Содержание к диссертации
Введение
Глава 1- Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 11
1. Основы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 13
2. Правовая оценка порядка избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 45
3. Система правовых полномочий как элемент статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 74
4. Анализ нормативно-правовой системы гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 104
Глава 2. Проблемы совершенствования правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 136
1. Правовые аспекты природы мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 136
2. Вопросы юридической регламентации деятельности аппарата и помощников депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 165
3. Нормативная регламентация порядка и форм взаимоотношения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа 184
4. Проблемы ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 198
Заключение 226
Библиографический список 230
- Основы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Система правовых полномочий как элемент статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Правовые аспекты природы мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
- Нормативная регламентация порядка и форм взаимоотношения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по своему содержанию относятся к конституционно-правовой тематике. Исходя из того, что одной из незыблемых основ конституционного строя России является народовластие - главный фактор формирования политического единства общества, основным направлением построения правового государства в России является развитие демократии. Данное положение получило четкое законодательное закрепление в ст. 3 Конституции (Основного закона) Российской Федерации, Опираясь на указанную конституционную норму, на современном этапе развития российского общества закономерно возрастают масштабы привлечения граждан к управлению государственными и общественными делами, повышаются их политическая активность и инициатива, возрастает роль институтов непосредственной и представительной демократии.
Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции Российской Федерации, является основой, на которой строится действующая система органов государственной власти, включающая в свой состав законода-тельньтет исполнительные и судебные органы, как на федеральном уровне, так и в каждом из субъектов Российской Федерации. Определяющее значение для понимания их природы и взаимодействия имеет конституционная норма, согласно которой органы законодательной, исполнительной и судебной власти полностью самостоятельны в пределах своей компетенции.
К первой группе органов государственной власти относятся законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, являющиеся неотъемлемым компонентом всей системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, обеспечивая осуществление своих властных полномочий путем установления общеобязательных правил в форме
законов. Кроме того, формируясь путем избрания населением строго нормированного количества депутатов и являясь по сути своей коллегиальными органами, они одновременно выполняют функции представительных учреждений, что дает им конституционно закрепленное право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь,
В системе государственных органов субъектов Российской Федерации ведущая роль принадлежит законодательным (представительным) органам государственной власти- В свою очередь функции этих органов по осуществлению государственной власти выполняют депутаты, определяемые согласно ст. 2, Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября и 24 декабря 2002 г.), как лица, избранные избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании .
Изучение сферы отношений, связанных с депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должно представлять интерес не только для специалистов, но и для всех граждан Российской Федерации. Это объясняет необходимость особого внимания к указанной теме. Исследование правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, а также их нормотворческой деятельности является важным условием определения основных закономерностей развития гражданского общества в Российской Федерации, повышения эффективности законотворческой деятельности и воздействия на экономические и социальные процессы.
1 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002,- №24.-Ст, 2253.
Интерес к теме исследования обусловлен необходимостью поиска путей решения важнейших и актуальных задач демократических преобразований в России: возрождения авторитета народного представительства, воспитания и поддержания уважения к депутатам законодательных (представительных) органов власти, обеспечение достойного места законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в механизме государственной власти. Вся эта совокупность причин, с нашей точки зрения, и обусловливает актуальность избранной для исследования темы.
Степень разработанности темы,
В связи с активно протекающими на протяжении последнего десятилетия
процессами радикальной реорганизации и обновления законотворческих инсти
тутов в Российской Федерации проблема правовой оценки статуса депутатского
корпуса парламентских структур, действующих на федеральном и региональ
ном уровнях Российской Федерации в современных условиях, а также во
просы оптимизации юридической регламентации деятельности депутатов этих
властных органов обоснованно привлекали внимание многих ведущих специа
листов в области конституционного, административного и муниципального
права. Необходимость всестороннего исследования избранной темы обуслови
ло обращение к содержащим множество принципиально важных положений,
наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С.А. Авакьян,
А.С. Автономов, С. С. Алексеев, АЛ. Безуглов, Н.А- Богданова, Д-Н. Бахрах,
Н.А- Боброва, Р,Ф. Васильев, ЮЛ. Веденеев, ВЛ. Виноградов,
Б.П, Габричидзе, И.В, Гранкин, ЮЛ, Дмитриев, А.В, Зиновьев,
Т.Д. Зражевская, А.И. Ким, С.Д. Князев, ДЛ. Ковачев, Ю,М. Козлов, АЛ. Кондрашев, В.Ф. Коток, ИЛ. Кравец, МЛ. Краснов, В Л* Кряжков, О.Е. Кутафин, ВЛ. Лебедев, А.И. Лукьянов, ЕЛ. Лукьянова, В.О. Лучин, Л Л. Нудненко, А.Е. Постников, БЛ. Страшун, Д,Л. Сурков, Н.Н. Толмачева, Б.Н. Топорнин, ЮЛ. Тихомиров, ВЛ. Туманов, ИЛ. Умнова, К.Ф. Шеремет, Д.Т. Шон, А.Ю. Якимов и многие другие.
Вместе с тем, несмотря на появление нескольких диссертационных исследований, достаточно полно и подробно рассматривающих проблему регулирования правового статуса депутатского корпуса, как федеральных законодательных (представительных) органов власти, так и представительных органов местного самоуправления, до сих пор не было проведено всестороннего исследования специфики статуса и деятельности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, хотя именно на региональном уровне организации законодательной ветви власти, по мнению диссертанта, сосредоточено максимальное количество острых проблем правового характера, требующих теоретического осмысления и практического разрешения. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и месте депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации в общем конституционно-правовом поле современной России, поиск путей совершенствования их профессиональной деятельности и обусловили выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе юридической регламентации правового положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
Предметом исследования является научно-практическое представление о правовом положении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основными целями проведенного исследования являются:
1, Разработка и теоретическое обоснование целостной концепции правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в современных условиях.
2. Анализ системы правовых полномочий, входящих в статус депутата
законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Фе
дерации.
Всесторонняя правовая оценка характера мандата депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.
Исследование юридических механизмов, обеспечивающих конституционно-правовые и организационно-правовые формы ответственности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации,
Для достижения поставленных целей предусмотрено решение комплекса исследовательских задач, включающих:
L Подробный анализ вариативных особенностей регламентации правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в различных субъектах Российской Федерации,
2. Рассмотрение модификаций правового закрепления статуса депутата
законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Фе
дерации в дореволюционный, советский и постсоветский периоды новейшей
отечественной истории.
3, Правовая оценка действующих законодательных норм, регулирующих
порядок избрания депутатского корпуса парламентских структур российских
регионов,
4- Изучение основных форм законотворческой деятельности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации.
5. Выявление ведущих тенденций правового регулирования порядка и
форм взаимодействия депутата законодательного (представительного) органа
власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа.
6- Анализ системы гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, закреп-
ленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, в соотношении с правовыми положениями федерального законодательства.
7. Рассмотрение существующей практики юридической регламентации функциональных прав и обязанностей аппарата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации и штата личных помощников депутата.
Методологической основой исследования послужила совокупность методов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Закон о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уставы ряда субъектов Российской Федерации, действующее федеральное и региональное законодательство.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с необходимой полнотой уточнено и обобщено правовое наполнение статуса депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, рассмотрена существующая в современных условиях правовая модель депутатского мандата, сочетающего элементы свободного и императивного типов мандата, а также проведен комплексный анализ законодательных актов федерального и регионального уровней, регламентирующих статусное положение депутатского корпуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации.
Положения^ выносимые на защиту.
1, Теоретическое обоснование концепции правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно иметь своим фундаментом уяснение общетеоретических основ понятия стаїуса депутата, как субъекта конституционного
права, и включать в себя характеристику таких конституционно-правовых категорий, как «депутат», «законодательный (представительный) орган власти», «конституционно-правовой статус депутата».
Элементами правового статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации являются не только права, но и обязанности, а также гарантии деятельности депутата, его полномочия и ответственность, В содержание правового статуса депутата следует включить также такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения с избирателями, депутатская этика, контрольные функции по отношению к структурам исполнительной власти,
Наиболее сложным и спорным аспектом правовой оценки порядка формирования депутатского корпуса законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации является аргументированное предпочтение того или иного типа избирательной системы. Практика большей части субъектов Российской Федерации, ориентированная на сочетание элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, направлена на сглаживание территориальных диспропорций, возникающих при образовании мажоритарных избирательных округов.
Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - это система нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных полномочий, обязанностей и ответственности в области профессиональной деятельности депутата.
Правовой статус депутата является фундаментальным условием существования и функционирования законодательной ветви власти, представляя собой универсальную правовую основу для реализации депутатским корпусом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации своих прямых прав и обязанностей как в сфере законотворчества, так и в плане представления интересов избравшего их населения во властных структурах, то есть осуществления конституционно закрепленного принципа народовластия,
Права и обязанности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, образующие систему, могут быть разделены на две группы. В первую группу входят права и
обязанности, реализация которых связана с непосредственной деятельностью депутата в законодательном органе и его структурах. Ко второй группе относятся нормативно определенные принципы координации деятельности органов законодательной и исполнительной ветвей власти в субъектах Российской Федерации, что призвано обеспечивать единство системы государственной власти в регионах.
Обеспечение механизмов реальной независимости и свободы деятельности депутатского корпуса парламентских структур субъектов Российской Федерации возможно лишь путем законодательного закрепления основных гарантий осуществления их профессиональной деятельности в нормативных актах, регламентирующих порядок работы органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации,
Законодательно установленная для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации группа гарантий деятельности может быть, с определенными уточнениями, применена и к характеристике правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, учитывая во многом аналогичный характер их деятельности.
Наиболее эффективными мерами конституционно-правовой ответственности депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации являются следующие: отзыв депутата, лишение мандата законодательным органом, признание выборов депутата недействительными.
10, Важнейшим условием установления ответственности депутатского
корпуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Рос
сийской Федерации является объективная правовая оценка обоих направлений
деятельности депутатов - законотворчества и работы с населением избиратель
ного округа.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации процессов правового регламентирования деятельности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов при
изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно-методических программ и пособий по конституционному праву.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях, а также легли в основу прочитанного автором лекционного курса и проведенных практических занятий по различным аспектам конституционного права.
Основы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Основополагающим принципом организации системы государственной власти как в Российской Федерации в целом, так и в каждом из ее субъектов является закрепленное в Конституции Российской Федерации положение о том, что единственным легитимным источником власти в нашей стране является ее народ. Исходя из этого принципа, представляется, что подлинная демократия, т. е. реальное народовластие, требует построения такой системы органов государственной власти и управления, которая бы надежно гарантировала невозможность противозаконного присвоения полноты власти каким бы то ни было государственным органом. Именно поэтому, само существование и эффективное функционирование демократического государственного и общественного устройства зависит от воплощения в политической реальности принципа разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной), закрепленного в ст, 10 Конституции Российской Федерации . При этом важное значение для верного понимания сущности этого принципа и конкретных механизмов взаимодействия трех ветвей власти имеет закрепленное в данной статье положение об их самостоятельности Определяющей целью такого разделения является стремление к сохранению необходимых гарантий гражданских, социально-экономических и политических прав и свобод, воплощающихся в принципе господства права над государством, исключающем возможность узурпации власти каким бы то ни было государственным органом и подмены демократической формы правления любыми авторитарными, нелиберальными моделями. Конституционно закрепленное разделение властей как раз и обеспечивает систему таких гарантий, поскольку в этих условиях одна власть ограничивается другой, а различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных институтов.
Кроме того, в Конституции Российской Федерации закреплены основополагающие принципы федерализма, согласно которым, субъектам, входящим в состав Российской Федерации, конституционно предоставляется вся полнота государственной власти вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Очевидно, что реализация данных принципов предполагает не только конкретизацию предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, а также разграничение их полномочий в сфере совместного ведения, но и более углубленное рассмотрение и анализ механизмов функционирования тех властных структур, которые на практике, прежде всего, обеспечивают реализацию этих принципов.
Считаем, что построение и обоснование системы научных взглядов на существующее в действительности правовое явление предполагает создание внутренне согласованной и структурированной умозрительной конструкции, основу которой, наряду с базовыми положениями, теоретическими выводами и практическими рекомендациями, должно составлять также концептуальное осмысление исследуемого явления во всей его целостности и динамике общественно-исторического развития. Исходя их этого, представляется очевидным, что обоснование концепции правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо начать с уяснения общетеоретических основ статуса депутата как субъекта права и характеристики таких общепринятых в науке конституционного права категорий (понятий), как «депутат», «законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации», «конституционно-правовой статус депутата». Именно поэтому обращение к категориальному (понятийному) аппарату, принятому в конституционном праве России и зарубежных стран, представляется объективно необходимым в целях настоящего исследования.
В науке конституционного права понятие депутат (от лат. deputatus — «уполномоченный, посланный» ) обозначает лицо, избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа .
Термин «статус» определяется в праве как оформленное нормативным ак том положение (отсюда — правовое положение) органа, организации, объеди нения, должностного лица, личности (гражданина). Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важ- нейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия \ Исходя из сказанного, понятие «статус депутата» можно определить как правовое положение депутатов представительных органов государственной власти, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют об щественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномо чиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутатов 4 Отмеченная выше двойственность природы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (которые одновременно выступают и как законодательные, и как представительные органы) отразилась в их наименовании. В Конституции Российской Федерации употребляется различная терминология в отношении органов законодательной власти субъектов. Так, вч, 2 ст, 66 они именуются законодательными (представительными) органами. Аналогичный термин используется в ст. 104, где перечисляются субъекты права законодательной инициативы, и в ст. 134» где называются субъекты, имеющие право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Вч. 3 ст, 66 используется термин «законодательный орган автономной области, автономного округа», в ст, 77» вч. 2 ст, 95 и ч, 2 ст, 97 — «представительный орган государственной власти», И, наконец, в ст, 125, когда речь идет о праве запроса в Конституционный Суд РФ для дачи толкования Конституции Российской Федерации, вводится термин «органы законодательной власти субъектов Российской Федерации». Он же используется в ст- 136, где говорится об одобрении поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации1,
Система правовых полномочий как элемент статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Понятие статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предполагает определенное правовое наполнение, образующее в своей совокупности систему нормативно закрепленных и тесно взаимосвязанных прав и обязанностей в области профессиональной деятельности депутата. Всестороннее рассмотрение системных отношений между различными правовыми компонентами, составляющими депутатский статус, является важной исследовательской задачей, выполнение которой, безусловно, может способствовать не только юридическому прояснению тех или иных аспектов правового положения представителя депутатского корпуса, но и выработке оптимальной модели законодательной регламентации его прав и обязанностей- Такая комплексная задача предопределила особенности нашего подхода к анализу системы правовых полномочий, представляющей один из важнейших элементов правового статуса депутата.
В настоящее время законы, определяющие статус депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации имеются практически во всех субъектах Российской Федерации. Ориентируясь на соответствующие федеральные нормы, эти законы устанавливают определенный и во многом единообразный перечень прав и обязанностей депутатов, основные направления и гарантии депутатской деятельности1- На наш взгляд, сопоставительный анализ базовых положений, содержащихся в этих нормативных документах, будет способствовать уяснению природы законодательной власти в субъектах Российской Федерации.
В названных законах дается унифицированная характеристика депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как «полномочного представителя народа и государственной власти». Так, например, согласно закону Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного органа государственной власти Челябинской области», депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области (далее — «депутатом») является избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в законодательном (представительном) органе государственной власти Челябинской области (далее — «законодательный орган») и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, областным законодательством и настоящим законом1. Аналогичное определение приводится в Законе Приморского края «О статусе депутата Законодательного собрания Приморского края». Кроме того, в нем отмечается, что депутатом Думы является избранный населением избирательного округа представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Думе и иные полномочия в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством Приморского края .
Несколько по-иному акцентировано определение депутатского статуса в ст. 1 Закона Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края». В Законе говорится, что депутат Законодательного собрания Краснодарского края на всей территории Краснодарского края является представителем Законодательного (представительного) органа государственной власти края и населения избирательного округа, от которого он избран. Государство гарантирует депутату условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, защищает его права, честь и достоинство. Кроме того, в ст. 1 этого закона отмечается, что в своей деятельности депутат руководствуется Конституцией Российской Федерации, иными федеральными законами, а также нормативными правовыми актами органов государственной власти Краснодарского края1.
По нашему мнению, данные юридические определения понятия статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации способствуют четкой ориентированности депутатов руководствоваться в своей профессиональной деятельности, прежде всего Конституцией РФ, федеральными законами, а также нормативно-правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, Кроме того, депутат, будучи делегированным во властные структуры представителем народа, должен также учитывать интересы избирателей, корректировать в соответствии с ними свою деятельность и стремиться в наибольшей степени руководствоваться волей избравших его граждан.
Подтверждением нашей позиции может служить также нормативное определение, приводимое в Законе Хабаровского края «О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края» от 28 апреля 1999 г., в п. 2 ст- 1 которого записано: «Депутат уполномочен избирателями осуществлять законодательную (представительную) власть и иные полномочия, предусмотренные федеральными и краевыми законами, в Законодательной Думе Хабаровского края». В п. 2 ст. 2 Закона Хабаровского края «О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края» отмечается, что в своей деятельности депутат руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом края, краевыми зако-нами, настоящим законом, предвыборной программой и своими убеждениями Таким образом, на основании анализа правовых определений депутатского статуса в нормативных документах ряда субъектов Российской Федерации можно обоснованно заключить, что федеральное законодательство является главным регламентирующим руководством к действию для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но одновременно имеет место детализация и конкретизация его базовых положений нормативными актами самих субъектов Федерации, благодаря чему оказывается возможным всесторонний учет региональной специфики и тех общественно-политических условий, в которых осуществляется повседневная деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правовые аспекты природы мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Очевидно, что принятый порядок избрания депутатского корпуса во многом определяет, а иногда и предопределяет реальный характер самих структур законодательной (представительной) ветви государственной власти. Но вместе с тем конкретные аспекты депутатского статуса весьма существенно зависят от юридической природы мандата депутата. В зависимости от принятой в государстве в целом или на соответствующем уровне органов законодательной (представительной) власти модели, существуют две основные формы депутатского мандата — так называемые императивный и свободный мандат.
Сущность свободного мандата состоит в том, что депутат юридически не связан определенными поручениями (наказами) и не обязан отчитываться перед избирателями, хотя периодически информирует их о своей деятельности. В этом случае полномочия депутата не могут быть прекращены по решению избирателей досрочно путем отзыва1, а практически с их помощью — властями региона, где депутат был избран. Свободный мандат означает также, что депутат, избранный по партийным спискам, не может быть лишен мандата руководством партии (избирательного объединения) даже в том случае, если он покинул в парламенте данную партийную фракцию.
Свободный мандат учитывает несовпадение общих и местных интересов и ориентирует депутата на то, чтобы он руководствовался, прежде всего, общегосударственными интересами и собственными принципиальными убеждениями. Однако свободный мандат, в наибольшей мере обеспечивая независимость депутата, не исключает вместе с тем повсеместно существующей на практике реальной связи депутата с избирателями. Данные взаимосвязи представителя депутатского корпуса со своими избирателями тем более существенны в случае, когда депутат предполагает вновь баллотироваться на предстоящих выборах. Кроме того, следует отметить также относительность и объективную ограниченность свободы депутата по отношению к своей партийной группе или фракции, поскольку его профессиональная деятельность в значительной мере регламентируется уставом той фракции, к которой он принадлежит.
В случае обладания императивным по своему характеру мандатом депутат более непосредственно и жестко связан общей волей и конкретными поручениями своих избирателей. Эта зависимость депутата от населения, делегировавшего ему свои полномочия, выражается в том, что при избрании депутат получает от них наказы-поручения общественно значимого характера, а в ходе работы он обязан не только информировать избирателей, но и регулярно отчитываться перед ними как о своей деятельности, так и о деятельности законодательного (представительного) органа, в который избран, его комитетов и комиссий, в которых состоит, о выполнении наказов избирателей. Кроме того, избиратели вправе отозвать депутата, не оправдавшего их доверия или совершившего поступки, порочащие звание депутата.
Для взвешенной и всесторонней правовой оценки преимуществ того или иного типа депутатского мандата особое значение имеет рассмотрение закономерной эволюции различных типов мандата в историческом аспекте.
Представительные учреждения в первоначальных и еще слабо развитых формах стали появляться уже в античную эпоху. Но полноценная идея народного представительства как политическая доктрина формируется лишь в период окончательного разложения феодального строя. Прародительницей современных парламентов считается Великобритания, традиции парламентаризма которой уходят в далекое прошлое. К этому же времени относится появление представительного органа — Генеральных Кортесов в королевстве Испания . В монархической Франции, которая в XV-XVI веках приобрела сословно-представительный характер, стали созываться Генеральные штаты — совещательный орган при короле. Каждое сословие избирало своих депутатов — порученцев, мандатариев своих избирателей, обязанных строго следовать их инструкциям. Отношения депутата с избирателями строились по принципу императивного мандата, то есть обязательного поручения. Депутаты могли быть досрочно отозваны из представительного органа, а по окончании сессии обязаны были отчитываться о выполнении наказов и поручений избирателей2.
Такие нормативные тенденции наблюдались преимущественно в период политической борьбы за власть, с приходом к которой устанавливаются уже иные отношения депутата с избирателями. Конституция Франции 1791 года уже однозначно отрицала императивный мандат. В ней прямо сказано: «Представители, избранные по департаментам, являются представителями не отдельного департамента, а всей нации; избиратели не могут выдавать им никаких наказов»3.
Таким образом, исторически сложился и получил законодательное закрепление принцип свободного мандата, согласно которому депутат не подотчетен и не подконтролен своим избирателям и может быть отозван ими из представительного органа власти.
Парижская коммуна 1871 года вновь подчинила депутатов избирателям, сделала их ответственными и в любое время сменяемыми. Ее базовые юридические принципы были восприняты в России после октября 1917 года: отношения депутатов Советов всех уровней с избирателями строились по принципу императивного мандата. В этом заключалось своеобразие системы советского государства и права, тогда как подавляющее большинство конституций западных демократий не только закрепляли свободный мандат, но и прямо запрещали саaму форму императивного мандата, ограничивающего независимость депутата и допускающего возможность его отзыва избирателями. Так, мандат парламентария Великобритании не является императивным, а в ст. 27 Конституции Французской Республики 1958 года однозначно зафиксировано: «Любой императивный мандат является недействительным». В ст. 38 Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г. закреплено, что депутаты германского Бундестага «являются представителями всего народа, не связаны наказами и указаниями и подчиняются лишь своей совести»1.
В соответствии с общемировыми тенденциями, в современных государствах Восточной Европы и ближнего зарубежья, где ранее конституции социалистического типа предусматривали императивный мандат, новейшие конституции перешли к свободному мандату. Например, Конституция Казахстана определяет, что «депутат парламента не связан каким-либо императивным мандатом»2. Аналогичная норма содержится и в Конституции Грузии: «Член парламента Грузии является представителем всей Грузии, пользуется свободным мандатом, и его отзыв не допускается»3.
Нормативная регламентация порядка и форм взаимоотношения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с населением избирательного округа
Важное место в деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отводится его работе с избирателями, составляющей второе, наряду с законотворческой деятельностью, направление его профессиональных обязанностей.
Десятилетия существования в России на всех уровнях представительной власти системы наказов избирателей, отчетности депутатов и права их отзыва приучили избирателей и депутатов к необходимости и полезности их взаимной постоянной связи . Эти традиционно сложившиеся закрепившиеся в общественном сознании формы взаимоотношений депутатского корпуса и населения, на наш взгляд, следует всемерно сохранять и укреплять. Однако было бы более целесообразно, если бы эта обратная связь из плоскости правовой в большей мере перешла в сферу нравственных, этических отношений между теми, кто осуществляет законодательную власть, и теми, кто вручает им мандат на эту деятельность.
Осуществляя свои профессиональные обязанности, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ поддерживают в различных формах постоянную связь с избирателями округов, с населением субъекта Федерации. Так, согласно ст. 7 Закона Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» от 14,09.1994 г. (в ред. от 23.01.1997 г. № 2-03), депутат поддерживает связи с избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен, а также в пределах представленных настоящим законом полномочий принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, защите их чести и достоинства, своевременно рассматривает и анализирует поступившие от избирателей предложения, изучает общественное мнение, при необходимости учитывает их при разработке законодательных актов области; ведет прием граждан, поступившие жалобы и заявления направляет в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляет контроль за их правильным и своевременным рассмотрением; вносит, при необходимости, предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.
Кроме того, депутат периодически информирует избирателей о своей деятельности через средства массовой информации, а также использует другие формы для информации населения.
Депутату для осуществления депутатских полномочий в его избирательном округе главой соответствующего исполнительного органа местного самоуправления предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи и необходимой оргтехникой, а также обеспечивается извещение населения о месте и времени встречи депутата с избирателями и выделяется для этого помещение. Главы исполнительной власти органов местного самоуправления в пределах своих полномочий несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности депутата. Депу тат может быть отозван избирателями в соответствии с .законодательством области .
Еще более тесные и прочные элементы взаимосвязи депутатов с избирателями устанавливаются в законодательстве таких субъектов Российской Федерации, как Краснодарский край, Воронежская область. Так, в ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 17 закона Воронежской области «О статусе депутата Воронежской областной Думы»2 предусмотрено, что депутат областной Думы поддерживает связи с избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен. Депутат не реже двух раз в год обязан отчитываться перед избирателями округа о своей работе, о ходе выполнения предвыборной программы.
Согласно ч. 5 ст, 8 Закона Красноярского края «О статусе депутата Законодательного собрания Красноярского края» от 20 июня 1995 года № 6-128 (в ред. от 06,04.1999 № 6-333); депутату законодательного собрания, работающему в нем на постоянной оплачиваемой основе, для работы с избирателями предоставляются ежемесячно соответствующие дни, определенные планом работы Собрания.
Кроме того, в законах субъектов РФ часто встречаются дополнительные нормы, регламентирующие порядок взаимоотношений депутата с избирателями и обязательные для выполнения каждым представителем депутатского корпуса регионального органа законодательной (исполнительной) власти. В частности, в ст. 17, ст. 18 закона Краснодарского края «О статусе депутата Законодательного собрания Краснодарского края» от 24 апреля 1995 года № 4-КЗ (в ред. 08.02.2000 г. № 236-КЗ) содержатся положения о том, что депутат Законодательного собрания Краснодарского края не реже одного раза в год обязан отчитываться перед избирателями округа о своей работе, о ходе выполнения пред выборной программы. По требованию избирателей может быть проведен внеочередной отчет депутата Законодательного Собрания. Под требованием о внеочередном отчете необходимо собрать не менее 1 процента подписей от числа избирателей, приходящихся на один депутатский мандат, зарегистрированных в избирательном округе на момент избрания депутата. В этом случае исполнительные органы местного самоуправления принимают меры, необходимые для организации внеочередного отчета депутата, не позднее чем за месяц до проведения внеочередного отчета обязаны уведомить депутата о времени и месте проведения отчета, о причинах, послуживших основанием для его проведения.
Депутату обеспечиваются необходимые условия для проведения отчетов и встреч с избирателями округа. По его просьбе органы местного самоуправления и территориальные органы общественных организаций, администрации предприятий, учреждений, организаций безвозмездно выделяют помещение, извещают граждан о времени и месте проведения отчета депутата, его встреч с избирателями, направляют по приглашению депутата для участия во встречах своих представителей, оказывают другую помощь. По требованию депутата государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации бесплатно представляют ему необходимые для отчета и выступлений справочные и информационные материалы. Органы местного самоуправления, общественные организации, средства массовой информации обеспечивают освещение отчетов депутатов Законодательного Собрания .
