Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Природа и характер депутатского мандата:
теоретико-правовой анализ 13
1. Институт депутатского мандата в свете теории народного
представительства 13
2. Характер депутатского мандата и его современное
законодательное регулирование 37
3. Возникновение, прекращение и срок действия
депутатского мандата 60
ГЛАВА 2. Основы правового положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации 85
1. Права и обязанности депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации 85
2. Ответственность депутата законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации 120
3. Правовые гарантии деятельности депутата законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 181
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ
И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 189
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, созданием в России новых органов государственной власти - законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации получили право осуществлять собственное нормативное регулирование статуса законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата этого органа. Однако, отсутствие традиций законотворческой деятельности в краях, областях, городах федерального значения и других субъектах Российской Федерации, которым, в отличие от республик в составе Российской Федерации, до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации не были присущи черты государственных образований - субъектов федеративного государства, в значительной степени осложняет деятельность законодательной власти данного уровня. Одним из подходов к решению этой проблемы является определение возможностей и направлений совершенствования правового регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Конституционными и иными нормами федерального законодательства предусмотрены лишь основные черты правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Для конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации, развивающих положения федерального законодательства и восполняющих его пробелы, характерны, с одной стороны, очевидная неоднозначность, а с другой, - заметная мобильность регулирования вопросов правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, что вызывает потребность в их изучении.
Изменения, произошедшие в правовом статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 90-х годах XX века, делают необходимым научное уточнение представлений о природе и характере депутатского мандата, о его совместимости с определенными видами деятельности и должностным положением, о правах и обязанностях депутата как по отношению к избирателям, так и по отношению к государству, об ответственности и неприкосновенности парламентария, гарантиях его деятельности.
Комплексное научное исследование правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, направленности его правового регулирования будет способствовать совершенствованию представительной демократии, качества законодательства в субъектах Российской Федерации.
Стремление проанализировать степень соответствия законодательства^ регламентирующего статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, правовой концепции проводимых реформ, выявить потребности совершенствования такого законодательства, обусловили обращение к разработке проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с позиций современной конституционной науки и практики функционирования этого института, актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Основой анализа правоотношений, определяющих статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, выявления путей их совершенствования послужили достижения в области государственно-правовой теории и конституционно-правовых исследований, фундаментальные положения, содержащиеся в трудах ученых по
проблемам народовластия, правового государства, начиная с Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Ж.А. Кондорсе и вплоть до таких зарубежных ученых-правоведов, как М. Амеллер, Г. Еллинек, М. Прело, а также - в работах дореволюционных отечественных, советских и современных российских и зарубежных исследователей, которые при рассмотрении направлений становления и развития правовых институтов народного представительства затрагивали вопросы правового положения народного представителя во властном органе.
Среди первых отечественных исследователей института народного представительства, проблем статуса народного представителя, правового регулирования его деятельности выделяются работы Н.П.Дружинина, М.М.Ковалевского, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, И.Л.Солоневича, Б.Н.Чичерина.
Статусу и деятельности народных избранников, представительных органов посвящены научные труды крупных юристов в сфере конституционного и парламентского права последних десятилетий: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Г.С.Гурвича, Р.К.Давыдова, А.В.Зиновьева, Д.Л.Златопольского, В.Д.Зорькина, Д.А.Керимова, А.И.Кима, М.Г.Кириченко, Е.И.Козловой, В.Ф.Коток, Л.Т.Кривенко, О.Е.Кутафина, А.И.Лукьянова, А.Я.Сливы, С.А.Солдатова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Е.М.Чехарина и других.
В настоящее время вопросы народного представительства, законодательной власти, правового статуса депутата, в том числе законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, исследуются в работах А.А.Алейника, В.К.Алексеева, А.А.Белкина, И.В.Гранкина, И.С.Данилова, А.Д.Керимова М.А.Краснова, Д.А.Ковачева, И.В.Котелевской, Е.И.Колюшина, В.В.Лапаевой В.А.Максимова, Г.В.Мальцева,
С.В.Масленниковой, О.О.Миронова, А.Ф.Ноздрачева, Л.А.Нудненко, В.И.Руднева, И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой, В.А.Шеховцова, Н.П.Чепикова, В.Е.Чиркина, И.СЯценко, посвященных парламентаризму, законодательным, представительным органам в целом, их депутатам.
Работа парламента, его органов, деятельность парламентариев являются объектом внимания современных зарубежных исследователей, таких как И.Грей, М.Ван дер Хальст, П.Силк, Р.Волтерс.
Важнейшие идеи и выводы указанных и ряда других философов, ученых-правоведов стали теоретической базой диссертационного исследования.
Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 года, конституции и уставы субъектов Российской Федерации), федеральные законы (в том числе, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации»), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции.
В работе использованы зарубежные нормативные правовые акты, прежде всего отдельных субъектов зарубежных федеративных государств.
Объектом исследования выступают правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий, предусмотренных депутатским мандатом.
Предмет исследования составляют нормы права, регулирующие правовой статус депутата законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении им депутатских полномочий.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является определение на основе изучения и анализа теоретических источников, законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики возможностей и важнейших направлений совершенствования правового регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Поставленная цель достигается в ходе решения следующих общих и частных задач:
изучение теоретических положений о сущности народного представительства, его важнейших принципов, анализ политико-правовой природы депутатского мандата, опыта их правового закрепления в российском и зарубежном законодательстве;
исследование правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с позиций современной конституционной науки и практики функционирования института депутата;
анализ регулирования нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации отношений, связанных со статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и определение основных направлений совершенствования законодательства с учетом исторического опыта правового регулирования института народного представителя в России и зарубежных странах;
обобщение на материалах законодательства субъектов Российской Федерации, прежде всего входящих в состав Центрального федерального округа, опыта регулирования отдельных вопросов правового статуса депутата
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
- внесение предложений и рекомендаций по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет совокупность
методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на
теоретическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-
логический, структурно-функциональный, системный методы научного
познания. Помимо общенаучных использованы и частные методы:
сравнительно-правовой, формально-юридический, функциональный,
комплексный метод и системный подход.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем проведен комплексный правовой анализ статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, раскрыты особенности современного положения депутатов, неурегулированные федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, обозначены возможности и направления совершенствования их законодательного регулирования.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
Развивая теоретические положения о сущности народного представительства, депутатского мандата применительно к условиям современной российской действительности, диссертант аргументирует позицию, в соответствии с которой депутат законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении законодательной деятельности и иных полномочий по аналогии с депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации выступает представителем всего населения субъекта Российской Федерации, а не отдельных территорий и групп избирателей, поддержавших его на выборах. При этом он учитывает мнения, пожелания своих избирателей, населения одномандатного избирательного округа, отражающие его специфику, если он избран от такого избирательного округа.
Проанализировав возможности осуществления депутатами законотворческой деятельности в государственных интересах, а не в интересах отдельных территорий субъекта Российской Федерации либо групп избирателей, диссертант делает вывод о том, что характер мандата депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, как органа государственной власти, является аналогичным характеру мандата депутата законодательного органа России, то есть, является свободным, факультативным, не требующим при его исполнении одобрения действий депутата со стороны избирателей, не допускающим подчиненности или прямой зависимости от их воли.
Автор диссертационного исследования приходит к заключению о необходимости внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации применительно к регулированию мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принципах свободного депутатского мандата.
Диссертантом сформулирован вывод о том, что возникновение мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации основано на факте избрания депутата и юридически закрепляется решением избирательной комиссии, а, следовательно,
не требует признания (или непризнания) его самим этим органом. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливает начало срока мандата вновь избранных депутатов и прекращение мандата депутатов предыдущего созыва. Диссертант предлагает увязывать законодательными актами субъектов Российской Федерации начало полномочий вновь избранных депутатов и одновременное прекращение полномочий депутатов предыдущего созыва с определенной датой.
Диссертант обосновывает позицию, согласно которой права и обязанности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются исключительно законодательными актами субъектов Российской Федерации и не могут предусматриваться регламентами и другими правовыми актами, принимаемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Регламентирующая роль таких правовых актов заключается лишь в более детальном изложении порядка, процедуры осуществления депутатами установленных для них прав и исполнения обязанностей.
Диссертант аргументирует потребность определения законами субъектов Российской Федерации порядка привлечения депутата, работающего в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе, к дисциплинарной ответственности.
В диссертационном исследовании предлагается установить федеральным законом гарантии трудовых прав депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в частности, по предоставлению прежней работы (должности) для работающих в законодательном (представительном) органе на
профессиональной постоянной основе депутатов при расторжении трудового договора по решению этого органа или после прекращения депутатских полномочий; необходимости получения согласия законодательного (представительного) органа при увольнении по инициативе администрации депутатов, осуществляющих свои полномочия без отрыва от основной деятельности).
Диссертант обосновывает целесообразность использования субъектами Российской Федерации практики законодательного регулирования работы парламентов в зарубежных государствах по жесткому нормативному увязыванию материальных гарантий для депутатов с выполнением ими своих обязанностей, прежде всего с участием в законодательной деятельности. Диссертант также предлагает законодательно предусмотреть ограничения для законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию и вступлению в силу решений о повышении денежного содержания депутатов текущего созыва.
Практическая значимость работы состоит в ее направленности на решение актуальных проблем правового регулирования вопросов установления и исполнения мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Основные выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию правового регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в законотворческой деятельности для повышения эффективности деятельности депутатов.
Материалы исследования могут также использоваться при изучении курсов конституционного права Российской Федерации и спецкурсов по законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, идеи и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и нашли отражение в докладах, выступлениях на семинарах и научных конференциях (в частности, на межрегиональной научно-практической конференции в г. Брянск, посвященной 10-летию принятия Конституции Российской Федерации, 8-9 октября 2003 года), в преподавательской деятельности, а также в научных публикациях автора.
Автор, в качестве сотрудника правового управления аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Брянской областной Думы, основные идеи, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, применял, участвуя в разработке и подготовке к принятию ряда законов Брянской области. Проекты отдельных законов были подготовлены непосредственно диссертантом либо при его участии.
Структура диссертационной работы отражает логику исследования. Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.
