Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие, общая характеристика института депутатского иммунитета 14
1.1. Возникновение и развитие института депутатского иммунитета, его теоретическая основа 14
1.2. Признаки и элементы депутатского иммунитета 35
ГЛАВА 2. Правовые основы иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта российской федерации 69
2.1. Конституционно-правовое регулирование института депутатского иммунитета в Российском государстве и его субъектах, политическая практика реализации 69
2.2. Проблемы правового регулирования иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации 116
Заключение 154
Список используемой литературы и нормативных источников 165
Приложения 182
- Возникновение и развитие института депутатского иммунитета, его теоретическая основа
- Признаки и элементы депутатского иммунитета
- Конституционно-правовое регулирование института депутатского иммунитета в Российском государстве и его субъектах, политическая практика реализации
- Проблемы правового регулирования иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. При включении института депутатского иммунитета в систему российского государственного права российское правосознание начала XX века оценивало эту меру в качестве временного средства обеспечения государственного строя, основанного на
народовластии и,, разделении властей, и находящегося в первоначальной
стадии своего становления. Там же, где он сформируется в полноценном виде, депутатский иммунитет окажется излишним.
Сегодня мы наблюдаем правовую ситуацию, когда существование
государств, имеющих в своей основе действующий парламентаризм,
немыслимо без такого публично-правового института, как депутатский
иммунитет. Выступая гарантом свободы слова и надлежащего
беспрепятственного осуществления депутатом своих функциональных обязанностей, депутатский иммунитет обладает социальной ценностью, которая обеспечила данное правовое явление жизненной устойчивостью. Сегодня депутатский иммунитет становится условием, благодаря которому обеспечивается определенный принцип устройства государственной жизни, основанный на независимой и самостоятельной роли парламента в системе органов государственной власти.
С другой стороны, депутатский иммунитет является отступлением от
важнейшего конституционного принципа равенства всех перед законом и
судом. Существующая же правовая практика закрепления данного
института, следуя общему духу государственного устройства и находясь в
зависимости от политических условий той или иной страны, специфична и
порой не везде одинакова. Это создает различия в юридической конструкции
депутатского иммунитета, влияющие на практический объем
предоставляемой гарантии, в том числе в сторону необоснованного расширения. Возникают злоупотребления депутатским иммунитетом путем уклонения от ответственности парламентариев, виновных в совершении правонарушений. В итоге формируется отрицательное общественное
отношение к данной гарантии не только со стороны населения, которое доверило представительство своих интересов недобросовестному депутату, но и в кругу научной среды, между учеными-конституционалистами, имеющими в исходных положениях своих заключений не практический, а теоретический подход. Следовательно, осмысление теоретической основы депутатского иммунитета, анализ его содержания, специальных признаков являются важными и актуальными вопросами теории и практики системы парламентского права, а именно: какой объем депутатского иммунитета позволит обеспечить необходимую меру защиты независимой эффективной депутатской деятельности, но не допустит злоупотреблений, отвращающих ответственность парламентария за виновные действия.
Учитывая общую историю развития государственных отношений России, ее современные стремления стать демократическим государством, представляется актуальным провести исследование института депутатского иммунитета, основываясь на правовом и политическом опыте российского государства.
При этом формирование современной концепции института депутатского иммунитета в Российском государстве, его теоретическое оформление, анализ его влияния на различные стороны общественной и государственной жизни немыслимы без органичного, целостного восприятия государственного устройства, которое принадлежит нашей стране и имеет непосредственную связь с действием депутатского иммунитета. Речь идет о федеративном устройстве российского государства, где присутствуют два уровня государственной власти - федеральный и субъекта Российской Федерации. Участие субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях базируется в том числе на тех полномочиях, правах, гарантиях, обязанностях, ответственности, которые закреплены за соответствующими органами государственной власти субъекта Российской Федерации, должностными лицами, представляющими эти органы.
В данном случае речь прежде всего идет об объеме иммунитета, предоставляемого депутату законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации (далее -
региональный депутат). Насколько достаточно региональный депутат
вооружен средствами, методами эффективной профессиональной
деятельности, настолько законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации сможет полномасштабно участвовать во внутренней самостоятельной деятельности субъекта Российской Федерации, а также обеспечивать эффективное участие самого субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях и формах взаимного влияния с Российской Федерацией.
Поэтому полагаем актуальным всесторонне осмыслить и
проанализировать именно иммунитет регионального депутата. Здесь особо
ценным представляется исследование объема иммунитета регионального
депутата через сравнительную характеристику с объемом гарантии,
закрепляемой за депутатом федерального уровня. Предлагаемый анализ
позволит не только уточнить конституционно-правовую природу и
необходимую юридическую конструкцию депутатского иммунитета в целом, но и выяснить, насколько депутатский иммунитет обеспечивает регионального депутата, а тем самым соответствующий парламент, средствами и условиями результативной независимой деятельности, позволяющими достигать целей, которые ставят перед собой парламентаризм и федерализм. Насколько региональный депутат и парламент, а тем самым и субъект Российской Федерации, выступают эффективными участниками федеративных отношений с Российской Федерацией.
Из изложенного следует, что исследование иммунитета регионального депутата является весьма актуальной задачей науки конституционного права.
Степень научной разработанности проблемы. Тема депутатского иммунитета, в частности иммунитета регионального депутата, его роли и места в государственном устройстве является актуальной как для практики государственного строительства в Российской Федерации, так и для науки российского конституционного права.
Депутатский иммунитет явился предметом рассмотрения
дореволюционных ученых, труды которых содержат немалый рациональный
потенциал, представляющий большой интерес и для настоящего времени. К
таким авторам относятся В.М.Вакар, М.И.Гродзинский, А.А.Жижиленко,
С.А.Корф, С.А.Котляревский, Н.И.Лазаревский, П.И.Люблинский,
Л.А.Шалланд и др. Учеными - правоведами осмысливались необходимость и жизнеустойчивость его существования.
Проблемам действия депутатского иммунитета посвящены научные труды крупных советских ученых - правоведов в сфере конституционного права, таких как С.А.Авакьян, А.А.Безуглов, А.В.Зиновьев, Г.М.Меркулов, В.С.Основин, Ю.Г.Просвирнин, В.И.Руднев, Б.В.Чернов, А.Я.Ярматов и др. Особое внимание уделялось изучению места депутатского иммунитета в системе гарантий, предоставляемых депутату, определению признаков депутатского иммунитета.
Для познания функционирования депутатского иммунитета большое значение имеют труды современных государствоведов А.А.Алейник, М.К.Журавлева, О.Е.Кутафина, А.В.Малько, О.М.Мартышина, В.И.Руднева, С.Ю.Суменкова и др. Российскими учеными-правоведами специально исследуются вопросы нормативного правового регулирования института депутатского иммунитета, проблемы его реализации.
Вместе с тем многие актуальные вопросы действия депутатского иммунитета не получили еще должного теоретического осмысления (вопросы теоретической основы депутатского иммунитета, его юридическое содержание, пределы его объемов и некоторые иные).
Необходимо отметить, что большинство ученых-правоведов, особенно современного научного периода, подвергали исследованию рассматриваемый институт отрывочно, в связи с изучением более широких правовых категорий: правового иммунитета в целом, статуса депутата представительного и законодательного органа государственной власти, гарантий депутатской деятельности и т.п. Такие исследования, как правило,
проводились на примере действия иммунитета депутата федерального уровня государственной власти.
При этом особенно много дискуссионных моментов остается в вопросах изучения иммунитета регионального депутата.
На фоне принятого федеративного устройства российского государства данная тема не только не подвергалась комплексному изучению научной средой, но и фрагментарные исследования практически отсутствуют. Соответствующие данные вопросы остаются малоизученными и требуют глубокого и всестороннего теоретического осмысления. Следовательно, темой особого исследования является проблема действия иммунитета регионального депутата.
Объект, предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе становления, развития и реализации института депутатского иммунитета в России.
Предметом исследования являются понятие, специальные признаки, юридическая конструкция депутатского иммунитета в целом; нормативное правовое регулирование, проблемы реализации иммунитета регионального депутата в частности.
Цели исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено ряду существенных проблем науки российского конституционного права, связанных с функционированием института депутатского иммунитета в целом, иммунитета регионального депутата в частности.
Основной целью исследования является проведение анализа иммунитета регионального депутата: определение конституционно-правовой основы его действия, политической практики его функционирования, проблем правового регулирования. Предполагается определить, насколько региональный депутат в равном объеме обеспечен иммунитетом по отношению к депутату федерального парламента при существующем единстве целей и задач создания и деятельности указанных органов государственной власти, должностных лиц, представляющие данные органы.
В соответствии с поставленными целями определены и решены следующие задачи:
рассмотрение истории развития института депутатского иммунитета, исследование различных научных воззрений на теоретическую основу депутатского иммунитета. Предложение самостоятельной точки зрения на теоретическую основу депутатского иммунитета ;
исследование специальных признаков (сущностных
характеристик) депутатского иммунитета, выдвижение обоснованной
теоретической необходимостью и практической целесообразностью
юридической конструкции депутатского иммунитета, изучение
законодательного опыта в этой области ряда зарубежных государств;
предложение определения понятия депутатского иммунитета;
исследование эволюции иммунитета регионального депутата на протяжении различных этапов истории России путем сравнения с объемом иммунитета, предоставляемого депутату федерального уровня;
изучение современного состояния иммунитета регионального депутата, выявление проблем его правового регулирования, выдвижение причин их существования;
исследование единства и различий целей, задач, полномочий, законодательных (представительных) органов федерального и регионального уровня государственной власти, форм, методов работы федеральных депутатов и региональных депутатов с позиции проявлений важнейшего принципа федеративного устройства - единства системы государственной власти;
рассмотрение системы мер, позволяющих найти баланс между сохранением содержания депутатского иммунитета и достижением цели, стоящей перед данным институтом, - эффективной, независимой, ответственной депутатской деятельности.
Методологическая основа исследования - комплексная. При написании работы применялись как общенаучные методы познания (анализ и
синтез, индукция и дедукция), так и методы юридической науки (формально-догматический, компаративистский, историко-правовой).
Теоретическая и эмпирическая база исследования.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования
составили труды отечественных и зарубежных специалистов в области
теории и истории государства и права, конституционного права, политических
и правовых учений, прежде всего С.А.Авакьяна, А.С.Автономова,
А.А.Безуглова, С.Д.Валентей, В.В.Гошуляка, Г.Елиннека, А.В.Зиновьева,
Л.М.Карапетяна, А.Н.Кокотова, С.А.Котляревского, Н.М.Коркунова,
М.И.Кукушкина, О.Е.Кутафина, В.О.Лучина, А.В.Малько, Н.Т.Матузова, В.С.Нерсесянца, М.Прело, Б.А.Страшуна, И.Н.Синякина, В.А.Туманова, В.Н.Чиркина и других.
При подготовке диссертации были проанализированы авторефераты диссертационных работ по смежным темам: А.А.Алейник, И.С.Данилова, Н.А.Колоколова, И.С.Романчука, Н.В. Сопельцевой, В.Е.Усанова, Н.Э.Лебедевой, И.П.Окулича и др.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу настоящего исследования составили российские правовые акты - Конституция Российской Федерации, федеральные законы, решения Конституционного Суда Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также отдельные акты Российской империи, СССР и РСФСР.
В процессе исследования автором использовались материалы практики федеральных судов, зарубежные источники права.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая
работа является одной из первых диссертационных работ, посвященных
исследованию содержания иммунитета депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сравнительной характеристике с объемом иммунитета, предоставляемого депутату федерального уровня.
На защиту выносятся положения, отличающиеся, как представляются диссертанту, характеристиками научной новизны:
1. Депутатский иммунитет - это особый правовой режим депутатской деятельности, позволяющий, не уклоняясь от ответственности, но и не допуская необоснованных обвинений, эффективно и независимо от иных ветвей государственной власти осуществлять депутату профессиональную деятельность.
Под особым правовым режимом депутатской деятельности понимаются предусмотренные конституционно-правовыми нормами способ обеспечения депутата свободою слова и специальная процедура привлечения депутата к ответственности, основанная на юридически значимом согласии парламента на лишение парламентария неприкосновенности.
2. Появление депутатского иммунитета обосновано не только
историческими предпосылками, но и теоретической необходимостью,
которая позволяет расценивать депутатский иммунитет не как временное
средство обеспечения событий и отношений, а как условие, обеспечивающее
определенный принцип устройства государственной жизни. Теоретическая
основа заключается в том, что депутатский иммунитет является одним из
основных условий существования парламентаризма.
3. Необходимая юридическая конструкция депутатского иммунитета
аргументирована как теоретической необходимостью, так и практической
целесообразностью. Вследствие этого ее элементами выступают
неответственность и неприкосновенность. Автор обосновывает рациональный
объем данных элементов, который позволит обеспечить достижение целей,
которые ставятся перед институтом депутатского иммунитета, не допуская
его недобросовестного использования.
4. Для региональных и федеральных депутатов, на протяжении всей
истории существования института депутатского иммунитета в российском
праве, нормативная сила депутатского иммунитета и его объем были
различны. Иммунитет федерального депутата по отношению к иммунитету
регионального депутата всегда был нормативно гарантирован и
неоправданно расширен против теоретической необходимости. Соответственно, для осуществляемой деятельности правовое положение федерального депутата и федерального парламента против депутата и парламента регионального уровня всегда было более прочным и весомым, а политическая и социальная среда - более выгодной.
На современном этапе объемы иммунитетов регионального и федерального депутатов диаметрально противоположные. Значительно расширенный представляется объем иммунитета федерального депутата, и интерпретированным является иммунитет регионального депутата, что отрицательно сказывается на полноценном эффективном участии субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях.
5. Современный региональный депутат (равно как и федеральный депутат) лишен важнейшего элемента депутатского иммунитета -неответственности.
Гарантии неприкосновенности региональный депутат также
практически лишен в силу отсутствия в ней важнейшей составляющей части -юридически значимого согласия парламента на лишение депутата неприкосновенности.
С позиции проявлений важнейшего принципа федерализма -единства системы государственной власти цели, задачи, полномочия представительных, законодательных органов государственной власти едины, как едины формы, методы и стиль работы региональных и федеральных депутатов. Это позволяет сделать вывод о том, что у неравного нормативного подхода к статусам депутатов (их депутатским мандатам), в части содержания иммунитета, нет теоретического обоснования. Такой подход основан не на реальных потребностях, а является следствием оценки потребности политической.
Первопричиной неосновательного подхода к правовому регулированию иммунитета регионального депутата, а также федерального депутата, является проблема недостаточности конституционного регулирования основ нормативной модели организации единой системы
государственной власти в Российской Федерации. В частности, на конституционном уровне недостаточно урегулированы основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации, к которым относится институт депутатского иммунитета.
8. Действующее законодательство при регулировании гарантии
неприкосновенности выделяет лишь вертикальный уровень должностного
лица правоохранительного органа, судебного органа, которым
подведомственны вопросы уголовного и соответствующего
административного преследования регионального депутата. Территориальная
подведомственность решения данных вопросов законодательством не
урегулирована. Процессуальные действия процедуры преследования
регионального депутата должны быть связаны с местом официального
осуществления его депутатской деятельности - по месту нахождения
соответствующего законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в ее направленности на выявление и предложение решений тех актуальных проблем, которые связаны с депутатским иммунитетом.
Исследование института депутатского иммунитета с позиции определения его исторической и теоретической основы, понятия, признаков, элементов, теоретически обоснованного объема имеет большое значение для современной науки конституционного права.
Изучение иммунитета регионального депутата, а именно проблем его правового регулирования и реализации, представляет большую важность для развития федеративных отношений в Российском государстве.
Автором предлагаются практические меры (в частности, связанные с внесением изменений и дополнений в действующее законодательство, в частности в Конституцию Российской Федерации), направленные на совершенствование правового регулирования иммунитета регионального депутата.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе подготовки студентов по учебной дисциплине конституционного права Российской Федерации, а также при чтении соответствующих спецкурсов («Сущность парламентаризма в Российской Федерации», «Парламентский мандат в Российской Федерации», «Правовой иммунитет» и т.д.). Кроме того, основные положения и выводы диссертационной работы могут найти практическое применение при формировании перспективной программы развития парламентаризма в России, в том числе через их законодательное воплощение.
Существенное практическое значение имеет анализ основных аспектов действия института депутатского иммунитета на федеральном и региональном уровнях власти в целях повышения активности депутатов в управлении делами государства и недопущения злоупотребления данным правом.
Библиография научных трудов. В рамках диссертационного исследования опубликовано 6 статей общим объемом 5,3 п.л., в том числе 5 из них опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Российской Федерации. Кроме того, на тему диссертационного исследования издано методическое пособие общим объемом 3,5 п.л.
Структура диссертационной работы обусловлена ее темой, целями, задачами и состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографии, приложения.
Возникновение и развитие института депутатского иммунитета, его теоретическая основа
В значительном большинстве государств современной европейской культуры неизбежными спутниками конституционного строя являются две привилегии, предоставляемые членам парламентов, сформулированные в качестве специальных конституционных гарантий, имя которым неответственность и неприкосновенность.
Существо первой из них заключается в том, что депутат не подлежит привлечению к ответственности ни со стороны органов государственной власти, ни со стороны частных лиц за все сказанное в парламенте при исполнении обязанностей народного представителя. Единственно допускаемая современными законодательствами реакция - это применение той или другой из установленных палатой парламента мер дисциплинарного воздействия. Таким образом, гарантируемая депутатам свобода слова носит абсолютный характер, а сама привилегия относится к области права материального.
В иной плоскости лежит другая привилегия - неприкосновенность. Она выступает в качестве института процессуального права и заключается в том, что во время действия депутатского мандата против депутата может последовать уголовное и административное преследование только в особом процессуальном порядке, с разрешения той палаты парламента, в состав которой он входит. Деяние народного представителя, таким образом, не теряет своего преступного характера; виновник не избавляется от наказания, но процедура привлечения парламентария к ответственности осуществляется в особом порядке, с согласия соответствующей палаты парламента, имеющей решающее юридически значимое мнение в этом вопросе. С одной стороны, это позволяет устранить необоснованные обвинения в адрес депутата, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентариям, виновным в совершении правонарушений.
Таковы общие правовые контуры привилегий. В указанных пределах, однако, каждая из привилегий, в зависимости от условий той или иной страны, имеет свои оттенки и специфические особенности. Сама юридическая конструкция порой далеко не всюду одинакова. Само собой, разумеется, что и судебная и парламентская практика по данному вопросу, следуя общему духу национального законодательства, отличается также большей или меньшей эластичностью. Однако, несмотря на бросающуюся с первого взгляда пестроту и разнообразие процесса принятия и использования исследуемых привилегий государствами европейской культуры, необходимо признать, что на сегодняшний день значительно развившиеся парламентские системы, в совокупности с укрепившимся гражданским правосознанием общества, не только не изжили из своего состава указанные привилегии, а, напротив, законодательно оформили их в специальную конституционную гарантию, которой соответствует самостоятельный сложившийся институт права, название которому - депутатский иммунитет.
В то же время, являясь отступлением от конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, учитывая свою правоприменительную практику, рассматриваемая правовая категория продолжает оставаться одной из самых спорных. Именно поэтому вопрос места и природы депутатской неответственности и неприкосновенности в государственном механизме остается жизненным, а процесс усвоения публичным правом соответствующего правового института продолжает вызывать безусловное внимание современных ученых -государствоведов.
Помимо общетеоретического анализа понятия и содержания депутатского иммунитета, в рамках федеративной российской государственности не менее значительным и важным исследованием представляется иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Его содержание, правоприменение, занимаемое место в российской парламентской системе на сегодняшний день является малоизученным явлением. При этом независимость и самостоятельность законодательной (представительной) государственной власти субъектов Российской
Федерации в рамках предоставленных конституционных полномочий является одним из основных признаков федеративного российского государства с республиканской формой правления и демократическим государственно-правовым режимом функционирования государственного механизма.
Необходимо сразу оговориться, что в настоящем исследовании понятие «депутат» (синоним «парламентарий») используется в качестве всемирно признанного термина, обозначающего членов парламента. Таким образом, в отношении российской государственности под данным понятием автор подразумевает и членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, а также членов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Представляется, что такое объединение оправданно, поскольку, как справедливо отмечает С.А.Авакьян в отношении природы палат Федерального Собрания Российской Федерации как частей этого единого органа, в принципиальных моментах статус членов обеих палат должен быть единым, и «таковым он и является на деле» .
Признаки и элементы депутатского иммунитета
Что означает само определение понятия «иммунитет»? Лексический смысл понятия «иммунитет» в переводе с латинского означает «освобождение, «избавление», или «независимость», «неподверженность». Что же касается содержания, которое закладывается учеными в правовое понятие депутатского иммунитета, то при сохранении имеющейся терминологии на протяжении своего развития оно претерпело значительные изменения. Представляется, что прежде чем сформулировать понятие депутатского иммунитета, необходимо определить его место в структуре правового статуса депутата, подвергнуть анализу элементы, из которых он состоит, а также сформулировать и разобрать специальные признаки, которыми депутатский иммунитет обладает. Рассуждая о месте депутатского иммунитета в структуре правового статуса депутата, отметим, что выводы, сделанные наукой о структуре правового статуса личности, справедливы и при определении элементов статуса депутата. Поэтому в структуре правого статуса депутата выделяются: правосубъектность, правовые принципы, права, свободы и обязанности, юридические гарантии их реализации и юридическая ответственность депутата. Например, исследованию данного вопроса посвятили свои работы такие современные авторы, как М.В.Варлен, А.В.Зиновьев, Ю.Д.Ковшуро, Н.Э.Лебедева, Л.А.Нудненко, И.П.Окулич. Иные авторы, как, например, И.С.Данилов , относят депутатский иммунитет к элементу содержания депутатского (парламентского) мандата, под которым, в свою очередь, понимают «представительную функцию парламента». Соглашаясь с возможностью рассмотрения депутатского иммунитета в структуре правового статуса депутата и в качестве элемента депутатского (парламентского) мандата, он справедливо отнесен к разряду гарантий. Используя же общее определение понятия гарантии2, под гарантией депутатской деятельности следует понимать конкретно определенные условия и средства, обеспечивающие и защищающие эффективность и независимость профессиональной деятельности депутата в законодательном (представительном) органе государственной власти. В юридической литературе существуют различные точки зрения на классификацию гарантий депутатской деятельности. В частности, А.С.Авакьян подразделяет указанные гарантии на четыре группы: организационные, материальные, гарантии трудовых прав, гарантии депутатской неприкосновенности3. А.А.Безуглов представляет следующую градацию таких гарантий: социально-экономические, политические, организационные - и отдельно выделяет депутатский иммунитет4. По мнению Ю.Г. Просвирнина, система гарантий депутатской деятельности состоит из группы прямых гарантий (организационно-правовые, процессуальные, материально-правовые, депутатский иммунитет) и гарантий косвенных (экономических, политических, идеологических, общеправовых)5. А.Я.Ярматов подразделяет гарантии на три составляющие: 1) социально-экономические и политические, 2) организационные и процессуальные и 3) гарантии прав личности депутата, к которым относит депутатский иммунитет6. А.В.Зиновьев, классифицируя гарантии по целям, видам и содержанию депутатской деятельности, подразделяет данные гарантии на целых пять видов: политические, организационные, гарантии трудовых прав, материальные, депутатская неприкосновенность1. Анализ представленных классификаций позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на представление разнообразных градаций гарантий, ученые практически едины в позиции: депутатский иммунитет - это самостоятельная гарантия депутатской деятельности, не подпадающая ни под один из групповых видов гарантий. Несомненно, занятие такого положения депутатского иммунитета определяется его двояким статусом: в качестве средства обеспечения независимой и эффективной профессиональной деятельности депутата, а также в качестве условия, позволяющего обеспечить основы конституционного строя, связанные с осуществлением народовластия, с разделением властей и самостоятельностью органов законодательной власти. Родовым для понятия «депутатский иммунитет» выступает понятие «правовой иммунитет». На сегодняшний день данная категория в общеправовом смысле трактуется как освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих норм2; как исключительное право, предоставленное лицам, занимающим особое положение в государстве, не подчиняться некоторым общим законам3. Например, А.В.Малько и С.Ю.Суменков определяют правовой иммунитет как самостоятельное правовое средство государства, через которое оно предоставляет исключительное право лицам, занимающим особое положение в межгосударственных, государственных и общественных отношениях, не подчиняться некоторым общим законам4. Н.С.Сопельцева дополняет, что такое неподчинение осуществляется в сфере юридической ответственности. Специальными признаками, которые относят правовой иммунитет к отдельной правовой категории, имеющей самостоятельную юридическую природу и правовое значение, и отграничивают ее от льгот и привилегий, выступают: - цели предоставления иммунитета; - круг лиц, обладающих иммунитетом; - его «отрицательность» как специфический способ достижения цели правового иммунитета; - функции правового иммунитета в системе правового неравенства; - срок предоставления правового иммунитета. Депутатский иммунитет является одним из видов правового иммунитета. Поэтому полагаем, что специальные признаки, характеризующие правовой иммунитет, возможно применить и к депутатскому иммунитету.
Конституционно-правовое регулирование института депутатского иммунитета в Российском государстве и его субъектах, политическая практика реализации
К началу XX века большинство конституций цивилизованных государств, закрепляя идеи парламентаризма, осознавая важность и необходимость свободы и независимости депутата как средства и условия существования парламентаризма, уже предусматривали сформированные нормы, которые обеспечивали народных представителей депутатским иммунитетом.
Уровень развития производительных сил и производственных отношений в Российском государстве к данному периоду относит лишь возникновение рассматриваемого института.
На этапе начала XX века Россия только вступала в период буржуазного развития. Несмотря на многочисленные проекты конституционных преобразований XIX века, реальное преобразование абсолютной монархии в конституционную определилось благодаря назреванию и свершению буржуазно-демократической революции 1905-1907 гг., которая поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя. Постепенные реформы государственных учреждений России - создание сначала законосовещательной, а затем законодательной Государственной Думы -поднимают проблему обеспечения неприкосновенностью депутатов Государственной Думы и выборных членов Государственного Совета.
С каких позиций подошло государство к вопросу обеспечения депутата неответственностью и неприкосновенностью? Какой характер носило законодательное регулирование этого института? Возможно, это искусственно перенесенное из норм конституционного права европейских государств факультативное средство обеспечения эффективной работы депутата. Поэтому данная мера является уступкой революционным массам «сверху» в целях фактического сохранения монархии и самодержавия, которая никак не связана с экономическим и политическим развитием государственного устройства России в сторону идей парламентаризма. Либо это явление - следствие исторического развития производственных сил и производственных отношений Российского государства, формирования определенного класса, который в силу своего экономического развития необходимо было наделить представительностью во власти, а вследствие этого обеспечить необходимой независимостью и неприкосновенностью не только в качестве средства эффективной деятельности, но и условия учреждения и развития парламентских начал организации государственной жизни.
С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Складывалась революционная ситуация: кризис «верхов» и «низов», экстраординарная активность масс. К перечисленным выше объективным переменам присоединяется субъективная перемена - «... способность революционного класса на революционные массовые действия, достаточно сильные, чтобы сломить (или) надломить старое правительство, которое никогда, даже в эпоху кризисов, не «упадет», если его не уронят». Преобразования, происходившие под давлением революционной ситуации, носили непоследовательный и противоречивый характер. Принятые высочайший Манифест от 6 августа 1905 года «Об учреждении Государственной Думы», последующий Манифест от 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного прядка» закрепляли, скорее, создание политического, чем законодательного представительного органа государственной власти. Например, I Государственная Дума создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти»1. Оставалась масса неясностей, в том числе в вопросах статуса и организации деятельности данного органа: его полномочий, взаимоотношений с императором и иными органами государственной власти. Один только пример: практически первым фактом участия Государственной Думы в законодательном процессе за всю историю ее существования стал так называемый «аграрный закон», который был издан 14 июня 1910(!) года, одобренный III Государственной Думой и Государственным Советом и утвержденный императором2.
Вместе с тем на фоне такого номинального законодательного органа, когда реально законодательный процесс оставался прерогативой императора, когда накануне учреждения II Государственной Думы были изданы т.н. сенатские разъяснения к законодательству о выборах, фактически вводившие дополнительные ограничения и отстранения от выборов малоимущих слоев населения, высочайшим Указом от 20 февраля 1906 года при утверждении II Государственной Думы вводятся нормы, регламентирующие депутатскую неответственность и неприкосновенность. Т.е. несмотря на ограниченный и, может быть, даже отрицательный, взгляд самодержавия на введение законодательного представительного органа как на вынужденную, желательно временную, меру, учреждается важнейшая гарантия не только деятельности депутата, но и самой идеи парламентского строя.
Привилегия неответственности за высказанные мнения в парламенте закрепляется в статье 14, согласно которой «члены Государственной Думы пользуются полной свободой суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями». Статья 16 закрепляла привилегию неприкосновенности: «Для лишения свободы члена Государственной Думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы, кроме случая привлечения члена Думы к ответственности в порядке, указанном в статье 22, равно как случая задержания при самом совершении преступного деяния или на следующий день».
Проблемы правового регулирования иммунитета депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Остановимся на более подробном исследовании проблем правового регулирования иммунитета депутата субъекта Российской Федерации в сравнительной характеристике с иммунитетом депутата федерального уровня государственной власти.
Конституция Российской Федерации, закрепляя неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (статья 98, заключительные и переходные положения), ни слова не говорит об иммунитете депутата субъекта Российской Федерации. Не предусмотрена в ней и отсылочная норма к нижестоящему нормативному правовому акту, позволяющему учредить соответствующую гарантию в качестве изъятия из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. Впервые нормы об иммунитете депутата субъекта Российской Федерации встречаются в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В соответствии с первоначальной редакцией статьи 13 депутат не мог быть привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
В случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не могло быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, правовое учреждение гарантии неприкосновенности депутата субъекта Российской Федерации обеспечивалось текущим законодательством. Кроме того, устанавливался запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, основой юридической конструкции неприкосновенности являлось юридически значимое согласие парламента на лишение депутата неприкосновенности.
Именно указанные положения стали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 12 апреля 2002 года № 9-П1, который постановил следующее.
Конституция Российской Федерации закрепляет неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.
В силу статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «н» части 1), в том числе, следовательно, и те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, закрепляются в федеральных законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Из этих положений, составляющих во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1,2,3), 5 (часть 3), 10 и 11 Конституции Российской Федерации основу конституционного регулирования статуса парламента субъекта Российской Федерации и его членов, следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности Федеральным законом в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписаний Конституции Российской Федерации.
В части законности присутствия главного элемента в гарантии неприкосновенности —. парламентского согласия на лишение депутатской неприкосновенности позиция Суда была таковой. «Конституционные положения о прерогативах судебной власти (статья 118, часть 1 и 2, статья 126 во взаимосвязи со статьями 10, 19 (часть 1), и 22 (часть 2), являясь фундаментальными принципами юстиции в правовом государстве, в то же время составляют основу правового статуса личности и гарантий ее неприкосновенности. Поэтому применительно к специальным институтам неприкосновенности возможные вводимые федеральным законом ограничения полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной ответственности и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, могут иметь место лишь в том случае, если такие институты предусмотрены непосредственно Конституцией Российской Федерации, т.е. в отношении депутатов Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, что обусловлено особым статусом названных должностных лиц и характером выполняемых ими функций в системе государственной власти Российской Федерации.
