Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Формирование региональной законодательной власти в россии: история и современное развитие в системе Российского Федерализма 17
1. Дуализация законодательной власти как основной критерий федеративного государственного устройства (теоретический анализ) 17
2. Предпосылки и история становления законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ (на материалах Южного федерального округа) 42
3. История осуществления разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ как основы формирования регионального парламентаризма в России 55
ГЛАВА II. Реализация принципа федерализма в организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ 76
1. Влияние принципа федерализма на порядок формирования региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ 76
2. Федеративная природа структурной характеристики законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ 97
ГЛАВА III. Принципы федерализма и разделения властей как основа конструирования полномочий законодательных (представительных) органов государственной в ласти субъектов РФ 110
1. Конструкция правотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в контексте принципов федерализма и разделения властей уровня субъектов РФ 110
2. Полномочия'законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в сфере формирования иных органов государственной власти субъектов РФ как компоненты системы горизантального разделения властей уровня субъектов РФ 144
3. Контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как компоненты системы разделения властей уровня субъектов РФ 151
ГЛАВА IV. Юридическая ответственность законодательных (представительных) органов государственной в ласти субъектов РФ 165
1. Механизмы прекращения полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как составляющая системы федеративных отношений 165
2. Юридическая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как институт федерализма 172
Заключение 187
Список использованных источников 198
- Дуализация законодательной власти как основной критерий федеративного государственного устройства (теоретический анализ)
- Влияние принципа федерализма на порядок формирования региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
- Конструкция правотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в контексте принципов федерализма и разделения властей уровня субъектов РФ
- Механизмы прекращения полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как составляющая системы федеративных отношений
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В настоящее время в России и в мире существует всё возрастающий интерес к проблемам теории и практики федерализма. В этой связи большую актуальность приобретают, в частности, вопросы, связанные с организацией и деятельностью государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе их законодательных (представительных) органов государственной власти.
Правовые основы формирования и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации являются актуальной, широко исследуемой, но не исчерпанной в своем анализе темой. Принятый в октябре 1999 года Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) определяет принципы деятельности, основы статусов, важнейшие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также основания и порядок их ответственности. Указанный Федеральный закон, с его последующими изменениями и дополнениями, закрепил, по сути, новую концепцию федеральной реформы, требующую теоретического осмысления, изучения и анализа.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена значимостью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ для демократического развития российского государства, для его федеративного устройства, важностью представительной функции законодательных органов субъектов РФ в свете реализации принципа народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное место в системе основ конституционного строя Российской Федерации.
В настоящее время происходит освоение законодательными органами субъектов РФ своего статуса в общей системе организации государственной власти в России. Диссертационная тема, по нашему мнению, представляет интерес
5 в свете изучения феномена дуализации законодательной власти в государстве как одного из неотъемлемых критериев построения федеративного государственного устройства, и поиске ответа на фундаментальный вопрос федерализма о пределах децентрализации государственной власти, не разрушающей само государство, и пределах её централизации, сохраняющей эффективность власти и близость её к народу.
Конституция РФ 1993 года, закрепив принципы разделения властей и единства системы государственной власти, определила структуру институтов государства, в соответствии с которой ключевая роль в формировании законодательства принадлежит Парламенту РФ, при активном участии иных государственных органов РФ, а также субъектов Российской Федерации.
Становление в стране реального федерализма, как основы территориально-государственного устройства, предопределило формирование двух взаимосвязанных систем российского законодательства — федерального и регионального. Законодательная деятельность включает в себя, наряду с федеральным законодательным процессом, процесс принятия законов в субъектах РФ. В конституционном законодательстве сложилась специфическая совокупность правовых норм, регулирующих порядок законотворчества, в том числе и на региональном уровне. Поскольку право законодательствовать в субъекте Федерации имеет только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, статус этого органа, конституционно-правовые основы законодательного процесса на уровне субъекта РФ требуют теоретического исследования.
Представляется актуальной проблема формирования системы разделения властей на уровне субъекта РФ, анализ взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ.
Степень научной разработанности темы.
Диссертационное исследование является одним из первых научных сочинений, посвященных комплексному исследованию феномена существования
двух уровней законодательной власти в федеративном государстве, анализу норм, регулирующих создание, учреждение, организацию и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на материалах Южного федерального округа в контексте развития федерализма. Тема диссертационного исследования на время защиты не была предметом монографического сочинения или иного диссертационного исследования в Российской Федерации. Однако отдельные аспекты темы анализировались в работах, посвященных федерализму, парламентаризму, теории компетенции, разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами, выборам, региональному законотворчеству, юридической ответственности, которые и составили научно-теоретическую основу настоящей диссертационной работы.
Специфика диссертационной работы заключается в комплексном подходе к изучению наиболее приближенного к избирателям представительного органа государственной власти - законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, при этом исследуются особенности его создания и деятельности.
Организация, создание и деятельность законодательных органов государственной власти является предметом изучения конституционного права, и парламентского права как неотъемлемой части конституционного права. Вместе с тем в процессе исследования диссертационной темы мы обращались и к иным разделам юриспруденции: теории государства и права, истории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, административному праву, муниципальному праву. Основой для построения теоретической базы диссертации явились труды не только в области права, но и философии, истории, социологии, политологии.
Становлению и развитию понятия системы органов государственной власти способствовали исследования русских учёных-юристов прошлого, в частности В.М.Гессена, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Б.Н.Чичерина, А.СЯщенко, а
7 также зарубежных мыслителей: Ж.Бодена, Т.Гоббса, Г.Еллинека, И.Канта, Д.Локка, Ш.Монтескье и др.
В основу диссертационного исследования положены научные труды, посвященные проблемам федерализма и (или) статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ таких ученых, как Р.Г.Абдулатипов, С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев, А.В.Безруков, Л.Ф.Болтенкова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, М.В.Глигич-Золотарева, В.В.Гошуляк, И.В.Гранкин, А.А.Захаров, Д.Л.Златопольский, Т.Д.Зражевская, В.Т.Кабышев, Л.М.Карапетян, А.Н.Кокотов, К.Д.Коркмасова, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, А.И.Лебедев, А.И.Лепешкин, А.А.Ливеровский, Н.И.Матузов, В.В.Маклаков, В.Н.Невинский, Л.А.Нудненко, Ж.И.Овсепян, А.В.Павлушкин, А.И.Пилипенко, А.Е.Постников, В.А.Ржевский, Б.А.Страшун, И.М.Степанов, Э.В.Тадевосян, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, И.А.Умнова (Конюхова), ТЛ.Хабриева, В.АЛерепанов, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Б.С.Эбзеев и другие.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является: комплексный анализ и определение места законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе российского федерализма; формирование целостной научной теории содержания региональной законодательной власти в России, исследование проблем организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.
Основные задачи исследования определяются указанной целью и выражаются в следующем:
Провести теоретический анализ принципов и признаков федерализма, выявить место и роль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в системе российского федерализма.
Исследовать и обобщить имеющиеся научные теории, взгляды на проблемы теории и практики федерализма, парламентаризма, становление и
8 развитие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выявить факторы, влияющие на развитие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проанализировать степень влияния обновления федерального законодательства на эффективность их деятельности.
Исследовать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в системе вертикального и горизонтального разделения властей.
Выделить и проанализировать основные стадии становления и -развития регионального парламентаризма в России.
Выявить региональные особенности статусов, организации, деятельности и компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в Южном федеральном округе.
Проанализировать конституционно-правовые основы ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (на материалах Южного федерального округа).
Произвести мониторинг законодательства субъектов РФ в Южном федеральном округе с целью определения соответствия федеральной Конституции и федеральному законодательству.
Разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности региональных парламентов в современной России.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в Южном федеральном округе, реализацией органами региональной законодательной власти в Российской Федерации своих функций и полномочий.
Предметом диссертационного анализа являются классические и современные научные теории федерализма, парламентаризма, институтов
9 представительной демократии, конституционно-правовое законодательство об общих принципах, организации, деятельности, компетенции и функциях законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, а также практика его применения. Кроме того, предметом исследования явились теории юридической ответственности, отраслевое законодательство (административное, муниципальное и др.) в части, касающейся государственного строительства субъектов Российской Федерации..
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на общенаучные методы исследования, а также использовал формально-юридический, системный, социологический, статистический, исторический методы познания. В работе использовались и специальные методы: сравнительно-правовой, формально-логический и др.
Комплексное применение автором указанных методов позволило целостно и всесторонне раскрыть предмет диссертационного исследования, решить поставленные задачи, достигнуть обозначенной цели.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые предпринята попытка осуществить комплексное исследование института законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основы российского федерализма. Предпринята попытка сформировать авторскую концепцию признаков (свойств) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его места в системе российского федерализма и в системах вертикального и горизонтального разделения властей в Российской Федерации. Осуществлен анализ нового федерального и регионального законодательства, регулирующего компетенцию, создание и деятельность, а также основания и порядок ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на территории Южного федерального округа Российской Федерации. Кроме того, сформулирован «широкий пакет» предложений по совершенствованию этого законодательства и практики его
10 применения. Проанализирован большой массив законодательства Российской Федерации, субъектов РФ в Южном федеральном округе (включая нормативные акты 2007 года): конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе; законы субъектов РФ в Южном федеральном округе о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, законодательство о выборах представительных органов государственной власти субъектов РФ, законы о нормативных правовых актах субъектов РФ; регламенты представительных органов государственной власти субъектов РФ Южного федерального округа; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации о статусе законодательных (представительных) органов субъектов РФ и др. Кроме того, для целей научного исследования были подвергнуты анализу конституции зарубежных государств с федеративной формой государственного устройства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее
субъектами, реализация других принципов и признаков федерализма
предполагают наличие в государстве двух уровней законодательного
регулирования - федерального и уровня субъекта федерации. Дуализация
законодательной власти в федеративном государстве является отражением
федеративного устройства государства, практическим условием реализации
федеративного государственного устройства, провозглашенного основным
законом страны. По нашему мнению, дуализация законодательной власти,
наличие законодательных полномочий, наряду с федеральным парламентом, у
региональных органов государственной власти (органов государственной власти
субъектов федерации) является важнейшим признаком федеративной формы
государственного устройства.
2. Законодательные (представительные) органы государственной власти
субъекта Российской Федерации являются учреждениями парламентского типа,
обеспечивающими построение и функционирование федеративного
государственного устройства, гарантирующими действие принципов
федерализма, народовластия, «разделения властей», признания человека как высшей социальной ценности, осуществляющими законодательную функцию, контрольные полномочия. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся на этапе своего становления как парламентские учреждения. Эффективность установленных федеральным законодательством правовых способов их формирования, организации и деятельности, зависит от степени предметной определенности полномочий, отнесенных к ведению субъекта РФ:
3. Перечни предметов совместного ведения, закрепленные в региональном
законодательстве субъектов РФ в Южном федеральном округе РФ, полностью
копируют статью 72 Конституции Российской Федерации.
Представляется нецелесообразным включение в конституции (уставы) субъектов РФ перечня предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, уже установленного федеральной Конституцией. Наиболее приемлемым вариантом регионального регулирования с точки зрения невмешательства в прерогативу Федерации является либо полное невключение института предметов ведения в конституции, уставы субъектов РФ, либо установление в региональном основном законе лишь предметов исключительного ведения субъекта Федерации.
4. Применительно к выборам в Государственную Думу Федерального
Собрания РФ, Законом от 18 мая 2005 года введена пропорциональная
избирательная система выборов не половины, а всего состава депутатов.
Аналогичные реформы порядка формирования законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ нежелательны.
Наиболее оптимальной для региональных,выборов законодательной власти, по
нашему мнению, остается смешанная, мажоритарно-пропорциональная
избирательная система. В рамках данной избирательной системы в отношении
части кандидатов, избираемых на мажоритарной основе, предпочтительным
является выдвижение кандидатов избирательными объединениями и
избирательными блоками.
5. В настоящее время в законодательстве субъектов РФ в Южном
федеральном округе наблюдается широкий «разброс» нормативного
регулирования минимального процента голосов избирателей, необходимого для
допуска партийного списка к распределению депутатских мандатов в
законодательном органе субъекта РФ (от 3% в Республике Северная Осетия
(Алания) до 10% в Республике Дагестан и в Республике Калмыкия). Высокий
«заградительный барьер» ограничивает представительство политических партий в
законодательных (представительных) органах государственной власти и является
серьезным препятствием для реализации института пропорционального
представительства в полном объеме. Представляется целесообразным на
федеральном уровне установить максимально допустимый «заградительный
барьер» для прохождения региональных списков кандидатов в законодательные
органы власти субъектов РФ, который может быть установлен в региональном
избирательном законодательстве: по нашему мнению, не более 7 процентов для
допуска списка к распределению депутатских мандатов. Такой процент позволит,
с одной стороны, оградить регионы от чрезмерного завышения минимально
необходимого процента голосов за партийный список кандидатов, а с другой
стороны, предоставит возможность субъектам РФ в пределах установленного
федеральным законодателем диапазона определять наиболее оптимальный для
региона «заградительный барьер».
6. В избирательном законодательстве подавляющего большинства субъектов
РФ в Южном федеральном округе устанавливается система голосования
«закрытых» списков кандидатов в депутаты без разделения их на региональные
группы. Представляется предпочтительной система голосования по «закрытым»
спискам кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, с
разделением их на региональные группы, поскольку при голосовании по
«открытым» спискам кандидатов избирателям сложно разобраться в длинном
списке претендентов на депутатское кресло и определить приоритеты среди
кандидатов, которые в меньшей степени занимались предвыборной агитацией от
имени партии. Разделение списков на региональные группы делает выборы более
13 демократичными, предоставляет избирателям возможность голосовать за своего кандидата, а кандидатам - более ответственно подходить к функции представительства интересов населения соответствующей территории, обладает значительным потенциалом по стимулированию работы партий на местном уровне.
7. Применительно к субъектам РФ (республикам), входящим в состав
Южного федерального округа, с учетом сложной политической, социальной и
демографической обстановки в этих республиках, более предпочтительны
двухпалатные законодательные органы власти. Формирование верхней палаты
законодательного органа власти в республике ЮФО из числа представителей
административно-территориальных единиц, в каждой из которых проживают, как
правило, различные народности и национальные и этнические общности,
позволит обеспечить, наряду с представительством, как интересы населения в
целом, так и интересы наций в многонациональных республиках, интересы
отдельных групп и слоев общества, а также оптимизировать законодательный
процесс, используя верхнюю палату как противовес поспешным и недостаточно
продуманным законодательным решениям условно «нижней палаты»;
стабилизировать государственность и политические отношения в обществе.
Представляется целесообразным распространение во всех субъектах РФ со сложным многонациональным составом населения имеющийся в некоторых субъектах РФ в ЮФО опыт создания комитетов по межнациональным отношениям при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.
8. Динамично развивающееся федеральное законодательство требует
оперативного приведения в соответствие с ним законодательства субъектов РФ;
Вследствие этого вся нормотворческая деятельность законодательных
(представительных) органов многих субъектов РФ в настоящее время, во многом
сводится к приведению в соответствие с федеральным законодательством
законодательства субъектов РФ, либо к конкретизации законодательства РФ в
законодательстве субъектов РФ. Одной из мер по преодолению практики
14
преимущественно производного характера нормотворчества субъектов РФ
является осуществление согласованной нормотворческой деятельности
региональных и федеральных органов государственной власти.
Функционирование в краях и областях Южного федерального округа законодательных органов с однопалатной структурой позволяет субъектам РФ избежать излишней экономической затратности своих парламентов, добиться большей эффективности и оперативности законодательной деятельности, своевременного реагирования на изменения федерального законодательства.
9. Функциями парламентов, отличающими их от всех других органов государственной власти, является осуществление законодательных и контрольных полномочий. В отличие от конструкции федерального парламента (Федерального Собрания РФ), осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Возможность контроля со стороны законодательного органа власти делает результативным осуществление законодательных функций, поскольку контроль над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет совершенствовать собственную законодательную деятельность. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет законодательного органа власти субъекта РФ.
Вместе с тем, при расширении контрольных функций законодательной власти над исполнительной, важно соблюсти баланс, чтобы такое расширение не привело к неоправданному усилению роли законодательной ветви власти и к утрате исполнительной ветвью ее самостоятельности, а вследствие этого — нарушению баланса и фундаментального принципа правового государства — принципа разделения властей.
Формальное наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ контрольных полномочий далеко не всегда означает их реальное использование. Необходима более детальная регламентация контрольных полномочий региональных законодательных (представительных)
15 органов власти в конституциях, уставах, законах субъектов Федерации, что, по нашему мнению, будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования подтверждается сделанными в ходе исследования выводами и разработанными на их основе предложениями по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Полученные диссертантом результаты могут быть использованы для ускорения процессов приведения законодательства субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе в соответствие с федеральным. Уточненные и впервые сформулированные в исследовании выводы и обобщения развивают и дополняют соответствующие разделы науки конституционного права, вносят свой вклад в развитие правовой теории. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшей научной разработке темы исследования.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права, парламентского права, спецкурсов по федерализму, региональному законодательству, региональному правотворчеству, избирательному праву, юридической ответственности и др.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и предложения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных научных работах. Представленное диссертационное исследование прошло обсуждение на кафедре конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы. Выводы и предложения данного исследования сообщались на региональных, общероссийских, международных, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых на базе Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы и Ростовского юридического института МВД РФ. Материалы диссертационной работы
использовались для чтения лекций и проведения семинарских занятий по конституционному праву РФ. Автор диссертации являлся участником Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», объявленного Государственной Думой Федерального Собрания РФ в 2007 году, тезисы конкурсной работы опубликованы в Сборнике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получено Свидетельство об апробации из Государственной Думы Федерального Собрания (Парламента) РФ (Серия ГД 101/3, №810201, 2007 год).
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав (десяти параграфов), заключения и списка использованных источников.
Дуализация законодательной власти как основной критерий федеративного государственного устройства (теоретический анализ)
Федерация - это сложносоставное государство, которое имеет целый ряд признаков, отличающих ее от иных форм государственного устройства и государственных союзов — от унитарного- государства, регионалистского государства, конфедерации, иных ассоциированных объединений.
В научной литературе проводятся широкие исследования признаков федерации, даются их перечни, которые нередко смешиваются с принципами федерации. На наш взгляд, действительно, грань между признаками и принципами подчас бывает размытой. Разные авторы указывают разные перечни признаков (принципов), характеризующих федерацию как форму государственного устройства.
В России с формально юридической точки зрения принципы федеративной формы государственного устройства содержаться в статье 5 Конституции РФ 1993 года. К ним относятся: государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами, государственной власти. При анализе российской Конституции 1993 года, к конституционным принципам российского федерализма можно отнести государственный суверенитет (ст.4 Конституции РФ), равноправие субъектов РФ (ч.І и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст.71, 72, 73).
При определении принципов (свойств) федерализма в российской науке в настоящее время наблюдается существенное разнообразие подходов.
И.А.Умнова формулирует следующие «основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации»1. По мнению И.А.Умновой, именно комплексная реализация этих принципов «позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм»2.
С.А.Авакьян в качестве принципов российского федерализма указывает принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации3.
Р.Г.Абдулатипов и Л.Ф.Болтенкова к признакам федерализма относят разделение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, конституционные гарантии территориальной целостности субъектов Федерации, исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной, верховенство центра в принятии поправок к федеральной конституции, двухпалатная структура федеральной законодательной власти, разделение судебной власти или двухступенчатая система судов, включающая высший федеральный суд и независимые от него суды субъектов Федерации, разделение служб1. В научной литературе эти признаки оценены как имеющие общепринципиальное значение.2
Среди отличительных черт федерализма ученые называют также демократизацию федеративных отношений3, коллективное участие объединившихся территорий для решения общефедеральных проблем, политическую солидарность, субсидиарность при распределении сфер деятельности, функции, которые не могут быть эффективно реализованы нижестоящим уровнем, подпадают под юрисдикцию уровня, расположенного выше4, централизацию5.
В научной литературе встречается деление признаков федерализма на интеграционные и дезинтеграционные. Исходя из этого выделяются признаки, которые отражают тенденцию федерализма; направленную на сохранение целостного государственного образования (и порождающие интеграционные процессы): 1) единство внутренней и внешней политики; 2) суверенитет, распространяющийся на всю территорию федерации; 3) единое политическое, экономическое, социальное правовое пространство; 4) иерархический характер власти, предполагавший соподчиненность власти регионов центральной власти; 5) единая система федеральных органов власти, единый государственный аппарат, единые принципы построения и функционирования государственного аппарата на федеральном и региональном уровнях; 6) единство прав и свобод человека и гражданина; единое гражданство федеративного образования; 7) согласование воль и урегулирование разногласий на основе единства во мнении о целесообразности создания и развития государства; 8) совместные полномочия федерального и регионального уровней власти;. 9) делегирование предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти федерации и органами власти членов федерации на договорно-правовой основе; 10) равный правовой статус членов федерации.
Также выделяются признаки, порождающие прямо противоположные тенденции (дезинтеграционные): 1) политическая и экономическая (бюджетная), правовая автономия членов федерации, очерченная федеральным законодательством; 2) наличие суверенитета у государствоподобных образований, реализуемого в сферах, где отсутствует суверенитет федерации; 3) децентрализация (нецентрализация) федеративных отношений, закрепленная в договоре и (или) конституции об образовании федеративного государства; 4) сохранение за субъектами статуса государствоподобного образования; 5) организация власти на региональном уровне; 6) развитие государственности в государствоподобных образованиях; 7) наличие властных полномочий у членов федерации, закрепленных на законодательном уровне; 8) существование государственных органов власти в регионах; 9) территориальная целостность государствоподобных образований; 10) реализация членами федерации своих прав на международной арене; 11) развитие национальных, бытовых, исторических особенностей членами федерации в многонациональных федерациях.
Влияние принципа федерализма на порядок формирования региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
Избирательное законодательство является одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. Основная задача по восполнению пробелов в избирательном законодательстве в основном была решена после принятия Конституции РФ 1993 года, когда в 1994-1996 годах сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. РФ. Происходящие в последующие годы изменения в законодательстве о выборах обусловлены во многом политическими причинами, стремлением руководства страны усилить вертикаль власти. Но, прежде всего, законодательные новеллы направлены на усиление гарантий реализации конституционных прав граждан Российской Федерации с учетом изменений, происходящих в политической системе государства.
Выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ во многом испытывают на себе влияние принципа федерализма. Российский законодатель на федеральном уровне закрепил основополагающие принципы российского избирательного права, на которых должны основываться и которым должны соответствовать региональные избирательные системы. Такие принципы установлены Конституцией РФ 1993 года, конституциями и уставами субъектов РФ. Важнейшим общефедеральным актом, который непосредственно регулирует формирование выборных органов на всех уровнях, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в. редакции от 30.01.2007 г.). Региональное выборное законодательство должно также соответствовать нормам Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" с последующими изменениями и дополнениями.
В субъектах Федерации вопросы организации и проведения выборов депутатов региональных парламентов регулируются также специальными законами о выборах. В некоторых регионах приняты законы, касающиеся отдельных аспектов избирательных компаний - имеются в виду особые акты, регламентирующие деятельность избирательных комиссий, процедуру общественного контроля, освещение выборов в средствах массовой информации т.п. В регионах Южного федерального округа такие специальные законы в основном направлены на регулирование деятельности избирательных комиссий. Так, например, в Краснодарском крае действует Закон «О системе избирательных комиссий, комиссий референдума в Краснодарском крае»; в Астраханской области - законы «Об избирательной комиссии Астраханской области», «О территориальных избирательных комиссиях в Астраханской области», иные законы. В Ростовской области действует Областной закон от 25 октября 2002 года №276-ЗС «О территориальных избирательных комиссиях Ростовской области»1, а также Областной закон от 15 марта 2004 года №95-ЗС «Об избирательной комиссии Ростовской области»2.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 года устанавливает, что при формировании регионального законодательного органа власти не менее 50 % депутатов (в двухпалатном органе - не менее 50 % депутатов одной из палат законодательного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за. списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками. Таким образом, федеральный законодатель делает обязательной норму об участии партийных списков в выборах региональных легислатур на основе пропорциональной избирательной системы. В. большинстве субъектов Федерации на юге России региональные органы законодательной власти формируются в соответствии с данной нормой федерального законодательства. Для формирования региональных легислатур в большинстве субъектов РФ в ЮФО используются смешанные, мажоритарно-пропорциональные избирательные системы.
В Волгоградской области из 38 депутатов, входящих в состав Волгоградской областной Думы, 16 избирается по одномандатным избирательным округам с примерно равным количеством избирателей на основе мажоритарной избирательной системы, 22 депутата - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданныхза списки кандидатов от политических партий, избирательных блоков. Половину мандатов в своих парламентах получают кандидаты партийных списков в Краснодарском крае (из 70 мандатов 35 распределяются на пропорциональной основе), в Республике Ингушетия (из 34 депутатов 17 избирается на основе пропорциональной системы выборов), в Кабардино-Балкарской Республике (из 110 депутатских мандатов 55 распределяется на пропорциональной основе), в Республике Дагестан (из 72 депутатов 36 избираются-на пропорциональной основе по партийным спискам), в Республике Северная Осетия — Алания (из 100 депутатов 50 избираются- на пропорциональной основе по партийным спискам). В Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики на основе пропорциональной системы замещается на 1 депутатский мандат больше, чем на мажоритарной основе (из 73 депутатов 37 избирается на пропорциональной основе).
Конструкция правотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в контексте принципов федерализма и разделения властей уровня субъектов РФ
Одним из проявлений принципа федерализма является учреждение законодательный власти, наделенной определенным объемом полномочий. К полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти, отличающим его от всех других органов государственной власти, относятся законодательные и контрольные полномочия. Можно выделить и третью группу полномочий, играющую немаловажную роль в качестве компонента системы горизонтального «разделения властей», - это полномочия в сфере формирования иных органов государственной власти.
Главной составляющей компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является реализация им законодательных полномочий, чему и посвящается основное время его деятельности. В статье 4 Федерального закона №184 от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» указано, что законодательный (представительный) орган субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Данное положение представляется весьма важным, поскольку свидетельствует о том, что право законодательствовать в субъекте РФ имеет только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Конституция РФ в части 2 статьи 5 говорит о том, что субъекты РФ имеют свое законодательство. Кроме того, республики в составе Российской Федерации имеют свою конституцию, остальные субъекты Федерации — устав.
В рамках данного параграфа мы остановимся преимущественно на рассмотрении процессуального аспекта: непосредственно законодательного процесса на уровне субъекта РФ, а также на законодательных полномочиях в контексте их разграничения с исполнительной властью субъекта РФ.
Федеральный законодатель в пункте 1 статьи 5 Федерального закона №184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ», наделил органы законодательной власти субъектов РФ полномочиями по принятию конституций, уставов субъектов РФ и поправок к ним, осуществлению законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ.
Право законодательной инициативы является первой стадией законодательного процесса. А.В .Кочетков, при рассмотрении законодательного процесса на региональном уровне, под правом законодательной инициативы понимает законодательно (как правило, конституционно) установленную, юридически значимую возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов РФ, то есть право инициировать законодательный процесс1. С.В.Бошко определяет комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы как: 1) возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать проект . По мнению СМ.Бекетовой, «законодательный процесс в республиках - это урегулированная нормативными актами республик деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение либо отмену) законов и иных нормативных правовых актов, а также на участие в федеральном законотворчестве в форме, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами»1. По суждению А.Г.Орловой, «... проблема реализации права законодательной инициативы включает в себя следующие аспекты: 1) форма реализации права законодательной инициативы; 2) средства; 3) порядок реализации этого права»
По нашему мнению, под правом законодательной инициативы следует понимать законодательно установленную реальную регламентированную возможность инициирования законодательного процесса в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего уровня, путем внесения законопроекта, внесения законодательного предложения, поправок к законопроектам.
Региональное законодательство субъектов РФ регламентирует формы реализации права законодательной инициативы. Так, например, согласно ст. Постановления Законодательного Собрания Ростовской области от 29 августа 2002 года №709 «О регламенте Законодательного Собрания Ростовской области» (в ред. от 25.02.2004 г.), право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Законодательное Собрание: проектов областных законов о поправках к Уставу Ростовской области; проектов областных законов; поправок к законопроектам; проектов постановлений Законодательного Собрания.
Механизмы прекращения полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как составляющая системы федеративных отношений
Федеральный закон «Об общих принципах, организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает механизмы досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; Внем установлен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий, следовательно, по иным обстоятельствам полномочия законодательного органа субъекта РФ не могут быть прекращены. Так, законодательством установлен запрет вынесения на референдум субъекта Российской Федерации вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ либо об отсрочке указанных выборов.
В ряде случаев, предусмотренных федеральным законодателем, досрочное прекращение полномочий- законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может рассматриваться как мера ответственности законодательного органа субъекта РФ. В рамках же настоящего параграфа остановимся на позитивных основаниях прекращения полномочий региональных парламентов.
Прежде всего, законодательный орган субъекта РФ прекращает свои полномочия по истечении срока своего избрания. В некоторых случаях региональные законодатели предусматривают переизбрание каждые два года половину депутатов регионального парламента, добиваясь, таким образом, непрерывной деятельность законодательного органа власти.
Законодательный орган субъекта РФ может принять решение о самороспуске. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривают такое право законодательного органа, однако порядок принятия соответствующего решения предусматривается не везде.
В ряде субъектов РФ в составе ЮФО порядок самороспуска законодательного органа власти регламентируется лишь некоторым образом. Так, в уставах Астраханской области, Волгоградской области устанавливается, что решения о самороспуске принимается до истечения срока полномочий регионального парламента в форме постановления не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов. В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики от 10 декабря 2003 года №110-РЗ «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики» (статья 43), решение Парламента о самороспуске принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов Парламента по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов Парламента. Конституция Чеченской Республики (статья 91) устанавливает принятие Парламентом Чеченской Республики решения о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат Парламента Чеченской Республики. Закон Республики Калмыкия от 27 сентября 2001 года №133-11-3 "О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия" (в ред. от 25.04.2006 г.) предусматривает принятие Постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия о самороспуске не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.
В Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2002 г. №143ПВ-02 справедливо отмечено, что принятие решения о самороспуске парламента квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обеспечивающих стабильность функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти. В целом в законодательстве субъектов не указываются основания для осуществления самороспуска парламента.
Самороспуск является, неотъемлемым правом представительного органа власти в мировой практике, в том числе как мера политической ответственности данного органа, применяемым им самим в условиях невозможности продолжения деятельности. Данный шаг может быть предпринят представительным органом в знак протеста против политики, проводимой исполнительной властью и главой государства (региона). Однако следует иметь в виду, что представительный орган был избран гражданами, которые доверили, именно данному его составу осуществление государственной власти. Кроме того, проведение выборов \ сопряжено со значительными бюджетными расходами, и всякие дополнительные выборы сокращают иные расходные статьи бюджета, в том числе бюджета субъекта Российской Федерации. Парламентарии, учитывая это, должны иметь весьма веские причины для подобного шага.
Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта РФ возможно также в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов данного законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Однако практически ситуация, когда более 1/3 депутатов сложили с себя полномочия, не имела места в российской парламентской практике. Тем не менее, если в связи с указанным либо иными обстоятельствами численность депутатов законодательного органа субъекта РФ станет меньше, чем 2/3, суд вправе признать неправомочность такого состава законодательного органа.
