Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и основные исторические этапы развития экологического законодательства Республики Дагестан
1.1. Понятие экологического законодательства Республики Дагестан 13
1.2. Теоретико-правовые проблемы соотношения федерального и регионального экологического законодательства 21
1.3. Основные этапы развития экологического законодательства Республики Дагестан 39
ГЛАВА 2. Роль конституционных норм в формировании экологического законодательства Республики Дагестан
2.1. Конституционные основы формирования системы экологического законодательства Республики Дагестан 63
2.2. Проблемы реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в Республике Дагестан 78
2.3. Тенденции развития экологического законодательства Республики Дагестан 110
2.4. Формирование эколого-правовых подотраслей законодательства и вопросы их соответствия Конституции Республики Дагестан 125
Заключение 135
Библиография 138
Приложение 156
- Понятие экологического законодательства Республики Дагестан
- Теоретико-правовые проблемы соотношения федерального и регионального экологического законодательства
- Конституционные основы формирования системы экологического законодательства Республики Дагестан
- Проблемы реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в Республике Дагестан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социально-экономическое развитие Республики Дагестан как самого южного региона Российской Федерации связано с решением комплекса проблем, среди которых экологические занимают одно из первых мест. Решение этих проблем в значительной степени связано с дальнейшим совершенствованием законодательства, определением наиболее обоснованных приоритетов его развития на современном -переходном - этапе реформирования российского общества.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года существенно расширились полномочия субъектов Российской Федерации в регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды. Расширение полномочий одновременно означает и повышение ответственности субъектов за состояние окружающей среды на своей территории.
Если развитие российского законодательства на федеральном уровне постоянно находится в поле зрения юридической науки, то на региональном уровне, надо отметить, оно, не имея должной научной базы и обоснованности принимаемых мер, формируется преимущественно методом проб и ошибок. К тому же для законодательного процесса в целом характерны определенные недостатки, обусловленные в значительной степени общественно-политической ситуацией в стране. Как отметил Президент России В.В. Путин: «на современном этапе обеспечение сбалансированности федерального и регионального законодательства, преодоление рассогласованности нормативных актов в центре и на местах остается исключительно важной государственной задачей, ... недопустимо повторять ошибки прошлых лет, когда в центре принимались акты, не учитывающие региональную специфику. А в регионах - законы, противоречащие самим основам Конституции
4 Российской Федерации».1
Актуальность рассматриваемых вопросов была подчеркнута на посвященном специально проблемам охраны окружающей среды в стране заседании Госсовета ещё 4 июня 2003г.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам Конституция РФ (в ст. 58) и Конституция РД (в ст. 51) определяют как правовую и моральную. Соответственно субъектами данной обязанности является каждый - как человек, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду, так и любой другой человек.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду означает прежде всего обязанность совершать действия (или воздерживаться от совершения действий), направленные на предупреждение изменения, ухудшения состояния природы, окружающей среды сверх установленных законодательством уровней поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды.
Конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам развиты в действующем российском законодательстве. Юридическая ответственность за нарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусмотрена в специальном законодательстве, в частности: в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», Земельном кодеке РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, законе РФ «О недрах», Федеральном законе «О животном мире» и ряде других нормативных правовых актах.
Решение экологических проблем в нашей стране в теории и на практике обоснованно связывают с развитием как федерального, так и регионального, местного, законодательства, обеспечением реализации на практике его требований. Однако, как и ранее, несовершенство законодательства и
1 См.: Российская газета. 2003. 19 февраля.
5 неэффективность на практике предусмотренных им мер по охране окружающей среды остаются главными причинами недостаточной государственной политики в рассматриваемой сфере.
Поэтому на современном этапе по мере создания экономических, политических и иных условий важно обеспечить формирование внутренне единого экологического законодательства России и её субъектов с учетом особенностей последних, не противоречащих конституционно-правовым нормам.
Республика Дагестан является одним из уникальных по физико-географическим и иным природным, социально-политическим и другим особенностям субъектом Российской Федерации, который, как и другие, осуществляет совместно с федеральными органами правовое регулирование в области охраны окружающей среды. Правотворческие органы Республики Дагестан проделали с начала 1990-х годов большую работу по созданию и совершенствованию нормативной правовой базы проводимых в стране и в республике реформ. Законодательным органом Республики Дагестан -Народным Собранием за последние десять лет было принято более 400 законов и около 2000 постановлений; в течение 2000-2004гг. подготовлено и направлено в Государственную Думу и в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 1477 заключений по проектам федеральных законов, а также обсуждено свыше 1200 законопроектов1 среди которых определённую часть составляют нормативные правовые акты экологического законодательства.
Необходимость исследования данной проблемы обуславливается тем, что региональное правотворчество далеко от совершенства: не полностью определяются приоритетные направления в развитии законодательства с учетом первоочередных потребностей и возможностей регионов - субъектов
По материалам справочно-правовой системы «Консультант плюс», (региональное законодательство) по состоянию на 30 апреля 2005г.
Российской Федерации; не все нормы носят конституционно-правовой характер, что понижает эффективность законодательного процесса; не всегда предусматриваются при правовом регулировании меры, обусловленные природно-географическими, социально-политическими, экономическими и другими местными особенностями.
Проблемы приведения законодательства в соответствие с конституционно-правовыми нормами актуальны в современной России и в свете проводимых мер по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными (субъектов федерации) и местными органами власти. В этом же ряду и проблема обеспечения единого конституционно-правового пространства с точки зрения законности нормативных правовых актов, принимаемых в т.ч. и органами государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Республике Дагестан.
Степень разработанности темы исследования. Многие общие и частные проблемы соответствия регионального экологического законодательства конституционным нормам как на уровне отдельных субъектов, так и их групп остаются малоисследованными. Проблемы развития экологического законодательства Российской Федерации постоянно находятся в поле зрения ученых юристов. Заметный вклад в разработку этих проблем вносят представители вузовской и академической эколого-правовой науки.
В этом отношении наиболее актуальны в научном плане вопросы исторического развития и основных тенденций совершенствования эколого-правовых норм на современном этапе в Республике Дагестан, проблемы определения места и роли экологического законодательства в системе законодательства Дагестана, а также проблемы реализации его требований на практике и определения тенденций развития.
Актуальные и для экологического законодательства общетеоретические проблемы развития российского права и законодательства рассматриваются в
7 ряде работ С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова, СВ. Полениной и некоторых других ученых-специалистов в области теории права.
Применительно к условиям формирования гражданского общества и правового государства эти проблемы рассматривались и на состоявшихся за последние годы в Дагестане республиканских научно-практических конференциях.1
Проблемы экологического законодательства активно исследовались в работах С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, И.А. Игнатьевой, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и других авторов. Они освещались в том числе и на научно-практических конференциях «Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики» (1993 г.), «Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях» (1995-2004гг.), и др.
В ряде работ рассматривались также проблемы развития не только федерального, но и регионального законодательства. Так, вопросы развития регионального экологического законодательства как в общетеоретическом плане, так и относительно конкретных регионов рассматривались в работах О.А. Даньшина, В.Г. Емельяновой, Л.А. Заславской, А.И. Казанника, М.Ш. Кадимовой, Э.М. Маликовой, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, Р.А. Муртазалиева, И.В. Мухачева, A.M. Халилова, Э.Ф. Шаретдинова и других ученых.
Вместе с тем надо отметить, что проблемы соответствия экологического законодательства Республики Дагестан конституционно-правовым нормам не
1 См.: Актуальные проблемы формирования гражданского общества и правового государства / Под ред. A.M. Муртазалиева. Махачкала, 2001; Дагестан в правовом пространстве России / Под ред. A.M. Муртазалиева. Махачкала, 2002.
8 исследовались. Эти предпосылки и обусловили выбор темы.
Целью настоящей диссертации является выявление региональных особенностей развития экологического законодательства Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации и влияние на него конституционно-правовых основ.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- выявление роли и значения экологического законодательства
Республики Дагестан в системе российского законодательства;
- установления исторических особенностей развития экологического
законодательства Республики Дагестан и проблем его соответствия
конституционно-правовым нормам на современном этапе;
- определение системы регионального экологического законодательства
и особенностей реализации его требований на практике;
исследование конституционно-правовых основ взаимодействия федерального и регионального (Республики Дагестан) экологического законодательства и определения мер по разграничению полномочий и предметов ведения органов власти в рассматриваемой сфере;
- выявления основных тенденций (цели, принципы, приоритеты,
направления и формы) современного развития экологического
законодательства Республики Дагестан на основе конституционно-правовых
норм.
Предметом диссертационного исследования выступают: нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Дагестан, в которых регулируются общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы, а также опыт законопроектной работы в сфере экологического законодательства в Республике Дагестан.
Методологической основой диссертационного исследования послужили правовые, естественнонаучные и философские взгляды на сферу
9 взаимодействия общества и природы; конституционные основы экологического законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан; общепризнанные международные принципы охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были использованы следующие методы научного исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический, системный. Эти методы использованы для выработки практических рекомендаций и конкретных предложений по совершенствованию и развитию экологического законодательства Республики Дагестан на перспективу.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет
собой первое комплексное монографическое исследование, посвященное
исследованию конституционно-правовых основ экологического
законодательства Республики Дагестан с учетом его региональных особенностей как субъекта Российской Федерации. В работе сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, а также практические рекомендации для развития экологического законодательства и совершенствования практики его реализации в Республике Дагестан и других регионах Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции РФ.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и рекомендации практического характера:
Развитие экологического законодательства Республики Дагестан обусловлено требованиями обеспечения единого конституционно-правового пространства в России.
Целесообразно формирование республиканского экологического законодательства на современном этапе на основе исторически сформировавшихся, обоснованных с точки зрения экологических требований обычаев и традиций народов Дагестана в сфере природопользования и охраны
10 окружающей среды.
К ним, в частности, относятся: а) закрепление в законодательстве Республики Дагестан различных форм общественного контроля за использованием природных ресурсов на определённой территории, осуществляемых общественными организациями (объединениями), возглавляемыми Советами Старейшин; б) сохранение природных объектов посредством установления на них права собственности муниципального образования либо право частной собственности некоммерческой организации, при помощи которых в Дагестане с глубокой древности обеспечивался равный доступ населения, проживающего на определённой территории, по их использованию; в) установление специального (более жесткого) режима использования земельных ресурсов в муниципальных образованиях горной части Дагестана с учётом малоземелья и высокой плотности населения.
Проблемы развития экологического законодательства Республики Дагестан на современном этапе во многом обусловлены недостатками федерального экологического законодательства. Для развития экологического законодательства регионов, имеющих свою специфику, необходимо принятие общефедеральной Концепции развития экологического законодательства и в её дополнение концепции развития законодательства региона в этой сфере.
Современное экологическое законодательство Республики Дагестан, копируя в значительной мере недостатки федерального законодательства, не обеспечивает, по сути, конкретизации общих его положений применительно к Республике Дагестан с учетом его природных и социальных особенностей. В республиканском законодательстве недостаточно учтены природно-географические и социально-экономические особенности использования земельных, лесных, водных и иных природных ресурсов, а также вопросы охраны трансграничных природных комплексов, в частности, реки Самур и Терек, Каспийского моря, Кизлярских пастбищ и Черных земель.
Активизировавшийся на основе положений Конституции Российской
Федерации 1993г. в Республике Дагестан как субъекте Российской Федерации правотворческий процесс, ввиду отсутствия необходимых материальных и организационных ресурсов, с точки зрения регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды неэффективен. В связи с чем целесообразно принятие на федеральном уровне головных экологических законов, а в субъектах - не дублирующих их законов, а дополняющих их, с точки зрения региональной специфики, нормативных правовых актов (в ряде случаев и в форме подзаконных нормативных правовых актов).
Практическая значимость диссертации проявляется в том, что в ней сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию экологического законодательства Республики Дагестан, разработке конкретных нормативных правовых актов и внесению изменений в действующее республиканское экологическое законодательство.
Основные теоретические выводы и предложения по развитию экологического законодательства Республики Дагестан могут быть также использованы в законотворческой и правоприменительной практике других субъектов Российской Федерации.
Материалы данного исследования могут быть также использованы при преподавании лекционного курса по конституционному праву, спецкурса по региональным проблемам правовой охраны окружающей среды.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета, где она прошла обсуждение и одобрена. Основные выводы работы нашли отражение в рекомендациях республиканской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества в Дагестане» (февраль, 2003г.). Они также были реализованы Министерством юстиции Республики Дагестан при подготовке проектов республиканских законов «О земле», «О статусе земель отгонного животноводства» и других актов природоохранительного назначения. На
12 основе данного исследования автором подготовлен проект республиканской Концепции развития экологического законодательства Республики Дагестан (Приложение).
Материалы исследования используются при чтении специального курса «Конституционно-правовые основы развития экологического законодательства в Республике Дагестан»
Структура работы. Цель и основные задачи, поставленные в настоящем исследовании, определили его структуру, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Понятие экологического законодательства Республики Дагестан
Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов на осуществление законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой нами сфере это деятельность по формированию современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации, по справедливому и эффективному разрешению споров в исследуемой сфере. Ветви власти при этом являются независимыми одна от другой. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.
Положения Конституции о правовом государстве и принципе разделения властей предопределили необходимость радикального изменения подхода к юридической технике написания современных законов. Законы должны более широко регулировать экологические нормы, а нормотворческая деятельность органов исполнительной власти сводится к минимуму.
С нормой Конституции о том, что человек, его права и свободы - высшая ценность, теснейшим образом связана ст. 18. В этой статье определен масштаб деятельности органов публичной власти: права и свободы определяют смысл и содержание законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием власти. Публичная власть и каждая из ветвей государственной власти «связаны» экологическими правами, установленными ст. 42. Законодательная власть обязана создать правовые механизмы, обеспечивающие реализацию, соблюдение, охрану и защиту этих прав.
Особенно велика ответственность государства в исполнении самим и обеспечении последовательного и эффективного исполнения этих положений другими субъектами: современное Российское государство призвано осуществлять как постоянную и основную экологическую функцию, вытекающую из ст. 9 Конституции РФ.
«Первейшая и основная задача государства, вытекающая из Конституции - формирование экологического законодательства, содержащего механизмы, обеспечивающие рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, реализацию, соблюдение, охрану и защиту экологических прав человека.»1 В соответствии с Конституцией такие механизмы должны быть достаточными для достижения основной цели - сохранения (поддержания) благоприятного состояния окружающей среды и его восстановления.
В условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Уровни законодательства взаимосвязаны, попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается в общих целях и принципах законотворчества, строгой иерархии нормативных правовых актов, механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий. Разграничение законодательных предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов имеет при этом важное значение.
В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации и статьями конституций и уставов субъектов Российской Федерации можно выделить сферы правового регулирования, отнесенные, во-первых, к исключительному ведению Российской Федерации, во-вторых, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в-третьих, к ведению только субъектов Российской Федерации.
Соблюдение границ законотворчества, установленных статьями 73 и 76 Конституции РФ, гарантируется признанием приоритета законов либо Российской Федерации, либо субъектов Российской Федерации. К сожалению, границы законотворчества нередко нарушаются - на федеральном уровне принимаются законы, излишне подробно регламентирующие деятельность там, где субъекты Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование, а порой - ущемляющие права субъектов Федерации. Это проявляется в решении многих вопросов, в том числе природопользования и охраны окружающей среды.
С начала 90-х годов в Республике Дагестан идёт процесс формирования нового законодательства, в том числе и экологического. В настоящее время в Республике Дагестан отсутствует четкое, нормативно закрепленное понятие «законодательство». Такое понятие отсутствует и в законодательстве России в целом, что создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных правовых актов.
Исследование в юридической литературе понятия «законодательство», показывает, что по данному вопросу у учёных-правоведов существуют разные точки зрения.
Как известно, «законодательство в самом широком смысле - это внешняя форма выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление - это акты, с помощью которых такая воля становится общеобязательной». Следовательно, законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных правовых актов, устанавливающих нормы права. В то же время понятие «законодательство» имеет и более узкое, специальное значение, обычно используемое в правотворческой практике и науке».1 Представляется, что его нельзя анализировать без уяснения точного смысла другого понятия - «законодательный акт», в первую очередь им всегда охватывался такой вид нормативного правового акта, как закон. Вместе с тем на разных этапах развития государства значение даже самого термина «закон» менялось.
Теоретико-правовые проблемы соотношения федерального и регионального экологического законодательства
Новой тенденцией в развитии экологического законодательства в современный период становится повышение роли законодательства субъектов Российской Федерации в системе экологического законодательства. В статье 72 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что законодательство о природопользовании, охране окружающей среды и экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, т.е. является предметом совместного ведения. При этом законы субъектов Российской Федерации, принимаемые по предмету совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам. Если какие-либо отношения не урегулированы федеральным законом, то до принятия соответствующего федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать свои законы. Для России эта норма Основного закона имеет важное значение не только потому, что Россия является федеративным государством. «Территория Российской Федерации охватывает различные географические зоны, где условия природопользования и экологические системы отличаются настолько, что эффективное законодательное регулирование многих вопросов возможно только на основе учета множества местных факторов»1. Однако, несмотря на имеющиеся возможности, не все субъекты Российской Федерации эффективно используют предоставленное право. Анализируя современное экологическое законодательство, необходимо отметить, что в регионах формируется свое природоресурсное и природоохранное законодательство, совершенствуется его система. Наибольшее развитие получает природоресурсное законодательство: принимаются специальные законы о регулировании водных, лесных, земельных отношений, об охране животного мира и использовании его ресурсов. Нельзя не заметить, что законы субъектов Федерации во многом воспроизводят положения федеральных законов. Особенно это касается платности природопользования, порядка использования, охраны и защиты природных объектов, регламентации прав пользования земельными участками, участками лесного фонда, участками лесов, не входящих в лесной фонд. Одновременно в субъектах Федерации развивается общее экологическое законодательство, регулирующее отдельные сферы экологических отношений (экологические фонды, экологический мониторинг, обращение с отходами). После вступления в силу Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» в отдельных регионах были приняты аналогичные законы (Республика Татарстан, Республика Тыва, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Хакасия, Чувашская Республика, Республика Марий Эл, Республика Бурятия и другие), а в Республике Башкортостан - Экологический кодекс Республики Башкортостан. В связи с принятием нового Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в некоторых субъектах Федерации действовавшие законы не применяются, они признаны утратившими силу. В ряде регионов (Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Коми, Удмуртская Республика, Свердловская область и другие) законы об охране окружающей природной среды вообще не принимались.1 Сравнительный анализ динамики законодательства субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов выявил тенденции развития регионального экологического законодательства. Устойчивая тенденция увеличения числа региональных правовых актов субъектов РФ Приволжского федерального округа об окружающей среде отмечается в период с 1991 г. по 2002 г. в сферах: использования и охраны животного мира (15 субъектов); использования и охраны водных ресурсов (11 субъектов); использования и охраны лесных ресурсов (10 субъектов); использования и охраны земельных ресурсов (7 субъектов РФ); использования и охраны ресурсов недр (5 субъектов); использования и охраны атмосферного воздуха (4 субъекта).
Конституционные основы формирования системы экологического законодательства Республики Дагестан
Система экологического законодательства Республики Дагестан опирается на положения Конституции Республики Дагестан. Конституция Республики Дагестан - основной закон Республики Дагестан, закрепляющий основополагающие принципы правового регулирования, являющийся правовой основой законодательства и непосредственным источником права Республики Дагестан. Она устанавливает наиболее общие (основные) правила поведения по поводу использования и охраны окружающей среды в Республике Дагестан. Особое место занимают нормы Конституции Республики Дагестан, в которой отражены основные положения экологической стратегии Дагестана, гарантии обеспечения экологических требований и экологической безопасности населения.
Провозгласив землю и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, Конституция Республики Дагестан закрепила такие основополагающие положения современного экологического права, как «рациональное использование» и их «охрана государством» (ст. 15). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях.
Статья 15 Конституции Республики Дагестан устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства, которые могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Одной из экологически значимых норм Конституции является ст. 51, в которой закрепляется обязанность граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Конституция, наряду с обязанностью граждан охранять окружающую среду, закрепляет право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.39).
Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона Республики Дагестан. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 3.).
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 19). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого.
Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать это в суде (ст. 45).
Конституция Республики Дагестан (ст. 2) закрепила один из наиболее важных принципов правового государства - принцип верховенства закона. В связи с этим важно отметить, что после Конституции наибольшей юридической силой в иерархии нормативных правовых актов, регулирующих все основные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы, обладает законодательный акт.
Поэтому основным элементом экологического законодательства Республики Дагестан выступает законодательный акт, а затем уже иные нормативные правовые акты.
Система экологического законодательства Республики Дагестан в зависимости от вида экологических отношений подразделяется на: природоохранительные и природоресурсные законодательные акты и иные подзаконные нормативные правовые акты.
К природоохранительным законодательным актам Республики Дагестан, на наш взгляд, можно отнести Закон Республики Дагестан «Об особо охраняемых природных территориях» от 18 декабря 1995г.,1 Закон Республики Дагестан «Об экологическом образовании населения Республики Дагестан» от 9 октября 1996 года.
Проблемы реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в Республике Дагестан
Важным направлением развития экологического законодательства Республики Дагестан остается закрепление в нем прав граждан в области охраны окружающей среды. В Конституции Республики Дагестан (2003 г.) (статья 39) установлено: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». В этой конституционной формуле содержатся фактически три направления развития законодательства о правах граждан, по которым должен формироваться законодательный механизм гарантии реализации указанных конституционных прав.
Необходимость совершенствования и обновления экологического законодательства обусловлено его отставанием от современного уровня развития общества, ухудшением экологической обстановки, изменением экономической и социально-политической ситуации, переходом к рынку, переносом центром тяжести в правовом регулировании на республиканский уровень. Однако, наряду с совершенствованием и обновлением экологического законодательства, по-прежнему актуальными остаются проблемы его реализации. Реализация законодательства может осуществляться посредством его применения. Под применением законодательства обычно понимается государственно-властная деятельность, направленная на реализацию требований правовых норм, выраженных в актах законодательства.1 Применение - одно из двух основных способов реализации требований норм законодательства - носит субсидиарный характер по отношению к добровольному исполнению законов.
Чтобы требования, заключённые в конституционных нормах, добровольно и добросовестно исполнялись субъектами, которым они адресованы, необходимы определённые предпосылки и активные мероприятия со стороны государства и общества.
В первую очередь необходимо высокое качество самого законодательства. Его требования должны правильно и доходчиво выражать общественные интересы. Его нормы должны быть внутренне согласованными и реально выполнимыми.
Вместе с тем законодательство должно обладать высоким авторитетом в общественном сознании. Создание такого ряда предпосылок базируется на правовом воспитании и обучении населения, научно-техническом, материальном и финансовом обеспечении правореализующей деятельности, поощрении законопослушного поведения, существовании широкой общественной поддержки правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности людей. Наличие всех этих условий в равной степени важно как для добровольного исполнения, так и для применения законодательства, которое, как известно, отличается принудительным характером.
Чтобы быть эффективным, применение законодательства, помимо указанных условий, должно обеспечиваться разнообразными и взаимосогласованными средствами активного государственно-властного воздействия на сознание и реальное поведение обязанных субъектов. К числу таких средств относятся: система выявления любых отклонений в поведении обязанных субъектов от предписаний законодательства: система юридической квалификации правонарушений и связанная с ней система санкций; процессуально-процедурный механизм привлечения правонарушителей к ответственности и реализации санкций. Все эти средства универсально необходимы в любых областях правоприменительной деятельности.
Соответственно, и в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования они в своей совокупности и принадлежащем уровне развития дают высокий полезный эффект в борьбе с экологическими правонарушениями и, дополняя картину добровольного выполнения экологических требований юридическими лицами и гражданами, служат укреплению законности и правопорядка в природопользовании и природоохранении.
Важная роль в надзоре за реализацией требований экологического законодательства принадлежит прокуратуре. В Республике Дагестан создана и функционирует межрайонная природоохранительная прокуратура, которая должна непосредственно осуществлять надзор за соблюдением законодательства об охране окружающей среды.
Анализ практики деятельности показывает, что прокуратура крайне слабо выполняет свои функции и не оказывает существенного влияния на изменение экологической обстановки в республике. Прокурорский надзор призван здесь выполнять активную предупредительную функцию.
Одним из важных направлений деятельности природоохранное прокуратуры является проверка исполнения требований экологического законодательства различными органами государственной власти и управления, предприятиями и организациями и т.д.
В 2003 году, в соответствии с планом работы, прокуратурой была организована проверка исполнения местными органами Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР РФ по РД требований законов об обеспечении контроля за соблюдением законодательства по охране природы и законности принимаемых решений по этим вопросам.1
Целью плановой проверки было установление эффективности реализации полномочий государственными инспекторами по охране природы, насколько действенны принимаемые ими меры и как на практике применяется законодательство об охране окружающей среды.
