Содержание к диссертации
Введение
Глава 1: Представительная демократия и орган законодательной власти субъекта Российской Федерации
1. Сущность представительной демократии и ее региональный уровень 12-35
2. Понятие и представительный характер органа законодательной власти субъекта Российской Федерации 36-69
3. Органы законодательной власти субъектов федерации в зарубежных государствах: особенности представительной демократии 69-94
Глава 2: Проблемы представительного характера органа законодательной власти субъекта Российской Федерации
1. Проблемы представительства в организации органа законодательной власти субъекта Российской Федерации 95-123
2. Организационно-правовые формы деятельности органа законодательной власти субъекта Российской Федерации 124-145
3. Гарантии представительного характера органа законодательной власти субъекта Российской Федерации и их практическая реализация 146-188
Заключение 189-192
Список использованной литературы и источников
- Понятие и представительный характер органа законодательной власти субъекта Российской Федерации
- Органы законодательной власти субъектов федерации в зарубежных государствах: особенности представительной демократии
- Организационно-правовые формы деятельности органа законодательной власти субъекта Российской Федерации
- Гарантии представительного характера органа законодательной власти субъекта Российской Федерации и их практическая реализация
Введение к работе
Недвижимое имущество является предметом постоянного внимания юридической науки. Конституционные гарантии прав собственника, принципы единства экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности не могут быть реализованы иначе, чем утверждением в государственной деятельности, судебной практике, повседневной жизни людей принципиальных, кристаллизирующихся тысячелетиями идей частного права. Основные начала гражданского законодательства, возносящиеся, по существу, в главенствующие частноправовые принципы, обеспечиваются не только юридическим их провозглашением (ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее - ГК, ГК РФ), но и гарантированным, прочным правом собственности, в том числе стабильным, уверенным и защищенным вещным обладанием участниками имущественных отношений недвижимым имуществом.
После восстановления на современном уровне Гражданским кодексом Российской Федерации правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, последнее вполне обоснованно стало одним из центральных направлений научных исследований российской цивилистики. Появились монографические и диссертационные исследования, многочисленные комментарии и научные статьи, в которых дается научная и практически значимая разработка проблематики недвижимого имущества, его правового регулирования (М.И. Брагинский, В.В. Витрянский, Б.М. Гонгало, B.C. Ем, П.В. Крашенинников, И.Д. Кузьмина, ВА Лапач, А.Л. Маковский, К.И. Скловский, ЕА Суханов, В.В. Чубаров, Л.В. Щенниковаидр.).
Вместе с тем в тех основательных и высокозначимых научных разработках правового регулирования недвижимого имущества, которые предприняты после принятия ГК РФ, несколько в стороне остались системные характеристики данного вида объектов гражданских прав. Цивилистические представления здесь ограничиваются главным образом хоть и достаточно глубоким, но лишь классифицирующим подходом. Новейшие описания и классификация объектов недвижимого имущества, выйдя за принципиальную уровневую границу деления «недвижимые вещи по природе и недвижимые вещи по закону», естественным образом достигли сущностного порога признания и осмысления их комплексности и наличия определенных структурных связей.
Системность давно уже признана отечественным правоведением важнейшим свойством права - свойством особо важным и существенным в гражданском праве, где имущественные объекты, имея во многих случаях сложную структуру, тесно взаимосвязаны с иными объектами, в том числе и объектами иных отраслей права. Примечательно при этом, что ПС РФ по ряду институтов особо выделил комплексность объектов регулирования (например, имущественные комплексы - ст. 132 ГК РФ). Такие комплексные объекты и могут быть названы «системами» в специфическом для права значении.
Специального, повышенного внимания в рассматриваемом отношении требует как раз недвижимое имущество. Ведь недвижимость, занимая основополагающее место в системе объектов гражданских прав, сама выступает важнейшей составляющей имущественных комплексов и одновременно - специфическим системным образованием, с собственной структурой и взаимосвязью элементов.
Таким образом, открывающийся в настоящее время перед правоведами следующий этап, предопределенный всей, в том числе советского периода, юридической наукой, - это признание системной природы недвижимого имущества и раскрытие исследованных ранее отдельных межобъектных связей и взаимовлияний недвижимых вещей как характерное проявление собственно дифференцированной и вместе с тем относительно цельной системы.
Необходимо учитывать, что достаточно большое количество научных публикаций последних двух десятилетий неоднократно касалось под разными ракурсами проблематики недвижимых вещей, более того, выявлялись и исследовались некоторые близкие к систематике структурные связи и построения, однако заметного комплексного исследования дифференциации, единства и особенностей собственно системы объектов недвижимого имущества не предпринималось. Между тем в особенностях системных характеристик недвижимого имущества, а также на гранях взаимоотношений отраслей российского законодательства (гражданское и земельное право, гражданское право и право природоохранное и т.д.) при регулировании отношений, связанных с недвижимостью, возникает значительное число коллизий и нерешенных вопросов.
Из этого следует, что в сфере гражданского законодательства не получили исчерпывающего доктринального решения многие проблемы, в частности взаимоотношения объектов недвижимого имущества (земельный участок - строение, здание - нежилое помещение и т.д.). Отсутствие надлежащего и основательного исследования системности недвижимых объектов препятствует углубленной научной разработке современной доктрины гражданского права, да и в практическом отношении может повлечь неотвратимые, требующие значительного времени и усилий для устранения последствий проблемы в законотворческой и правоприменительной практике.
Возникновение, развитие и современное правопонимание действительно уникального юридического явления, каковым является система недвижимого имущества, позволяет не только уяснить центральное место исследуемого объекта гражданских прав в российском и подавляющем большинстве иных правовых порядков, но, что более важно, представить существо и характер системы недвижимостей, структурное ее построение, а также проследить на примере исследуемой системы постоянное и изменчивое единство и различие начал публичного и частного права, выработать наиболее эффективные юридические способы воздействия на связанные с недвижимым имуществом общественные отношения.
Понятие и представительный характер органа законодательной власти субъекта Российской Федерации
В публичном праве в организации и функционировании государственной власти, используя Конституцию Российской Федерации, обратимся к следующим примерам представительства: Президент Российской Федерации представляет Россию внутри страны и на международной арене (часть 4 статьи 80 Конституции Российской Федерации); каждый субъект Российской Федерации представлен в Совете Федерации (часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации).
Если же брать представительство интересов народа или народное представительство, то оно должно осуществляться в форме органов, имеющих определенные характеристики при их формировании и деятельности, а также имеющих публично-правовой статус. Кроме того, можно согласиться с А.С. Автономовым: «представительства интересов населения государства и отдельных социальных слоев...в различные эпохи менялись взгляды на то, каким образом и чьи именно интересы должны быть представлены, круг представленных субъектов то сужался, то расширялся,
Юридический энциклопедический словарь. М.: 1984. С. 284. Федерализм: Энциклопедический словарь. М.: 1997. С. 52. степень взаимосвязи представителей и представляемых изменялась, как изменялся и механизм такой взаимосвязи, но сама упомянутая взаимосвязь оставалась»23. Поэтому, если раньше народное представительство связывалось с выборным коллегиальным органом, как правило, парламентом, который нес на себе признак выборности и осуществления законодательных функций, то в настоящее время, видимо, связанное с тенденцией усиления исполнительной власти, некоторые исследователи считают глав исполнительной власти (президента, губернатора, главу города) органами народного представительства, обосновывая это особым характером формирования этих органов - избранием, которое дает им право выражать представительный характер своей деятельности и интересы народа на своем посту. К таким исследователям можно отнести С.А.Авакьяна, который говорит, что «следует считать глав исполнительной власти также народными представителями» 4; И.Г.Мачульскую, которая понимает под народным представительством «не только выборные органы, но и отдельные категории выборных должностных лиц, представляющих интересы как всего населения самоуправляющейся территории, так и его части»25. Представляется, что такое слишком расширительное толкование исследуемого термина полностью не применимо. Конечно, можно согласиться со словами Феликса Моро, что «без избрания немыслим представительный характер»26, но если говорить о критериях выборности и выражения интересов народа, то Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под редакцией С.А. Авакьяна. М.: 1998. С. 19.
Авакьян СВ. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под редакцией С.А. Авакьяна. М.: 1998. С. 5. 25 Мачульская И.Г. Региональное законодательство о формах народного представительства в местном самоуправлении // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под редакцией С.А. Авакьяна. М.: 1998. С. 151.
Феликс Моро. В защиту парламентаризма. Перевод Кагана. Спб.: 1908. С. 19. избранный глава исполнительной власти не может в одном лице отражать интересы всех избирателей, из-за того что получил поддержку на выборах всего лишь большего числа избирателей, но не всех. И в этом смысле в выборном коллегиальном органе находят отражение, в лице своих членов, совокупность политических сил и их расстановка на момент выборов.
Именно поэтому следует считать органом народного представительства лишь единственный выборный, коллегиальный, законодательный орган какой-либо территории. Если же брать представительность, в приведенном выше примере Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (статья 80 часть 4 Конституции Российской Федерации), то думается, что он не единственный наделен качеством представления Российской Федерации. Ведь в пределах своей компетенции каждый государственный орган может выступать от имени Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации» председатель Правительства Российской Федерации имеет право представлять Правительство Российской Федерации, а в соответствии с процессуальным законодательством суды, вообще, выносят решения от имени Российской Федерации. Более того, исходя из смысла части 2 статьи 3
Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления, можно констатировать, что каждый орган публичной власти будет являться представительным. Имеются и другие точки зрения. Так И.В. Гранкин считает, что к категории «народное представительство» недопустимо относить выборных должностных лиц, иначе будут смешаны основные начала государственного строительства, так как «при таком подходе на теоретическом уровне утрачивается объективно существующая потребность проводить дифференциацию государственных органов по их предназначению, а также разграничивать обусловленную этим предназначением компетенцию»27.
Представляется оправданным недопущение раздувания понятия народного представительства в зависимости от тех или иных качеств, положенных в его основу, и наделения ими индивидуальных органов, ведь в своей совокупности ни один индивидуальный орган не обладает всеми качествами народного представительства. Соглашаясь с С.В.Масленниковой и говоря об индивидуальном органе, можно сказать следующее; «в природе этого органа не находит своего проявления такое необходимое и существенное свойство, как коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений. Поэтому, даже будучи сформирован в результате выборов, индивидуальный по своей природе орган власти, действующий в единоличном порядке, не становится органом народного представительства» . Более того, социальная сущность индивидуального органа власти состоит не в представительстве интересов народа, а в выполнении исполнительной деятельности, в рамках тех законов, которые приняты выборным коллегиальным органом власти.
Органы законодательной власти субъектов федерации в зарубежных государствах: особенности представительной демократии
По мнению И.В.Гранкина, «законодательные органы субъектов Российской Федерации - составной элемент системы органов государственной власти на местах. Они действуют на основании установленных общеобязательных правил в форме законов. Будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, законодательные органы одновременно являются и представительными органами»88. Однако в определении упущено, что эти органы являются единственными высшими представительными и законодательными органами субъектов Федерации. Невозможно создание нескольких высших представительных и законодательных органов субъекта Федерации.
Кроме того, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяется: Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Здесь предусматривается, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, является постоянно действующим. Данное положение представляется правильным, им обеспечивается возможность постоянного осуществления законодательной (представительной) власти субъекта Федерации в соответствии с принципом разделения властей.
Вместе с тем, представляется возможным уточнить понятие «орган законодательной власти субъекта Федерации» под которым следует понимать единственный постоянно действующий высший орган государственной власти субъекта Федерации, являющийся институтом представительной демократии, способный выражать волю и интересы населения, обладающий важнейшим и исключительным правом - правом принятия законов, имеющих высшую юридическую силу в системе нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации.
Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации выполняют государственные функции, то есть имеют признаки государственного органа. Так, к признакам государственного органа В.Г.Стрекозов и Ю.Д.Казанчев относят: 1) образование государственного органа в соответствии с законом. В отношении законодательных (представительных) органов субъектов Федерации образование осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Порядок образования регламентируется федеральными законами о выборах, конституцией или уставом субъекта Федерации и иными законами субъекта Федерации; 2) наличие полномочий Российского государства осуществлять строго определенные задачи и функции. Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов Федерации это означает, что государство наделило данные органы властными полномочиями по принятию законов, причем эти органы обладают исключительным правом на принятие законов на своей территории; 3) наличие четкой определенной законом структуры, осуществление своей деятельности в присущих ему организационно-правовых формах. Так, основной формой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации является заседание. Процедура работы законодательных (представительных) органов определяется их регламентами; 4) составление единой системы государственной власти. Здесь автор придерживается мнения о том, что в отношении Федерального собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов федерации не происходит образование единой системы законодательных представительных органов власти. «В данном случае можно говорить лишь о единстве власти, обеспечиваемой широким применением элементов нецентрализации и использованием элементов централизации в форме правовой субординации лишь в исключительных случаях»89.
Существуют и другие точки зрения. Так, Л.Ф.Болтенкова замечает, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, но «это вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами» в подтверждение чего приводится следующее: «названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения Российской Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; она имеет право законодательной инициативы в Федеральном собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента - Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации»90. Вместе с тем, здесь говорится прежде всего о единстве власти, а не о системе органов, что находит свое подтверждение в Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой устанавливается только единство системы органов исполнительной власти. «В том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, - считает И.А.Умнова, собственно говоря, и заключается особенность федеративных отношений, специфика законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве
Организационно-правовые формы деятельности органа законодательной власти субъекта Российской Федерации
Органы законодательной власти имеют однотипную внутреннюю структуру, составляющими ее являются: палаты, руководящие органы, постоянные комиссии или комитеты, депутатские объединения. Внутренняя структура, полномочия внутренних органов регулируется регламентом органа законодательной власти субъекта Федерации.
В статье 2 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", развивается указанное ранее положение ст. 77 Конституции Российской Федерации о том, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с конституцией или уставом субъекта Федерации. Часть 5 статьи 5 указанного закона предоставляет субъекту Федерации право в образовании двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти.
Так, реализуя это право, Республика Адыгея предусмотрела в своей Конституции создание двухпалатной структуры законодательного (представительного) органа, при которой одна из палат - Совет Представителей состоит из представителей административно территориальных единиц, а другая палата - Совет Республики, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей. Такая организация органа законодательной власти стала предметом рассмотрения Верховного Суда Республики Адыгея, который в Решении от 18 июня 2001 года указал, что «двухпалатная структура законодательного органа существует в ряде демократических не только зарубежных государств, но и в ряде субъектов Федерации, и в своей основе, как показывает мировой и российский опыт, такая структура законодательного органа в своей организации и деятельности призвана отразить разные стороны народного представительства - прямое представительство населения, когда депутаты избираются в одну из палат по избирательным округам с примерно равным числом избирателей, а другая палата состоит из представителей равноправных административно -территориальных образований - единиц. При этом соблюдаются и гарантируются права избирателей, поскольку каждый избиратель наделяется одинаковым числом голосов как при выборах в палату Представителей (три голоса), так и при выборах в Совет Республики (один голос)».
Таким образом, Верховный Суд Республики Адыгея признал, что «государственно - правовая природа организации двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти, при которой одна палата формируется на основе равного представительства избирателей, а другая - из представителей административно территориальных единиц без обеспечения равного представительства, не противоречит п. 3 ст. 19 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации", ибо иное не соответствовало бы правовой природе организации и деятельности двухпалатного законодательного органа государственной власти».
Среди субъектов Федерации, имеющих устав, почти все состоят из одной палаты. Только Законодательное собрание Свердловской области имеет две палаты - областную Думу и Палату представителей (ст. 29 Устава). Выборы депутатов Областной Думы осуществляются на основе системы пропорционального представительства по общеобластному избирательному округу, включающему в себя территорию Свердловской области в целом. Списки кандидатов в депутаты Областной Думы выдвигаются избирательными объединениями, избирательными блоками в соответствии с федеральным и областным законодательством. Выборы депутатов Палаты Представителей осуществляются на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по одномандатным избирательным округам, образуемым на территории Свердловской области. Депутаты Областной Думы выполняют свои функции на постоянной профессиональной основе. Депутаты Палаты Представителей выполняют свои функции на неосвобожденной основе, кроме председателя и его заместителей (п. 1 ст. 35 Устава).
Говоря о вопросе целесообразности создания двухпалатного органа законодательной власти субъекта Федерации, Васильев В.И. отмечает, что, «как показывает мировая практика, вторая (условно-верхняя) палата создается с целью разделения власти внутри самой ее законодательной ветви. Это усложняет законодательную процедуру, но помогает выработке более совершенных правовых актов. Верхняя палата удерживает нижнюю от иногда непродуманных эмоциональных решений» и «при создании двухпалатных парламентов в субъектах Федерации тоже принимались во внимание эти обстоятельства».160
Представляется, что для уяснения цели введения верхней палаты необходимо смотреть на характер ее образования и состав предоставленных ей полномочий. Так, единственным субъектом Федерации среди областей, краев, автономной области, автономных округов и городов федерального значения, закрепившим в своем уставе двухпалатную структуру, является Свердловская область. Характер образования Областной Думы Свердловской области свидетельствует о намерении создать крепкие региональные структуры политических объединений, их месте в политической жизни и способности влиять на общественное мнение. Кроме того, депутаты Областной Думы функционируют на профессиональных началах и заняты законодательной деятельностью, а депутаты
Гарантии представительного характера органа законодательной власти субъекта Российской Федерации и их практическая реализация
Однако среди субъектов Федерации, признающих в своих уставах отзыв депутата органа законодательной власти субъектов Федерации, есть такие, которые в переходных положениях устава допускают ввод в действие норм об отзыве депутата органа законодательной власти с момента принятия и вступления в силу закона субъекта Федерации, регулирующего порядок отзыва депутата. Например, Архангельская область (глава X Устава). Данный подход является более правдоподобным и хотя бы не связан с введением в заблуждение избирателей, путем принятия ничего не значащих норм.
В целях полной реализации народного суверенитета, развития представительной демократии и укрепления связи депутатов с народом, представляется необходимым введение института отзыва не только для отдельно взятого депутата, но и отзыва всего состава органа законодательной власти данного созыва путем прекращения его полномочий, возможно также установление отзыва фракций и депутатских групп, доминирующих в парламенте. Такой подход будет вполне оправданным, если учесть, что орган законодательной власти — это коллегиальный орган, все решения которого принимаются большинством, а голос одного депутата мало что значит против хорошо организованной доминирующей депутатской группе или фракции. Таким образом, данные положения являются гарантиями представительного характера органа законодательной власти, направлены на защиту интересов народа и призваны воплотить в жизнь реальную ответственность государственной власти за свои действия, хотя бы в форме отстранения от власти.
Отдельные субъекты Федерации в своих уставах, например, в Омской области устанавливают, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в своей деятельности подконтрольны народу (ч. 4 ст. 2 Устава). Само собой разумеется, никакой подконтрольности нет, если отсутствует механизм народного контроля, а в Уставе Омской области нет ни одного инструмента этого самого контроля, нет и права отзыва депутата органа законодательной власти субъекта Федерации. Или в
Нижегородской области в части 5 статьи 4 Устава говорится, что «депутаты Законодательного Собрания Нижегородской области и Губернатор Нижегородской области представляют интересы населения области и ответственны перед ним». Каким образом осуществляется ответственность депутата органа законодательной власти Нижегородской области в Уставе не раскрывается. Поэтому правильно отмечает И.В. Гранкин: «Признание права контроля за деятельностью народных представителей влечет за собой оценку их труда и право на отзыв лиц, не оправдавших доверие избирателей. И если признается на конституционном уровне власть народа, на таком же уровне должны быть закреплены ее гарантии».
Ряд субъектов Федерации, не устанавливая наказов избирателей или института отзыва депутата, предусматривают ответственность всего органа законодательной власти. Так, Липецкий областной Совет подотчетен избирателям и несет установленную законом ответственность перед населением за свою деятельность и деятельность созданных им органов и подотчетных ему должностных лиц (ч. 6 ст, 37 Устава). Но также и в этом Уставе нет механизмов реализации отчетности и ответственности перед избирателями всего органа законодательной власти Липецкой области. Поэтому все названные декларативные положения о «контрольное», «подотчетности» и «ответственности» существуют только на бумаге.
Представляется возможным согласиться с мыслью М.А.Краснова, что меры ответственности, предусмотренные в уставах субъектов Федерации созданы государственной властью для себя, то есть происходит самоограничение власти, а перед народом, ее избравшим, ответственности нет . Думается, что государственная власть; должна ограничиваться только народом, и не в простом формальном закреплении в Конституции Российской Федерации прав и свобод, а в их реальном проявлении - в 174 гарантиях, в том числе и представительного характера органа законодательной власти субъекта Федерации. Можно согласиться с Дж.Ст. Миллем, который отмечал: «Нетрудно доказать, что идеально лучший образ народного правления будет такой», при котором «право государственного контроля, принадлежит всему обществу»232. Лишь в Челябинской области народ имеет право досрочно прекратить полномочия органа законодательной власти, если последний не отражает их интересы и волеизъявление, чем нарушает представительный характер своего назначения. Так, в качестве оснований досрочно прекращающих полномочия органа законодательной власти Челябинской области назван отзыв избирателями более одной трети депутатов в соответствии с порядком, установленным законом области (п. «д», ч. 1 ст. 69 Устава).
Кроме того, гарантией представительного характера органа законодательной власти субъекта Российской Федерации могло бы стать досрочное прекращение полномочий представительного органа власти по итогам референдума. Такая возможность прямо не предоставлялась, но закреплялась косвенно в качестве основания досрочного прекращения полномочий областной Думы при принятии решения на референдуме, где инициатива могла исходить от народа (ст. 63 Устава Тамбовской области233). В настоящий момент названная норма отсутствует
