Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена противоречиями и пробелами, возникающими в процессе реализации института конституционной ответственности депутатов законодательных (представи-тельных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и определяется следующими факторами:
Во-первых, Конституция Российской Федерации не содержит четко определенных норм, устанавливающих ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Данная юридическая конструкция частично получила свое развитие в федеральных конституционных, федеральных и региональных законах.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заложил основы конституционной ответственности депутатов и высших должностных лиц субъектов РФ, которые в последующее десятилетие реформировались. Однако остаются пробелы законодательного регулирования: отсутствуют легальные дефиниции конституционной ответственности данных субъектов, не установлена ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед населением; четко не определены процедуры реализации юридической ответственности депутатов и высших должностных лиц субъектов Федерации.
Во-вторых, Президент России Д.А. Медведев за период осуществления своих полномочий сменил треть губернаторского корпуса, поскольку «основную ответственность за судьбу региона несет губернатор». Утрата доверия высшим должностным лицом субъекта Федерации становится распространенным основанием ответственности, недостаточно полно урегулированным в законодательстве, что порождает неясности в ее применении. Таким примером является Указ Президента Российской Федерации «О досрочном прекращении полномочий мэра города Москва».
В литературе и средствах массовой информации имеются многочисленные сведения о конституционных правонарушениях депутатов региональных парламентов. Их неявка на пленарные заседания и в профильные комитеты, игнорирование встреч с избирателями и других мероприятий, проводимых законодательным (представительным) органов государственной власти (то есть, фактически невыполнение своих депутатских обязанностей) требуют применения эффективной юридической ответственности.
В-третьих, в отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в последнее время намечается тенденция их отмены по причинам несоответствия федеральному законодательству.
В-четвертых, правоведы единодушно сходятся во мнении, что конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации недостаточно законодательно урегулирована, не раскрыт ее потенциал как средства привлечения гражданского общества к контролю за деятельностью органов государственной власти.
В-пятых, необходимость одновременного рассмотрения конституционной ответственности в системе двух ветвей государственной власти – законодательной и исполнительной – связана с тем, что депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации занимают государственные должности и их правовой статус, несмотря на различие компетенции, имеет много общего. Такое положение закреплено в статье 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Указе Президента Российской Федерации «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации».
В связи с этим, представляется актуальным совершенствование законодательных механизмов конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. В работах советского периода дефиниция «конституционная ответственность» была сравнительно новой для отечественной конституционной науки и интерес к ее изучению только пробуждался. Комплексные научные исследования непосредственно в области государственно-правовой (конституционной) ответственности стали появляться в 70-х годах прошлого века в трудах С. А. Авакьяна, а затем нашли свое продолжение в работах Н. А. Бобровой, Т. Д. Зражевской, Ю. П. Еременко, Ф. М. Рудинского. Названными авторами впервые в нашей стране предпринимались исследования нового вида ответственности - конституционной, были определены ее основания, признаки, классифицированы и описаны меры ответственности.
В дальнейшем проблемами государственно-правовой ответственности занимались такие ученые, как В.Т. Кабышев, В.К. Козлов, Н.А. Михалева, С.Э. Несмеянова, Н.А. Сахаров, А.С. Сергеев, Ф.М. Скифский, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, В.Е. Чиркин.
Изучение института конституционно-правовой ответственности в период демократических реформ становится одним из главных направлений в конституционных исследованиях. В целом за прошедшие десятилетия ученые (Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, К.С. Бельский, Л.В. Бойцова, В.В. Бойцова, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Р.М. Дзидзоев, О.И. Зверева, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевская, Н.С. Игнатова, Ф.Ш. Измайлова, Е.В. Колесников, Н.М. Колосова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.В. Нарутто, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, М.И. Пискотин, О.Ю. Рыбаков, И.Н. Сенякин, Ф.С. Скифский, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, Д.Т. Шон, Б.С. Эбзеев) проделали огромную работу по разработке вопросов общей теории конституционно-правовой ответственности и подготовке теоретической базы.
В последние годы монографические работы, посвященные проблемам конституционной ответственности, публикуют В.А. Виноградов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, Д.А. Липинский. Защищены кандидатские диссертации, затрагивающие тематику исследования, Д.Ю. Завьяловым, Е.В. Кошелевым, Л.В. Федуловой.
Однако до настоящего времени не стал предметом системного анализа комплексный институт конституционно-правовой ответственности депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; недостаточно четко урегулированы основания и процедуры привлечения к юридической ответственности данной категории субъектов права при развитии тенденции распространения конституционных деликтов в современный период.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования конституционной ответственности.
Предмет исследования – правовое регулирование и эффективность реализации конституционно-правовой ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования - установить особенности конституционной ответственности депутатов законодательных (представи-тельных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, раскрыть актуальные проблемы в нормативном закреплении конституционной ответственности названных субъектов, выявить пробелы и противоречия в правовом регулировании, сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательства в данной сфере.
Для достижения поставленной цели сформулированы следующие частные задачи:
- рассмотреть научные подходы к определению конституционной ответственности, уточнить понятийно-категориальный аппарат в части понятия конституционной ответственности депутатов законодательных (представи-тельных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей;
- определить особенности конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в системе общей юридической ответственности;
- провести историко-правовой анализ конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выделить особенности формирования названного вида ответственности для каждого этапа исторического развития;
- проанализировать федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие конституционную ответственность, выявить пробелы и противоречия в правовом регулировании;
- исследовать особенности и классификацию конституционных деликтов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
- установить соотношение конституционной и дисциплинарной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- с использованием разработанных положений обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на повышение эффективности реализации конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на общенаучных методах (диалектическое познание, системный анализ, соотношение исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному) и специальных методах исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой и системно-структурный). Использован сравнительно-правовой анализ субъектов Российской Федерации в сфере конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Методологической основой для выработки понятий и предложений послужили законы формальной логики и правила лингвистики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Диссертационное исследование базируется на Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральных конституционных законах и федеральных законах, регулирующих вопросы конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Кроме того использована правовая база СССР и РСФСР, закрепляющая этапы развития конституционной ответственности. Особое место занимают указы Президента Российской Федерации, послужившие основанием отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые способствовали формированию новых видов ответственности.
В основе исследования также лежат законы и иные нормативные акты тех субъектов Российской Федерации, в которых наблюдалась тенденция к созданию прочной правовой базы, устанавливающей основания и условия конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на уровне регионов (Московская, Тверская, Воронежская, Кировская области и другие (приложение 1).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды представителей общей теории государства и права, а также ведущих ученых-конституционалистов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, В.О. Лучина, Т.Д. Зражевской. Использовались труды юристов дореволюционного периода: А.А. Алексеева, А.С. Алексеева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, К. Н. Соколова, М. Леруа, а также работы, в которых дан анализ природы конституционной ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности: И.Н. Барциц, А.А. Белкин, К.С. Бельский, В.Г. Беляев, Н.А. Боброва, А.С. Бурмистров, Н.В. Витрук, В.А. Виноградов, Г.А. Гаджиев, Ю.П. Еременко, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Липинский, Д.А. Лучин, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, Ф.С. Скифский, И.А.Умнова, Д.Т. Шон.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как лиц, замещающих государственные должности в субъектах Российской Федерации. Доказана роль конституционной ответственности данных субъектов как важного инструмента реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Выявлено соотношение конституционной и дисциплинарной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также их соотношение с конституционной и дисциплинарной ответственностью высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Уточнены юридические конструкции: «конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации», «ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей»; предложена новая классификация конституционных санкций, применяемых к названным субъектам; уточнены показатели эффективности исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей. Посредством конкретно-исторического метода исследования установлены особенности развития конституционной ответственности исследуемых субъектов для каждого этапа развития Российского государства. Доказана необходимость принятия федерального закона, регулирующего отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной
значимостью и новизной:
1. Конституционная ответственность как элемент правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, выражается в сложном составе деликта за нарушение конституционного законодательства. Это проявляется в том, что в соответствии с действующим федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны отвечать за осуществление своих полномочий как перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, так и перед населением этого субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации несет ответственность, как перед Президентом Российской Федерации, так и перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед населением действующим законодательством не урегулирована. Предлагается установление института отзыва в качестве общего правила на всех уровнях государственной власти в субъектах Российской Федерации как формы реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства. Институт отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава законодательных (представительных) органов государственной власти, служит гарантией реализации ответственности для тех депутатов, которые не осуществляют свои полномочия, потеряли связи с избирателями. Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может явиться новеллой законодательства и также усилить степень ответственности за решения, принимаемые исполнительными органами государственной власти (позитивная конституционная ответственность).
2. К особенностям правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации относятся следующие:
а) отсутствие закрепления данного вида ответственности в Конституции Российской Федерации;
б) правовое регулирование основ ответственности в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором закреплена конституционная ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ответственность депутатов этих органов установлена частично и не получила полного урегулирования на федеральном уровне; ее детализация осуществляется, как правило, в актах, принимаемых самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации – регламентах, кодексах депутатской этики. Это приводит к отсутствию единообразия регулирования оснований ответственности и процедуры ее применения в регионах;
в) закрепление на региональном уровне процедуры отчета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах деятельности перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что привело к формированию нового вида конституционной ответственности, механизм реализации которого только начинает устанавливаться на уровне регионов;
3. Конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации имеет те же черты, что и общая юридическая ответственность. Однако она обладает и специфическими признаками: а) включает не только содержание определенных запретов, но и позитивную ответственность; б) особый круг субъектов, к которым относятся лица, занимающие государственные должности в субъектах Российской Федерации; в) санкций не носят ни карательного, ни компенсирующего характера; г) сложный механизм реализации данного вида ответственности; д) ярко выраженный политический характер. Конституционная ответственность депутатов (в отличии от высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) может наступать и без конституционного деликта с его стороны (например, досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случаях, установленных законом).
4. В целях совершенствования понятийно-категориального аппарата обосновывается следующее определение: конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации – есть действие (бездействие) названной категории, повлекшие за собой нарушение прав и свобод населения региона, ухудшение социально-экономической ситуации в субъекте Российской Федерации. Уточнена юридическая конструкция «процедура конституционной ответственности» - установленный законом порядок наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами.
5. Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, работающие на постоянной основе, состоят в трудовых отношениях с региональными парламентами. Одним из элементов трудовых правоотношений является подчинение правилам внутреннего трудового распорядка (ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации). Для депутатов они иные, чем существуют в организациях, поскольку в обязательном порядке закреплены в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти. Однако за их неисполнение депутаты несут не дисциплинарную, а конституционную ответственность.
Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации также сочетает элементы как конституционной, так и дисциплинарной ответственности. Отрешение его должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации есть вид конституционной ответственности. Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия за ненадлежащее исполнение своих обязанностей носит черты дисциплинарной ответственности. К ним относится понятие «ненадлежащее исполнение своих обязанностей».
6. Выявлены особенности развития конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: а) дореволюционный период (с 1905 по 1917 годы); б) послереволюционный период (с 1917 по 1970 годы); в) период однопартийности (с 1970 по 1990 годы); г) период сочетания конституционных и дисциплинарных санкций (с 1990 по 2004 годы); д) период комплексного развития ответственности (с 2004 по настоящее время).
Анализ проведенной периодизации показывает, что складывающиеся в последнее десятилетие представления об институте конституционной ответственности являются продолжением тенденций, заложенных в советский период. Президент Российской Федерации единолично принимает решение о привлечении к конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, при этом отсутствует механизм их конституционной ответственности непосредственно перед населением субъекта Российской Федерации. Это следует оценивать как определенный «шаг назад» в реализации конституционных принципов правового и демократического государства в Российской Федерации.
7. Конкретизированы показатели эффективности исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих должностных полномочий: падение объема валового регионального продукта; повышение уровня безработицы в среднем за год; повышение смертности населения в регионе. Ухудшение данных показателей может быть использовано как основание отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей – есть действия (бездействия) руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, повлекшие за собой массовое нарушение прав и свобод населения субъекта Российской Федерации, ухудшение социально-экономической ситуации в регионе. Применение санкций возможно в течение периода не менее двух лет с момента вступления в должность главы региона.
8. Установлена следующая классификация санкций, применяемых за конституционные деликты, совершенные депутатами:
а) индивидуальные санкции:
- лишение полномочий вследствие совершения уголовно наказуемого деяния после вступления в законную силу обвинительного приговора суда;
- лишение полномочий вследствие систематического неисполнения своих депутатских обязанностей;
- процедурно-процессуальные санкции (лишение права на выступление в течение определенного срока, лишение слова на заседании законодательного органа государственной власти);
- отзыв депутата избирателями;
б) санкции в отношении депутата как члена коллегиального органа:
- прекращение полномочий депутата в случае роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
9. Разработаны предложения по совершенствованию законодательства:
а) дополнить пункт 11 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующим положением: «Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан присутствовать на его заседаниях. О невозможности присутствовать на заседании по уважительной причине депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязан информировать Председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской либо одного из его заместителей с изложением причины своего отсутствия. Перечень уважительных причин отсутствия депутата на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности»;
б) дополнить статью 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации» пунктом 1.3 следующего содержания:
«1.3. В случае отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным пунктом «г» части 1 статьи 11 настоящего Закона под ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей понимаются действия (бездействия) руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, повлекшие за собой массовое нарушение прав и свобод населения субъекта Российской Федерации, ухудшение социально-экономической ситуации в регионе».
10. Обоснована схема проекта федерального закона «Об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена следующими обстоятельствами.
1. Диссертация имеет комплексный характер. Ее значимость состоит в разработке теоретических основ конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
2. Разработанные предложения могут быть использованы Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации или законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части реализации права законодательной инициативы.
3. Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе при подготовке лекций и учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право», «Парламентское право», «Компетенция органов государственной власти».
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в следующих формах: опубликование восьми научных статей по теме исследования; участие в ежегодных научно-практических конференциях юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (2006-2010гг.); подготовка материалов к третьей части доклада Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»; чтение лекций и проведение практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в качестве аспиранта кафедры конституционного права России и зарубежных стран ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов, приложений.
