Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации
1. Историческое развитие института местного самоуправления 12
2. Конституционное разделение властей в Российской Федерации и местное самоуправление 27
3. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления 40
Глава вторая. Организационно-правовые институты самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации
1. Формирование муниципальных образований 63
2. Полномочия органов местного самоуправления 89
3. Непосредственная демократия в местном самоуправлении 109
4. Законодательные гарантии местного самоуправления 142
Заключение 163
Список литературы 166
- Историческое развитие института местного самоуправления
- Конституционное разделение властей в Российской Федерации и местное самоуправление
- Формирование муниципальных образований
- Полномочия органов местного самоуправления
Введение к работе
Актуальность исследования
Конституция России, впервые в истории российской государственности, на предельно высоком правовом уровне, закрепила ряд принципов и институтов, неизвестных законодательству советской России. Таковым является местное самоуправление, представляющее собой одну из основ конституционного строя, одну из характерных черт любого демократического государства. Если конституционное закрепление основ местного самоуправления позволяет развить и упрочить последнее, как политико-правовой институт, то восприятие конституционных положений в полной мере федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предоставляет реальную возможность формирования местного самоуправления и осуществления подлинного народовластия.
Как публично-правовой институт, местное самоуправление является предметом обширного правового регулирования и глубокого научного осмысления. О чем свидетельствуют принятые нормативные правовые акты, многочисленные учебные работы и монографические исследования.
Сущность и значение местного самоуправления, практика становления и развития, степень изученности в научной литературе института местного самоуправления требуют более глубокого исследования проблем правового регулирования самостоятельности последнего.
Самостоятельность местного самоуправления для местных жителей и муниципальных образований - это возможность строить свою жизнь за свой счет, под свою ответственность и для собственного блага; для демократического государства - наиболее эффективный способ решения общегосударственных задач.
Самостоятельность местного самоуправления - это самостоятельность субъектов муниципальной власти в решении задач и проблем местного сообщества при высоком уровне правового регулирования института местного самоуправления.
Однако сегодня только в 30% субъектов Дальневосточного федерального округа сформирована достаточная правовая основа (Амурская область, Корякский автономный округ, Еврейская автономная область).
Проблемы возникают так же в части ресурсного обеспечения местного самоуправления. Для муниципальных образований дальневосточного региона, где значительный объем земель занимают приграничные территории, на которых размещены объекты мобилизационного назначения, актуальна проблема отсутствия у муниципалитетов возможности регулировать налог на землю, поскольку Федеральный закон «О плате за землю» предусматривает 23 категории льготников, освобожденных от уплаты этого вида налога (структуры Минобороны России, МВД России, ФСБ России, погранвойска и пр.)
Особенностью обеспечения избирательных прав граждан в субъектах Дальневосточного федерального округа является наличие отдаленных и труднодоступных местностей, не имеющих регулярного сообщения с административным центром (места временного нахождения оленеводческих звеньев, рыболовецких и охотничьих бригад, бригад лесников, геологических партий и партий вулканологов и пр.). Легитимность выборов в таких населенных пунктах проблематична, поскольку голосование проходит без наблюдателей, не ведутся протоколы участковых избирательных комиссий.
Вопрос о легитимности выборов связан с нарушениями, не позволяющими с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, которые в субъектах Российской Федерации оцениваются по-разному: существенные (Камчатская область), формальные, грубые (Тюменская область), недопустимые и пр. Отсутствие единых критериев признания местных выборов недействительными, а также право суда (а не обязанность) признать выборы недействительными, обуславливает безосновательное отклонение судом жалоб в защиту избирательных прав.
Проведенный анализ правового регулирования местного самоуправления показал и другие проблемы. В частности, в нормативных правовых актах муниципальных образований предмет местного референдума необоснованно
5 сужен: на местный референдум не могут быть вынесены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, в том числе принятие Устава (Быстринское РМО Камчатской области).
Огромные территории и слабая заселенность осложняют организацию местного самоуправления на Дальнем Востоке по образу и подобию европейской части России. Характеристика экономического потенциала субъектов Дальневосточного округа связана с концентрацией 35 % всех природных ресурсов страны, а также приграничным геополитическим положением региона.
С учетом изложенного выше, рассмотрение проблемы реализации конституционно-правовых гарантий самостоятельности местного самоуправления и вносимые предложения по повышению эффективности деятельности муниципальных органов дальневосточного региона определяют особую актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы исследования
Вопросы самостоятельности местного самоуправления рассматривались в трудах отечественных и зарубежных государствоведов. Среди них труды дореволюционных российских ученых Васильчикова А.И., Коркунова Н.М., Кокошкина Ф.Ф., Лазаревского Н.И., Хомякова А.С.
При работе над диссертацией был использован обширный теоретический материал современных ученых: Авакьяна С.А., Баглая М.В., Барабашева Г.В, Белкина А.А., Братуся С.Н., Васильева В.И., Велихова Л., Горнова М., Дмитриева Ю.А., Ерёмина А., Игнатюк Н.А., Исаева И,А., Кабышева В.Т., Князева С.Д., Краснова М.А., Корнеева Н.И., Кутафина О.Е., Лагуткина А.В., Лейбо Ю.И., Митрохина С, Осипяна С.А., Пажитнова К.А., Полянского Н., Постовова Н.В., Рогова В.А., Рыжкова В.А., Скуратова Ю.И., Тихомирова Ю.А., Уварова А.А., Умновой И.А., Фадеева В.И., Фарбера И.Е., Чичерина Б.Н.,
Шапкина М.А., Шапошникова Л.А., Шеремета К.Ф., Щербакова А., Энтина Л.М., Ясюнаса В.А. и других.
Объектом диссертации предстают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых гарантий местного самоуправления, в том числе и в практике формирования местного самоуправления в субъектах Дальневосточного федерального округа.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы реализации конституционно-правовых основ местного самоуправления и возникающие в связи с этим проблемы организационного и правового характера, в частности: вопросы территориальной организации муниципальных образований, проблемы финансово-экономического обеспечения полномочий местного самоуправления, вопросы реализации прав местных жителей на местное самоуправление.
Цели и задачи исследования. Целью диссертации является изучение конституционно-правовых основ самостоятельности местного самоуправления в России, выявление проблем реализации таковых, в том числе на территории субъектов Дальневосточного федерального округа.
Необходимость укрепления конституционных гарантий местного самоуправления посредством их полной реализации обусловила поставленные задачи исследования:
Оценить исторический опыт формирования местного самоуправления в России, тенденции развития такового на отдельных исторических этапах.
Рассмотреть конституционно-правовые основы организации местного самоуправления, как самостоятельного публично-правового института в системе разделения властей по вертикали.
3. Изучить формирование финансово-экономических основ местного
самоуправления, как одного из основных условий самостоятельной реализации
полномочий местного самоуправления. Выработать предложения по
совершенствованию законодательства в части обеспечения финансово-
экономической самостоятельности местного самоуправления.
4. Рассмотреть вопросы территориальной организации местного
самоуправления, проблемы формирования и деятельности муниципальных
образований различных уровней.
Исследовать роль и значение форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Определить направления совершенствования действующего законодательства с целью полной реализации прав местных жителей на осуществление местного самоуправления.
Рассмотреть законодательные гарантии местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выработать рекомендации по совершенствованию и реализации гарантий местного самоуправления.
Методологическая основа исследования.
Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический метод познания, принципы научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания, позволяющие изучать явления окружающей действительности во взаимосвязи (историко-правовой, сравнительного правоведения, формально-юридического анализа) и эмпирические методы (статистический, конкретно-социологический).
Эмпирическую базу исследования составляют:
Конституция России, законодательные акты Российской Федерации, конституции, уставы и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, в основном субъектов Дальневосточного федерального округа, а также уставы муниципальных образований, нормативные акты и решения органов местного самоуправления. Выводы исследования обобщены с учетом судебной практики (постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации).
При написании автор опирался на результаты своей практической деятельности в обеспечении реализации конституционно-правовых гарантий местного самоуправления, будучи членом Конституционно-правового Комитета Совета народных депутатов Камчатской области второго созыва с правом совещательного голоса.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней комплексно рассматриваются проблемы реализации конституционно-правовых гарантий самостоятельности местного самоуправления в рамках нового административно-территориального образования - Дальневосточного федерального округа.
Проанализированы положительные и отрицательные факторы, влияющие на самостоятельное осуществление местного самоуправления, выявлены проблемы реализации всего потенциала конституционно-правовых основ местного самоуправления в федеральном и региональном законодательстве.
Рассматриваются новые подходы к территориальной организации местного
самоуправления, полномочиям органов местного самоуправления по
формированию финансово-экономических основ деятельности
муниципалитетов.
Положения, выносимые на защиту:
1. Комплекс критериев, определяющий местное самоуправление как
самостоятельный уровень власти в системе разделения власти по
вертикали, и необходимость четкого распределения полномочий между
федеральной и региональной властью, с целью исключения
вмешательства региональной власти в деятельность местного самоуправления.
Исходя из того, что функции и полномочия органов государственной
власти и органов местного самоуправления могут совпадать, необходимо
законодательно установить критерии разграничения полномочий
государственных и муниципальных органов, а также четко определить собственные полномочия муниципальных образований каждого уровня.
9 2. Проблемы подходов к реформированию территориальных основ местного самоуправления в целях обеспечения самостоятельного социально-экономического развития муниципалитетов.
С учетом значения районного уровня организации местного самоуправления для обеспечения жизнедеятельности муниципалитетов, входящих в состав района, необходимо законодательно обеспечить возможность формирования муниципальных образований на уровне районов.
3. Последовательное обеспечение защиты прав населения на формирование органов местного самоуправления и устранение противоречий федерального законодательства.
Роль непосредственной демократии в местном самоуправлении, как единственного легитимного средства, обеспечивающего воспроизводство государственной и муниципальной власти, показывает необходимость исключения необоснованных цензов участия в местных выборах, а также обеспечения избирательных прав военнослужащих.
Эффективность осуществления форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления требует обеспечения, посредством права обжалования, действий органов местного самоуправления по реализации решений, полученных в результате использования форм непосредственной демократии.
4. Необходимость расширения полномочий местного самоуправления, как решающий фактор бюджетной обеспеченности самостоятельного функционирования местного самоуправления.
Баланс финансовых ресурсов и объема полномочий местного самоуправления может быть обеспечен федеральным законом о минимальных государственных социальных стандартах, в котором следует учесть расширенную компетенцию местного самоуправления.
5. Проблема последовательной реализации конституционного принципа судебной защиты прав местного самоуправления.
С учетом требований последовательности реализации прав местного самоуправления на судебную защиту, а также исходя из того, что местное сообщество вправе обратиться в Европейский Суд, в законодательстве Российской Федерации необходимо предусмотреть право местного самоуправления на защиту посредством обращения в Конституционный Суд России.
6. Предложения и рекомендации по совершенствованию правового
регулирования конституционно-правовых гарантий местного
самоуправления, которые включают:
- дополнить конституционно-правовые основы, посвященные институтам
власти, самостоятельным уровнем власти (в системе разделения власти по
вертикали) — местным самоуправлением;
- разграничить полномочия органов государственной власти и местного
самоуправления, законодательно определив собственную компетенцию
местного самоуправления, в том числе местного самоуправления разного
уровня;
- определить условия финансирования местного самоуправления, в том
числе, финансирование отдельных государственных полномочий,
осуществляемых на муниципальном уровне;
- законодательно обеспечить формирование муниципальных образований
на уровне района;
унифицировать критерии признания местных выборов
недействительными;
закрепить право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты исследования дополняют имеющиеся теоретические работы в области конституционного и муниципального права, обосновывают новые подходы с учетом функционирования муниципальной власти в условиях особенностей
деятельности публичных структур Дальневосточного федерального округа. Материалы диссертации, содержащиеся в ней выводы, могут послужить основой для последующих научных исследований в данной области, для разработки новых нормативных правовых актов, регулирующих институт местного самоуправления. Теоретические и практические положения диссертации могут быть так же использованы в преподавании курса «Конституционного права России», «Муниципального права России», при подготовке научно-методических и учебных пособий, рекомендаций.
Апробация результатов диссертационного исследования. Содержание, выводы, рекомендации диссертационной работы нашли свое отражение в публикациях, подготовленных автором, в выступлениях на научно-практических конференциях, проводимых в Дальневосточном филиале Всероссийской Академии внешней торговли, а также были использованы в ходе проведения лекционных и семинарских занятий со студентами Дальневосточного филиала Всероссийской Академии внешней торговли по курсам: «Конституционное право России», «Муниципальное право России».
Участие автора в работе Конституционно-правового Комитета Совета
народных депутатов Камчатской области позволило использовать отдельные
положения исследования на сессиях представительных органов
муниципальных образований.
Структура диссертации. Структура диссертации определена
поставленными целями, задачами и методологией научного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Историческое развитие института местного самоуправления
Со времен Русской Правды местное самоуправление в России существовало на уровне общин, которые в условиях разложения родового строя сложились как самоуправляющиеся единицы.
Правовой основой организации и деятельности местного самоуправления того времени можно назвать решения вече старшего города, а так же принимаемые на их основе собственные решения вече улиц, пригородов, отдельных общин. Приоритет представительной власти (вече) перед исполнительной властью (посадские, тысяцкие) был значителен. В качестве основного правового акта, отчасти регулирующего правовое положение местного самоуправления, можно охарактеризовать Договор князя Игоря с Греками 945 года.
Отношения с центральной властью обусловливали организационную самостоятельность местного самоуправления. Примером классических образцов местного самоуправления считаются городские общины Новгорода и Пскова.3 На этом историческом этапе развития местное самоуправление обладало достаточными признаками современного понимания сущности данного института: законодательный орган - непосредственно избранное вече; исполнительным органом являлись выборные должностные лица (посадник, тысяцкий) и их аппарат; финансовая самостоятельность основывалась на местных налогах, сборах, общинной собственности; организационно общины были независимы от центральной власти.
С принятием христианства в 988 г. местное самоуправление претерпевает некоторые изменения. В этот период происходит формирование территориальных основ местного самоуправления, упорядочивается административно-территориальное деление городов, которые делились на концы (районы), последние делились на улицы. Существовали пригороды, подчиняющиеся районам. Остальная территория подразделялась на округа, состоящие из волостей.
В.О. Ключевский, отмечая успех местного самоуправления на примере Новгородских феодальных республик, указывал, что уже в то время местное самоуправление имело двойственные начала — централизацию и местную автономию. История развития системы управления обществом показывает, что местное самоуправление по своей сущности характеризуется одновременным наличием государственных полномочий и местной автономией.
После монголо-татарского ига для укрепления государственной власти Иван IV учреждает Земский Приказ - надзорный орган за всеми земскими делами на местах. Система местного самоуправления посредством земских старост ставится в подчинение к центральной власти. Перестает существовать непосредственная форма осуществления местного самоуправления — вече.
В результате развития частного землевладения крестьяне перешли от податного самоуправления в условиях хозяйственной самостоятельности к землевладельческой зависимости. Сельские производственные общины распадались, следовательно, уничтожалась первооснова местного самоуправления.
Система кормления, то есть управления через наместников, была призвана укрепить связь государства с провинцией, это не касалось внутреннего управления провинцией.1 Попытка заменить систему кормлений земским самоуправление отражена в Уставных грамотах 1555г.2
Петр I попытался провести реформу управления на местах, учредив типично немецкие органы местного самоуправления (бургомистерские палаты), управление городскими общинами осуществлялось самими общинами. После окончания Северной войны реформирование местного управления продолжилось - в 1720 г. учреждается главный магистрат, в формировании которого принимали участие высший и средний слои населения, тогда как нижний слой имел право обращения со своими нуждами в магистрат. Однако магистраты не «привились» к российской государственности, поскольку не отвечали духу общинности, который характерен для Руси.
Община на Руси была почвой для взаимоотношений общества и государства. Ценность общины - это «...сохранение исконного обычая, право всех на собственность поземельную и право каждого на владение, нравственная связь между людьми и нравственное воспитание людей в смысле общественном посредством постоянного упражнения в суде и администрации мирской. При полной гласности и правах совести»3.
Отечественные реформаторы не учитывали особенностей России с традиционным общинным землепользованием и мирским самоуправлением. Находясь под опекой приказной администрации, местное самоуправление было лишено самостоятельности, а жители активного участия в решении местных проблем. Община, а значит и местное самоуправление, не могли развиваться в условиях зависимости местных жителей от помещиков и провинция от центра.
Неэффективность местного управления особенно ярко проявилась в период пугачевского восстания, вследствие чего реформирование управления на местах предприняла Екатерина II, поставив целью оптимизировать административно-полицейский контроль за населением. Трехзвенная система управления заменяется двухзвенной (губерния, уезд) без учета национальных особенностей и экономического фактора.1 Вместе с тем в ведение губерниям передаются имперские учреждения: камер-коллегии, казенные палаты, а так же военная сила: гарнизонные команды (в губерниях), отряды стражников (в уездах). Власть на местах была подкреплена силой (финансы, полномочия, вооруженные силы) и лишена самостоятельности: дворянство стало руководящим классом не только в центральном управлении, но и на местах.
Конституционное разделение властей в Российской Федерации и местное самоуправление
Учение о необходимости разделения труда при осуществлении власти возникло во времена Платона и Аристотеля и на современном этапе представлено в виде системы разделения властей. Местное самоуправление формировалось как способ децентрализации (или ограничения) власти феодала, а сегодня существует как оптимальный способ управления на местах, выраженный в самостоятельной, осуществляемой под свою ответственность, деятельности выборных органов и должностных лиц по решению вопросов местного значения.1
Начиная с первой Российской Конституции, советы закреплялись как политическая первооснова государства, в котором существовал только один политический режим — диктатура пролетариата. Конституция РСФСР 1918 г. объявила Россию республикой советов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах. Конституция СССР 1936 г., следуя демократическим стандартам, провозгласила власть трудящихся в лице советов трудящихся, деятельность которых осуществлялась согласно принципу демократического централизма.
На сегодня местное самоуправление а большинстве стран имеет собственную систему правовых основ, в соответствии с которыми развивается и существует в государстве.
По конституционным основам местное самоуправление в России есть форма народовластия, и народ, являясь единственным источником власти, осуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственной власти и местного самоуправления. Власть государственных и муниципальных органов производна от народа, и в общем смысле есть способность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства - авторитета, права, насилия (экономическая, политическая, государственная емейная и др.)
Для сущности власти характерна целенаправленная деятельность, масштабы и методы которой определяются сферой осуществления — семья, община, государство. Субъекты указанной деятельности являются основанием для формального разграничения видов власти: государственные органы -государственная власть, органы местного самоуправления - муниципальная власть.
Конституция России (статьи 3, 131) определяет главное отличие государственной и муниципальной власти - это публичные интересы, согласно которым власть осуществляется.2 Первая направлена на защиту интересов, вызванных соображениями государственного суверенитета и безопасности, вторая - на удовлетворение потребностей местных сообществ, которые неведомы в достаточной степени государству и вместе с тем их невозможно решить в частном порядке: развитие инженерной инфраструктуры, дороги, улицы и мосты, школы, дошкольные учреждения...
Согласно конституционным основам, местное самоуправление не может существовать отдельно от государства, а включено в него на особых административно-автономных началах.3 Местное самоуправление — социально-политическое явление, которое можно представить, институтом гражданского общества, а так же институтом политической жизни страны, и, наконец, «специфическим уровнем власти».
Конституция рассматривает местное самоуправление, как разноаспектное социально-политическое явление, поскольку во-первых, местное самоуправление - это форма самоорганизации граждан (институт гражданского общества), во-вторых, специфический уровень и форма властвования (публично-правовой институт).
Местное самоуправление обладает муниципальной собственностью, которая наряду с государственной и частной собственностью признается и защищается государством, и подобно государственной собственности не может быть разделена на паи и передана частным лицам. Наличие собственности является обязательным атрибутом осуществления публично-властных полномочий.
Согласно статье 132 Конституции России, органы местного самоуправления устанавливают местные налоги, осуществляют охрану общественного порядка, то есть осуществляют публично-властные полномочия.
Формирование муниципальных образований
Местное самоуправление самостоятельно в определенных законом пределах которыми являются не только полномочия местного самоуправления, но і территория муниципального образования.
Территориальные основы местного самоуправления первоначально были определены Законом Российской Федерации 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» согласно административно-территориальному делению: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты.1 Возможность осуществления местного самоуправления на других населенных территориях, не оговоренных в законе, отсутствовала , как и понятие «муниципальное образование», территории городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) имели двойной статус - территории субъектов и территории городского самоуправления.
Критерием формирования муниципальных образований были обозначены населенные пункты, а не населенные территории. По усмотрению органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления (района или сельского округа)3. В целом, из системы осуществления местного самоуправления выпадал районный уровень, поскольку такое решение органы местного самоуправления могли и не принять.
Конституция закрепила принцип повсеместности местного самоуправления, расширив перечень территорий местного самоуправления до «... других территорий с учетом исторических и иных местных традиций», предоставляя возможность выбрать территориальную основу местного самоуправления.
В развитие Конституции Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил территориальную единицу местного самоуправления - «муниципальное образование» и определил территориальные основы местного самоуправления.
По смыслу Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» территориальной первоосновой местного самоуправления выступают поселения (городские, сельские). Поселенческий фактор не приоритетный при формировании муниципальных образований, поскольку Федеральный закон вышел за рамки отдельных поселений, указав территориальные образования, в границах которых могут существовать несколько поселений: города, поселки, станицы, районы, сельские округа и другие муниципальные образования.... То есть приоритетом территориальной организации местного самоуправления является населенная территория, местное самоуправление в Российской Федерации является территориальным и осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга.
Обозначение в качестве муниципальных образований городских, сельских поселений...и прочих населенных территории, не внесло ясности в территориальное разграничение государственного и муниципального уровней власти.
В субъектах Российской Федерации территориями муниципальных образований признаны территории, сложившиеся в системе административно-территориального устройства,1 возможно совпадение границ административно-территориальных единиц с границами муниципальных образований.
В субъектах Российской Федерации, не определивших в своих законах порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, таковыми являются районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть согласно сложившемуся административно-территориальному делению.
На начало 2000г. муниципальные образования, как территориальная основа местного самоуправления, отсутствовали в трех субъектах Федерации (Республика Ингушетия, Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика). Юридически было оформлено 12215 муниципальных образований, из них: городов - 625, поселков — 516; городских районов и округов — 153; районов — 1404; сельских округов - 9314; сельских населенных пунктов - 203. На уровне административных районов - в 6 субъектах Федерации; на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах Федерации; на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах Федерации; на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах Федерации; на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах Федерации; на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах Федерации.
В отличие от России, где с принятием Конституции территориальная организация муниципальных образований неоднородна, территориальное устройство за рубежом носит сугубо консервативный характер муниципальные образования формируются в соответствии с административно-территориальным делением, сложившимся на протяжении столетий в зависимости от исторических традиций и экономической целесообразности. В странах СНГ приоритетным обозначен поселенческих фактор: местное самоуправление осуществляется в районах, городах и других населенных пунктах.
Полномочия органов местного самоуправления
Согласно конституционным основам самостоятельность местного самоуправления обусловлена пределами реализации полномочий органов местного самоуправления — предметами ведения, которые в федеральном законодательстве обозначены «вопросами местного значения». Полномочие есть право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения или ... круг дел (объектов)... необходимый для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования и удовлетворения потребностей его жителей.3 Вопросы местного значения (предметы ведения) выступают как способ юридического обозначения тех ... сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа. Статья 6 Федерального закона не дает ясности по вопросу полномочий местного самоуправления, поскольку вопросы местного значения, перечисленные в законе, представляют и полномочия местного самоуправления, и предметы ведения: подпункт 3) «местные финансы,...» -обозначают предмет ведения, а следующая формулировка «...формирование, утверждение и исполнение местного бюджета...» указывает на полномочия5. И если в Законе РСФСР 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР» определение компетенции муниципальных органов отсутствовало, то перечень полномочий был. Хотя опыт применения Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» показал насколько нецелесообразно устанавливать конкретный перечень компетенции и как сложно это сделать для органов местного самоуправления разных уровней в условиях становления муниципальной системы. Мировой опыт богат различными подходами к решению данного вопроса. Существуют два основных способа регламентирования компетенции местного самоуправления - негативный и позитивный. Негативный (остаточный) состоит в том, что в компетенцию местного самоуправления включаются вопросы, не входящие в предметы ведения органов государственной власти. Позитивный, применяемый в большинстве стран, состоит в законодательном закреплении компетенции местного самоуправления на уровне федеральных органов и органов субъектов Федерации (на уровне центральных органов - в унитарных государствах), то есть для каждого уровня самоуправления (город, село, район) установлен непересекающийся набор «дел», поскольку чем больше объем «совместной компетенции», тем большая неразбериха и беспорядок. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо четко обозначенных 30 вопросов местного значения, содержит возможность наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а так же вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.3 Конституционно-правовые основы закрепляют «негативный» способ определения компетенции местного самоуправления. Для стран СНГ так же характерно два похода к решению вопроса компетенции местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления делятся на: закрепленные полномочия по определенным предметам ведения в нормативно-правовых актах и полномочия, которые осуществляет публичная власть на местах, выполняя функции местного государственного управления и функции самоуправления (в том числе по принципу остаточной компетенции). В первом случае общины наделяются тремя видами полномочий: собственными обязательными, собственными добровольными и делегированными государством.2 По второй модели, реализация полномочий местного самоуправления возможна, когда отсутствует соподчиненность представительных органов власти на местах и местная администрация не включается в общую вертикаль государственной власти. В противном случае местное самоуправление подменяется государственным управлением на местном уровне: полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по одним и тем же вопросам не разделены и установлено право вышестоящих органов принимать окончательное решение. По существу, полномочия органов местного самоуправления — это совокупность прав и обязанностей, закрепленных нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий. Исходя из конституционных основ, законы субъектов Федерации обозначили полномочия местного самоуправления весьма разнообразно: по отраслям и сферам жизнедеятельности (осуществление совместно с органами государственной власти охраны общественного порядка...1), либо путем закрепления организационных основ (формирование отдельных властных структур, установление и изменение границ муниципальных образований, муниципальная служба, Уставы местных сообществ ), а так же по аналогии с Федеральным законом (вопросы местного значения3). Например, в Законе Амурской области компетенция исполнительных органов местного самоуправления оставлена без изменений после принятия Федерального закона, и соответствует Закону Российской Федерации «О местном самоуправлении в РСФСР».
