Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННО ПРАВОВЫХ ОСНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 11
§ 1 Конституционно-правовые основы исполнительной власти Российской Федерации 11
§ 2 Принципы взаимодействия РФ и ее субъектов в сфере исполнительной власти 41
§ 3 Роль федеральных округов в системе исполнительной власти 61
ГЛАВА 2 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ ДАГЕСТАН 81
§ 1 Структура органов исполнительной власти на территории Республики Дагестан 81
§ 2 Порядок и правовые процедуры деятельности высшего органа исполнительной власти - Государственного Совета 99
§ 3 Правовые основы и практика деятельности исполнительно-распорядительного органа Правительства Республики Дагестан 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 142
БИБЛИОГРАФИЯ 148
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Укрепление Российской Федерации во многом зависит от совершенствования правовой основы организации и функционирования исполнительной власти, в частности от взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим особую значимость приобретает вопрос четкого определения функций и обязанностей, предметов ведения и полномочий указанных органов.
По мнению автора, главной причиной недостаточной эффективности деятельности органов исполнительной власти является несоответствие между новой, конституционно закрепленной моделью, организации государства и, во многом сохранившимися, прежними подходами, структурами, формами и методами управления. Сегодня много споров среди ученых и специалистов вызывает само определение сущности исполнительной ветви власти, что вызвано отсутствием в законодательстве Российской Федерации ее однозначного понимания. В результате, взаимодействие и эффективность деятельности различных звеньев исполнительной власти находятся на новом уровне.
Особое значение для России имеет целостная правовая основа функционирования органов исполнительной власти в связи со значительной территорией государства, богатейшими природными ресурсами, многонациональным и многоконфессиональным составом населения, историческими традициями. Сегодня обществу необходимо предсказуемое и качественное государство, позволяющее своевременно и рационально решать вопросы дальнейшего развития страны.
При исследовании проблематики правового статуса института исполнительной власти Российской Федерации, к числу важнейших и наиболее болезненных, относится вопрос о распределении полномочий между федеральными и субъектными уровнями исполнительной власти, при этом должны учитываться особенности правового положения различных видов субъектов, в том числе и республик. Одним из таких субъектов является Республика Дагестан, где сложилась особого рода нерациональная ситуация, при которой федеральные органы исполнительной власти, исходя из Конституции Российской Федерации, обязаны применять необходимые полномочия для осуществления государственно-властной деятельности, но на практике они не имеют четко отлаженных механизмов. Не хватает необходимой системности в статусах и взаимодействии органов исполнительной власти.
Актуальность избранной темы определяется тем, что на сегодняшний день проблема правового регулирования предметов ведения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации не получила четкого и однозначного решения. Вследствие, не найдено оптимального соотношения объема федерального и субъектного нормотворчества в области деятельности органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъекта Федерации не могут комплексно управлять в связи с неурегулированностью отношений в сфере разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления. В связи с этим, требуется исследование по вопросам четкого распределения компетенции правоотношений в сфере исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, исключительного ведения субъектов Федерации.
Степень научной разработанности темы. Анализ правовых статусов и процессов взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов с учетом их количества и разнотипности, объективное вычленение существующих в этом контексте проблем и поиск оптимальных путей решения привлекает внимание многих ученных, поскольку данная тема содержит значительный потенциал источников и ресурсов оптимизации государственного управления.
Общим вопросам теории государственного управления, в том числе конституционно-правовым основам исполнительной власти, посвящены работы Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Н.А. Емельянова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, В.И. Патрушева, А.И. Попова, В.И. Попова, В.А. Прокошина, В.А. Козбаненко, И.С. Яценко и других авторов.
Проблемы современного состояния и развития российского федерализма нашли свое отражение в трудах следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, А.Е. Козлова, Б.С. Крылова, В.Н. Лысенко, В.Н. Синюкова, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева.
Однако, несмотря на то что, данную проблематику продолжают разрабатывать многие исследователи, необходимо отметить недостаточность в изучении отдельных вопросов, поскольку многоаспектность этой тематики на сегодняшний день не способствует легкому и однозначному решению.
Комплексно и всесторонне анализируя взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, связанное с разграничением предметов ведения между Федерацией и субъектами, диссертант обращался к работам таких ученных как: С.С. Алексеев, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, С.Д. Валентей, Д.Е. Дымов, Д. А. Ковачев, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин. При исследовании проблемы государственного и национального развития Республики Дагестан автор проанализировал труды М.Г. Алиева, Р.Г. Абдулатипова, Г.А. Гаджиева, М-С.М. Гусаева, Я.Б. Гамзатова, Р.Б. Мамаева, Ш.Б. Магомедова, A.M. Халилова, О.Г. Шапиевой, СМ. Шапиева, У-Х.Ш. Шахманаева и ряда других.
Несмотря на обширный круг источников по вопросам организационно-правового механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, в отечественной юридической науке проблема анализа института исполнительной власти в субъекте Российской Федерации остается недостаточно исследованной.
Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является проведение комплексного конституционно-правового анализа института исполнительной власти в субъекте Российской Федерации в контексте целостности системы исполнительной власти. Особо принимается во внимание тот факт, что Республика Дагестан была одной из первых республик, которая выступила за демократизацию и укрепление федеративных отношений. Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи: - проанализировать конституционно-правововые основы исполнительной власти Российской Федерации;
- определить правовые принципы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в системе исполнительной власти;
- выявить роль, место и значение структур управления федеральных округов в системе исполнительной власти Российской Федерации;
- исследовать на примере Республики Дагестан современный конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Федерации, раскрыть основные проблемы взаимоотношений Федерации и ее субъекта в системе исполнительной власти, определить значение создания и совершенствования собственной нормативной базы для укрепления правового статуса органов исполнительной власти Республики Дагестан с учетом специфики данного субъекта, его территории и населения;
- провести системный анализ порядка и правовых процедур формирования и деятельности органов исполнительной власти: Государственного Совета и Правительства Республики Дагестан;
- обозначить перспективы и выделить приоритеты в решении проблемы оптимизации взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают конституционно - правовые основы организации и функционирования системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Предметом диссертационного исследования является институт исполнительной власти в субъекте Российской Федерации (Республике Дагестан).
Теоретическая и методологическая база исследования. Для решения поставленных задач по достижению основной цели диссертационного исследования были использованы общенаучные методы (системный, исторический, социологический), общелогические (анализ, синтез, переход от общего к частному), частнонаучные (формально-юридический, сравнительный метод познания). Комплексное использование перечисленных методов позволило автору сформулировать основные выводы, относящиеся к развитию и реализации целей и функций исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Теоретической базой настоящего исследовании послужили разнообразные источники: работы зарубежных и отечественных исследователей, комментарии к нормативным правовым актам, материалы научных конференций, данные средств массовой информации различных политических ориентации, статьи из периодических журналов «Власть», «Государство и право», «Государственная служба», «Журнал российского права», «Политические исследования», «Российская юстиция», «Собрание законодательства Российской Федерации», «Федерализм» и другие.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года; федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) ряда субъектов Российской Федерации, Конституция и текущее законодательство Республики Дагестан; Законы Республики Дагестан «О Государственном Совете», «О Конституционном Собрании» иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.
Эмпирическую базу исследования составляют материалы статистики, социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации. Привлекались данные информационных баз научно-исследовательских и общественно-политических web- сайтов мировой сети Internet.
Результаты и научная новизна диссертационного исследования в обобщенном виде состоят в том, что впервые в рамках предмета конституционного права исследован и проанализирован, с учетом комплексного, системного описания, процесс становления и развития, укрепления института исполнительной власти в субъекте Российской Федерации - Республике Дагестан. В центре этого процесса находятся формы и содержание взаимодействия федеральных и субъектных органов исполнительной власти.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие положения и выводы, позволяющие говорить о научной новизне исследования:
- показано, что институт исполнительной власти представляет собой конституционно установленный властный исполнительно-распорядительный механизм государственного управления, призванный непосредственно и практически целеполагать, организовывать и регулировать публичную жизнедеятельность людей, в которой выражаются взаимоотношения государства и его составных частей, конкретных личностей и их коллективов. Этот институт обеспечивает реализацию Законов в конкретных правоотношениях; обоснован методологический подход, состоящий в том, что институт исполнительной власти субъекта федерации должен исследоваться в целостной системе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов федерации и исполнительных органов местного самоуправления, поскольку именно так выявляются взаимосвязи и взаимодействия, определяющие их возможности в области управления общественными процессами;
- на основе анализа Конституции Российской Федерации и ее субъектов выдвинуто положение о том, что эффективность функционирования вертикали исполнительной власти Российской Федерации, возрастание ее роли в решении социальных, экономических, политических проблем общества во многом зависит от оптимального взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; причем данное положение имеет особое значение при реализации предметов ведения не только по ст.72 Конституции Российской Федерации, но и ст.71, поскольку органы исполнительной власти объективно заинтересованы в том, чтобы на их территории все вопросы решались на высоком профессиональном уровне;
- аргументировано, что в организации и функционировании органов исполнительной власти всех уровней, особое значение имеют принципы демократизма, федерализма, законности приоритета прав человека, соблюдение которых только и создает условия для реализации объективного, конституционно-определенного предназначения;
- раскрыто значение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как структуры, обеспечивающей субординацию и координацию по определенным вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в рамках федеральных округов; обозначенная структура усиливает межсубъектные взаимодействия, что способствует укреплению федеральных отношений;
- проанализированы основные элементы правового статуса органов исполнительной власти Республики Дагестан в составе Российской Федерации и пределы их самостоятельности; констатировано, что в целом, правовой статус перечисленных органов позволяет рационально и эффективно управлять многими процессами на территории республики и достаточно мирно взаимодействовать с соответствующими органами других субъектов Российской Федерации;
- проведена оценка «положительных» и «отрицательных» моментов взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в целостной системе. Сделан вывод о том, что самой острой проблемой во взаимодействии является координация деятельности структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; выявлена несогласованность параллелизма, дублирование, столкновение интересов, что снижает эффективность управления;
- определены основные сходства и различия в структуре органов исполнительной власти Российской Федерации и республики Дагестан, что позволило охарактеризовать структуру построения органов исполнительной власти Республики Дагестан относительно федеральной схемы и схем других субъектов Федерации, и выявить особенности существующей иерархии в исполнительной власти республики, к числу которых отнесены Государственный Совет Республики Дагестан - как высший орган исполнительной власти Республики Дагестан. Исследование процесса законодательства Народного Собрания и правотворческой деятельности органов исполнительной власти Республики Дагестан дало возможность сформулировать положение о том, что для обеспечения единства правового пространства в системе исполнительной власти Российской Федерации необходимо усиление государственного контроля за соблюдением надлежащего порядка в исполнении принятых правовых норм и обеспечением законности в принятии нормативно-правовых актов.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость основных выводов и предложений, сделанных в результате диссертационного исследования, прежде всего, состоит в том, что его результаты расширяют сферу научного познания происходящих процессов, обусловленных утверждением отечественной модели исполнительной власти. Основные положения могут быть широко использованы в научно-исследовательской работе, преподавании учебных дисциплин, при разработке научно-методических пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ, изложены в ходе дискуссий на ряде научно-практических конференций по проблемам государственного управления Российской Федерации, и в научных публикациях.
