Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Становление и конституционное развитие государственности в республике Дагестан 14
1.1. Правовые основы образования ДАССР в составе РСФСР 14
1.2. Развитие государственно-правового статуса ДАССР в период с 1920 по 1936 г . 24
1.3. Особенности государственно-правового статуса ДАССР по Конституции РСФСР 1937 г. и Конституции ДАССР 1937 г. , 36
1.4. Государственно-правовой статус ДАССР по Конституции РСФСР 1978 г. и Конституции ДАССР 1978 г. 48
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус республики Дагестан на современном этапе
2.1. Государственно-правовые признаки Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации 58
2.2. Правовая основа конституционного статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации 77
2.3. Проблема суверенитета, предметы ведения и полномочия Республики Дагестан ...108
2.4. Совершенствование конституционно-правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации. 131
Заключение... 173
Список использованных нормативных источников и литературы. ...177
- Правовые основы образования ДАССР в составе РСФСР
- Развитие государственно-правового статуса ДАССР в период с 1920 по 1936 г
- Государственно-правовые признаки Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации
- Правовая основа конституционного статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования
События последних лет, связанные с процессами развития российского федерализма, вынуждают заново переосмыслить научные подходы к проблемам правового статуса субъектов Российской Федерации.
В настоящий период теоретические дискуссии ведутся вокруг проблем сохранения и укрепления целостности Российской Федерации, что непосредственно выходит на решение вопроса о самой природе российского федерализма, в частности, о соотношении в нем конституционных и договорных начал; об особенностях проявления суверенитета в условиях Российского федеративного государства; о перспективах выравнивания конституционного статуса субъектов Федерации; гранях централизации и децентрализации; правовом положения республик в составе Российской Федерации и практики развития федерализма в современных условиях. Перечисленные проблемы значительно актуализировали тему конституционно-правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации в теории и практике российского конституционализма.
Накопленный за последнее время в Российской Федерации опыт государственного строительства и формирования правового государства свидетельствует о том, что глубокие экономические и политические преобразования привели к важным результатам, связанным с качественным обновлением правовых основ государственности. В то же время эти процессы сопровождались и негативными тенденциями, обусловленными проявлениями национального сепаратизма, что вело к ослаблению федерализма и принятию на уровне субъектов Федерации законодательных актов, нередко противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Поэтому вопросы обеспечения целостности Российской Федерации и единства правового пространства на всей территории государства выдвигаются на первый план. Особое внимание на важность обеспечения единства правового
пространства, как необходимого условия для дальнейшего развития демократии и федерализма, укрепления правовой базы российской государственности, обращалось в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации1,
С распадом СССР и обретением Российской Федерацией статуса самостоятельного суверенного государства проблемы разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации приобрели чрезвычайную актуальность для проведения необходимых реформ в правовой системе, для сохранения единого федеративного государства. Препятствиями на пути осуществления указанных реформ, в значительной, мере сохраняющимися и в наши дни, являются: слишком очевидные различия между субъектами Федерации по потенциалу и уровню социально-экономического развития; ярко выраженные тенденции регионов к самоутверждению без достаточного учета экономических и национально-государственных факторов. На формирование государственно-правового статуса Дагестана как субъекта Российской Федерации оказывают влияние также геополитические, религиозные, национальные иі другие особенности.
По этим причинам крайне важным является исследование новых условий и тенденций государственно-правового развития Республики Дагестан в русле наиболее оптимальных решений по конституционному реформированию ее статуса как субъекта Российской Федерации и взаимоотношениям Дагестана с Российской Федерацией. Решение данной задачи связано в первую очередь с развитием в соответствии с Конституцией Российской Федерации L993 г. теории и практики правового регулирования федеративных отношений, с дальнейшим их совершенствованием на основе подлинного федерализма в условиях демократического преобразования России,
С обозначенной тенденцией созвучны важные особенности, присущие
' Ся,: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия, Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и вёешней политики государства)».М.5 2000. С. 27-28.
ныне действующей Конституции Республики Дагестан, связанные с ее спецификой. С учетом сказанного значение исследования вопросов конституционно-правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации существенно возрастает. Все это обусловливает актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы
По проблематике диссертации в свое время был опубликован ряд научных трудов, выполнены и защищены диссертации: М.А. Казанбиева, Ю.Ю. Юнусова, Г.М. Каппарова, P.M. Дзидзоева, А.Б. Джафарова, но они были изданы сравнительно давно, на пройденном этапе развития Дагестанской АССР и других автономий РСФСР, а потому, естественно, в них не рассматривались современные проблемы государственного строительства республик, в том числе Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации.
Современный опыт государственно-правового строительства еще недостаточно обобщен в науке. В отдельных статьях, опубликованных в газетах и журналах, разумеется, не могли быть достаточно глубоко освещены названные проблемы. Они могут быть подробно разработаны в более или менее крупных научных исследованиях.
В последние годы в работах A.M. Халилова, Ш.Б. Магомедова, Я.Ъ. Гамзатова осуществлен анализ отдельных вопросов правового положения Республики Дагестан. Тем не менее важность исследования ряда актуальных проблем государственно-правового строительства Республики Дагестан с учетом новейшей практики в этой области, безусловно, сохраняется.
Цель и задачи диссертационного исследования
Исходя из актуальности темы, автор диссертационного исследования ставит цель изучить и выявить основные проблемы формирования Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации с учетом его предшествующего конституционного развития, проанализировать и определить его современное государственно-правовое положение в составе Российской Федерации,
обозначить и предложить наиболее перспективные пути и организационно-правовые формы совершенствования конституционно-правового статуса Республики Дагестан как субъекта России.
Для достижения поставленных целей потребовалось решить следующие задачи:
изучить эволюцию государственности в Республике Дагестан в процессе развития российской) конституционализма;
исследовать общетеоретические проблемы по выявлению государственно-правовой природы Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации;
определить государственно-правовые признаки Республики Дагестан и их влияние на ее правовое положение как субъекта Российской Федерации;
- осуществить анализ компетенции Республики Дагестан как субъекта
Российской Федерации, закрепленной в Конституции Российской Федерации
1993 г. и Конституции Республики Дагестан 1994 г;
- проанализировать специфику суверенитета в федеративном государст
ве;
- выявить тенденции конституционного развития государственно-
правовой формы Республики Дагестан и определить пути совершенствования
ее конституционно-правового статуса.
Объектом диссертационного исследования являются общие процессы преобразования государственности в Республике Дагестан, происходившие в различные периоды ее истории и продолжающиеся до настоящего времени.
Предмет исследования составляют общественные отношения и закрепляющие их нормативные акты, подвергаюііщеся изменениям в ходе преобразовательных процессов, характеризующие содержание конституционно-правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования
В ходе работы над диссертацией использовались методы исторического,
нормативно-логического, формально-юридического и сравнительно-правового анализа. Фундаментальную базу исследования составляет диалектический метод, при изучении конституционных и иных правовых норм диссертант применял системный и логический подходы. Такой обширный методологический инструментарий позволил автору исследовать объекты целостно и всесторонне в их взаимосвязи и взаимозависимости и на этой основе выявить определенные закономерности и тенденции конституционного развития государственности в Республике Дагестан.
В процессе исследования автором были изучены взгляды на федерализм, изложенные в работах ученых дореволюционной России (М.А. Бакунин, А.Д. Градовский, М.П. Драгоманов, А.А. Жилин, И.А. Ильин, Ф.Ф. Ко-кошкин, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, Б.Е. Нольде, Н.И. Палиенко, П.И. Пестель, В.Е. Якушкин, А.С. Ященко и др.), иные источники науки государственного права. В работе использованы труды, посвященные проблемам федерализма, суверенитета, национально-государственного устройства, правового статуса автономных республик и внутрифедеративных отношений таких авторов советского периода, как А.А. Агзамходжаев, И.Н. Ананов, А.А. Безуглов, И.Т. Беспалый, В.А. Дорогий, З.Г. Еникеева, Д.Л. Златопольский, И.М. Кислицын, К.Д. Коркмасова, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, Б.Л. Манелис, В.А. Ржевский, А.В. Радвогин, С.Л. Ро-нин, Э.В. Тадевосян, Н.А., Ушаков, Н.П. Фарберов, .A.M. Халилов, Р.Ш. Хафи-зов, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов и др. Концептуальные проблемы современного федерализма освещены в исследованиях таких ученых, как: Р.Г. Аб-дулатипов, С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Белкин, Н.В. Бело-шапка, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, Л.В. Бутько, С.Д. Валентей, Ю.Н. Власов, Г.А. Гаджиев, М.С. Джунусов, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, В.А. Кряж-ков, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалева, Ж.И. Овсепян, О.Г. Румянцев, И.А. Умно-щ В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Теоретической основой настоящего исследования послужили труды указанных и других отечественных, а также зарубежных ученых по пробле-
мам федерализма, его истории и современного состояния, суверенитета, правового статуса субъектов Федерации, права наций (народов) на самоопреде-! ление и т.д.
Правовая основа диссертации представлена Конституцией Российской Федерации и предшествовавшими ей Конституциями РСФСР и СССР, Конституцией Республики Дагестан и ранее существовавшими Конституциями ДАССР, федеральным законодательством и республиканскими законами, правовыми актами Президента Российской Федерации, постановлениями и определениями Конституционного Суда Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между !. федеральными и республиканскими органами государственной власти, актами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Народного Собрания и Государственного Совета Республики Дагестан, нормативных актов других субъектов России.
К анализу привлекались и важнейшие для исследования проблематики диссертации российские и республиканские законы прошлых периодов.
Научная новизна диссертации состоит в оригинальном исследовании конституционно-правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации в связи с политической и правовой реформами российского общества, развернувшимися после принятия новой Конституции России и продолжающимися по настоящее время.
Данная работа представляет собой первое комплексное монографическое исследование современных актуальных проблем государственно-правового строительства Республики Дагестан с учетом обобщения новейшего законодательства и практики его применения. Настоящее диссертационное исследование характеризуется как новизной поставленных задач, выдвижения в6>боснования основных положений, так и тем, что сформулированные в нем выводы и предложения имеют концептуальную, научно-теоретическую и практическую значимость для совершенствования конституционно-правового
статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации и укрепления федеративных отношений на современном этапе.
В работе даются авторские оценки институтов государственности Республики Дагестан, ее территориального верховенства, высшей юридической силы Конституции Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации, выявляются иные государственно-правовые признаки, определяются основные пути совершенствования ее конституционно-правового статуса и федеративных отношений.
На защиту выносятся следующие выводы и положения:
Изменение основ политической, экономической, социальной и культурной жизни в России к началу 90-х годов предопределило принятие новой Конституции Российской Федерации, что в свою очередь потребовало конституционного обновления и на уровне субъектов Российской Федерации, включая Республику Дагестан; принятие на основе новой федеральной конституции Конституции Республики Дагестан 1994 г. требует переосмысления теории и практики конституционно-правового строительства Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации, исследования малоизученной проблемы взаимозависимости конституционного процесса развития государственности народов Дагестана и современного статуса республики.
Анализ исторических процессов становления и конституционного развития государственности в Республике Дагестан предпринят диссертантом на основе предложенной им периодизации развития государственно-правового статуса Дагестана, что позволило сделать выводы о сложном, противоречивом, но последовательном процессе укрепления государственности Дагестана как субъекта РСФСР, а в последующем - Российской Федерации. Предлагаемый в диссертации подход позволил автору дать юридические (государственно-правовые) характеристики ДАССР, а в последующем - Республики Дагестан в их развитии, показать историческую преемственность процессов формирования современного правового статуса республики.
3. Рассмотрение государственно-правовых признаков Республики Даге
стан как субъекта Российской Федерации на основе комплексного подхода по
зволило автору выявить широкий спектр вопросов, нуждающихся в дополни
тельном правовом регулировании. Выделяются в первую очередь те признаки,
которые свидетельствуют о государственной природе Республики Дагестан, а
именно: наличие системы правовых актов, возглавляемой Конституцией Рес
публики Дагестан; системы органов государственной власти; территориаль
ного верховенства; государственного языка и ряда других признаков.
Особое значение имеют в этом плане вопросы гражданства, сложность которых предопределена неоднозначным законодательным закреплением и доктринальным обоснованием. Исследуя поэтапное развитие многоуровневой системы гражданства, автор обосновывает мысль о необходимости однозначного законодательного регулирования вопросов гражданства, которое должно отражать принцип единственного гражданства в государстве, а именно гражданства Российской Федерации.
Своеобразным нормативно-правовым «наполнителем» государственно-правового статуса Республики Дагестан являются предметы ее ведения и полномочия как субъекта Российской Федерации. Рассматривая современные проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Дагестан, автор диссертации исследует одновременно и проблему суверенитета, особенности ее решения в условиях Российской Федерации, высказывает мнение о соотношении национального и народного суверенитета. С учетом этого показывается связь данных вопросов с решением проблемы территориальной целостности Российской Федерации и оптимальное его обеспечение в рамках российской модели федерализма.
Руководствуясь проведенным анализом юридических новелл Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Дагестан и основываясь на положениях Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П, диссертант обосновывает тезис о том, что Республика Дагестан как субъект Российской Федерации обладает полной
государственно-правовой самостоятельностью на своей территории, в рамках своей компетенции, выражающейся в принадлежности ей всей полноты государственной власти вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
6. Анализируя проблему обеспечения единства конституционно-правового
пространства Российской Федерации, диссертант обосновывает, что положения
части 1 статьи 1 и части 1 статьи 4 Конституции Республики Дагестан о верхо
венстве Конституции Республики Дагестан и республиканских законов на всей
ее территории и о высшей юридической силе Конституции Республики Дагестан
и решений, принятых путем референдума, означают лишь их верховенство в
системе правовых актов Республики Дагестан. В то же время все правовые акты,
принимаемые в Республике Дагестан, как и сама Конституция Республики Даге
стан, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Такое сочетание позволяет говорить о двухуровневой конструкции принципа верховенства конституционных актов в федеративном государстве.
7. Одним из инструментов развития федеративных отношений, апроба
ции новых решений, обеспечения эффективного осуществления государст
венной власти и согласования интересов Федерации и ее субъектов являются
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
Диссертантом предложена концепция двустороннего договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Дагестан, который должен быть направлен на совершенствование взаимоотношений в плане оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Дагестан с учетом экономических, социальных, национальных, культурных, геополитических и иных особенностей Республики Дагестан,
Вместе с тем автором в соответствии с федеральным законодательством отмечается приоритет федерального закона при разграничении предметов ведения и полномочий и указывается на механизм обеспечения такого приоритета.
8. Наличие пробелов, противоречий федеральному законодательству в
законодательстве субъектов Российской Федерации свидетельствует о необхо
димости поиска путей и выработке мер, направленных на обеспечение един
ства правового пространства на всей территории Российской Федерации.
В этой связи автором предложена концепция гармонизации федерального и регионального законодательства как механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации.
9. Для решения актуальной проблемы укрепления конституционно-
правового статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации
важное значение имеет определение основных направлений его совершенст
вования. В этой связи автором вносится ряд предложений, связанных с осу
ществлением конституционно-правовой реформы в Республике Дагестан.
Практическая значимость и апробация результатов исследования Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической работе представительных и исполнительных органов государственной власти Республики Дагестан, ряд предложений и выводов работы могут найти применение при разработке договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Дагестан.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах и факультетах при изучении и преподавании ку|рса конституционного права Российской Федерации, истории права и государства, теории права и государства и спецкурса по региональному праву Республики Дагестан, а также в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и Республики Дагестан.
Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных автором статьях, а также в выступлениях на различных семинарах и научно-практических конференциях, проведенных высшими учебными заведениями и органами государственной власти Республики Дагестан.
За период своей работы в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Дагестан автором подготовлено свыше 20 различных видов нормативных правовых актов, а также более 50 экспертных заключений по проектам федеральных и республиканских законов и иных нормативных актов по проблемам регулирования федеративных отношений, статуса субъектов Российской Федерации.
Положения диссертации использованы в процессе преподавания конституционного права в Дагестанском государственном университете и Северо-Кавказском филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Отдельные положения диссертационного исследования и работа в целом обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и административного права Дагестанского государственного университета.
Структура работы. Структура работы обусловлена целью исследования.-Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных источников и литературы.
Правовые основы образования ДАССР в составе РСФСР
Для понимания и раскрытия современной государственно-правовой природы Дагестана необходимо исследовать этапы формирования и конституционного развития государственности в Дагестане. В XIX веке Дагестан был включен в состав России как Дагестанская область Кавказского генерал-губернаторства Российской империи. В это время в Дагестане господствовал патриархально-феодальный строй, во всех областях жизни народы Дагестана были отсталыми.
«Присоединение к России привело к значительным социально-экономическим изменениям в жизни его народов. Под влиянием развития капитализма в России и в Дагестане возникли зачатки капиталистических отношений. В начале XX века в промышленности, на рыбных промыслах и строительных работах было занято до 20 тысяч постоянных и сезонных рабочих»2. Элементы капитализма возникли также в сельском хозяйстве Дагестана, особенно его равнинной части. Хотя капитализм в сельском хозяйстве развивался медленно, не такими быстрыми темпами, как в промышленности и других отраслях экономики, он все же постепенно проникал в самые отсталые районы области.
Нахождение Дагестана в составе России имело определенное прогрессивное значение. По этому вопросу Энгельс в своем письме к Марксу от 23 мая 1851 года писал следующее: "... Россия действительно играет прогрессивную роль по отношению к Востоку... господство России играет цивилизующую роль для Черного и Каспийского морей и Центральной Азии, для башкир и татар"3. В.И. Ленин отмечал воздействие русского капитализма на Кавказ: "Русский капитализм втягивал Кавказ в мировое товарное обращение, нивелировал его местные особенности"4. Тем самым русский капитализм разрушал патриархально-феодальные порядки и особенности Дагестана, содействуя в некоторой степени развитию его производительных сил и оказал позитивное влияние на развитие народов Дагестана. Однако нельзя забывать о том, что никакие соображения об экономическом развитии, прогрессе не должны служить оправданием ущемления прав и свободы тех или иных народов, будь то русский народ или народы Дагестана.
В феврале 1917 г. в России свершилась буржуазно - демократическая революция. В результате было свергнуто царское самодержавие, однако в форму государственного устройства России особые изменения внесены не были, ибо в этом не было заинтересовано Временное правительство, не изменилось существенным образом и положение Дагестана. Место царского губернатора занял комиссар Временного правительства, а рядом с ним - местная буржуазия, аристократия. В Темир-Хан-Шуре был создан Областной исполнительный комитет. Возник также Мусульманский комитет в Петровске, отражавший в основном интересы буржуазии, помещиков и состоявший преимущественно из их представителей. Все эти учреждения были ликвидированы в ходе социалистической революции 25 октября 1917 г., которая сломала старое административно-территориальное устройство, и как следствие возникла задача его замены новым. Этот процесс шел нелегкими путями, ибо внешняя и внутренняя обстановка оставалась крайне сложной, отсутствовал опыт государственного строительства. Начавшаяся гражданская война, которая распространилась и на территорию Дагестана, отодвинула на второй план решение вопроса о государственном устройстве Дагестана, об осуществлении его народами права на самоопределение, провозглашенное большевиками еще до революции.
Советское правительство решало вопросы обустройства национальных окраин и областей России, в том числе Дагестана, руководствуясь положениями о праве наций на самоопределение и равноправии народов, разработанными классиками марксизма. Еще до Октябрьской революции в 1913 году критикуя Шаумяна, который выступал против автономии и ратовал за областное самоуправление, Ленин так излагал свою позицию в письме к нему: "Мы за автономию для всех частей, мы за право отделения... Автономия есть наш план устройства демократического государства". В этом же письме Ленин определяет федерацию как "союз равных, союз, требующий общего согласия"5. Однако здесь следует уточнить, что В.И. Ленин, говоря о праве на отделение, был против реального отделения. Это подтверждается из ответного письма в 1921 г. председателю Национального Собрания Турции Мустафе Кемалю, одобрившему признание Советским правительством автономии горцев, в частности Дагестана, в котором Ленин подчеркивал, что "Советская Россия предоставляет автономию всем народам на ее территории и поддерживает образование ими местных республик, согласно принципу права каждого народа на самоопределение"6. Из этого письма видно, что В.И. Ленин не говорил о праве каждого народа на образование самостоятельного государства. В письме подчеркивается предоставление Россией автономий всем народам в рамках России.
После III Всероссийского съезда Советов (январь 1918 г.), провозгласившего Россию федеративным государством, началась подготовка проекта первой Конституции РСФСР. Она была-принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа стала ее составной частью. В ст. 11 Конституции РСФСР 1918 г. было установлено, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких, могущих быть образованными, областных объединений вообще, должны стоять областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти областные союзы входят на началах федерации в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику. По мнению Юсубова Э.С., к которому мы присоединяемся, Конституция юридически закрепила национально-территориальный принцип в качестве основы государственного строительства, в конечном счете, она призвана была решить национальный вопрос в России и обеспечить сохранение ее государственного единства . Далее данный автор развивает свою мысль применительно к современному этапу и подчеркивает, что Российская Федерация как союзное государство изначально было основано на автономии по национально-территориальному принципу. Развитие Российской Федерации на началах автономии привело к возникновению государственности у ряда народов, ранее никогда ее не имевших8. Выступая на совещании по вопросу об автономии Дагестана, участвовавший в его работе Г. К. Орджоникидзе заявил, что если дагестанцы желают самоуправления, то они его безусловно получат9. Но при этом Совещание отметило, что Дагестан является неразрывной частью РСФСР.
Развитие государственно-правового статуса ДАССР в период с 1920 по 1936 г
Постановление ВЦИК об образовании Дагестанской АССР явилось первым законодательным актом, установившим правовые основы ее существования. Однако этот акт только наметил основы государственного устройства республики. В постановлении определялась та система государственных органов, которую необходимо было создать в Дагестане, а также фиксировались в общих чертах принципы взаимоотношений федеративных и местных органов государственной власти и управления. Поэтому возникла необходимость в принятии Основного закона, раскрывающего и закрепляющего государственно-правовое положение Дагестана как республики, входящей на автономных началах в состав РСФСР.
Пятого декабря 1921 г. первый Вседагестанский съезд Советов утвердил Конституцию ДАССР. Проект Конституции Дагестанской АССР был разработан в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. и другими конституционными актами РСФСР, а также с постановлением ВЦИК об образовании республики. Однако это было не простое копирование, она учитывала особенности Дагестана, на что и обратил внимание в своей статье А. Турубинер. Анализируя конституции автономных республик, он отметил более или менее самостоятельный характер Конституции ДАССР28. В Конституции признавалось федеративное устройство России. В ней закреплялось вхождение Дагестана в качестве автономной республики в состав РСФСР и указывались автономные права республики. В первом разделе Конституции Дагестана наиболее ярко проявилась однотипность советских конституций, общность принципов, положенных в их основу. Первой конституцией, в которой нашли отражение общие для всего советского государства принципы, явилась Конституция РСФСР 1918 г. Она и стала образцом для других советских конституций. Так, большинство статей первого раздела Конституции Дагестана почти текстуально воспроизводили соответствующие статьи Конституции РСФСР 1918 г. Это соответствие объяснялось не только тем, что Конституция РСФСР послужила образцом для Конституции Дагестана. Оно вытекало также из 2-й статьи Конституции республики, которая подтверждала автономный характер ДАССР и ее вхождение в состав РСФСР.
Конституция ДАССР 1921 г. сыграла важную роль в укреплении национальной государственности народов Дагестана, утвердила государственно-правовую базу для строительства нового общественного строя, продемонстрировала реальность прав, обеспечивающих автономное существование Дагестанской республики, установила систему органов государственной власти и управления республики, закрепила основные положения об организации и деятельности государственного аппарата Дагестана.
Провозгласив в первой главе (ст. 6) принадлежность верховной власти Вседагестанскому съезду Советов, Конституция вновь подчеркнула во второй главе ведущее положение съезда в системе органов государственной власти республики. В статье 18 было записано: "Веедагестанский съезд Советов является высшей властью ДАССР".
Веедагестанский съезд Советов, как высший орган государственной власти республики, обсуждал и давал директивы по всем важнейшим для Дагестана вопросам экономического, политического и культурного характера. Съезд мог рассматривать те вопросы, которые он признавал, в пределах прав республики, подлежащими своему ведению. Основные вопросы, входившие в компетенцию съезда, были закреплены в специальной (VI) главе.
В Конституции ДАССР 1921 г. были зафиксированы вопросы, входящие в компетенцию высших органов государственной власти и государственного управления Дагестана. Конституция ДАССР подтвердила также порядок взаимоотношений органов Федерации и Дагестанской АССР, установленный декретом ВЦИК. Конституция ДАССР, как и декрет ВЦИК об образовании ДАССР, указала те отрасли управления, в области которых Дагестан не имел полномочий. Многие вопросы были включены в круг ведения высших органов государственной власти Дагестана.
В статье 50 Конституции, определявшей компетенцию Вседагестанского съезда Советов и ЦИК, указывалось, какие вопросы разрешаются Дагестанской властью на основе финансовой и хозяйственной политики РСФСР и с согласия соответствующих наркоматов РСФСР. Так, установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории республики, утверждение бюджета, установление налоговых повинностей, установление и изменение системы мер, весов и денег на территории республики разрешались на основе финансовой и хозяйственной политики РСФСР и с согласия соответствующих наркоматов РСФСР.
Таким образом, Конституция ДАССР 1921г. закрепила за республикой определенный круг прав и в известной степени разграничила правомочия между РСФСР и ДАССР. Как правильно отмечает О. И. Чистяков, "дело это было трудным, потому что компетенции общероссийская и каждой данной АССР постоянно переплетались. Небольшой круг прав являлся монополией России в целом или, наоборот, монополией АССР. В большинстве случаев вопросы решались совместно"29.
Второй раздел Конституции был посвящен системе государственных органов республики. Высшей властью, как было сказано, был объявлен Веедаге-станский съезд Советов, а в период между съездами - ЦИК Советов Дагестана. Текущую работу по выполнению задач, возложенных на ЦИК Советов Дагестана, осуществлял Президиум ЦИК. Общее управление делами Республики осуществлял Совет Народных Комиссаров ДАССР. Органами специального государственного управления были наркоматы и ведомства.
Конституция закрепляла довольно пшрокий круг полномочий республики в лице ее высших органов государственной власти - Вседагестанского съезда Советов и Центрального Исполнительного Комитета республики.
Ведению этих органов подлежали вопросы государственного строительства, административно-политической деятельности: утверждение, изменение и дополнение Конституции (исключительная компетенция Вседаге-станского съезда Советов); общее руководство всей внутренней и внешней политикой; установление и изменение границ; общее административное разделение территории республики и утверждение окружных объединений; назначение и смещение отдельных членов и всего состава Совнаркома, утверждение председателя Совнаркома; в области народного хозяйства: установление основ и общего плана всего народного хозяйства и его отдельных отраслей; утверждение бюджета, установление налоговых повинностей; установление и изменение системы мер весов и денег на территории Республики; в области законодательства и правопорядка: общегосударственное законодательство; судоустройство и судопроизводство; гражданское и уголовное законодательство; право амнистии; в области внешних сношений: заключение займов, таможенных и торговых договоров, финансовых соглашений30.
Государственно-правовые признаки Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации
Конституционно-правовой статус государства — совокупность положений, в которых закрепляются важнейшие сущностные его признаки и атрибуты; официальное название, форма государства (все три его элемента), функции и компетенция государства, механизм государства, положение государства в политической системе общества, свойства государства (светское, социальное и т. д.).
Вопрос о государственно-правовой природе Республики Дагестан, о признаках, присущих ей, как субъекту Федерации, - один из важнейших в науке государственного права. Он имеет принципиальное значение. С ним тесно связано теоретическое понятие конституционно-правового статуса, К сожалению, ни в нормах конституционного права, ни в его теории это понятие пока не получило должной разработки. Можно сослаться лишь на проект Федерального конституционного закона «О порядке изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации», в котором законодатель предпринял попытку сформулировать определение этого понятия; «Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации — состояние субъекта Российской Федерации, положение которого определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и характеризуется единообразием конституционного подхода к разграничению предметов ведения между Российской Федераций и ее субъектами и полномочий их органов государственной власти по предметам совместного ведения».
Признание Республики Дагестан государством означает, что она имеет определенный правовой статус. То, что республики в составе Российской Федерации, в том числе и Республика Дагестан, являются государствами, закрепляется в действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. (ч.2 ст.5). Республика Дагестан является государством, в соответствии с ее действующей Конституцией (чЛ ст.1). На основе анализа Конституции Российской Федерации 1993 г., Конституции Республики Дагестан 1994 г., положений теории государства и права, науки конституционного (государственного) права автором на современном этапе применительно к Республике Дагестан определяются следующие государственно-правовые признаки:
1. Своя Конституция - Основной Закон, закрепляющий основы конституционного строя, правовой статус человека и гражданина, форму государства, систему органов государственной власти и местного самоуправления, государственные символы.
Конституция Республики Дагестан принимается Конституционным Собранием Республики Дагестан или референдумом. Конституцию (или, в редких случаях, конституционные законы - "неписаную" конституцию) имеет любое государство. Республика Дагестан, будучи государством, не может не иметь своей Конституции.
«Каждая республика в составе Российской Федерации имеет свою конституцию. Это право республик по своему рангу является конституционным. Наличие конституции — важный государственно-правовой признак республики как субъекта России. Для республиканских конституций, как и для всей конституционной системы страны, характерен процесс обновления, связанный с общей конституционной реформой. Конституции республик в составе России органично вплетаются в конституционное пространство Российской Федерации и являются неотъемлемым элементом конституционной системы нашего государства».
Действующая Конституция Республики Дагестан содержит преамбулу, закрепляет основы конституционного строя, правового статуса человека и гражданина, правового положения Республики как государства в составе Российской Федерации, систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, символы, столицу Республики, порядок изменения Конституции Республики Дагестан; содержит заключительные и переходные положения, касающиеся вступления в силу Конституции, деятельности государственных органов в переходный период. В Конституции также закрепляются формы собственности, определяются некоторые основы правового положения общественных объединений.
2. Свои органы государственной власти (по предыдущим конституциям они назывались высшими, центральными).
Республика Дагестан как государство, осуществляет свою деятельность преимущественно через органы государственной власти, которые составляют систему государственных органов - органов государственной власти, государственный аппарат. По действующей Конституции Республики Дагестан высшие органы государственной власти Республики Дагестан не предусмотрены, вместо них в соответствии с Конституцией Российской Федерации предусмотрены органы государственной власти, которые обычно имеют государства (большинство или значительная часть): законодательный орган - Народное Собрание, Государственный Совет - орган, возглавляющий исполнительную власть и обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти, глава государства - Председатель Госсовета; Правительство - исполнительно-распорядительный орган государственной власти; министерства.
Республика, как государство, имеет и судебные органы: Конституционньш Суд, Верховный Суд, Арбитражный Суд, районные и городские суды, мировых судей. Здесь необходимо уточнить, что Верховный Суд, Арбитражный Суд, районные и городские суды входят в единую федеральную судебную систему.
3. Наличие у республики своей территории. Государственная власть республики распространяется на эту территорию. Законы и другие нормативные акты республики действуют на данной территории, которая не может быть изменена без согласия Республики Дагестан. Никакое государство, в том числе Российская Федерация, согласно ее Конституции не может, не вправе изменить территорию Дагестана без согласия республики.
«В соответствии со ст. 69 Конституции Республики Дагестан ее территория едина, ее статус и границы не могут быть изменены без волеизъявления дагестанского народа. Наилучшим, наиболее демократическим способом вы-ражения этого волеизъявления является референдум» Как было сказано, Дагестан самостоятельно решает вопросы административно - территориального устройства республики. Порядок их решения определяется республиканским законодательством. Наличие территории вообще - признак любого государства. Государство распространяет свою власть на граждан, проживающих на определенной территории. Государственная власть Республики Дагестан также распространяется на всю территорию республики. Изменение территории Республики Дагестан допускается, как указывалось, только с согласия дагестанского народа.
Правовая основа конституционного статуса Республики Дагестан как субъекта Российской Федерации
С 31 марта 1992 года взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами после подписания Федеративного договора основываются на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации84. «Договор впервые за время существования Российского государства установил договорно-оформленные федеративные отношения. Это не означало, что мы начинали с чистого листа. Элементы федерализма существовали в России и раньше»85. 10 апреля 1992 г. 6-й Съезд народных депутатов России одобрил Федеративный договор и включил его содержание в текст Конституции Российской Федерации.
В настоящее время значение Федеративного договора в федерализации России вызывает споры, суть которых заключается в разных ответах на вопрос о том, была ли Россия учреждена как федеративное государство с подписанием Федеративного договора и внесением затем соответствующих изменений в действовавшую тогда Конституцию России.
Достаточно распространена точка зрения о том, что с подписанием Федеративного договора Россия из унитарного государства преобразовалась в федеративное . Другая позиция заключается в том, что и до Федеративного договора Россия являлась федеративным государством, с его же появлением изменилась природа Федерации, произошло преобразование Федерации, построенной на принципах национальной автономии, в конституционно-договорную федерацию с различными по своей природе субъектами Федерации .
Существует еще одна позиция, сторонники которой считают, что с подписанием Федеративного договора реальными субъектами Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области, города Москва и Санкт-Петербург; автономная область и автономные округа . Ряд ученых полагает, что и после заключения Федеративного договора края, области, города федерального значения сохранили свой прежний статус административно-территориальных единиц89.
По мнению И.А. Умновой, «с подписанием Федеративного договора статус субъектов Федерации приобрели только республики в составе России, другие же субъекты Федеративного договора получили статус административно-территориальных (национально-территориальных) автономий, сочетающих унитарный и федеративный характер связей с Россией как федерацией» .
В Конституции Российской Федерации 1993 г. тоже нет полной ясности относительно статуса субъектов Федерации. На основании ст.5 Конституции Российской Федерации к равноправным субъектам Федерации отнесены не только республики, но и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.
Самой серьезной коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации (ст.5) и разностатусностью республик, с одной стороны, краев и областей —с другой, автономных округов и автономной области— с третьей. Само сохранение разных наименований субъектов Федерации обусловливает различие между ними .
В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире нельзя встретить формулу - разные по государственно-правовой природе субъекты имеют равный статус. Можно ли совместить несовместимое? Разная природа предполагает разный статус. Таким образом, российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму "равноправие не есть равенство", и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации92.
Вот что по этому поводу говорит А.И. Коваленко: "Как могут быть равноправны республики и обычная область?! Ведь равноправие - равенство прав. Очевидно, что если республика обладает конституцией, своим законодательным органом, правительством, министерствами, то подобные атрибуты не свойственны области. Стало быть, в их статусе нет равноправия. Точно также о каком равноправии может идти речь между краем и автономным округом, который входит в его территориальную организацию?"93.
«Однако известно, что если государство строится на «гегемонии» одной территории (и населения) над другими, то оно не может называться федеративным. Ведь одним из основных принципов федерализма является равноправие субъектов федерации в отношении к федеральной власти и между собой, упреждающее возможность преобладания одного субъекта над другим.
Признаки, свидетельствующие о разном фактическом положении субъектов федерации и их потенциальных возможностях, не должны быть основанием для конституционного неравноправия субъектов в системе единого федеративного государства»94.
«Не может быть «асимметрии» в конституционном статусе субъектов федерации, но она может быть в представительстве, полномочиях по решению разных проблем»95. В федеративном государстве асимметричность может проявляться также в отсутствии одинаковой типовой структуры органов управления для всех его субъектов96.
Автор диссертации отмечает, что с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года статус равноправных субъектов Российской Федерации наряду с республиками, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, получили и края, области, города федерального значения и автономные образования.
Данное положение подтверждается также и Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»97,
В понимании природы России как федерации по форме акта, ее учредившего, в отечественной науке тоже не сложилось единства взглядов. Наряду с признанием России как конституционно-договорной федерации98 имеют место и другие взгляды относительно природы Российской Федерации.
Так, Б. С. Эбзеев и Л. М. Карапетян отмечают, что «Россия — конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционно-договорной или договорной природе»99.
По мнению авторов, субъекты входят в Российскую Федерацию на конституционной основе. Это означает, что сама федерация образуется не в результате вхождения в ее состав данных субъектов, она отнюдь не является результатом их объединения в некое единство или какой-то новый союз. Российское государство существовало до и сохраняется после выделения на его территории любых субъектов.
