот период, когда в соответствии с Конституцией СССР 1924 года некоторыми полномочиями в данной области был наделён Верховный Суд СССР (работы А.Н. Винокурова, В.К. Дябло). Впоследствии общие проблемы правовой охраны Конституции, преимущества тех или иных её организационных форм, анализ зарубежного опыта конституционного контроля получили осмысление в трудах советских учёных в области государственного права (ЮЛ Ерёменко, ИЛ. Ильинского, В.Ф. Котока, И.Н. Кузнецова, М.А. Нуделя, М.А. Шафира, Б.В. Щетинина и др.). Особый «импульс» данным исследованиям придало образование в конце 80-х годов прошлого столетия Комитета конституционного надзора СССР. Различные организационные и компетенционные аспекты статуса этого органа исследовались С.С. Алексеевым, Д.А. Керимовым, Б.М. Лазаревым, Ю.Л. Шульженко, А.И. Экимовым и др.
Образование Конституционного Суда Российской Федерации, являющегося специализированным судебным органом конституционного контроля, актуализировало проблемы определения его роли в системе правовой охраны Конституции, соотношения различных сторон
9 конституционно-правового статуса данного органа, ставшие предметом исследования многих отечественных учёных: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.М. Барнашова, А.А. Белкина, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А. Гаджиева, Е.К. Замотаевой, Д.Л. Златопольского, В.Д. Зорькина, Д.А. Кобзаря, И.А. Кравца, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, А.В. Мазурова, М.Н. Марченко, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, В.В. Невинского, С.Э. Несмеяновой, Ж.И. Овсепян, Т.М. Пряхиной, Ф.М. Рудинского, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, СМ. Шахрая, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и др. Ценность данных научных исследований тем более велика, что многие из упомянутых авторов были непосредственно вовлечены в практику осуществления конституционного судопроизводства. Их выводы, научные обобщения послужили важным источником настоящего диссертационного исследования.
Не меньшее значение имеет и анализ общих проблем судебной власти, роли судов общей юрисдикции в осуществлении судебного конституционного контроля, содержащийся в трудах Е.Б. Абросимовой, А.Д. Бойкова, В.В. Ершова, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, М.И. Клеандрова, В.М. Лебедева, И.Л. Петрухина, В.И. Радченко, В.А. Ржевского, Ю.И. Стецовского, Б.Н. Топорнина, Н.М. Чепурновой, В.А. Четвернина и др.
Анализ различных аспектов судебного конституционного контроля в ряде случаев предполагает необходимость сравнительно-правового исследования развития данного института в России и зарубежных странах, что обусловливает использование в качестве источников работ известных зарубежных государствоведов А. Блакенагеля, Д. Барри, Т. Маунца, Л. Фридмэна и др.
Исследование региональных основ организации и осуществления судебного конституционного контроля, связанное с анализом проблем образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов
10 Федерации, их взаимоотношений с федеральными судами предопределило необходимость обращения к работам М.К. Ажаховой, В.К. Бобровой, Ю.В. Гаврюсова, В.А. Кряжкова, М.А. Митюкова, Ж.И. Овсепян, И.А. Умновой и др., в которых рассмотрены конкретные аспекты данных проблем, обобщён опыт их решения в различных российских регионах.
Особую группу источников составили современные акты конституционного законодательства, действующие на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, а также материалы судебной практики (решения Конституционного Суда России, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, судов общей юрисдикции).
Анализ источников показывает, что остаются малоисследованными в теоретическом плане особенности сложившейся в России модели судебного конституционного контроля, которая эволюционирует под влиянием законодательного регулирования и динамично развивающейся судебной практики. Не раскрыта в полной мере роль судебного конституционного контроля как деятельности, обеспечивающей разрешение конституционно-правовых споров и иным образом воздействующей на систему конституционно-правовых отношений, что в известной мере усугубляет существующие в России противоречия в данной области между различными судебными органами. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить эти пробелы.
Методологическая база и методы исследования. Методология настоящего исследования основана на материалистической диалектике, выступающей ведущим методом научного познания, позволяющим наиболее полно, глубоко и всесторонне раскрывать общие закономерности генезиса и развития социальных, в том числе политико-правовых, явлений. Наряду с этим, основополагающим методом научного познания, в работе широко используются традиционные для теоретико-прикладных исследований общенаучные методы (системного анализа, анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному, логический метод и др.), а также
частнонаучные и специальные методы - исторический, формально-юридический, метод сравнительного правоведения, методы интерпретации права, системно-структурный, корреляционный, статистический, социологический (изучение аналитических обзоров, отчётов, справок, материалов судебной практики, рекомендаций) методы, контент-анализ различных публикаций, метод правового моделирования, различные виды экстраполяции и др. Основными методологическими началами данного исследования являются комплексный и системный подходы, которые позволили выявить тенденции законодательного регулирования и практической реализации судебного конституционного контроля в России, сформулировать предложения по совершенствованию этого института.
Научная новизна исследования. Новизна работы обусловлена используемым в ней комплексным, аналитическим подходом к судебному конституционному контролю, реализуемым с позиций правовой конфликтологии. Данный подход позволил определить сущностные черты сложившейся в России модели судебного конституционного контроля, типологизировать её, выявить те практические сложности в области разграничения компетенции между судами, которые сопровождают становление данного института в нашем государстве.
В диссертации предложена элементная характеристика предмета и содержания юрисдикционных полномочий, относящихся к сфере судебного конституционного контроля, что позволило определить их специфику, отличия от иных полномочий судебных органов власти по рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений.
Проведённый в работе анализ большого массива судебной практики, связанной с деятельностью как специализированных органов, осуществляющих судебный конституционный контроль, так и судов общей юрисдикции, её обобщение с учётом разработанных теоретических положений позволило в прогностическом плане сделать выводы об основных
12 тенденциях, характерных для современного периода развития российской модели судебного конституционного контроля.
Для процессуальной характеристики полномочий, относящихся к рассматриваемой сфере осуществления судебной власти, предложено использовать новые категории - «конституционное исковое производство» и «конституционное особое производство».
На основе разработанных теоретических подходов в исследуемой области в диссертации содержится анализ существующих противоречий в нормативном регулировании и реализации полномочий в сфере судебного конституционного контроля в России, и формулируются предложения по преодолению этих противоречий.
Положения, выносимые на защиту. В диссертационном исследовании разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
1. Судебный конституционный контроль представляет собой
реализуемый в системе конституционно-правовых отношений особый вид
юрисдикционной деятельности, целью которого является защита
важнейших социальных ценностей, облечённых в форму конституционно-
правовых категорий, разрешение возможных противоречий между ними.
2. Судебный конституционный контроль с точки зрения воздействия на
систему конституционно-правовых отношений представляет собой
реализацию полномочий, которые условно можно разделить на две группы:
связанные с разрешением конституционно-правовых споров, то есть разногласий между субъектами конституционно-правовых отношений, возникших в процессе реализации норм конституционного права;
предполагающие установление оснований для применения мер конституционно-правовой ответственности, проверку соблюдения конституционных требований при осуществлении государственно-правовых процедур, установление иных отдельных юридических фактов, с которыми связано возникновение, изменение, прекращение конституционно-правовых отношений.
13 Процессуально порядок реализации полномочий каждой группы специфичен и обусловлен их материально-правовым содержанием.
3. Разрешение конституционно-правовых споров в сфере
нормативного регулирования составляет основу судебного
конституционного контроля. К их числу относятся не только споры о
соответствии собственно Конституции Российской Федерации законов и
иных нормативных правовых актов, но и споры о соответствии федеральным
законам нормативных актов Президента Российской Федерации, палат
Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации,
конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, иных нормативных
актов их законодательных и высших исполнительных органов власти,
нормативных актов органов местного самоуправления. Разрешение таких
споров предполагает прямо или опосредованно реализацию
конституционных норм о разграничении нормотворческой компетенции
между различными уровнями организации публичной власти, то есть
правовую оценку соблюдения соответствующими органами своего рода
«конституционных границ» своей деятельности.
4. Современная российская модель судебного конституционного
контроля относится к числу «смешанных», поскольку соответствующими
полномочиями наделены не только Конституционный Суд России,
конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, но и в известной
мере - суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом правовое
регулирование соотношения их полномочий в рассматриваемой области,
развивающееся под влиянием не только решений законодателя, но и
правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, является
весьма противоречивым. Основным направлением совершенствования
российской модели судебного конституционного контроля является усиление
специализированного начала в осуществлении конституционной
юрисдикции. Одним из важных шагов в этом направлении могло бы стать
14 признание обязательности создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации.
5. Организация судебного конституционного нормоконтроля в
сегодняшней России характеризуется существованием проблемы
«совместной компетенции» в части, касающейся полномочий в данной
области Конституционного Суда Российской Федерации, федеральных судов
общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации. Средством решения данной проблемы может стать
предложенное в работе изменение российской модели судебного
конституционного контроля, а именно - перераспределение полномочий в
исследуемой области между судебными органами, при котором абстрактный
контроль в отношении нормативных актов высших органов государственной
власти Российской Федерации и её субъектов, органов местного
самоуправления в полном объёме осуществлялся бы специализированными в
сфере конституционной юрисдикции органами.
6. В диссертации обосновывается необходимость отнесения к ведению
Конституционного Суда Российской Федерации полномочий:
по разрешению споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов Федерации, если их полномочия урегулированы не только Конституцией, но и федеральными законами, и данные споры возникли из конституционно-правовых отношений;
по защите так называемого объективного избирательного права, то есть предполагающих необходимость судебной квалификации фактов нарушения избирательного законодательства как влекущих или не влекущих принятие решения о недействительности федеральных выборов (конституционным (уставным) судам субъектов Федерации следует предоставить такого же рода полномочия в отношении региональных и муниципальных выборов).
7. В работе сформулированы предложения по совершенствованию
законодательного регулирования специальных судебных полномочий по
толкованию Конституции России и конституций (уставов) субъектов
Федерации. Представляется необходимым:
1) рассматривать возникновение конституционно-правового спора в
качестве обязательной предпосылки для реализации полномочий по
абстрактному толкованию Конституции России и конституций (уставов)
субъектов Федерации соответственно Конституционным Судом Российской
Федерации и конституционными (уставными) судами её субъектов;
2) нормативно установить критерии допустимости запросов в
Конституционный Суд Российской Федерации о толковании Конституции и
пределы реализации им данного полномочия;
3) регламентировать правовые последствия для нормотворчества и
правоприменения толкования Конституции России и конституций (уставов)
субъектов Федерации.
8. Обоснована роль судебного конституционного контроля в сфере
конституционно-правовой ответственности, которая заключается в
установлении материально-правовых и процессуальных оснований для
применения мер данного вида ответственности, а в некоторых случаях - и
непосредственно в их применении. В диссертации формулируются
предложения по усилению роли Конституционного Суда Российской
Федерации в процедуре конституционно-правовой ответственности
Президента (что предполагает изменение её оснований), по процессуальному
выделению судебных полномочий, связанных с конституционно-правовой
ответственностью органов государственной власти и высших должностных
лиц субъектов Федерации, органов местного самоуправления и глав
муниципальных образований, и отнесению их к ведению только судебных
органов конституционного контроля, по наделению последних
исключительными полномочиями по применению мер конституционно-
правовой ответственности в отношении политических партий и иных общественных объединений.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что предложенный в нём научный подход к судебному конституционному контролю с позиций юридической конфликтологии может быть использован в дальнейших теоретико-правовых исследованиях судебной конституционной юрисдикции. В диссертации определены критерии, позволяющие провести анализ нормативного регулирования организации судебного конституционного контроля в государстве, выявлены причины, обусловливающие преобладание тех или иных его организационно-правовых форм.
Результаты настоящей работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании специальных дисциплин в юридических высших учебных заведениях.
Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нём теоретические положения могут стать основой для подготовки законодательных решений на федеральном уровне, имеющих целью совершенствование существующей в России модели организации судебного конституционного контроля, а также на уровне субъекта Российской Федерации - при разработке законодательства о статусе конституционного (уставного) суда соответствующего субъекта, в частности, при определении компетенции данного органа, основ его взаимоотношений с федеральными судами и иными институтами государственной власти.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Выносимые на защиту положения докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных конференциях и «круглых столах»: «Социальная эффективность государственного и
17 муниципального управления в субъекте Федерации: проблемы, пути решения» (Курск, 1999 г.), «Социально-политическая безопасность: федеральный и региональный аспекты» (Курск, 1999 г.), «Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании» (Москва, 1999 г.), «Взаимодействие органов власти в субъекте Российской Федерации» (Курск, 2001 г.), «Центральная Россия в политологических, социологических и социально-философских оценках молодых учёных» (Орёл, 2001 г.), «На пути к правовому государству: трудности и достижения» (Курск, 2001 г.), «Современная парадигма укрепления российской государственности: проблемы, тенденции и пути их решения» (Курск, 2005 г.), «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы» (Москва, 2005 г.), «Современное законотворчество: теория и практика» (к 100-летию Государственной Думы России) (Москва, 2005 г.) и
Др.
Результаты исследования отражены в научных публикациях, в том числе в монографиях: «Проблемы защиты основных прав и свобод граждан в порядке конституционного судопроизводства» (Курск, 2000), «Проблемы организации и осуществления судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации» (Курск, 2005), «Федеральный судебный конституционный контроль в России» (М, 2006).
Теоретические и практические аспекты проведённого исследования на различных этапах научного обобщения применялись при подготовке программ, учебно-методических комплексов, лекций и разработок к семинарским занятиям по дисциплинам «Конституционное (государственное) право России», «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционная юстиция в Российской Федерации», преподаваемым автором в Курском институте государственной и муниципальной службы, других высших учебных заведениях города Курска.
Разработанные в диссертации теоретические положения и научные подходы предложены для использования при подготовке проекта Закона Курской области «Об Уставном Суде Курской области».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, одиннадцати параграфов, заключения и библиографического списка.
Правовая природа судебного конституционного контроля: методологические подходы к исследованию
Правовая природа конституционного контроля неразрывно связана с представлениями о сущности и юридических свойствах Конституции. Выполняя роль Основного Закона, Конституция соединяет в себе содержательное и формально-правовое начала. В содержательном плане Конституция является законом, учреждающим государство, систему его органов, устанавливающим порядок их формирования и компетенцию, определяющим характер взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Она выступает способом формализации государственного строя России путём закрепления его фундаментальных основ, выражает основные ценности государства и общества. Конституция обеспечивает политическое единство народа, устанавливает пределы государственной власти посредством закрепления прав и свобод человека и гражданина.
С формально-правовой точки зрения Конституция представляет собой Основной Закон, обладающий специальными гарантиями стабильности, что проявляется в установлении особого порядка его принятия и изменения. Такой закон обладает юридическим верховенством, то есть высшей юридической силой в системе правовых актов, которые не должны противоречить Конституции. Конечно, федеральные законы и иные правовые акты могут развивать конституционные положения. Более того, действующая Конституция России в известной мере ориентирует на это, непосредственно устанавливая необходимость принятия конкретизирующих её законов и иных нормативных правовых актов. «Но при этом, если первое слово по какому-то вопросу уже сказано Конституцией, они (конкретизирующие акты. - О.Б.) не вправе говорить что-то иное, содержать в себе другое предписание... Нельзя в другом акте путём интерпретации, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты действий, которые не вытекают из самой Конституции, да по её духу и не могут из неё следовать»
Отметим, что формально-правовое верховенство Конституции в системе законодательства, существование её в виде так называемого «писаного» акта, обладающего высшей юридической силой по отношению ко всем иным актам - важнейшая предпосылка возникновения института конституционного контроля. Не меньшее значение имеет и сущностный аспект. Как отмечает Б.С. Эбзеев, «на новом этапе конституционного строительства Конституция должна выражать и закреплять интересы не какого-либо класса, социального слоя, группы или политической партии, а сочетание и сбалансированное взаимодействие экономических, политических, социальных и культурных интересов, целей и ценностей всех классов и социальных слоев, наций и народностей страны, граждан и государства»
С другой стороны, выступая в таком качестве, Конституция неизбежно становится основой, своего рода полем для реализации различных, порой достаточно противоречивых, государственно-правовых интересов и притязаний различных социальных групп. Эффективность конституционно-правового регулирования проявляется и в том, что оно призвано «снимать» остроту общественных противоречий, находить правомерные способы их разрешения. В то же время «...Конституция, как результат и выражение общей воли, не может и не должна «приватизироваться» отдельными политическими и социальными силами и обслуживать их интересы, служить разменной картой в политической игре»3. Этим обусловлена необходимость целенаправленного контроля за реализацией конституционных норм, их охраны.
Экстраполируя положения общей теории права на процесс реализации Конституции, можно выделить следующие его составляющие: выполнение конституционных норм, включая соблюдение запретов и исполнение предписаний; использование конституционных прав; применение конституционных положений1. Последнее в свою очередь можно подразделить на: обособленное от других, самостоятельное применение норм Основного Закона; применение Конституции совместно с иными нормами права; использование конституционных положений для мотивировки судебных актов и для толкования других правовых норм2. Вместе с тем, необходимо отметить, что Конституция, в отличие от других правовых актов, обладает учредительными свойствами, поэтому её реализация имеет некоторые особенности. «Реализация Конституции есть процесс организации государственно-политического единства, включающий элементы как формального, организационного, так и содержательного свойства». Такой процесс неизбежно связан с правотворческой деятельностью государства.
Для выявления его специфики А.А. Белкин предлагает использовать особый термин - трансдукция Конституции - совершаемое правотворческими органами в порядке реализации их компетенции конституционное обоснование текущего законодательства и обеспечение его соответствия Конституции, с целью создания необходимых нормативных условий для эффективного осуществления Основного Закона всеми субъектами права4. Речь идёт, в том числе, и о законодательном наполнении конституционных норм конкретным правовым содержанием.
Своеобразие российской модели судебного конституционного контроля
Осуществление судебного конституционного контроля в отдельных странах отличается существенной спецификой. В настоящее время можно говорить о том, что сложилось несколько моделей судебного конституционного контроля. В основе каждой из них лежат следующие особенности:
1) своеобразие организации судебного конституционного контроля (осуществляются ли эти полномочия судами общей или специализированной юрисдикции, или и теми, и другими, одной или несколькими судебными инстанциями);
2) преобладание определённых видов конституционного контроля, различаемых по моменту его осуществления, по правовым последствиям, по обязательности проведения, с точки зрения наличия правовой связи с судебным правоприменением, по основаниям проверки конституционности правовых актов.
Восприятие законодательством той или иной модели судебного конституционного контроля обусловлено рядом причин, среди которых следует выделить: 1) особенности национального права (система его источников, характер формализации Конституции, роль судебных решений как правообразующего фактора); 2) организация судебной системы с учётом национальных и исторических традиций; 3) своеобразие формы государственного устройства и, исходя из этого, организации государственной власти; 4) географические и демографические особенности государства -размеры территории, численность населения и др.
Исследование сложившейся в России модели судебного конституционного контроля не может быть осуществлено без учёта зарубежного опыта в части, касающейся организации соответствующей деятельности. Анализ этого опыта позволяет судить о том, какие черты российской модели можно рассматривать как результат «заимствования» западных конституционно-правовых институтов, а какие - выражают особенности национального государственно-правового развития. Это, в свою очередь, способствует установлению причин многих из тех противоречий, которые существуют в исследуемой области в России.
Исторически первой в странах «общего права» появилась так называемая «американская» модель судебного конституционного контроля. Как отмечает СВ. Боботов, начиная с XVII века, имела место практика признания английскими судами законов недействительными в силу их противоречия «общим принципам права»1. Позднее она была воспринята судами США, где
в качестве критерия нормоконтроля рассматривались положения «писаной» Конституции, а затем получила распространение на латиноамериканском континенте (Аргентина, Боливия, Мексика и др. страны), в некоторых странах Европы (Дания, Ирландия, Норвегия) и Азии (Япония и др.)1. Вполне логично появление института судебного конституционного контроля в странах, относящихся к англосаксонской системе права, для которой характерна роль судебных решений как важных источников права. При этом, например, в Конституции США непосредственно не содержалось положения о возможности осуществления судами конституционного контроля, то есть американские судьи исходили из их собственного понимания идей верховенства Конституции и права вообще, справедливости, равенства, разделения властей.
Главной особенностью «американской» модели является то, что полномочия в сфере конституционного контроля реализуются судами общей юрисдикции при осуществлении обычного судопроизводства по конкретным делам - уголовным, гражданским, административным. Основными чертами «американской» модели являются:
1) универсальный характер судебного контроля, то есть он распространяется не только на законы, но и на иные нормативные правовые акты. При этом не соответствующим Конституции может быть объявлено любое нарушение обязательной иерархии правовых норм или действие, не имеющее под собой правовой основы, например, нарушающее надлежащую правовую процедуру;
2) децентрализованный характер судебного контроля. Иначе говоря, он имеет сфокусированный характер и может осуществляться судом при рассмотрении любого дела, в котором затронут законный интерес гражданина. Но, вместе с тем, такой контроль не утрачивает свой всеобъемлющий характер, поскольку в конкретном деле может проверяться не только соответствие федеральных законов федеральной Конституции, но и соответствие нормативных правовых актов субъектов федерации их конституциям, а также федеральным законам;
3) судебный конституционный контроль имеет ясно выраженную казуальную основу, то есть он возможен только при рассмотрении конкретного дела, например, когда одна сторона считает, что требование другой стороны основано на действии неконституционной нормы. Суд обязан принять решение по сути вопроса о конституционности, и, исходя из этого, разрешить дело по существу. Иными словами, проблема конституционности возникает как бы субсидиарно, подспудно, в качестве сопутствующей в числе других проблем, решаемых в ходе судебного процесса;
4) строго формально решение суда о конституционности носит обязательный характер только для сторон в деле. Однако, в силу доктрины судебного прецедента, данное решение, вступившее в законную силу, влечет за собой фактическую утрату юридической силы нормы, признанной неконституционной. Все суды при дальнейшем рассмотрении конкретных дел трактуют её как несуществующую и не принимают во внимание при вынесении решения по существу спора. В тоже время формально эта норма не отменяется и продолжает действовать, сохраняя общее значение. Она только лишается судебной защиты.
Таким образом, отличительной чертой «американской» модели судебного конституционного контроля является то, что «конституционные вопросы могут затрагиваться в любых спорных делах и не требуют какого-то специального к ним отношения: в сущности говоря, не существует особой категории конституционных дел...»
Проблемы правового регулирования и реализации полномочий Конституционного Суда Российской Федерации в сфере нормоконтроля
Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом, занимающим центральное место и играющим системообразующую роль в сложившейся в нашей стране модели судебного конституционного контроля. Он призван разрешать основные, наиболее значимые конституционно-правовые споры посредством реализации следуюпщх полномочий, связанных с нормоконтролем:
- рассмотрения дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации по запросам государственных органов и должностных лиц (абстрактный конституционный нормоконтроль) (ч.2 ст. 125 Конституции России);
- проверки конституционности закона, применённого или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов (конкретный конституционный нормоконтроль) (ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации)1.
В качестве характеристик этих полномочий, которые показывали бы их отличия друг от друга, а также от полномочий судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля, можно выделить: 1) критерии нормоконтроля; 2) объекты нормоконтроля; 3) круг лиц, обладающих правом обращаться в Конституционный Суд, с целью проверки конституционности нормативного правового акта; 4) условия допустимости подобного обращения; 5) пределы проверки оспариваемой нормы; 6) юридическая сила решения, принятого по обращению о проверке конституционности нормативного правового акта.
Каждая из данных характеристик позволяет отметить ту или иную особенность рассматриваемой группы судебных полномочий.
Вопрос о критериях нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом, весьма определённо решён в Конституции России (ст. 125) и Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3). Реализуя полномочия как по абстрактному, так и конкретному нормоконтролю, Конституционный Суд осуществляет проверку оспариваемых правовых актов на предмет их соответствия только Конституции Российской Федерации. Это даёт основание для того, чтобы в действующей системе законодательного регулирования рассматривать критерии нормоконтроля в качестве одного из признаков, определяющих размежевание компетенции между Конституционным Судом и судами общей юрисдикции, о чём пойдёт речь в 2 данной главы. Однако анализ нормативного регулирования и практики реализации полномочий Конституционного Суда позволяет указать на ряд проблем в этой области.
Одной из них является толкование Судом понятий «соответствие Конституции Российской Федерации» и «проверка конституционности». По мнению В.М. Жуйкова, термины «конституционность» и «неконституционность» можно употреблять в широком и узком смыслах. В узком смысле это соответствие или несоответствие нормы положениям собственно Конституции, в широком смысле - соответствие или несоответствие нормативных правовых актов, имеющих меньшую юридическую силу, нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку иерархию нормативных актов и правила разрешения
коллизий между ними устанавливает Конституция Российской Федерации (ст. 15, 76, 90, 115 и др.)1. Подобный подход обусловливает возможность проверки конституционности нормативных правовых актов через «призму» их соответствия актам большей юридической силы, но по уровню «ниже» Конституции, что имеет место в практике Конституционного Суда России. Это вызывает серьёзные возражения у ряда известных юристов. А. Блакенагель образно называет подобную практику «браконьерством», очевидно подразумевая, что она способствует незаконному, но в то же время имеющему некую легальную форму, «вторжению» Конституционного Суда в компетенцию судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля2. Эта точка зрения поддерживается Г.А. Гаджиевым. Справедливо отмечая, что далеко «не всякая незаконная норма является неконституционной», Г.А. Гаджиев отмечает, что в Конституции России имеются нормы, благоприятствующие судебному «браконьерству»3. Скажем, в ч. 2 её ст. 15 содержится императивное требование, адресованное органам государственной власти, местного самоуправления, должностным лицам, гражданам и их объединениям соблюдать Конституцию и законы. Бели использовать упомянутый В.М. Жуйковым «широкий» подход, то любое несоответствие подзаконного нормативного акта закону можно трактовать как его неконституционность, имея в виду нарушение ч. 2 ст. 15 Конституции. В связи с этим, Г.А. Гаджиев отмечает: «Убеждён, что нарушение конституционного требования соблюдать закон в процессе нормотворчества не всегда приводит к появлению состояния неконституционности. Чаще всего такая коллизия означает элементарную незаконность»
Разрешение споров о компетенции между органами власти
Споры о компетенции между органами публичной власти стали весьма распространённым явлением российской государственно-правовой действительности. Как отмечает Л.В. Лазарев, «такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения»
Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления публичной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из конституционного принципа разделения властей. Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами, они обладают «свободой усмотрения», то есть дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного и общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает вопрос о своего рода балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.
Споры о компетенции могут носить конституционно-правовой характер, если их участниками выступают субъекты конституционно-правовых отношений, статус, а значит, и оспариваемые правомочия которых установлены Конституцией и основанными на ней законами. Часть споров о компетенции носит управленческий, то есть административно-правовой, характер.
Отрицательная значимость споров о компетенции проявляется в том, что они способствуют снижению эффективности и авторитета государственной деятельности, качества принимаемых решений. Органы публичной власти больше выясняют отношения между собой, нежели согласованно решают стоящие перед ними экономические, социальные и иные задачи.
Возникновение конституционно-правовых споров о компетенции обусловлено рядом причин объективного и субъективного характера. Их анализ позволяет сделать выводы и об адекватных средствах устранения соответствующих противоречий, в том числе возможностях использования в этих целях судебного конституционного контроля.
Объективные причины возникновения рассматриваемых споров связаны собственно с законодательным регулированием статуса органов власти и применением соответствующих норм.
В качестве первой из указанных причин следует рассматривать несовершенство конституционных и законодательных положений о компетенции государственных органов. Данная причина имеет следующие формы проявления.
Противоречия в содержании норм, определяющих компетенцию. Речь идёт о противоречиях между конституционными и законодательными положениями, между различными законодательными нормами, между законодательными и подзаконными актами, регулирующими правомочия соответствующих органов. Иными словами, данная причина обусловлена низким качеством нормотворческой деятельности. Определённая часть таких противоречий может устраняться посредством судебного конституционного контроля. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, особую остроту и конституционную значимость приобрёл вопрос о соотношении компетенционных норм, содержащихся в так называемых статутных и тематических законах, то есть в тех, которые непосредственно регулируют правовой статус органа публичной власти и которые регламентируют отдельные направления государственной деятельности. К примеру, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» есть общие положения о компетенции муниципальных органов в области культуры, экологии, охраны здоровья населения и их надо соотносить со специализированными нормами о полномочиях этих органов, содержащимися в законодательстве о культуре, здравоохранении, об охране окружающей природной среды
2. Дублирование норм о предметах ведения и полномочиях, то есть одновременное отнесение к компетенции различных органов государственной власти реализации одних и тех же полномочий, в том числе связанных с нормативным регулированием общественных отношений. Например, Конституция Российской Федерации (п. «в» ст. 71 и п. «б» ч. 1 ст. 72) относит защиту прав и свобод человека и гражданина как к сфере исключительного федерального ведения, так и к предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Это порождает вопрос о содержании правомочий органов государственной власти субъектов Федерации по законодательному регулированию этой сферы отношений (если они таковыми вообще обладают). Решение данного вопроса осложняется, таким образом, противоречивостью конституционных норм.
