Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы парламентского контроля 26
1.1. Понятие и сущность парламентского контроля 26
1.2. Классификация видов и форм парламентского контроля 58
1.3. Парламентский финансовый контроль - составная часть парламентского контроля 80
1.4. Факторы действенности парламентского финансового контроля . 105
Глава II. Система парламентского финансового контроля в России 123
2.1. Конституционно-правовые основы парламентского финансового контроля в России 123
2.2. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля 146
2.3. Парламентский финансовый контроль как форма реализации внешнего государственного финансового контроля 161
2.4. Финансовый контроль представительных органов государственной власти в советский период 181
2.5. Место парламентского финансового контроля в системе государственного финансового контроля в современной России и правовые основы его развития 208
Глава III. Конституционно-правовые основы парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации 219
3.1. Парламентский контроль палат Федерального Собрания Российской Федерации за использованием средств федерального бюджета 219
3.2. Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов 243
3.3. Парламентские и публичные слушания по вопросам организации бюджетного процесса в Российской Федерации как формы реализации парламентского финансового контроля 268
3.4. Контрольные полномочия комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации по осуществлению финансового контроля 291
3.5. Конституционно-правовая ответственность исполнительных органов государственной власти перед парламентами за распоряжение бюджетными средствами 311
Глава IV. Правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации 330
4.1. Контрольно-счетные органы как органы парламентского финан сового контроля в системе государственного финансового контроля в России 330
4.2. Принципы и виды деятельности контрольно-счетных органов . 343
4.3. Правовой статус и организация деятельности Счетной палаты Российской Федерации 363
4.4. Конституционно-правовые основы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации 384
4.5. Правовые основы взаимодействия контрольно-счетных органов с другими контролирующими и правоохранительными органами 404
4.6. Правовые аспекты совершенствования и перспективы развития системы контрольно-счетных органов в России 424
Заключение 441
Список использованных источников и литературы
- Классификация видов и форм парламентского контроля
- Субъекты и объекты парламентского финансового контроля
- Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов
- Принципы и виды деятельности контрольно-счетных органов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Парламентский контроль, являясь одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя в стране. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, с помощью которого законодательный орган призван не только обеспечить соблюдение и исполнение принятых законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны. Эти задачи парламент в состоянии эффективно решать только при конституционно-правовом закреплении соответствующих контрольных полномочий.
Принятая в условиях острого противостояния законодательной и исполнительной ветвей власти Конституция Российской Федерации закрепила широкие полномочия исполнительной власти, практически оградив ее от какого-либо действенного контроля со стороны законодательного органа. В ее тексте отсутствовали нормы, которые бы напрямую указывали контрольные функции парламента России. Только часть 5 статьи 101 Конституции гласит, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Объективные процессы, происходившие в жизни Российского государства и общества после принятия Конституции, наглядно показали необходимость дальнейшего укрепления демократических институтов, политической и социально-экономической стабильности в стране. В связи с этим важное значение в последние годы приобретает совершенствование института парламентского контроля.
Конституционное закрепление подотчетности Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой, внесение изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации о ежегодном отчете руководителей исполнительной власти перед парламентами регионов по аналогии с Конституцией России создали реальные предпосылки для повышения авторитета законодательной власти на всех уровнях. В этой ситуации складываются объективные условия для усиления контрольных функций за деятельностью органов исполнительной власти по управлению общественными ресурсами страны и прежде всего – финансовыми. Такая постановка вопроса требует дальнейшего укрепления правового положения органов парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и на уровне регионов.
На современном этапе организации и развития государственного финансового контроля в условиях отсутствия единой концепции государственного финансового контроля и федерального законодательства о нем актуальной стала проблема системного подхода к функционированию механизма государственного финансового контроля. В связи с этим необходимо определить стратегические задачи в этой сфере, которые должны быть направлены, исходя из конституционного принципа разделения властей, на четкое разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательной и исполнительной властью. Такой подход подразумевает нормативное закрепление разграничения компетенций органов парламентского (внешнего) финансового контроля и органов исполнительной власти (внутреннего), осуществляющих финансовый контроль.
В настоящее время, исходя из концептуального положения о приоритетности парламентского финансового контроля, все большее внимание исследователей привлекают вопросы конституционно-правовой ответственности органов исполнительной власти перед парламентом за использование финансовых ресурсов государства. По мере развития и укрепления финансовой системы страны, формирования гражданского общества есть все основания говорить о необходимости дальнейших последовательных шагов в сторону обеспечения прозрачности в распоряжении финансовыми ресурсами страны, формирования действенного механизма конституционно-правовой ответственности Правительства Российской Федерации, региональных органов исполнительной власти перед законодательными органами в этой сфере.
Пожалуй, одним из самых проблемных социально-юридических явлений в стране на данный момент выступает коррупция. Противодействовать ей возможно только скоординированной деятельностью всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и конкретных граждан. В этой связи большое значение приобретают меры профилактического характера, которые прежде всего предусматривают развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства и совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Данная проблема не может не касаться органов парламентского финансового контроля, поскольку основу коррупции всегда составляют злоупотребления должностного лица своими полномочиями в целях незаконного получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера.
Актуальность работы определена также необходимостью дальнейшего усиления роли парламента, расширения контрольных функций палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации, в том числе в бюджетно-финансовой сфере. Такой подход подразумевает, в свою очередь, последовательное совершенствование и оптимизацию функционирования системы органов парламентского финансового контроля, осуществление правового регулирования их деятельности исходя из единых принципов и общих стандартов по отдельным направлениям их деятельности.
В нынешних условиях важное значение для науки конституционного права имеет определение роли и места Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов как органов парламентского финансового контроля в системе организации и функционирования государственного финансового контроля. При этом нужно иметь в виду, что в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11 января 1995 года (ред. от 29.12.2010) "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Поэтому представляется актуальным системное исследование конституционно-правовых основ взаимодействия Счетной палаты с другими контролирующими и правоохранительными органами в ходе проведения различных контрольных мероприятий.
На сегодняшний день практически отсутствуют какие-либо нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие порядок взаимодействия и сотрудничества органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В системе органов парламентского финансового контроля нет вертикали. Однако проблема обеспечения равной степени защищенности средств федерального бюджета, бюджетов регионов на всей территории страны остается весьма актуальной. Вместе с тем нельзя не учитывать тот факт, что значительная часть бюджетов большинства регионов формируется за счет федеральных финансов. В контексте реализации данной задачи объективно встает вопрос о необходимости выстраивания на правовой основе эффективной системы взаимоотношений Счетной палаты с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. В связи с названными и другими вопросами представляется, что исследование контрольных функций парламента в бюджетно-финансовой сфере, безусловно, имеет теоретическую и практическую значимость.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе деятельности законодательных органов государственной власти и образованных ими органов парламентского финансового контроля по осуществлению контроля за эффективным и целевым использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, определяющие статус и порядок деятельности законодательных органов и образованных ими органов по осуществлению парламентского финансового контроля.
Цель исследования. Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного научного анализа положений законодательства и сложившейся современной практики выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования парламентского финансового контроля и определить приоритетные направления его развития. Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
1) раскрыть понятие и сущность парламентского контроля, дать классификацию его видов и форм;
2) сформулировать определение понятия «парламентский финансовый контроль», обосновать сущность и выявить факторы действенности парламентского финансового контроля;
3) провести анализ конституционно-правовой основы парламентского финансового контроля и выявить его субъекты и объекты;
4) дать общую характеристику внешнего государственного финансового контроля как формы реализации парламентского финансового контроля и рассмотреть особенности его эволюции;
5) рассмотреть конституционно-правовые основы организации и проблемы реализации парламентского контроля за использованием средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации палатами Федерального Собрания, законодательными органами регионов, их комитетами и комиссиями;
6) исследовать механизм конституционно-правовой ответственности исполнительной власти перед парламентом за распоряжением финансовыми ресурсами и рассмотреть практические проблемы его реализации;
7) провести анализ современного состояния правовой основы организации и деятельности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов регионов и показать их место и роль в системе государственного финансового контроля в России;
8) сформулировать выводы и предложения по совершенствованию и повышению эффективности функционирования системы органов парламентского финансового контроля в России.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы организации и осуществления парламентского контроля всегда находились и находятся в центре внимания исследователей проблем становления, развития и функционирования парламентаризма в России. Вполне справедливо и обоснованно эти вопросы стали привлекать к себе еще больше внимания специалистов в области конституционного права в последние годы.
Тему исследования нельзя отнести к широко разработанной. До настоящего времени предметом исследования прежде всего становились вопросы парламентского (С.В. Бендюрина, Г.Ю. Диваева, Р.Ш. Караев, А.В. Кузнецов), государственного (А.А. Джагарян, К.В. Марков), а также государственного финансового контроля (Е.В. Макаренко, А.Т. Тлипаев). К числу специальных работ, посвященных осуществлению парламентского финансового контроля, деятельности контрольно-счетных органов, относятся исследования Н.Д. Погосяна, М.Ю. Михеевой и Д.Н. Усатова.
Следует также отметить определенный вклад в разработку проблем осуществления парламентского финансового контроля не только юристов-конституцио-налистов, но и экономистов. К числу таких работ можно отнести исследования А.Д. Соменкова и З.М-Т. Ахмедовой.
Общетеоретические и практические вопросы, связанные с различными аспектами правового статуса, организации и деятельности государственных контрольных органов в период организации советской власти и на начальных этапах ее развития нашли отражение в ряде научных трудов, в той или иной степени рассматривающих эволюцию системы государственного контроля. Существенный вклад в исследование становления и развития государственного контроля, осуществляемого представительными органами власти в тот период, в том числе и финансового, внесли А.А. Андреев, Г.А. Дорохова, С.Н. Иконников, Д.А. Ковачев, А.Е. Лунев, И.Д. Мартысевич, Л.Ф. Морозова, В.П. Портнов, О.Ф. Шабров, А.И. Чугунов и другие.
В более поздний советский период также вышло большое количество работ, посвященных характеристике представительных органов государственной власти, в рамках которой исследовались и проблемы организации контроля законодательными органами. В их числе следует назвать работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Л.Д. Воеводина, Д.Л. Златопольского, А.И. Кима, О.Е. Кутафина, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, С.С. Кравчука, Н.Я. Куприца, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и других.
В современный период вопросы организации парламентского контроля, в том числе и в финансовой сфере, нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, О.Н. Булакова, А.В. Бутакова, В.И. Васильева, А.А. Вихорева, Б.Н. Габричидзе, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, Т.Д. Зражевской, А.Д. Керимова, Е.В. Ковряковой, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, А.А. Корнилаевой, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, Ж.И. Овсепяна, А.Н. Пилипенко, И.П. Рыбкина, Р.М. Романова, Н.Т. Савенкова, А.Д. Семенова, Л.В. Смирнягина, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Шеховцова и других.
Значительный интерес для полноты исследования проблем осуществления парламентского финансового контроля и функционирования контрольно-счетных органов законодательных органов власти представляют специальные работы по вопросам организации государственного аудита и финансового контроля. Среди них труды В.А. Двуреченских, М.В. Карасевой, А.В. Коровникова, О.С. Макоева, С.В. Степашина, Н.С. Столярова и других.
Научная новизна и практическая значимость исследования. Данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований правовых основ и практики организации парламентского финансового контроля в Российской Федерации и ее субъектах после введения конституционной подотчетности Правительства Российской Федерации Государственной Думе и внесения аналогичных изменений в конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Научная новизна исследования обусловлена привлечением широкого спектра конституционных, законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также практического материала о деятельности органов парламентского финансового контроля.
С расширением конституционной основы контрольных функций законодательных органов в федеральной конституции, в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации создаются реальные возможности для усиления роли парламента и его органов в контроле за эффективным и целевым использованием финансовых ресурсов страны. Появляющиеся новые институты контроля, совершенствование форм и методов финансового контроля нуждаются в определенном теоретическом осмыслении и обосновании, оценке их практической значимости, что также обусловливает новизну работы.
Диссертантом исследованы факторы, влияющие на действенность парламентского финансового контроля. Им сформулировано определение парламентского финансового контроля и выделены особенности реализации контрольных полномочий законодательных органов в бюджетно-финансовой сфере.
В работе предпринято комплексное исследование правового статуса контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как специальных органов парламентского финансового контроля. При этом проведен сравнительно-правовой анализ законодательных актов ряда регионов, регламентирующих порядок осуществления контроля парламентами субъектов за деятельностью исполнительной власти по эффективному и рациональному использованию бюджетных средств.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании ряда положений по совершенствованию системы организации и функционирования органов парламентского финансового контроля. К ним относятся: предложения по внесению изменений в бюджетное и административное законодательство; расширение полномочий Счетной палаты Российской Федерации и повышение ее роли как органа финансового контроля палат Федерального Собрания; стандартизация полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по отдельным направлениям их деятельности; нормативное разграничение компетенции органов внешнего и внутреннего финансового контроля и другие.
Основные положения, выносимые на защиту
1. Обосновывается вывод о том, что парламентский финансовый контроль занимает свое особое место в структуре контрольных полномочий законодательных органов Российской Федерации. Такое его положение основано на том, что, во-первых, он предусмотрен непосредственно в Конституции Российской Федерации и в основных законах субъектов Российской Федерации; во-вторых, контрольные функции федерального парламента, законодательных органов регионов за использованием бюджетных средств достаточно подробно регламентированы специальным федеральным законом – Бюджетным кодексом Российской Федерации; в-третьих, контроль за использованием исполнительной властью финансовых средств законодательные органы реализуют не только непосредственно сами, но и, в большей степени, через специально создаваемые ими для этого органы государственного финансового контроля – контрольно-счетные органы.
2. В Российской Федерации отсутствует концепция государственной политики по обеспечению государственного финансового контроля. Такая ситуация на сегодняшний день ставит препятствия созданию соответствующей нормативной базы для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля.
Концепция должна содержать стратегические направления в области государственного финансового контроля, которые прежде всего должны быть направлены, исходя из принципа разделения властей, на разграничение полномочий в сфере контроля за использованием финансовых ресурсов между законодательными органами и создаваемыми ими органами контроля, с одной стороны, и государственными органами, представляющими исполнительную ветвь власти, с другой.
Такой подход требует четкого разделения компетенции: что относится к парламентскому (внешнему) финансовому контролю, а что к контролю, осуществляемому органами исполнительной власти (внутреннему государственному финансовому контролю). В этом случае появится реальная возможность свести к минимуму необоснованные дублирования и параллелизм в деятельности контролирующих государственных органов в финансовой сфере, более конкретно определить место и роль законодательных и исполнительных органов власти в этом процессе.
3. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденная распоряжением Правительства от 30 июня 2010 года, закрепляет курс на дальнейшее снижение прозрачности федерального бюджета, что усложняет осуществление парламентского финансового контроля. В ней допускается возможность внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправки, которая закрепила бы право утверждать ведомственную структуру федеральных расходов за Правительством, а не парламентом, как это предусмотрено Бюджетным кодексом в настоящее время.
4. В связи с проблематичностью и неупорядоченностью системы и структуры государственных органов финансового контроля, предложена авторская их классификация. С учетом современных требований наиболее рациональной, с точки зрения диссертанта, представляется следующая их система и структура:
– внешний (парламентский) государственный финансовый контроль, который осуществляют палаты Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, создаваемые ими контрольно-счетные органы;
– внутренний государственный финансовый контроль (контроль по линии исполнительной власти), который проводится Правительством Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, федеральными органами государственного финансового контроля исполнительной власти, территориальными органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные функции в сфере финансов, высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и создаваемыми ими контрольными органами.
5. При выстраивании взаимоотношений между внешними и внутренними органами государственного финансового контроля автор исходит из приоритетности первых. Такой вывод обосновывается исходя из конституционного принципа разделения властей и правового положения органов законодательной и исполнительной власти.
Во-первых, именно парламент рассматривает и утверждает бюджет страны, т.е. определяет порядок и формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. В то же время основное предназначение исполнительных органов власти в бюджетно-финансовой сфере заключается в том, чтобы обеспечить проведение единой финансово-денежной политики государства, разработку и представление парламенту проекта бюджета страны и его исполнение.
Во-вторых, законодательные органы власти и образуемые ими контрольно-счетные органы согласно их статусу независимы функционально, организационно и финансово от органов, обеспечивающих формирование доходов и осуществление расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В-третьих, парламент, являющийся представительным органом народа, и образованные им органы, которые напрямую не связаны с осуществлением исполнительно-распорядительных функций, более других заинтересованы в выявлении реального положения в управлении общественными финансами и их эффективном использовании.
6. Юридический анализ конституционного механизма взаимоотношений между палатами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации, в части реализации парламентом своих контрольных полномочий в отношении Правительства, позволяет сделать вывод о том, что внесение поправок в статьи 103 и 114 Конституции Российской Федерации, связанных с контрольными полномочиями Государственной Думы в отношении Правительства, во многом должно способствовать усилению парламентского финансового контроля. В то же время констатируется, что в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года (ред. от 22.07.2010) "О Правительстве Российской Федерации" отсутствуют нормы, обязывающие Правительство отчитываться перед парламентом страны за ходом обеспечения исполнения федерального бюджета.
7. Исследуя механизм парламентского контроля палат Федерального Собрания за использованием средств федерального бюджета, автор подчеркивает необходимость более подробной регламентации этой функции палат. В связи с этим предлагается в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы предусмотреть отдельные главы, устанавливающие порядок рассмотрения в палатах вопросов принятия федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета, так как порядок внесения законопроектов, касающихся федерального бюджета, и их рассмотрение имеют свои существенные особенности.
8. Предлагается расширить конституционно-правовой статус Совета Федерации, предоставив ему полномочия в части контроля за использованием средств федерального бюджета. Такая необходимость вытекает из того, что в настоящее время контрольные полномочия Совета Федерации в этой области практически законодательно нигде не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в законотворчестве.
Несмотря на то, что в соответствии со статьей 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации Совет Федерации, наряду с Государственной Думой и другими органами, является участником бюджетного процесса, его реальное участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.
9. Обосновывается вывод о целесообразности закрепления в регламентах палат Федерального Собрания положений о том, что комитеты и комиссии осуществляют парламентский контроль по направлениям своей деятельности. Такое предложение корреспондируется пунктом "в" части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым Правительство Российской Федерации обязано ежегодно отчитываться перед Государственной Думой. Любой отчет, как известно, предусматривает возможность проверки его достоверности со стороны того, перед кем отчитываются. Такую работу Государственная Дума реально может осуществлять только через свои органы – комитеты и комиссии.
10. Следует усилить конституционно-правовую ответственность Правительства Российской Федерации перед парламентом за распоряжение средствами федерального бюджета. При возникновении соответствующего основания для привлечения Правительства к такой ответственности законодательным органом оно предполагает применение определенной санкции. При их применении парламентарии должны исходить из оценки деятельности исполнительных органов власти по целевому и эффективному использованию бюджетных средств, насколько достигнуты и реализованы те цели и задачи, которые были определены в федеральном бюджете, а также насколько полно проводимая исполнительной властью государственная политика в этой сфере отвечала интересам граждан страны и общества в целом.
Предусмотренные в Бюджетном кодексе Российской Федерации санкции со стороны Государственной Думы в виде возможности отклонить представленные Правительством проекты законов о федеральном бюджете не имеют механизмов реализации. Бюджетный кодекс не указывает на конкретные обстоятельства, которые могли бы послужить основанием для отклонения законопроектов, и на правовые последствия, которые должны наступить для Правительства в случае применения такой санкции. По своей сути подобные действия со стороны парламента следует отнести к неудовлетворительной его оценке деятельности исполнительной власти по формированию или исполнению федерального бюджета и предусмотреть последствия такой оценки.
11. Требует уточнения содержание механизма согласительной процедуры при рассмотрении и утверждении законов о федеральном бюджете и бюджетов субъектов Российской Федерации. Целесообразно закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации ряда мер организационного характера при работе согласительных комиссий, включающих: определение числа представителей в согласительной комиссии от законодательной и исполнительной властей; уточнение процессуального документа, в котором объективируется решение согласительной комиссии; определение состава каждой стороны данной комиссии.
12. В настоящее время практически отсутствует нормативно предусмотренная ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, которое является одним из видов финансовых нарушений. Контрольными органами ежегодно выявляются огромные суммы, которые по вине руководителей – получателей бюджетных ассигнований не дали того финансово-экономического эффекта, который должен был быть получен при определенных условиях. Поэтому диссертантом предлагается внести в Бюджетный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях соответствующие нормы, предусматривающие юридическую ответственность за неэффективное использование бюджетных средств.
13. Внесенные в 2007 году изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации значительно ограничивают полномочия парламентов регионов по осуществлению отдельных направлений контроля. С вступлением в силу с 1 января 2009 года новой редакции статьи 179 Кодекса долгосрочные целевые программы теперь утверждаются не законодательными органами субъектов Российской Федерации, а высшими исполнительными органами власти регионов. Такое нововведение не согласуется с конституционными и уставными поправками, расширяющими контрольные полномочия парламентов регионов. Исходя из этого диссертант считает целесообразным сохранение порядка утверждения целевых программ законодательными органами власти.
14. Исходя из положений Конституции Российской Федерации в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата должна обеспечивать единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В отсутствие федерального закона о государственном финансовом контроле реализация данной функции Счетной палатой сильно затруднена. Притом достижение такой цели невозможно без установления механизма взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
В числе основных контрольных органов, обязанных содействовать деятельности Счетной палаты, как следует из норм статьи 22 закона о Счетной палате Российской Федерации, являются Министерство финансов Российской Федерации и подведомственные ему органы бюджетно-финансового контроля. Однако до настоящего времени их взаимодействие не получило правовой регламентации, также отсутствуют соглашения о порядке их сотрудничества при проведении контрольных мероприятий. Такая ситуация, несомненно, не способствует повышению результативности и скоординированной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В связи с этим автор в число первоочередных задач выдвигает установление правового механизма функционирования и взаимодействия парламентского финансового контроля и системы финансового контроля, осуществляемого исполнительными органами власти.
15. Исходя из концептуального положения о том, что финансовый контроль в бюджетной системе охватывает стадии распределения и использования средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, особую актуальность в осуществлении парламентского финансового контроля в настоящее время приобрели вопросы выстраивания на правовой основе и развитие вертикали контрольных органов в сфере финансов в системе представительной власти. Основываясь на этом, автором сформулировано положение о том, что финансовый контроль, вне зависимости от органа, его осуществляющего, должен строиться на принципе единства системы, иметь единую методологическую и правовую базу.
В данных условиях построение системы внешнего финансового контроля с присутствием элементов координации деятельности контрольно-счетных органов регионов со стороны Счетной палаты Российской Федерации является необходимым условием перспективы развития всей системы контрольно-счетных органов и повышения эффективности ее функционирования. Такие меры позволят: во-первых, без образования региональных органов (структурных подразделений) Счетной палаты решить вопрос об обеспечении равнозащищенности всех бюджетных средств и государственной собственности на территории всей страны; во-вторых, намного повысить авторитет и функциональную независимость контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в осуществлении их деятельности и тем самым значительно укрепить их правовой статус.
16. Требуется совершенствование законодательства о Счетной палате Российской Федерации. Определяя ее роль и место как высшего органа внешнего государственного финансового контроля, необходимо дополнить Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" нормами, наделяющими Счетную палату полномочиями: а) проводить антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов по бюджетно-финансовым вопросам; б) обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств для ее функционирования непосредственно в парламент страны; в) координировать деятельность всех субъектов государственного финансового контроля, в том числе контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.
Обосновывается также тезис о необходимости внесения изменений в установленный порядок назначения Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты с тем, чтобы право внесения их кандидатур для назначения на должность, наряду с Президентом Российской Федерации, предоставить членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы.
17. По мнению диссертанта, в целях усиления контрольных функций законодательных органов субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве следует закрепить положение о том, что выражение парламентом недоверия отдельным руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации, в назначении которых он принимал участие, влечет за собой досрочное прекращение их полномочий и освобождение от занимаемой должности.
18. На основе анализа практики деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации обоснован авторский подход к стандартизации их деятельности, которую могла бы осуществить Счетная палата Российской Федерации. Единые стандарты для контрольно-счетных органов следует установить по отдельным направлениям их деятельности, предусмотренным Бюджетным кодексом Российской Федерации. В частности, можно было бы стандартизировать полномочия контрольных органов, предусмотренные в статьях 136, 157 и 264.4 Бюджетного кодекса. К ним относятся: а) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации; б) осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов; в) проведение экспертизы проектов соответствующих бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации; г) осуществление проверки местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; д) внешняя проверка бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
19. Анализ положений Федерального закона от 7 февраля 2011 года "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" позволяет сделать вывод о том, что он по отдельным важным позициям не даёт единых принципов к определению правового статуса контрольно-счетного органа региона. Практически многие моменты, касающиеся статуса и деятельности контрольно-счетных органов, по усмотрению законодательного органа субъекта можно было и раньше установить в их законах. Теперь же, по мнению диссертанта, Закон юридически закрепил возможность образования "разноправных" контрольно-счетных органов.
Принятый нормативный правовой акт узаконил право на участие исполнительной власти в формировании парламентского органа финансового контроля. Диссертант полагает, что предоставление высшему должностному лицу региона (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) права вносить кандидатуру на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган власти субъекта не согласуется с конституционными принципами построения системы государственных органов, основанной на принципе разделения властей, и не в полной мере обеспечивает принцип сбалансированности полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти в субъектах Российской Федерации.
Обосновывается вывод о том, что численный состав работников контрольно-счетных органов субъектов Федерации нуждается в определенной регламентации в федеральном законе. В нем должны быть предусмотрены общие для всех контрольно-счетных органов регионов критерии, в соответствии с которыми определяется их штатная численность. В связи с этим автор полагает, что законодатель необоснованно не включил в указанный закон положение о том, что штатная численность контрольно-счетного органа региона устанавливается правовым актом законодательного органа государственной власти субъекта не только в соответствии с законом субъекта Федерации, но и с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории региона, доли субъекта в консолидированном бюджете Российской Федерации и количества муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации. Выработку конкретных рекомендаций по численному составу контрольно-счетного органа исходя из указанных критериев диссертантом предлагается возложить на Счетную палату Российской Федерации.
20. Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы в регионах не наделены полномочиями в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. К тому же отсутствуют нормы законодательства, налагающие меру ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов, а также за непредоставление информации по вопросам контрольно-счетных органов, предоставление неполной или же недостоверной информации, а также за отказ от допуска на проверяемый объект без должного на то основания. Поэтому представляются необходимыми разработка и принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок реагирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций на представления и предписания Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов.
Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование в данной работе проводится на основе диалектического метода, который позволяет анализировать рассматриваемые явления и процессы в их развитии, взаимодействии и противоречии друг с другом. В работе активно применяется системный метод, на основе которого осуществляется комплексный анализ проблем, связанных со становлением и организацией парламентского финансового контроля как на федеральном уровне, так и в регионах.
Диссертация также базируется на таких специальных методах, как конкретно-исторический, формально-логический и структурно-функциональный. Особое место в ходе исследования имели методы и приемы сравнительного правоведения и государствоведения, с помощью которых выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений законодательной и исполнительной властей по осуществлению финансового контроля.
Значительное место в работе занимает исторический подход, так как изучение особенностей становления и развития контрольных функций законодательных органов позволяет более осмысленно подходить к проблемам организации парламентского финансового контроля в нынешних условиях развития законодательных органов, прогнозировать варианты поведения в этой сфере в будущем.
При исследовании выбранной темы применялся и метод юридического анализа и иные частнонаучные приемы. Теоретические выводы и обобщения автор обосновывал данными правоприменительной практики. Все это в целом способствовало выявлению складывающихся определенных закономерностей и тенденций в реализации парламентского финансового контроля и позволило выразить отношение автора к этим процессам.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова».
Основные теоретические и практические положения работы отражены в 56 публикациях (из них 16 статей в научных журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук) и в двух монографиях (в том числе одна коллективная), а также в выступлениях на многих международных и всероссийских научно-практических конференциях и семинарах. Общий объем публикаций составил 73 печатных листа.
Статьи автора размещены в правовой системе «Консультант» (7 статей). «Российский образовательный портал – Юридическая Россия» рекомендует использовать 14 статей автора, юридическая научная библиотека издательства «Спарк» – 22 статьи.
Результаты исследования применялись диссертантом в практической деятельности в период работы в качестве заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Государственного Совета Чувашской Республики (с 07.2003 г. по 01.2011 г.).
Автор принял непосредственное участие в разработке 17 проектов законов Чувашской Республики. Им подготовлено более 150 экспертно-аналитических заключений на законопроекты Чувашской Республики, аналитических записок и методических рекомендаций по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Результаты исследования автором использованы в научно-практической работе, при чтении лекций, проведении семинарских занятий по дисциплинам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Муниципальное право России» в Чувашском государственном университете им. И.Н. Ульянова, Чувашском филиале Московского гуманитарно-экономического института и Российском государственном социальном университете (филиал в г. Чебоксары), а также на курсах повышения квалификации работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации по программе «Государственный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса» в филиале Государственного научно-исследовательского учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» в Приволжском федеральном округе.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, четыре главы, объединяющие двадцать параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
Классификация видов и форм парламентского контроля
К вопросу классификации видов и форм парламентского контроля можно подойти исходя из различных позиций. Основу в этой ситуации, по нашему мнению, должны составить многогранная деятельность парламента, а также многообразие целей и характера его контрольной деятельности. Поэтому классификация видов и форм парламентского контроля может определяться различными критериями: в зависимости от субъекта и объекта контроля, исходя из поставленной цели, задачи и содержания контроля, направленности и сферы действия контрольных мероприятий, продолжительности их действия и т.д.
С учетом этих критериев современные исследователи выделяют различные виды и формы парламентского контроля. В частности, А.А. Корни-лаева отмечает парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами. Она выделяет также: упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; контроль законодательного органа, осуществляемый в определенных сферах66.
Примерно такого же мнения придерживается Е.В. Коврякова. Она классификацию парламентского контроля проводит в зависимости: от органов, осуществляющих парламентский контроль (контроль, осуществляемый парламентом, входящими и не входящими в него структурами); от времени осуществления парламентского контроля (упреждающий, сопутствующий, последующий парламентский контроль); от содержания (парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности государства, в информационной сфере, в области охраны окружающей среды) 7.
Достаточно широкий круг оснований для выделения различных видов парламентского контроля приводит Г.Ю. Диваева. Она проводит классификацию исходя из: - времени осуществления: предварительный, текущий и последующий парламентский контроль; - органов, его осуществляющих: контроль самого парламента; контроль, проводимый органами и должностными лицами, входящими в его структуру и не входящими в его структуру; - содержания: контроль в сфере соблюдения прав человека; в финансовой сфере; в сфере обороны и безопасности государства; в информационной сфере; в области охраны окружающей среды; - формы правления и политического режима в государстве: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской, парламентской республиках; - процедуры осуществления: гласный и негласный; - основания проведения контрольных мероприятий: конкретный и абстрактныи .
В качестве общепринятых форм парламентского контроля используются парламентские слушания, парламентские и депутатские запросы, вопросы к Правительству или отдельным его членам, заслушивание отчетов должностных лиц, проведение парламентских расследований, резолюции порицания или выражения недоверия Правительству и т.д.69 В разных государствах, как уже отмечалось, в зависимости от формы правления и национального законодательства превалируют те или иные формы контроля.
Классификация, приводимая в данной работе, не охватывает и не может охватить всевозможные существующие критерии. Предлагаемый нами перечень включает в себя лишь основные, базисные виды и формы парламентского контроля в Российской Федерации. Исходя из этого к числу основных видов парламентского контроля в России можно отнести: - контроль за соблюдением и исполнением федеральных законов и за конов субъектов Российской Федерации; - контроль за деятельностью Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти регионов; - парламентский финансовый контроль; - контроль за соблюдением прав человека; - контроль за внешнеполитической деятельностью; - контроль в сфере обороны и безопасности. Контроль за соблюдением и исполнением законов предусматривает деятельность палат Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Российской Федерации по наблюдению и проверке выполнения государственными и иными органами и организациями, а также должностными лицами норм материального и процессуального права, содержащихся в законах. Эта деятельность должна касаться законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения, возникающие в связи с функционированием системы органов государственной власти, с защитой прав и свобод человека и гражданина и обеспечением законности в стране.
Однако в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации палаты Федерального Собрания не наделены полномочиями по контролю за исполнением федеральных законов, за редким их исключением, когда о таких функциях парламента прямо указано в самом законодательном акте (к примеру, федеральные законы о внешней разведке, о государственной охране). Попытки отдельных субъектов законодательной инициативы по принятию специального федерального закона о парламентском контроле, как уже указывалось выше, пока еще не увенчались успехом.
Субъекты и объекты парламентского финансового контроля
В ходе реализации задач парламентского финансового контроля складываются определенные, урегулированные нормами права общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения, они возникают между конкретными субъектами по поводу определенного объекта и имеют содержание, которое раскрывается непосредственно через соответствующие права и обязанности их участников.
В настоящее время в теории права под субъектами права понимается лицо или организация, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей . Субъектом права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтому не случайно, по мнению известного исследователя в области теории государства и права М.Н. Марченко, "в современной юридической литературе понятие "субъект права" чаще используется в качестве синонима терминов "субъект" или "участник правоотношений"154.
Государственный финансовый контроль, как нам уже приходилось отмечать, многообразен, осуществляется значительным количеством субъектов финансовых правоотношений. Его специфика заключается в том, что, во-первых, возникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере; во-вторых, одним из субъектов в этих контрольных правоотношениях в обязательном порядке выступает государственный орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, всегда касается финансовых ресурсов государства.
Финансовый контроль представительных органов может осуществляться как коллективными, так и индивидуальными субъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансового контроля выступают реальные участники правоотношений, которые складываются в процессе осуществления законодательными органами непосредственно и через создаваемые ими органы функции по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Поэтому в данной работе при исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля автором они рассматриваются именно как участники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере.
Коллективных участников рассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых ими функций можно подразделить на следующие виды: - государственные органы законодательной (представительной) власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового кон троля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами и государствен ной собственностью; - государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны законодательной (представительной) власти, а с другой -осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль; - органы местного самоуправления, прежде всего в силу того что они являются участниками бюджетного процесса и большая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации; - имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.
К первой группе участников правоотношений в сфере финансового контроля относятся Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы регионов, создаваемые законодательными органами субъектов Федерации. Эти органы занимают приоритетное положение в системе ор ганов государственного финансового контроля. Их особый статус имеет конституционное закрепление: только законодательные органы обладают правом утверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об их исполнении.
В свою очередь, внутри данной группы субъектов их можно подразделить: по уровню их деятельности на федеральные органы (Совет Федерации, Государственная Дума, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные органы субъектов, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленных перед ними, - на органы, выполняющие общие функции контроля (палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Федерации, их комитеты и комиссии) и на специальные органы финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов).
Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации за исполнением бюджетов регионов
Одним из основных конституционных принципов в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов. Исходя из этого вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов органы государственной власти регионов самостоятельно осуществляют принадлежащие им полномочия. Поэтому вопросы установления порядка осуществления контроля за исполнением бюджетов регионов и утверждения отчетов об их исполнении полностью находятся в ведении субъектов Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", как нами уже отмечалось, установил статус законодательного органа субъекта как постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. В качестве одного из основных его полномочий Закон определил утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении (ст. 5). В этих целях в пределах и формах, установленных конституцией (уставом), а также законами субъектов, законодательный орган осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов и исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.
Во всех субъектах основополагающие положения, определяющие контрольные полномочия парламентов регионов за исполнением бюджета, закреплены в конституциях (уставах) субъектов Федерации, а также в законах о законодательных органах. Однако пределы и формы такого контроля не
244 везде одинаковы. Так, в отдельных регионах в законах, определяющих правовой статус законодательных органов, предусмотрены специальные статьи, закрепляющие полномочия по контролю за исполнением бюджета (например, законы Иркутской области от 08.06.2009 (ред. от 05.04.2010) "О Законодательном Собрании Иркутской области", Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19.11.2001 (ред. от 10.07.2010) "О Думе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" и др.), а в большинстве случаев выделены отдельные статьи о контрольных полномочиях в целом (законы Удмуртской Республики от 05.12.2007 (ред. от 07.05.2010) "О Государственном Совете Удмуртской Республики", Чувашской Республики от 23.07.2001 (ред. от 02.06.2006) "О Государственном Совете Чувашской Республики", Ставропольского края от 14.08.2002 (ред. от 02.06.2010) "О Государственной Думе Ставропольского края" и др.).
Некоторые субъекты Российской Федерации не ограничились закреплением контрольных полномочий парламентов за исполнением бюджета только в своих конституциях (уставах) и законодательных актах и приняли специальные законы в этой сфере. К примеру, в Карачаево-Черкесской Республике, Калининградской и Свердловской областях, в г. Санкт-Петербурге приняты и действуют законы о контрольных функциях законодательных органов в сфере бюджета и финансов: от 09.10.1998 (ред. от 13.11.2006) "О контрольных функциях Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики в сфере бюджета и финансов", от 20.04.1998 (ред. от 09.02.2007) "О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов", от 19.02.2010 "О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области", от 29.12.2000 (ред. от 17.04.2008) "О контрольных функциях законодательного Собрания Санкт-Петербурга".
Законодательные органы субъектов Российской Федерации самостоятельно, а также через контрольно-счетные органы и иные создаваемые ими органы контроля осуществляют в сфере бюджетно-финансовых отношений контроль: - за соблюдением и исполнением законов субъектов о бюджете на соответствующий год и на плановый период Правительством, иными исполнительными органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из бюджета; - за выполнением Правительствами субъектов мероприятий по покрытию дефицита бюджета региона; - за соблюдением установленного бюджетным законодательством порядка использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете на соответствующий год, и порядка внесения изменений и дополнений в указанный закон в связи с получением дополнительных доходов; - за исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта.
Принципы и виды деятельности контрольно-счетных органов
Под принципами понимаются основополагающие требования, которым должны быть подчинены организация и деятельность органов государства355. От целей и задач, для реализации которых образован государственный орган, во многом зависят и принципы его деятельности. Тем не менее в деятельности государственных органов действуют общие для всех принципы, поскольку все они предназначены для реализации тех или иных функций государства. К ним относятся такие принципы, как легальный порядок образования; демократический, легитимный характер деятельности органов государства; принципы законности; приоритета прав человека; разделения властей; профессионализма и компетентности государственных служащих и другие.
Являясь одним из видов государственных органов, контрольно-счетные органы, безусловно, осуществляют свою деятельность, руководствуясь дан ными принципами. В то же время они, будучи органами внешнего государственного финансового контроля, обладают определенными особенностями.
Основополагающие принципы деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации определены в Лимской декларации руководящих принципов финансового контроля, в Декларации об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств, принятой в городе Киеве 8 июня 2001 года , и в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года в городе Звездный городок Московской области . Также, как правило, основные принципы осуществления контроля указываются непосредственно в законах о контрольно-счетных органах.
Рассматривая организацию контроля в качестве обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами, Лимская декларация указывает на то, что контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии.
В Декларации предусматривается принцип независимости контрольно-счетного органа (функциональной и организационной), который неразрывно связан с независимостью его членов. К последним Декларация относит лиц, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной.
Финансовая независимость контрольных органов в Декларации определена в виде обеспечения их финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них задач. Денежные средства должны предусматриваться в бюджете отдельной строкой, которые используются контрольным органом самостоятельно в пределах своих полномочий.
Декларация об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств основывается на Лимской декларации. Руководители высших органов финансового контроля стран СНГ данную Декларацию приняли исходя из общих закономерностей и тенденций развития высших органов финансового контроля в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. Главной целью принятой Декларации является "установление в соответствии с международными нормами общих принципов деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств как основы для объединения усилий по совершенствованию их конституционной и законодательной базы, гармонизации правового поля деятельности, оптимизации и унификации национальных законодательств в указанной сфере, повышению эффективности государственного финансового контроля, осуществляемого в интересах наших народов"358.
Похожие диссертации на Парламентский финансовый контроль в России : правовые аспекты функционирования и проблемы реализации
