Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-правовые основы государственности Республики Дагестан в составе Российской Федерации 17
1. Политико-правовые предпосылки государственности Республики Дагестан в составе Российской Федерации 17
2. Конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации 72
ГЛАВА II. Органы государственной власти как конституционно - правовая основа государственности Республики Дагестан в составе Российской Федерации 89
1. Порядок образования и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти Республики Дагестан „89
2. Исполнительные органы государственной власти Республики Дагестана 116
3. Органы судебной власти в Республике Дагестан 139
Заключение 148
Библиография 159
- Политико-правовые предпосылки государственности Республики Дагестан в составе Российской Федерации
- Конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Порядок образования и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти Республики Дагестан
- Исполнительные органы государственной власти Республики Дагестана
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Путь становления государственности, который проходит Российская Федерация, не имеет аналогов в международной юридической практике, и его нельзя оценивать только с позиции традиционного мышления. Субъектами РФ признаны теперь края, области, города федерального значения, образованные по территориальному принципу. В этих условиях исследование юридической природы республик - субъектов Российской Федерации в свете новой конституционной доктрины имеет особо актуальное значение. Наличие в составе Российской Федерации, наряду с другими субъектами, 21 республики порождает немало серьезных политико-правовых проблем, незамедлительное и справедливое решение которых необходимо для сохранения целостности Российского федеративного государства.
Субъекты Российской Федерации обладают неодинаковой, неоднородной государственно-правовой природой, что отражается на определении их конституционного статуса. Существует три категории субъектов РФ: государства (республики), государственно-территориальные образования (края, области, города федерального значения) и национально-государственные образования (автономная область и автономные округа). В этой классификации республики занимают особое место. У республики, согласно ч.2 ст.5 Конституции Российской Федерации, официальный статус -государство, тогда как в отношении других видов субъектов Федерации Конституция Российской Федерации аналогичного положения не устанавливает.
Федерация - сложный организм, где переплетаются жизненно важные интересы многих составных частей, многих народов, наций и этнических групп. Именно с учетом этого ученые и политики стараются выявить и обозначить основные направления развития российского федерализма, а также определить характер властеотношений РФ и ее субъектов, основные конституционно-правовые аспекты.
Обладая государственностью, каждая республика, в том числе и Республика Дагестан в составе Российской Федерации, складывается из взаимодействия внутриреспубликанских и внешнереспубликанских, т. е. федеральных отношений. Исходя из этого, понятие республики в составе России, как отмечает профессор Ш.Б. Магомедов, может быть "трояким: а) внутренним; б) внешним; в) смешанным. В этом плане республика (государство) в составе Российской Федерации есть конкретизация российской государственности в пределах исторической территории и исторических основ государственного статуса народа, и, значит, к элементам государственного статуса республик в составе Российской Федерации следует отнести: а) государственность; б) самоопределение; в) независимость"1.
Изучение государственно-правовой природы республики в составе РФ, а равно и принципов организации и компетенции высших государственных органов государственной власти, наличие которых является важнейшим признаком ее государственности, объясняется потребностями как теории, так и практики. Следовательно, актуальным является уяснение правового положения, сущности и предназначения РД как государства - субъекта РФ, всесторонний учет тенденций и процессов их внутреннего развития.
В диссертации обобщаются предыдущие исследования, посвященные становлению и развитию конституционно-правовой природы РД, организации и деятельности ее органов государственной власти. На их основе, а также с учетом новейшего материала проводится анализ и предлагаются новые пути совершенствования правового статуса РД, ее органов государственной власти в процессе совершенствования конституционных норм и законодательства РД в составе РФ.
В работе особое внимание уделяется и проблеме государственного, народного, национального суверенитета. Интерес государствоведов к данной
1 Магомедов Ш.Б. Российский федерализм и правовой статус Республики Дагестан: вопросы истории, теории и конституционного строительства. - СПб., 1998. - С.78.
проблеме обусловлен объективными потребностями государственно-правового развития Российской Федерации. Вокруг категории "суверенитет" среди ученых до сих пор идут споры.
Предметом изучения данного диссертационного исследования при строительстве органов государственной власти РД стала и проблема правового регулирования национальных отношений в процессе решения кадровой политики в Республике Дагестан.
Все отмеченные многообразные факторы в их противоречиях и динамике, несовершенство правового регулирования, недостаточность научной разработки указанных проблем оказали решающее влияние на выбор данной темы в качестве диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемам становления и развития российского федерализма, исследованию конституционно-правовых признаков ее субъектов посвящено большое количество работ, как ученых-юристов, так и специалистов других областей науки.
Важную методологическую роль в изучении проблематики сыграли
научные труды дореволюционных авторов: Д. Мэдисона, Г. Еллинека, Н.
Коркунова, Ф.Ф.Кокошкина, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Ященко,
А. де Токвиля и др.
За последние годы интерес ученых-юристов, политических деятелей и практиков к проблеме конституционно-правового статуса национальных государств в Российской Федерации значительно возрос.
Широкий круг политико-правовых воззрений на формы национально-государственного устройства, особенности становления и развития республик как национальных государств в составе Российской Федерации и связанные с этим проблемы федеративных отношений, а также проблемы строительства органов государственной власти нашли отражение в работах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.С. Автономова, А.А. Агзамходжаева, Г.Б. Агабекова, Г,В. Атаманчука, Р.Г. Абдулатипова, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, И.Л Барцица, И.Л. Бачило, Н.В. Витрука, В.Е. Гулиева,
З.Г. Еникеевой, Д.Л. Златопольского, А.И. Коваленко, Л.М. Карапетяна,
Е.И. Козловой, С.А. Комарова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина,
И.М. Коркунова, Ф.Ф. Кокошкина, А.И. Лепешкина, И.Ш. Муксинова,
М.Н Марченко, Н.А. Михалевой, Ф.Х. Мухаметшина, B.C. Нерсесянца,
Н.И. Палиенко, ОТ. Румянцева, П.Г. Семенова, Б.А. Страшун,
Б.Н. Топорнина, Э.В. Тадевосяна, A.M. Турубинера, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, И.А. Умновой, Н.К. Филиппова, Ш.Ш. Хафизова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, ШЛІ. Ягудина и других.
В диссертации обобщаются предыдущие исследования, посвященные конституционно-правовой природе Республики Дагестан, использованы труды ученых-юристов и историков республики: A.M. Халилова, Ш,Б. Магомедова,А.Р Омарова, Я.Б. Гамзатова, М.Г. Алиева, З.А. Алиевой, М.-З.Н. Абдуллаева, А.А. Магомедова, Ю. Юнусова, Г.М. Каппарова, М.А. Казанбиева, У.-Х. Ш. Шахманаева, Д.Ш. Пирбудаговой, А.Г. Магомедова, Р.Х. Хаджарова и др.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целю исследования являются комплексное теоретико-правовое исследование конституционно-правовых основ государственности республик - субъектов России на примере Республики Дагестан через исследование наиболее важнейших признаков проявления ее государственности в составе Федерации и анализ научных исследований, предыдущего и действующего законодательства, международной практики.
С учетом данной цели сформулированы следующие задачи:
комплексно, на основе сравнительного анализа Конституции Российской Федерации (1993) и конституций Республики Дагестан (1994, 2003), определить принципы и признаки конституционного статуса Республики Дагестан;
изучить тенденции государственного строительства Республики Дагестан;
исследовать правовую систему Республики Дагестан, выявить противоречия и правовые коллизии и разработать рекомендации, направленные на их устранение;
проанализировать процесс конституционно-правового регулирования деятельности органов государственной власти Республики Дагестан;
раскрыть содержание таких элементов национальной государственности, как конституционно-правовой статус, суверенность, территориальная целостность Республики Дагестан;
определить и охарактеризовать национально-этнические особенности Республики Дагестан и степень их влияния на общественно-политическую ситуацию в Республике Дагестан в процессе реорганизации и формирования органов государственной власти Дагестана;
выделить направления дальнейшего расширения конституционного статуса республик - субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием конституционно-правовых основ государственности республик - субъектов Российской Федерации по материалам Республики Дагестан, правовое и институциональное обеспечение деятельности ее органов государственной власти.
Предметом исследования являются закономерности и специфика проявления и реализации конституционно-правовых признаков государственности республик в составе Российской Федерации по материалам Республики Дагестан.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы, а также теория познания научно-практического материала о конституционно-правовых основах республик - субъектов России в процессе исследования проблем межнациональных отношений, проблемы суверенитета, властеотношений, позволяющих установить роль и влияние одних событий и явлений на другие в ходе национально-
государственного строительства Республики Дагестан в составе Российской Федерации.
Автор для решения поставленных в данной работе задач вопросы
исследования изучает как междисциплинарную проблему, лежащую на стыке
юриспруденции, политологии, социальной философии, социологии,
политической экономии и этнологии. При этом конституционно-правовой
аспект исследования имеет доминирующее значение в содержании
диссертации. Все это вызвало необходимость применения разнообразных
методов исследования, в числе которых можно выделить следующие:
конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный,
диалектико-логический, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический и другие методы научного анализа реальных процессов.
Эмпирической базой исследования служат: Федеративный договор (1992), Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Дагестан, законодательные и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, Республики Дагестан, постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации и Республики Дагестан, регламенты Народного Собрания РД и другие документы, относящиеся к предмету исследования.
Научная новизна работы заключается в том, что впервые после принятия новой Конституции Республики Дагестан 2003 года на основе сравнительного анализа ее с предыдущим законодательством предпринимается попытка комплексного исследования основных компонентов конституционно-правового статуса Республики Дагестан как государства - субъекта России, системы и особенностей организации ее органов государственной власти с позиции концепции власти в современных условиях модернизации федеративных отношений.
Это, в первую очередь, позволяет восполнить пробел в изучении государственно-правовой природы Республики Дагестан, в том числе государственно-политических институтов республики.
Опираясь на имеющиеся научные разработки, автор дает свое определение конституционно-правового статуса Республики Дагестан в составе Российской Федерации; в научный оборот вводится новое понятие «государственно-чиновничий суверенитет», а также новое конституционное законодательство Республики Дагестан по исследуемым аспектам.
Основные положения, выносимые на защиту:
Исследуя правовой статус субъектов Федерации, невозможно объективно обойти проблему федеративных отношений, рассматривать правовую природу государственной власти субъектов Федерации в отрыве от природы государственной власти Федерации в целом: в противном случае не обеспечивается сохранение единства государства и государственной власти федеративного государства.
Последовательно происходящие изменения в конституционном законодательстве и в иных областях общественной жизни в Республике Дагестан напрямую зависят от соответствующих изменений в Российской Федерации. В этом плане развитие Федерации есть не что иное, как развитие ее субъектов, в том числе и Республики Дагестан, обусловленное особенностями социально-политической жизни региона.
3. Наиболее целесообразным и бесконфликтным способом
обеспечения развития полиэтнического федеративного пространства
является оптимальное сочетание интересов обоих уровней - федерального
центра и его субъектов. Вследствие исторически сложившейся в России
формы «асимметричной федерации» с полиэтническим составом населения
практически невозможна и разрушительна идея политико-правовой
унификации, т.е. установление единого статуса субъектов, способов и форм
организации власти и т.д. без учета мнения населения субъекта,
специфических особенностей состояния и интересов республики в составе
России, в т.ч. и Республики Дагестан.
Эволюция федеративных отношений в России подтвердила, что идеи и принципы федерализма здесь прижились, и это подтверждается
заинтересованностью субъектов РФ, в т.ч. и Республики Дагестан, в укреплении единства государства на основе сочетания принципов государственного строительства Федерации и ее субъектов. Важнейшей задачей здесь является разработка и принятие концепции федерализма, где бы нашли отражение основы федеративных отношений в Российской Федерации, механизм соблюдения заложенных в Конституции РФ основ федерализма.
Конституционно-правовая природа субъектов Российской Федерации обусловлена различными факторами и условиями, и нет единого определения их конституционно-правового статуса. На основании исторического и современного практического опыта, теоретических воззрений, правовой статус Республики Дагестан определяется как государство в составе Федерации, выступающее в качестве субъекта правоотношений с Федерацией. По определению автора, конституционно-правовой статус Республики Дагестан (как и других субъектов - государств в составе РФ) - это признаваемая и гарантируемая законодательством Российской Федерации и Республики Дагестан национально-территориальная., политическая организационно-правовая форма в составе Российской Федерации, состоящая из административно-территориальных единиц, обладающая собственной компетенцией, финансово-экономической основой и особым статусом - государственностью, основанной на взаимной ответственности обеих уровней в Федерации, а также другими субъектами международного права; самостоятельностью, исходя из интересов республики и Федерации, с целью сохранения, укрепления единства и целостности, как Дагестана, так и Российской Федерации в целом. Таким образом, непосредственно для Республики Дагестан - многонационального субъекта РФ также важным является осознание дагестанскими народами ценности сохранения единства и целостности не только России, но и многонационального Дагестана в составе Российской Федерации.
Политико-правовые проблемы республик - национальных
государств, в т.ч. и Республики Дагестан в составе Российской Федерации и научные споры о наличии суверенитета (относительного, неполного), правового поля, правовой системы либо об их отсутствии решаются по мере того, как признается или нет данная категория субъектов Федерации государствами, что есть качественное состояние любого государства, в том числе субъекта - государства, каковым признается и Республика Дагестан.
6. По Конституции Российской Федерации установлены различные
уровни власти по вертикали и носителем суверенитета и источником власти в
РФ признается ее многонациональный народ.
Носитель суверенитета и источник государственной власти в полиэтническом федеративном государстве составляется из «отдельных источников и носителей», постоянно переходя в общий. Исходя из этого, носителем суверенитета и источником власти на территории субъекта Федерации является народ субъекта, который формирует государственные органы власти субъекта.
7. Исследование проблемы государственного суверенитета говорит:
а) об отсутствии категории «абсолютный суверенитет», о наличии
только «делимого» суверенитета в многонациональном демократическом
федеративном государстве и о неполном, ограниченном суверенитете
национальных государств в составе Федерации. В конечном итоге наличие
или отсутствие суверенитета зависит не от записи в актах об этом, а от
объема полномочий, закрепленных за субъектом;
б) о том, что государственный суверенитет является производным от
народного суверенитета, который ограничивается международным правом.
8. Исследования нормативно-правовых актов, а равно, системы
способов формирования и организации деятельности органов
государственной власти Республики Дагестан, взаимоотношений органов
государственной власти Российской Федерации и Республики Дагестан
показывают следующее:
а) государственность республики в составе Российской Федерации
наиболее полно проявляется через компетенцию и практическую деятельность и взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и Республики Дагестан, которые на практике показывают один из вариантов оптимального разрешения конфликтных ситуаций, нередко возникающих между центром и субъектом Федерации в вопросах разграничения и взаимного делегирования полномочий, реализации «обладания полноты государственной власти» субъектами и их самостоятельности в пределах своей компетенции;
б) активизацию законодательной деятельности органов
государственной власти Республики Дагестан по приведению актов в
соответствие с федеральным законодательством, но этот процесс не завершен
- еще не принят ряд важных законов, необходимых для республики;
в) актуальным для Российской Федерации и Республики Дагестан
является создание на действующей конституционной основе
сбалансированной системы взаимных прав, полномочий и ответственности
всех уровней органов государственной власти, чем обеспечивается и
поддерживается в Федерации баланс интересов всех участников
федеративных отношении на основе соблюдения системы сдержек и
противовесов, т.е. система сдержек должна эффективно работать не только
по горизонтали, но и, что особо важно, по вертикали;
г) в Республике Дагестан функционируют органы государственной
власти, не имеющие аналога в современной практике государственного
строительства Российской Федерации и ее других субъектов. К ним
относятся: 1) Государственный совет Республики Дагестан и его
Председатель; 2) Конституционное Собрание РД;
д) многонациональный характер Дагестана своеобразно влияет на
способы формирования органов государственной власти Республики
Дагестан. Необходимо принять на уровне Федерации и, особенно
республики, программу национальной кадровой политики во избежание
конфликтов на национальной почве, либо принять обновленную Концепцию
государственной национальной политики на уровне Федерации и на уровне ее субъектов;
е) основой к введению института президентства в Республике Дагестан по ее Конституции 2003 г. послужило не противоречие предыдущего способа формирования института Главы Республики Дагестан (Госсовета) федеральному законодательству, а дань традициям, сложившимся в других субъектах РФ. Федеральное законодательство допускает способ формирования института Главы государства субъектов "специально созываемым Собранием представителей", т.е. формирование Госсовета Республики Дагестан Конституционным Собранием Дагестана.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Сформулированные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, в той или иной степени развивают общетеоретические и конституционные знания относительно конституционно-правовой природы федерализма, ее субъектов - государств, в т.ч. Республики Дагестан, ее органов государственной власти. Кроме того, материал диссертации дополняет и конкретизирует ряд разделов теории государства и права, конституционного права, отечественной истории, политологии и иных наук, анализирующих федеративную природу, природу субъектов, федеративную форму политико-территориального устройства, систему органов государственной власти субъектов, национально-этнические проблемы в процессе строительства органов государственной власти.
Изложенные в диссертации предложения и рекомендации могут быть
использованы в совершенствовании федеративного и регионального
законодательства, правоприменительной деятельности органов
государственной власти различных уровней при разрешении возникающих и потенциальных коллизий. Теоретические положения могут быть также применены в учебном процессе в высших учебных заведениях при изучении теории государства и права, конституционного права России, конституционного права зарубежных стран, политологии и др.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Дагестанского государственного университета, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в ней, нашли свое отражение в опубликованных статьях, в тезисах докладов на Всероссийских, республиканских и вузовских научно-практических конференциях, а также в практической деятельности, в том числе депутатской и преподавательской.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Проблема национального суверенитета в условиях формирования правового государства // Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства: Материалы республиканской научно-практической конференции (Махачкала. 19-20 декабря 2000 г.).- Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001. (В соавторстве). - 0,3 п.л.
О реализации национального суверенитета в правовом государстве // Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства: Материалы республиканской научно-практической конференции. Махачкала. 19-20 декабря 2000 г). - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001.-03 пл.
3. Проблемы суверенитета и сецессии в Российской Федерации //
Регион 2001: перспективы развития экономики Республики Дагестан:
Сборник статей и тезисов научно-практической конференции (Избербаш.
7.04.2001). - Махачкала: ЗАО «Полиграф», 200L- 0,5 п.л.
4. Категория «суверенитет» в полиэтническом федеративном
государстве - Российская Федерация: разрушение или созидание? // Пути
формирования гражданского общества в полиэтничном южнороссийском
регионе: Тезисы докладов и сообщений Всероссийской научной
конференции (Ростов-на-Дону. 20-21 сентября 2001 г.). - Ростов-на-Дону:
Изд-во РГУ, 2001. - 0,6 п.л.
5. Многонациональный дагестанский народ как носитель суверенитета
и источник государственной власти в правовом пространстве Республики Дагестан // Дагестан в правовом пространстве России: Материалы республиканской научно-практической конференции (Махачкала. 30 ноября -1 декабря 2001 г.).- Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002.- 0,5 п.л.
Правовое регулирование этнических проблем в Дагестане // Болгария. Дагестан. Турция: Сборник научных трудов Северокавказского регионального отделения МНАБ.- Вып.VI.- Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001,- 0,5 п.л.
Народ как носитель суверенитета и источник государственной власти//Вестник ДГУ .-Вып. V.- Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2002. - 0,6 п.л.
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации: Учебно-методическое пособие по спецкурсу для студентов юридического факультета. - Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2001.-1,8 п.л.
Актуальные проблемы развития научно-публицистической мысли в субъектах Российской Федерации//Юрид. вестник ДГУ. 2003. №1.-0,5 п.л.
10. Принцип разделения властей как основа конституционного строя
Российской Федерации: проблемы становления и развития // Юрид. вестник
ДГУ. 2003. №2. -0,3 п.л.
11. Конституционное развитие формы правления и проблемы
совершенствования органов государственной власти Республики Дагестан.
(В соавт) // Юрид. вестник ДГУ. 2004. №1. - 0,5 п.л.
Актуальные вопросы конституционного строительства органов государственной власти Республики Дагестан: вопросы теории практики. -М., ФГУП «ВНТИЦ». 22.06.2004. №73200400120. - 1п.л.
Конституционно-правовой статус Республики Дагестан в составе Российской Федерации: вопросы теории, практики и перспективы. - М., ФГУП «ВНТИЦ». 22.06.2004. №73200400121. - 2,2 п.л.
Теоретико-правовые предпосылки государственности Республик Дагестан в составе Российской Федерации. - М., ФГУП «ВНТИЦ». 22.06.2004. №73200400122. - 2,5 п.л.
Особенности конституционного строительства и взаимодействия органов государственной власти Республики Дагестан в составе Российской Федерации. - Деп. в ИНИОН РАН. 23.06.2004. №58745. - 1,3 п.л.
Республика Дагестан - субъект Российской Федерации: проблемы становления и развития. - Деп. в ИНИОН РАН. 23.06.2004. №58746. - 1 п.л.
17. Республика Дагестан - субъект Российской Федерации на
современном этапе модернизации федеративных отношений. - Деп. в
ИНИОН РАН. 23.06.2004. №58747. - 2,3 п.л.
18. Порядок образования и компетенция законодательных
(представительных) органов государственной власти Республики Дагестан.
(В соавт.). - Деп. в ИНИОН РАН. 27.07.2004. № 58803. - 1,5 п.л.
19. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и Республики Дагестан: деятельность, пронизанная
сотрудничеством: Материалы республиканской научно-практической
конференции (Хасавюрт. Май 2004г.). - Махачкала, ИПЦ ДГУ, 2004.- 0,5 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Политико-правовые предпосылки государственности Республики Дагестан в составе Российской Федерации
Вопрос о государственно-правовой природе субъекта, о его признаках, присущих ему как государству - один из важнейших, краеугольных вопросов науки конституционного права.
Признание субъектов Федерации государственными образованиями влечет признание за ними определенных государственно-правовых признаков, присущих и признаваемых за государствами, как особой организации общества.
Россия как федеративное государство имеет ряд признаков, составляющих ее конституционно-правовой статус и, как отмечает профессор Н.А. Михалева: «Конституционно-правовые признаки Российской Федерации как суверенного государства взаимосвязаны и взаимообусловлены и характеризуют его федеративный статус» , что с некоторыми ограничениями можно применить и к ее субъектам -государствам.
Когда 28 (15) января 1918 года постановлением Всероссийского съезда Советов Россия была провозглашена Федерацией, еще не было определено, какие именно национальные республики будут образованы. Как отмечает профессор С.А. Авакьян, «вопрос о формах федеративных связей и о статусе субъектов Федерации был решен в самом общем виде, Россия оставалась централизованным и унитарным государством с автономией национальных областей, но получила наименование Федерации»
Поэтому в первые годы строительства Советского государства ряд ученых не признавали, что автономные республики (АССР, в том числе и Дагестан) являются государственными образованиями. Для подтверждения ссылались на право Всероссийского съезда утверждать (или не утверждать) конституции АССР и на ряд обстоятельств, связанных с правовым статусом АССР.
Большие дебаты о том, обладают ли автономные республики государственностью или нет, разгорелись в 1925-1927 гг., в период разработки проектов и принятия конституций автономных республик в СССР. Необходимо заметить, что при этом разногласия имели место не в теоретических вопросах, а главным образом в практических, когда речь шла о правах автономных республик, которые необходимо было закрепить в конституциях этих республик. В случае официального признания автономных республик государствами, они должны были иметь более широкий круг полномочий и более высокий правовой статус, чем административно-территориальные единицы и другие автономные образования.
В 1925-1930 гг. - были приняты конституции автономных республик, в которых закреплялось, что они являются государствами рабочих и крестьян (хотя это не было утверждено Всероссийским съездом Советов).
Так, согласно ст.2 Конституции ДАССР 1927 года впервые было закреплено положение о том, что Дагестанская Республика, являясь национальной Советской Социалистической Республикой есть государство рабочих и крестьян. Далее говорится, что ДАССР на основе федерации входит в состав РСФСР, а через нее - в состав СССР.
В ст. 1 Конституции ДАССР 1937 г. закреплялось положение о том, что она является социалистическим государством рабочих и крестьян. Аналогичные положения были закреплены в конституциях и других автономных республик.
Согласно ст. 1 Конституции ДАССР 1978 года, Дагестанская АССР (как и другие автономные республики) - социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся республики всех национальностей.
В 90-е годы XX столетия прошел «парад суверенитетов». Именно в этот период (после распада СССР) началось переосмысление многих положений в конституциях бывших автономных республик, как и в самих бывших Советских Социалистических Республиках, которые составляли классическую форму федерации в составе Союза Советских Социалистических Республик (СССР) в течение почти 70 лет XX столетия. Обратимся к понятийному аппарату, рассматриваемых проблем.
В науке конституционного права различаются несколько видов суверенитета:
1) суверенитет государственный - верховенство власти внутри страны и ее независимость во внешней сфере, т.е. полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории, исключающая подчинение властям иностранных государств, в т.ч. в сфере международного общения, кроме случаев явно выраженного и добровольного согласия со стороны государства на ограничение своего суверенитета.;
2) суверенитет национальный - полновластие нации, ее политическая свобода, обладание реальной возможностью определять характер своей национальной жизни, включая, прежде всего, способность политически самоопределяться вплоть до образования собственного государства;
3) суверенитет народный - полновластие народа, т.е. обладание социально-экономическими и политическими средствами для реального участия в управлении делами общества и государства. Народный суверенитет является одним из принципов конституционного строя во всех демократических государствах.
Каждое государство должно обладать суверенными правами - правами, которыми обладают самостоятельные, независимые государства (напр., право самостоятельно определять свое внутреннее политическое и социально-экономическое устройство, право заключать международные соглашения, предоставлять гражданство, территориальное убежище и т.д.).
Надо заметить, что в науке нет разногласий в определении категории «суверенитет» в унитарном государстве, но они возникают в федеративном государстве.
Следует заметить, также, что в науке и практике государственного строительства нет единого толкования термина «государство». На наш взгляд, наиболее правильным является определение государства - как особой политической организации общества, обладающей суверенитетом, территорией, специальным аппаратом управления и принуждения, придающей своим велениям обязательную силу для населения всей страны.
Государственное устройство - в ряде зарубежных государств и республик в составе Российской Федерации название комплексного конституционно-правового института, объединяющего нормы, устанавливающие систему органов государственной власти, их компетенцию, взаимоотношения, порядок формирования (Монголия), а иногда и нормы об административно-территориальном устройстве (Башкортостан, Дагестан). Как правило, соответствующие нормы содержатся в одноименных разделах конституций. В Бразилии аналогичный институт называется «Организация государства», в Узбекистане -«Организация государственной власти».
Конституционные принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Организация и деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются, в первую очередь, Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Федерации, федеральными законами и законами субъектов Федерации.
В федеральной Конституции установлен ряд принципов, составляющих основу федеративного устройства России (ст. 5 ч. 3).
Среди них принцип единства системы органов государственной власти, согласно которому органы власти субъектов РФ должны формироваться и действовать в соответствии с теми основными положениями, которые закреплены в Конституции России (ст. 1 ч. 1, ст. 3 ч. 2, ст. 10). Но в ряде субъектов РФ принцип избрания главы государства имеет свои особенности. Например, Глава Республики Дагестан (Председатель Госсовета) по Конституции РД 1994г. избирается не народом, а Конституционным Собранием. Оно также принимает решение об отрешении его от должности (ст. 94,100 Конституции Дагестана 1994 г.).
Но при отсутствии какого-либо закона необходимо руководствоваться федеральной Конституцией, согласно которой федеративное устройство РФ основано «на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти РФ субъектов РФ» (ст. 5 ч. 3), а государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 ч. 2).
Важную, определяющую роль в формировании органов государственной власти субъектов, как и в Федерации, играют проводимые по этим вопросам референдумы среди населения субъекта, которые имеют высшую юридическую силу.
Важным законом, устанавливающим принципы организации органов государственной власти субъектов, явился Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, который развивает ч.З ст.5 Конституции Российской Федерации.
А в соответствии с данным Федеральным законом (ч. 1 ст. 1) выделяются, в первую очередь, следующие принципы осуществления деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе и Республики Дагестан: а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации; б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий. Система органов предполагает определенную связь их по вертикали и обозначает усиление централизации во взаимоотношениях органов исполнительной власти (подведомственность различных объектов управления соответствующему центру, министерствам, госкомитетам, ведомствам). Таким образом, с одной стороны - самостоятельность, а с другой - единство и системность, что предполагает определенную иерархию уровней, а также сочетание принципов централизации и децентрализации.1
Из п. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации следует, что все органы исполнительной власти субъекта включаются в единую систему, что позволяет иметь принципиальную возможность именно для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на договорной основе передавать свои полномочия друг другу при необходимости, с целью определенной разгрузки и эффективности их решения.
Здесь необходимо учесть, что «нельзя проблему единства в организации государственной власти сводить к вопросу о государственной целостности, обуславливающей его» .
Порядок образования и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти Республики Дагестан
Как установлено юридической наукой наличие органов государственной власти является одним из самых важнейших признаков государственности.
Таким образом, конституционно - правовые признаки республик как государств, в числе других субъектов в составе России, наиболее полнокровно проявляется через организацию деятельность органов государственной власти. И как известно наиболее демократичным способом формирования органов государственной власти является базирование организации на принципах теории разделения властей, а деятельности на системе сдержек и противовесов. В теории и практике наиболее распространенным способом реализации принципа теории разделения властей, является создание "триады" власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Поэтому Республика Дагестан, как и Российская Федерация, опираясь на данный принцип, имеет в составе органов государственной власти и законодательную, и исполнительную и судебную ветви власти.
В юридической литературе для обозначения законодательного органа государственной власти субъекта РФ используется два понятия -«законодательный» или «представительный». Основание для этого дает и Конституция РФ, Так, в ч.2 ст.125, ст. 136 Конституции РФ закреплены положения о законодательном органе государственной власти. А в чЛ ст.77данной Конституции речь идет о представительном органе государственной власти. Но чаще и в законодательстве и в юридической Литературе два этих термина используются вместе, как тождественные понятия. Так, Конституция РФ в ч.2 ст.66 и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. используют оба понятия как синонимы.
Здесь следует заметить, что иногда не возможно понять - это один орган или все-таки это несколько органов. Дело в следующем: иногда законодательный (представительный) орган государственной власти проявляется в качестве «единственного» органа государственной власти, а в другом случае - в нескольких качествах. Так, в некоторых субъектах РФ единственным законодательным (представительным) органом власти выступает парламент данного субъекта. А в некоторых случаях, например, в Республике Дагестан (как и в РФ) - два органа законодательной (представительной) власти: Народное Собрание РД и Конституционное Собрание РД. Эти органы Республики Дагестан одновременно являются и законодательным и представительным органом государственной власти.
Вышеуказанный Федеральный закон закрепил основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Здесь «законодательный орган характеризуется как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ»
На наш взгляд, исходя из ситуации Республики Дагестан, речь здесь должна идти о двух органах, на которые возложены понятия "единственного", «законодательного», «высшего», «действующего», «представительного», «контрольного», «учредительного» - на Конституционное и Народное Собрания Республики Дагестан. Конституционно-правовой статус этих органов государственной власти проявляется через их компетенцию, которое регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством, Конституцией (уставами) и законами субъектов РФ.
По мнению И.В. Котелевской и В.А. Лебедева в общих чертах компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти включает в себя следующие укрупненные полномочия: а) законодательные полномочия; б) представительские полномочия; в) контрольные полномочия; г) учредительские полномочия1.
В Республике Дагестан эти полномочия разделены между двумя органами государственной власти - между Конституционным Собранием и Народным Собранием РД. Обладая общими признаками оба эти органа государственной власти РД, вместе с тем, имеют специфические особенности, различающие их в порядке образования, по времени действия их полномочий - функционирования, по объему полномочий, по способам взаимодействия с другими органами государственной власти РД и т.д.
В науке конституционного права также нет единого понимания терминов «компетенция», «полномочия», «предмет ведения», «права» государства, а также его субъектов и органов государственной власти. В некоторых зарубежных конституциях эти слова употребляются как синонимы, однако Н.И. Барциц, например, пишет, что «есть совместное ведение федерации и субъектов Федерации, но нет совместной компетенции».2
Компетенция, т.е. полномочия, предметы ведения, права Республики Дагестан осуществляются через деятельность ее органов государственной власти.
Исполнительные органы государственной власти Республики Дагестана
Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено, сочетанием многих факторов. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки и принятия Конституции. Исключением здесь не явилась и Республика Дагестан, где вышеуказанные центробежные силы напрямую и своеобразно повлияли на особенности строительства органов государственной власти, в том числе на способ формирования института главы национального государства - субъекта России.
Рассмотрим особенности строительства исполнительных органов государственной власти на уровне Республики Дагестан по Конституции РД 1994 г. и по Конституции РД 2003 года. Здесь сравнительный анализ особенностей организации исполнительных органов государственной власти проведена не только для исследования специфики и форм их организации в субъекте Федерации - в РД, но и в связи с тем, что эти органы продолжают осуществлять свои полномочия до окончания срока, на который они были избраны.
По Конституции РД 1994 и 2003 гг. правовой статус главы государства Республики Дагестан - Председателя Государственного Совета, а также Государственного Совета и Правительства, а сегодня и Президента и Правительства Республики Дагестан установлен и регулируется в первую очередь Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Дагестан и законами Республики Дагестан. Но до сих пор не принят республиканский Закон «О Правительстве Республики Дагестан». Правовой статус Государственного Совета Республики Дагестан установлен более расширенно (чем в Конституции РД) в Законе Республики Дагестан от 16 августа 1994 года «О Государственном Совете Республики Дагестан» и в Законе Республики Дагестан от 24 марта 1998 года «О внесении изменений в статью 14 Закона Республики Дагестан «О Государственном Совете Республики Дагестан» . Институт Президентства для РД это новый институт, поэтому в ближайшем будущем придется привести в соответствие с Конституцией РД многие законы РД, в том числе принят новый закон РД «О Президенте РД».
Согласно Конституции Республики Дагестан 1994 г.(ст.87) и Закона «О Государственном Совете РД», Государственный Совет Республики Дагестан - орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти Республики Дагестан, который, хотя и не указано прямо в Конституции и в законах Республики Дагестан, является высшим исполнительным органом государственной власти. Согласно ч.І ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в соответствии с ч.2 ст. 17 этого же федерального закона, Председатель Государственного Совета Республики Дагестан является высшим должностным лицом, а по Конституции РД 1994 г. и главой государства - Республики Дагестан, который вместе с исполнительным органом Республики Дагестан в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Дагестан совместно с федеральными органами исполнительной власти образует в соответствии с Конституцией Российской Федерации единую систему исполнительной власти (см. ч.З ст.17 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Конституция РД 2003 года признает Президента РД высшим должностным лицом, возглавляющим исполнительную власть РД (ст.75). Действующая Конституция РД не называет его «главой государства РД», хотя он является таковым, т.к. республики в составе РФ признаются государствами (ст.5 Конституции РФ).
Председатель Государственного Совета Республики Дагестан избирался Конституционным Собранием Республики Дагестан путем тайного голосования. Данное положение Конституции Республики Дагестан (ст. 94) не противоречит федеральной Конституции и федеральным законам. Так, в ч.1 ст. 18 указанного Федерального закона установлено, что «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации... на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) путем избрания его специально созываемым собранием представителей», т.е. в данном случае Конституционным Собранием Республики Дагестан. Там же, в части 6 ст.18, говорится: «Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации». Поэтому наименование Главы государства - Республики Дагестан «Председатель Государственного Совета Республики Дагестан», а также наименование «Государственный Совет» не противоречили Конституции Российской Федерации и федеральным законам (см. ч.З ст.20 вышеуказанного Федерального закона), как хотят представить, растолковать на свой лад эту норму ряд общественных и политических лидеров Республики Дагестан.
Институту глав государств (республик) в составе РФ «присущи как традиционные, так и специальные функции ».
Согласно Конституции Республики 1994 года (ст.95) и Закона РД «О Государственном Совете Республики Дагестан» (ст. 16), Председатель Государственного Совета Республики Дагестан как Глава государства имеет следующие полномочия:
