Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовое регулирование местного самоуправления в России 12
1. Местное самоуправление как предмет правового регулирования 12
2. Конституционные основы механизма реализации муниципального права 31
3. Организация и рациональность правового регулирования местного самоуправления 49
Глава II. Проблемы реализации муниципального права 84
1. Совершенствование правовых форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении 84
2. Информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления 117
3. Сущность процесса правореализации в системе местного самоуправления 127
Заключение 142
Список использованных источников и литературы 147
- Местное самоуправление как предмет правового регулирования
- Конституционные основы механизма реализации муниципального права
- Совершенствование правовых форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении
- Информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, полный сложностей и противоречий, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования правовых институтов, актуальных законов, но и разработки теоретических положений, обеспечивающих их практическое действие в жизни. В связи с формированием местного самоуправления среди них, в частности, большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской Хартии о местном самоуправлении 1985 года и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается.
Несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, составляющие смысл местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях недостаточности, недейственности, жесткости рычагов государственного управления использовать возможности формирующихся институтов муниципального права, опереться на основной потенциал зарождающейся демократии - гражданскую ответственность людей, первые проявления свободной самоорганизации населения и простора муниципального нормотворчества.
При выборе предмета настоящего исследования учитывалось, что противоречивое состояние проблемы определяется многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых представлений, оставшихся от рутинного прошлого. Нельзя не подчеркнуть также, что сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом пока не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияет низкий уровень правосознания, формировавшегося в условиях господства партийно-государственной системы и отсутствия реальной свободы на местное самоуправление. Правовой нигилизм, непонимание ценности муниципального права все еще свойственны многим гражданам и представителям государственной власти.
После принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и ряда других важнейших законов появились благоприятные условия для развития муниципального права. Новая ситуация стала основным предметом данного исследования.
Состояние научной разработки темы. Состояние теоретических исследований в области местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения.
Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей А.Н.Васильчикова, М.М.Ковалевского, М.И.Лазаревского, М.И.Свечникова, Б.Н.Чичерина и других. Лишь в конце пятидесятых - начале шестидесятых годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии СА.Авакьяна, Б.Н.Габричидзе, Т.М.Пальгуновой, С.В.Соловьевой, И.Е.Фарбера, К.Ф.Шеремета и других. В 70-е годы появились отдельные работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80-90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы. Комплексной стала книга В.И.Фадеева "Муниципальное право России" (М., 1994, 167 с.) Среди авторов опубликованных материалов также С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, Г.В.Барабашев, И.Л.Бачило, В.И.Васильев, Р.Ф.Васильев, В.В.Володин, Ю.А.Веденеев, В.Г.Вишняков, В.Е.Гулиев, С.Э.Жилинский, Н.И.Глазунова, В.Н.Иванов, Н.Г.Кобец, Е.И.Козлова, О.Е.Кутафин, A.M.Куренной, Г.В.Мальцев, О.О.Миронов, Н.А.Михалева, В.А.Прокошин, Ю.И.Скуратов, А.Я.Слива, С.В.Соловьева, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин и другие.
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, концепций, ибо иначе не обеспечить формирова ниє гражданского общества, правового государства и рыночной экономики.
Сложность темы, ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процеса реализации муниципального права.
Предметом исследования выступают муниципальные отношения, возникающие в процессе реализации Конституции РФ и законодательства в области местного самоуправления.
Объектом исследования являются конкретные правовые факты, события, действия, свидетельствующие о реальности осуществления и объективных результатах реализации совокупности норм, охватываемых понятием муниципального права.
Цель и задачи диссертационной работы состоят в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования местного самоуправления в России и реализации норм муниципального права.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть местное самоуправление как предмет правового регулирования, раскрыть конституционные основы и механизм реализации муниципального права;
- исследовать взаимосвязь организации муниципального управления и правового регулирования местного самоуправления, выявить их критические места и факторы рационализации;
- показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы ме
ханизма и технологий (форм и методов) реализации муниципального права;
- выдвинуть положения, направленные на информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и развития в них процессов правореализации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний. Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучено более тысячи пятисот законодательных и нормативных актов 1985 - 1996 годов, осуществлена специальная выборка первоисточников по теме иссследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институты муниципального права, механизмы и технологии их практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой первую попытку комплексного анализа актуальных проблем реализации муниципального права в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах, отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования местного самоуправления - формирования системы норм упорядочения поведения и действий населения, самостоятельно и под свою ответственность ведущих дела местного значения; системно излагаются основные элементы понятийного аппарата этой концепции;
- описание модели муниципального управления как законодательно урегулированной организационно-правовой формы ведения жителями городских и сельских поселений вопросов своей территориальной жизнедеятельности; выводы из анализа проблемы со отношения народовластия, нормотворчества и правореализации в муниципальной сфере;
- раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма реализации муниципального права и структуры, предлагаемого к разработке Муниципального кодекса Российской Федерации;
- анализ зависимости рациональности и эффективности правового регулирования местного самоуправления от муниципальной политики государства, активности населения и организации местного самоуправления;
- методология реализации муниципального права, включающая в себя систему организационно-правовых, организацион- но-деятельностных и информационно-технологических аспектов функционирования органов местного самоуправления;
- систематизация функций процесса реализации муниципального права: учредительной, правонаделительной, финансово-экономической, правоохранительной, муниципально-процессуальной (в узком смысле);
- новое представление об информационно-правовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления, включающее каналы, время и периодичность прохождения, критические параметры, коды и носители информации; сформулированы и логично описаны элементы модели оптимизации муниципально-информационной системы с использованием ЭВМ и правовой, экономической, политической, статистической, финансовой и иной информации;
- многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о местном самоуправлении, а также эффективного экспериментирования в ходе развития самоактивности, самоконтроля и самооценки деятельности соответствующих органов.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем муниципального права, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления. В частности, предложено определять правовой статус органов местного самоуправления с учетом всего спектра их функций, полномочий, форм и методов деятельности и государственной поддержки; обоснованы предложения о стабилизации нормативов отчислений в доходы местных бюджетов, законодательном обеспечении муниципальных доходных источников, создании муниципальных налогов, заказов, займов и фондов финансовой поддержки местного самоуправления. Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в региональном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости -центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой. Подготовлены научно-практические рекомендации о порядке принятия в состав муниципального образования объектов собственности и отдельных субъектов муниципальных правоотношений; о режиме муниципального управления на территории свободных экономических зон и других специфических местностей; о порядке взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами местного самоуправления; о полномочиях, порядке образования и деятельности объединений субъектов (членов) местного самоуправления и региональных образований в муниципальной системе.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, а также методологических семинаров, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Они содержались в выступлениях диссертанта на конференциях в центре переподготовки кадров Московской области в Нахабино при чтении спецкурсов "Муниципальное право", "Избирательная система России".
Диссертантом были подготовлены и внесены в соответствующие органы государственной власти предложения в связи с разрабатывавшемся Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованных нормативных и литературных источников.
Местное самоуправление как предмет правового регулирования
Понятие "предмет правового регулирования" применительно к местному самоуправлению означает ответ на ряд вопросов: из чего складывается деятельность муниципальных органов, какие ее аспекты не могут существовать вне правовых рамок и оформляются (либо должны оформляться) посредством нормативных предписаний. Основополагающий характер проблемы обусловливает и пути ее решения. Они состоят как в теоретическом анализе понятия "предмет правового регулирования", так и в подробном исследовании тех общественных отношений, участниками которых выступают органы местного самоуправления. Отправным при этом является устоявшееся теоретическое представление о предмете правового регулирования как об общественных отношениях, составляющих объект правового воздействия, осуществляемого посредством правовых норм, воплощенных в нормативных актах. Они адресуются участникам муниципальных отношений, определяя рамки их возможного и должного поведения, воздействуя тем самым на волю и сознание соответствующих субъектов. Причем правовое регулирование предполагает в качестве важного момента активное поведение участников общественных отношений.
Муниципальное право, как система правовых норм, регулирующих местное самоуправление, имеет длительную историю, ибо люди всегда жили в коллективных формах и как-то решали свои проблемы. Афинская демократия по сути была городским местным самоуправлением. В средневековье и в России, и в Западной Европе некоторые города были "вольными" и самоуправлялись жителями этих городов. Например, Новгород и Псков. В новое время, в ходе буржуазных революций "третье" сословие активно выступило за права на местное самоуправление и добилось в этом немало уступок от государства.
Началось формирование современного местного самоуправления, которое сразу же приняло два типа:
- англосаксонский тип, распространенный в Англии, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других, в основном федеративных государствах; ему характерны: широкая автономия, отсутствие явного соподчинения, равенство местных общностей, независимость от центра. Такой тип связан с неограниченной свободой частного предпринимательства известным принципом laissez faire и в определенной степени обеспечивает его реализацию;
- французский тип, принятый во Франции, Италии, Бельгии, Голландии, Испании и в других странах, которому присуща развитая система контроля центральной государственной власти над местными органами; в основном это унитарные государства, в которых централизованному государственному управлению всегда придавалось большое значение.
Возникали и промежуточные, "смешанные" формы местного самоуправления, которые соотносились со спецификой того или иного государства. В России после отмены крепостного права при Александре II в 1864 году была начата земская реформа, в 1870 году принято законодательство о городском самоуправлении. Это был, безусловно, шаг вперед в общественном развитии России. Но не стоит забывать о том, что, во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь поданным, во-вторых, тогда Россия отличалась сильной бюрократией, в-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе.
Позднее, февральская и, особенно, октябрьская революции 1917 года проходили под лозунгами и обещаниями народного самоуправления. Однако оно не состоялось.
В СССР с 1961 года начались теоретические разработки концепции местного самоуправления в рамках и под эгидой Советов, и накапливался определенный практический материал. К сожалению и здесь серьезных подвижек не произошло.
Сегодня речь идет о принципиально новом явлении и, соответственно, о серьезном выборе, который предстоит сделать России. Здесь исторические аналогии мало что дают, ибо и условия жизни общества, и действующие лица в истории всегда были уникальны. В настоящее время впервые в России объективно и субъективно поставлена и решается проблема" формирования демократического общества в понятиях и параметрах, принятых большинством стран. А это требует осознания и освоения тех теоретических и правовых основ, введение которых правильно ориентировало бы законодательство и практику муниципального управления.
Муниципальное управление нельзя конструировать и теоретически, и нормативно, и практически, по какому-либо одному проявлению, аспекту, свойству, в частности лишь организационно-структурному, что сейчас стало почти доминирующим. Многие видят главную проблему только в том, чтобы отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а что будет потом, как будет развиваться местная (территориальная) жизнедеятельность, как в ней будут осуществляться и гарантироваться права и свободы человека и гражданина, мало кого беспокоит.
К местному самоуправлению, как и к любому социальному явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и, одновременно, соединенности и зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это - определяющий методологический принцип, который не подлежит нарушению ни при каких обстоятельствах.
Конституционные основы механизма реализации муниципального права
Правовая наука и правотворческая практика рассматривает правореализационный процесс как научно обоснованную деятельность, цель которой состоит в объективном и адекватном отражении развития муниципального управления в нормативном материале. Эта деятельность базируется на анализе и учете социальных, экономических, политических, культурных, психологических и иных аспектов муниципальной жизни и поведения населения.
Нормотворческий процесс будет эффективным, если строится с учетом таких требований теории управления, как глубокое предварительное изучение экономических, социальных, культурных и иных процессов жизни региона, имеющих значение для издания той или иной нормы - выявление тенденций, динамики и структуры правового поведения граждан (правомерного и противоправного); анализ причин правонарушений и прогнозирование возможных изменений; оценка эффективности правового регулирования общественных отношений уже существующими нормами, а также совершенствование организации и деятельности правоприменительных органов.
Нетрудно заметить, что главная научная предпосылка правоприменительной деятельности - это прежде всего глубокое изучение объективных общественных процессов (позитивных и негативных), определяющих необходимость в обновлении нормативных актов и их конкретного содержания.
В системе власти обновляющегося общества феномен самоуправления нельзя вырвать из всего многообразия преобразований, тем более искусственно отделять от процесса становления механизма реализации муниципального права. В обществе идет активный процесс становления подлинно демократического механизма функционирования системы муниципального управления с новым содержанием, формами и методами деятельности. По мере развития организации власти будут создаваться различного рода предпосылки - экономические, социальные, духовные для введения прочных начал местного самоуправления в масштабах всего общества.
В современных же реальных общественных отношениях воплощение идей и принципов самоуправления ограничено в основном областью местного самоуправления. Исторический опыт человечества показывает, что прямое участие в решении вопросов самоуправления возможно, даже при современных средствах коммуникации, лишь в пределах небольших территориальных или производственных общностей. В этом отношении и в западном обществе, и в нашей стране речь идет, как правило, о местном самоуправлении, в рамках которого возможна всеобщая и непосредственная вовлеченность граждан в обсуждение, принятие и реализацию решений. Имеются в виду нижние и средние уровни управления, которые имеют весьма высокую значимость для населения.
Поэтому неслучайно ч.2 ст. 130 Конституции закрепляет положение о том, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные органы местного самоуправления, но и путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления.
Важно подчеркнуть еще несколько моментов, касающихся народовластия и местного самоуправления, впервые закрепленных в конституции Российской Федерации. Речь идет о том, что права и свободы человека, гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности не только государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32); имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.ЗЗ). Конституция Российской Федерации (ч.2 ст.24) обязывает органы местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими интересы личности.
В Конституции Российской Федерации (ч.1 ст. 130) закрепляется важный принцип самостоятельности местного самоуправления, подчеркивается, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Населением самостоятельно определяется и структура органов местного самоуправления (ч.1 ст. 131). Принцип самостоятельности местного самоуправления находит свое выражение также в том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения (ч.1 ст. 132). В соответствии с Конституцией (ст. 133) федеральные органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и федеральными законами.
При этом важно иметь в виду положение Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года о том, что в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, следует своевременно и соответствующим образом проводить консультации с этими органами, насколько это возможно (п.6 ст.4).
Совершенствование правовых форм и методов реализации законодательства о местном самоуправлении
Формирование комплексной отрасли права и научной дисциплины - муниципального права является важным условием становления гражданского общества, правового государства и эффективного местного самоуправления.
Действие, реализация муниципального права проявляются в его регулятивных функциях относительно связей человека, муниципальной власти, собственности, финансов и экономики в целом. Речь идет прежде всего об учредительной и правонаделительной функциях, функции правового обеспечения целостности и территориального хозяйствования, финансово-экономической функции, правоохранительной и муниципально-процессуальной функциях этой отрасли права.
Учредительная функция муниципального права выражается в признании и юридическом оформлении важнейших социальных, экономических и, прежде всего, финансово-бюджетных отношений. Она проявляется, с одной стороны, в закреплении стабильности, устойчивости системы этих отношений на муниципальном уровне, с другой стороны - в установлении наиболее целесообразного, с точки зрения и государства, и населения, направления развития данных отношений.
На установление основ правового статуса субъектов муниципального права - органов местного самоуправления как участников регулирования правоотношений и обеспечение необходимых связей между ними направлена правонаделительная функция муниципального права. Возникает необходимость развития самостоятельного и специфического направления воздействия местных уставов и других актов муниципального права на общественные отношения, выражающиеся в установлении позитивных правил поведения, возложении активных прав и обязанностей на субъекты этой отрасли права в целях развития всего многообразия отношений в регионах.
Муниципальное право России с его основополагающим Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления конкретизирует нормы, закрепленные Конституцией РФ, относительно самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. На расширение рамок муниципального права направлено принятое 10 июня 1994 года Государственной Думой РФ постановление об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в правовых актах субъектов Федерации. Этот акт носит рекомендательный характер и поэтому не решает весь пласт проблем муниципально-правового обеспечения реформы местной власти, ибо он наметил пути, по которым нужно идти, указал, что и как нужно делать, а все остальное - это последующий этап, связанный с разработкой регионального законодательства о местном самоуправлении. Имеются основания полагать, что региональное законодательство основательно упрочит позиции, динамику и перспективы муниципального права России.
Муниципальное право выполняет функцию правового обеспечения целостности территориального хозяйствования в границах муниципальных организаций. Закон об общих принципах организации местного самоуправления, конкретизируя данную функцию, устанавливает, что хозяйственные отношения с предприятиями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственности, строятся на договорной основе.
В законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении необходимо заложить правовой механизм, который гарантировал бы защиту интересов территории, устанавливал бы финансово-экономические санкции в случае нарушения правил экономической безопасности.
Практика самоуправления в Подмосковье показывает, что вместе с развитием городов, районов, сел и поселков обостряется необходимость взаимосвязи жителей различных муниципальных образований, особенно соседних. Несмотря на различие сфер, традиций и обычаев, в которых развиваются самоуправленческие начала, потребность в их консолидации и взаимопроникновении становится очевидной, потому что эффективность трудового участия, оптимизация труда и отдыха людей во все большей степени зависят от активизации связей жителей различных, особенно соседних, городов и районов.
С учетом специфики объектов муниципального воздействия (муниципальная собственность, экономика, финансы и т. д.) возможно обособление такой функции муниципального права, как финансово-экономическая. Значение этой функции обусловлено ее воздействием на экономические отношения, перевод последних в конкретные принципы муниципальной бюджетной системы. Она закрепляет в качестве основы многообразие форм собственности с учетом конкретно-исторических условий и этапа развития муниципальных образований. Местная администрация осуществляет распоряжение и управление муниципальной собственностью не от имени государства, а от имени населения административно-территориальной единицы. Не допускается незаконное вмешательство государственных органов в процесс разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов и комплексных программ социально-экономического развития.
Информационно-правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления
Роль муниципального управления в развитии информационного характера нормотворчества пока не стала объектом пристального внимания государствоведов и ученых-административистов. Внутри самих отраслевых наук существуют определенные направления и виды исследования, специализирующиеся на анализе исходного аппарата для информационно-правовой системы обеспечения деятельности органов местного самоуправления, т.е. поиска специфических способов и методов передачи и переработки правовой информации. Помимо этого существует и такое направление исследования нормотворческих процессов, которое претендует на разработку регионального нормотворчества и усматривает свою главную цель в демонстрации соотношения общефедеральных, региональных процессов правотворчества.
Растущий интерес к этой проблеме неизбежно связан с пониманием сложности многоуровневых систем права, которыми оперирует современное познание, с необходимостью уточнения взаимосвязей и согласованного действия различных звеньев иерархии в пределах информационно-правовой системы. Этот интерес и способствует постановке вопроса о теории муниципального нормотворчества.
Все структуры муниципального регулирования условно разделяются, с точки зрения муниципального права, на определенные, одноразовые или многоразовые процессы.
Одно из исходных понятий теории муниципального нормотворчества - информация. Именно информационное содержание составляет суть нормотворческих процессов. Нормотворчество -есть переработка информации в нормативные акты, направляющие деятельность органов управления.
Прежде всего муниципально-правовая информационная система, рассматриваемая с точки зрения способности воспринимать, хранить, использовать и передать информацию, выступает в качестве либо системы связи, либо сообщения, либо канала связи. Информация, которая является сигналом, может быть использована системой для управления. "Управляющая система, - писал академик В.М.Глушков, - это модель устройства, которая организует и осуществляет упорядоченную передачу информации и ее преобразование; воспринимает информацию от объекта управления, преобразует ее надлежащим образом и выдает информацию уже в том виде, который необходим для управления объектом; затем снова получает информацию от объекта управления, снова преобразует ее и т.п.1 Таким образом, местное самоуправление и нормотворчество в любой социальной системе органически связано с информацией, течением информационных процессов. Беспрерывная циркуляция информации между компонентами муниципальной системы, между системой и окружающей средой является непременным атрибутом нормотворчества.
Сигнальная форма муниципальной информации в нормотворчестве заставляет правотворческую систему перестраиваться соответствующим образом, корректировать свое поведение. Сигнальная форма информации - это антипод процессов энтропии.
Противодействие процессам энтропии - такова в самой общей форме сущность нормотворческих процессов в местном самоуправлении, целесообразного воздействия на систему власти.
При анализе информационного содержания нормотворческих процессов необходимо обратить внимание, что каждая управляющая система характеризуется соответственно специфическим видом используемой информации. В муниципальном управлении выделяется, например, вид информации, который располагает специфическим каналом, собственным временем, периодичностью прохождения по этому каналу, критическими параметрами, определяющими пределы допустимости ошибок и искажений, кодом и носителем информации. Каждый вид информации характеризуется своим содержанием и объемом, затратами на передачу, переработку и т.д.
Общность управления в качественно различных системах заключена не только в характеристике и роли правовой информации, но и в структуре самого процесса управления.
Структура муниципального нормотворческого процесса, урегулирования правом, сводится к следующим моментам: управляющее устройство посылает управляемому информацию, которая называется управляющей, и переводит управляемое устройство в заданное состояние. Такой процесс называется управлением в узком смысле слова. В нем содержится лишь одна сторона обмена информацией между управляемым и управляющим устройствами. Другая сторона заключается в том, что самоуправляемое устройство посылает в управляющее информацию о своем состоянии. Эта информация называется осведомительной, или контролирующей, так как на ее основе управляющее устройство вырабатывает управляющую информацию для посылки в самоуправляемое устройство.
Информационное содержание местного самоуправления не будет раскрыто в полной мере, если не исследованы основные черты принципа обратной связи в муниципальном нормотворчестве субъектов Федерации. Дело в том, что система, переменные которой влияют друг на друга посредством одной или нескольких замкнутых цепей, обладает обратной связью. Обратная связь в наиболее общей форме - это механизм учета разницы между целью действия и его результатом, свойство, позволяющее регулировать будущее поведение прошлым выполнением правовых актов. В муниципальном, как и государственном управлении, различают положительную и отрицательную обратные связи.
