Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. «Теоретические основы муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления» 15
1. «Муниципально-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности» 15
2 . «Понятие и виды муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления» .32
3. «Становление и развитие института муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в России» 40
4. «Особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в зарубежных странах».. 6 5
Глава 2. «Условия и основания наступления муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа» 76
1. Условия наступления муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления» .76
2. «Основания муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления» 83
3. «Особенности ответственности депутатов представительных органов муниципального образования в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа» 114
4. «Особенности ответственности главы муниципального образования в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа» .142
Заключение 161
Библиография 173
- «Муниципально-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности»
- . «Понятие и виды муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления»
- Условия наступления муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления»
- «Основания муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления»
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Принцип юридической ответственности является одним из основополагающих начал современной концепции правового демократического государства, в условиях которого осуществляется переход от централизованного к децентрализованному управлению российским обществом.
Новый этап в развитии местного самоуправления, процессы децентрализации в постсоветский период, нерешённость многих проблем, в том числе защиты интересов населения и государства в целом на законодательном уровне, неэффективная практика реализации законов выдвигает в качестве одной из важнейших задач создание действенного контроля за органами местного самоуправления, обеспечение реальной юридической ответственности этих органов, выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед избравшим их населением . Формирование новых подходов к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления, наделение их широким кругом полномочий, сопряжено с усилением ответственности также выборных должностных лиц местного самоуправления.
В 2003 г. принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установивший новые основания и формы муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. Данный закон уже вступил в силу на территории Ставропольского края - одного из субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Особенности
1 См, например: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. 19 апреля.
5 реализации этого закона, специфическая общественно-политическая ситуация в этом регионе, предопределяют актуальность исследования проблем муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления на территории Южного федерального округа.
Степень разработанности темы и круг источников. Вопросы юридической ответственности выборных должностных лиц, осуществляющих властные функции на местах, не были изучены в должной степени в советский период. В работах отечественных авторов в большинстве случаев рассматривались вопросы уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности физических лиц-граждан и незначительный круг должностных преступлений. Это в определённой степени объясняется господством тоталитарных представлений о власти и содержании ее деятельности, иллюзии непогрешимости власти в целом. Лишь в последнее время вопросы позитивной, политической, конституционной ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления стали предметом научно-теоретических изысканий и практической нормотворческой деятельности.
Различные аспекты юридической ответственности, в том числе ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления изучались в работах: Авакьяна С.А., Алексеева И.А., Амирбекова К.И., Базылева Б.Т., Барабашева Г.В., Барцица И.Н., Безуглова А.А., Белкина А.А., Вельского К.С, Бобровой Н.А., Братошевски В. (Республика Польша), Васильева В.И., Витрука Н.В., Глебова И.Н., Голубева В., Горшенева В.М., Давудова С.К., Дмитриева Ю.А., Еременко Ю.П., Жуйкова В.М., Заднепровской М.В., Зражевской Т.Д., Игнатенко В.В., Карасева М.Н., Колосовой Н.М., Корсаковой СВ., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Краснова М.А., Крыловой Н.Е., Лучина В.О., Меньшикова В.В., Миндубаева Ж., Мухачёва И.В., Назарова Б.Л., Петрова Н., Попова Ю.В., Пылина В.В., Рудинского Ф.М., Селезнева Н.В., Сергеева А.А., Серебренниковой А.В., Таболина В.В., Тарасьян Н.А., Тихоненко И.Н.,
6 Умновой И.А., Усса А., Фадеева В.И., Шапиева О.Г., Шапкина М.А., Шеменски Ф. (Республика Польша), Шеремета К.Ф., Шона Т.Д. (Республика Вьетнам), Шугриной Е.С., Щербакова А., Якубова А.Е. и других.
Однако, несмотря на значительный интерес, который представляют работы перечисленных авторов, вопросы муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в свете реализации норм нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. нельзя признать достаточно изученными. В особенности это касается муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, так как немногочисленные имеющиеся работы по этим проблемам касаются, главным образом, федеральных стандартов или законодательства других субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составляют достижения ученых -представителей юридических наук: теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, уголовного, гражданского и других отраслей научного знания - Алексеева С.С, Бабаева В.К., Исакова В.Б., Лазарева Б.М., Лившица Р.З., Лейста О.Э., Малеина Н.С., Малько А.В., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Некрасова Е.Е., Нерсесянца B.C., Пискотина М.И., Радько Т.Н., Собчака А.А., Тархова В.А., Тихомирова Ю.А., Шиндяпиной (Фоминской) М.Д., Шульженко Ю.Л.
Нормативную и эмпирическую основу исследования составили отечественное и зарубежное законодательство. Рассматриваются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, конституции, уставы субъектов Российской Федерации, акты органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, другие нормативные акты. Используются определения и постановления Конституционного Суда
7 Российской Федерации, решения судов общей и специальной юрисдикции, органов прокуратуры, а также статистические данные, материалы опросов и контент-анализ прессы.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в области установления и применения муниципально-правовой ответственности к выборным должностным лицам местного самоуправления.
Предметом исследования являются вопросы муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель заключается в анализе проблемы муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправлений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Названная цель достигается путем решения следующих теоретических и практических задач:
на основании анализа различных подходов и взглядов отечественных и зарубежных ученых-юристов обосновать выделение муниципально-правовой ответственности как самостоятельного комплексного вида юридической отв етств енности;
раскрыть понятие и дать классификацию видов муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления по федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа;
- показать становление и развитие института муниципально-правовой
ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в
истории отечественного права;
- рассмотреть особенности привлечения к муниципально-правовой
ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в
зарубежных странах;
- выявить условия наступления ответственности глав муниципальных
образований и депутатов представительных органов местного самоуправления;
изучить основания муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления;
определить особенности муниципально-правовой ответственности депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа;
выявить особенности муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и
частнонаучные методы: диалектический, системно-структурный,
сравнительного правоведения (диахронный и синхронный), технико-юридический, лингвистический и другие.
Научная новизна диссертационного исследования состоит, прежде всего, в том, что это - одно из исследований, посвященных вопросам муниципально-правовой ответственности и одна из первых работ, в которой общие вопросы ответственности данного вида рассматриваются в отношении глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. При этом такие вопросы ответственности в сфере местного самоуправления впервые рассматриваются с учётом современного этапа развития российской государственности и обеспечивающих его реализацию федеральными законами, законодательством субъектов Российской Федерации находящихся в пределах Южного федерального округа и муниципально-правовыми актами.
Исследованы особенности юридических механизмов ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. На основе комплексного и междисциплинарного подхода осуществлена попытка осмысления теоретических и практических проблем муниципально-правовой ответственности, механизмов ее реализации.
Автором предлагается перечень оснований ответственности в случае утраты доверия населения выборными должностными лицами, а также включения в процедуру применения муниципально-правовой ответственности перед населением стадии предупреждения.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Муниципально-правовая ответственность является самостоятельным,
комплексным, специфическим и очень сложным правовым явлением,
представляет собой разновидность публично-правовой ответственности,
характеризующейся многообразием субъектов, в том числе, глав
муниципальных образований и депутатов представительных органов местного
самоуправления. Специфику муниципально-правовой ответственности придают
нормы различных отраслей права и соответствующие муниципально-правовые
отношения, а также то, что она наступает не только за умышленные виновные
действия, но и за бездействие, неумелость, приспособленчество,
опрометчивость в вопросах местного значения. Возрастающая степень
муниципально-правовой ответственности перед населением придает этому виду
юридической ответственности особую значимость.
2. Традиционно считалось, что в рамках муниципально-правовой
ответственности существует только негативная (ретроспективная)
ответственность органов местного самоуправления перед населением, и в тоже
время нельзя было вести речь об ответственности населения, так как оно
осуществляет самоуправление под свою ответственность. В диссертационной
работе обосновывается, что население муниципального образования можно
10 считать субъектом позитивной муниципально-правовой ответственности именно на том основании, что оно ответственно перед собой за действия по избрания органов и должностных лиц местного самоуправления в том числе глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления, и их последующую деятельность, а также за принимаемые решения на местном референдуме и их последствия.
Предложена авторская периодизация становления и развития муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, включающая четыре периода и десять этапов.
Обосновывается необходимость более широкого использования предупредительных процедур, предшествующих применению такой меры муниципально-правовой ответственности как отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления. Предлагается с учётом использования опыта советского законодательства закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Южного федерального округа, правило об обязанности депутатов представительных органов местного самоуправления регулярно (раз в полгода) отчитываться перед избирателями о проделанной работе.
В диссертации предлагается авторская классификация условий наступления муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования и депутатов представительного органа местного самоуправления:
1) легитимность нахождения в должности главы муниципального
образования и депутатов представительного органа местного самоуправления;
2) осуществление должностным лицом правотворческой или
управленческой деятельности;
самостоятельность принятия решения должностным лицом местного самоуправления;
ответственность, прежде всего, перед населением муниципального образования.
6. В диссертационной работе обосновывается авторская классификация
оснований муниципально-правовой ответственности главы муниципального
образования и депутатов представительного органа местного самоуправления:
1) материальные основания - конкретное муниципальное
правонарушение, выражающееся в действии или бездействии и повлекшее
(либо могущее повлечь) за собой негативные для местного сообщества
последствия.
формальные основания - предполагают соответствие совершенных выборным должностным лицом местного самоуправления действия (бездействия) признакам муниципального правонарушения.
процессуальные основания - предполагают соответствие процедуры установления действительности совершения муниципального правонарушения судом и применения санкций нормативно-правовым актам Российской Федерации, ее субъекта и конкретного муниципального образования.
7. В диссертационном исследовании предлагается собственная
классификация муниципально-правовых деликтов.
По субъекту: муниципальные правонарушения глав муниципальных образований, муниципальные правонарушения депутатов представительных органов местного самоуправления; муниципальные правонарушения иных выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальное правонарушение выборного органа местного самоуправления.
По субъективной стороне правонарушения: виновные (умышленные и неосторожные) и совершаемые без вины - на основе анализа законодательства о муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в диссертации обосновывается вывод о том, что в определённых случаях она может наступать без вины.
По объективной стороне правонарушения: действие (решение) и бездействие.
По объекту правонарушения, т.е. по тому общественному (муниципально-правовому) отношению, на которое посягает муниципальное
12 правонарушение (сфере деятельности): принятие правовых актов местного самоуправления (в том числе Устава муниципального образования) и внесения в них изменений, принятие (и контроль за исполнением) местного бюджета, управление и распоряжение местной собственностью и финансами, участие в деятельности представительных органов местного самоуправления, и иная деятельность, предусмотренная уставом муниципального образования.
8. На основании анализа законодательства субъектов Российской
Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, уставов и
иных нормативно-правовых актов органов местного самоуправления,
представляется возможным выделить следующих субъектов-инициаторов
процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления: 1)
гражданин (лицо, постоянно или преимущественно проживающее на
территории муниципального образования, от которого избиралось должностное
лицо); 2) группа граждан; 3) избирательное объединение (в отношении
выдвинутого ими в депутаты или на пост главы муниципального образования
лица); 4) группа депутатов представительного органа местного
самоуправления.
На основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного федерального округа, автором предлагается ряд изменений, направленные на улучшение правового регулирования процессуальных особенностей применения института муниципально-правовой ответственности на уровне субъектов Российской Федерации и отдельных муниципальных образований:
9. В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. предлагается
внести изменения, которые позволили бы применять институт отзыва депутата
и иного выборного должностного лица местного самоуправления,
предусмотренного ст. 24 Закона, в отношении депутатов представительного
органа муниципального района, формируемого не на основе прямых выборов, а
13 путем его комплектования из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
Также в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. возможно внести изменения позволяющие выступать с инициативой отзыва главы муниципального района, например, представительному органу поселения, входящего в состав муниципального района.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. остался неразрешенным вопрос о конкуренции государственно-правовой и муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования. Так, глава муниципального образования в случае совершения им (согласно ч. 2 ст. 24 Закона) конкретных противоправных решений или действий, подтвержденных в судебном порядке может быть отозван избирателями на основании той же ст. 24 Закона. В тоже время, в соответствии с ч.2 ст.74 Закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может отрешить от должности главу муниципального образования фактически за те же самые действия, за которые может последовать отзыв. В этой связи, в диссертационной работе обосновывается приоритетность применения санкций муниципально-правовой ответственности на том основании, что процедура отзыва может быть инициирована сразу же после установления судом факта нарушения, тогда как отрешение главы муниципального образования по решению высшего должностного лица субъекта РФ может последовать не ранее чем через месяц невыполнения главой муниципального образования судебного предписания об устранении нарушения.
В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. следует внести изменения, предполагающие возможность прерывания течения некоторых сроков привлечения к муниципально-правовой ответственности. В ситуации, когда глава муниципального образования, будучи временно нетрудоспособным,
14 в связи с болезнью или в иных подобных случаях, не может изменить своё решение, признанное соответствующим судом не соответствующим Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта РФ или уставу муниципального образования необходимо прерывание течения установленного законом срока для принятия решения главой муниципального образования, после которого его можно подвергнуть процедуре отзыва или отрешения от должности. То же самое касается аналогичных случаев невозможности для представительного органа местного самоуправления собраться на заседание по объективным причинам.
12. Предлагается использовать американский опыт, в частности закрепить в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления такую меру муниципально-правовой ответственности как возможность досрочного прекращения полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, если они не имеют достаточной квалификации, необходимой для их депутатской деятельности.
Теоретическое и практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов конституционного и муниципального права, спецкурсов по юридической ответственности, а также для работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации регулирующего вопросы правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления.
Основные положения диссертации нашли отражение в ряде публикаций автора, освещены на научно-практических конференциях: «Приоритетные направления развития науки и образования в рыночных условиях» г. Лимассол (Кипр) 11-18 сентября 2005 г., «Тенденции развития юридической науки» г. Ставрополь 22 апреля 2005 г., «Проблемы понимания и тенденции развития государства и права в XXI веке» г. Ставрополь 23 апреля 2004 г., «Актуальные проблемы юридической науки» г. Ставрополь 17 сентября 2004 г.
15 Структура диссертации определена ее содержанием. Включает две главы, объединяющих восемь параграфов, введение, заключение и список литературы и нормативно-правовых актов, приложение. Основные выводы и предложения изложены по параграфам и в заключении работы.
«Муниципально-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности»
В настоящей работе речь пойдет об общетеоретических и отраслевых аспектах юридической ответственности, а конкретнее - о специфике муниципально-правовой ответственности. В современном сложном мире термин «ответственность» употребляется в самых различных смыслах, содержаниях и контекстах. Невозможно представить какое-то одно, причем бесспорное оптимальное определение этого термина. Термин "ответственность" происходит от слов "отвечать", "ответ" . Как уже отмечалось, даже сам термин "ответственность" имеет сложный характер, различные нюансы и определения, которые затрудняют четкую формулировку определения не только понятия "юридическая ответственность", но и самого коренного понятия "ответственность" . Содержание понятия "юридическая ответственность" разными авторами связывается с различными по характеру факторами, критериями, признаками. Братусь, связывает его с такими признаками, критериями, как нормативность права и государственное принуждение и в особенности с юридической обязанностью и юридической ответственностью. Ответственность можно установить как средство обеспечения законности, а основной целью ответственности является "обеспечение исполнения обязанности" . Как нам представляется, эта проблема намного сложнее, чем просто обеспечение исполнения обязанности; она включает ряд других элементов, признаков, таких, например, как соотношение юридической ответственности с реализацией санкции правовой нормы. Юридическая ответственность - базовый элемент права, одна из наиболее значимых субстанций. Как один из ведущих и фундаментальных правовых институтов юридическая ответственность имеет глобальный характер, многосложный элементный состав, опирается на многие отрасли права, отличается значительным многообразием видов (разновидностей). Следует обратить внимание, что после принятия Конституции РФ 1993 г. были опубликованы большое количество научных работ, в том числе по муниципальному праву. Во многих работах затрагивается проблема ответственности субъектов муниципального права вообще, а выборных должностных лиц местного самоуправления в частности. Муниципальное право России - это все еще новая, комплексная отрасль права - институтом которой является муниципально-правовая ответственность. Во многом это новый вид юридической ответственности, и интерес к нему обусловлен следующими причинами: 1. местное самоуправление в России возродилось после принятия Конституции Российской Федерации, т.е. относительно недавно; 2. за время своего существования местное самоуправление в его современном понимании пребывало в постоянном реформировании; 3. местному самоуправлению в последнее время стали придавать все более значительное внимание; 4. условие построение гражданского общества - это правильно организованное управление на местах; 5. принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и начало очередного этапа реформ. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая положения Конституции Российской Федерации, положили начало формированию нормативной базы и развитию институтов местного самоуправления. Заложенная правовая основа ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, закрепила общие принципы и механизмы ее реализации. Этот институт представляется одним из самых проблематичных с точки зрения как его юридического содержания, так и корректности используемой в соответствующих нормах терминологии. Он состоит из большой группы норм, закрепленных на разных уровнях правового регулирования (федеральном, региональном, муниципальном) и различными отраслями российского права (административным, гражданским, уголовным, муниципальным и т.д.). В настоящий момент правовая основа муниципально-правовой ответственности не образует прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. С принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» фактически начался новый этап реформы местного самоуправления в России. Указанный Федеральный закон предписывает субъектам Российской Федерации до 1 января 2005 года на всей территории России создать муниципальные образования двух уровней: городские, сельские, а также муниципальные образования городских округов и муниципальных районов, до 1 ноября 2005 года провести выборы. Количественный состав депутатов и глав муниципальных образований многократно возрос. Возможно, что среди избранных лиц окажутся и случайные люди, для которых интересы и нужды населения не будут приоритетными в их деятельности. Нельзя исключить и совершения некоторыми выборными должностными лицами противоправных действий.
. «Понятие и виды муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления»
Начало исследования понятия и видов муниципально-правовой ответственности на наш взгляд необходимо начать с понятия местного самоуправления в том виде как его понимает современный законодатель. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Определение местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» не означает, что в системе местного самоуправления нет места «негативной» юридической ответственности за неправомерные действия, в том числе за издание незаконных правовых актов, нарушение прав и свобод человека и гражданина. По смыслу данной формулировки можно судить о том, что речь идет об ответственности населения «за порученное дело». Право и возможность решать вопросы местного значения и означает наделение прежде всего большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности. Нельзя не согласиться с мнением М.А. Краснова, что практическое значение категории «под свою ответственность» состоит в том, что вместе со свободойдействий (самостоятельностью) государство в определенном смысле дистанцируется от последствий, а население отвечает само перед собой1. К числу отличительных черт местного самоуправления можно отнести следующие: 1. Местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов. 2. В соответствии с законодательством на органы местного самоуправления можно возложить решение отдельных государственных полномочий. В таком случае, осуществляя подобные задачи, органы местного самоуправления приобретают «специальный статус», в соответствии с которым обязаны выполнять указания государственных органов. 3. В отличие от иных форм управления местное самоуправление осуществляется в пределах всей территории муниципального образования. Для него характерна самостоятельность в принятии населением непосредственно или через создаваемые органы решений по вопросам местного значения. 4. Пределы полномочий органов местного самоуправления определяются федеральными правовыми актами и законодательством субъектов Российской Федерации. 5. Материальная база формируется органами местного самоуправления самостоятельно в рамках действующего законодательства. 6. Защита прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечивается Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, всем механизмом охраны прав граждан и хозяйствующих субъектов. Моральная позитивная ответственность населения за решение вопросов местного значения перетекает в чисто юридическую ответственность в процессе практической реализации полномочий местного самоуправления соответствующими выборными должностными лицами. Она связана с нарушением требований законодательства, прав и свобод человека и гражданина и т.д. Как мы уже отмечали, в теории права понятие «ответственность» принято трактовать как в широком так и в узком смысле слова1. Применительно к рассматриваемой теме понятие ответственности в широком значении этого слова употребляется как отношение выборных должностных лиц местного самоуправления к населению муниципального образования, ко всему обществу или государству с точки зрения выполнения возложенных на них задач и требований. В узком, юридическом значении под термином «ответственность» понимается реакция государства на совершенное органом или выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушения, связанное с претерпеванием последним неблагоприятных для него последствий2. Представляется, что уяснение природы юридической ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности. Формами ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления выступает уголовная, административная, дисциплинарная, материальная. Применение уголовной, дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам, как выборным, так и назначаемым, так как изначально субъектом этих видов ответственности выступают именно физические лица, а не коллективные образования .
Условия наступления муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления»
Наш интерес сосредоточен на исследовании ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления по вполне понятным причинам. Сегодня на муниципальном уровне сконцентрированы основные проблемы и противоречия социального управления, в том числе и приобретшая особую остроту проблема взаимотношения человека с системой муниципального управления. Именно на муниципальном уровне происходит соединение производственной и социальной сфер жизнедеятельности человека. Вместе с тем надо признать, что в настоящее время мы еще не имеем достаточно правоприменительной практики реализации новой концепции местного самоуправления (особенно с учетом начало реформы местного самоуправления с 1 января 2006 г. и увеличение переходного периода до 2009 года) , хотя в целом научная база исследований в этой области значительно расширилась. Так, уже признается, что местное самоуправление представляет собой многостронний объект изучения, требующий интегрального, комплексного взгляда на междисциплинарном уровне.
Центральное и определяющее положение глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления является тем объективным фактором, который необходимо учитывать, рассматривая закономерности деятельности выборных должностных лиц.
С учетом изложенных выше позиций попытаемся выделить основные факторы, объективно воздействующие на профессиональную, субъективную деятельность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления и по этой причине подлежащие изучению.
Прежде всего отметим группу факторов, связанных с положением глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления, на которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возложена роль комплексного руководства на данной территории всей социально-культурной и хозяйственной сферой, исходя из интересов муниципального образования и инстересов граждан проживающих на конкретной территори.
По нашему мнению депутаты представительных органов местного самоуправления и глава муниципального образования относятся к высшей управленческой категории муниципального образования. Выполняя основные функции управления, они решают сложные задачи, которые по содержанию и структуре не являются однопорядковыми. Их составными элементами выступают экономические, правовые, технологические, социально- психологические, воспитательные и другие задачи. Они обязаны соблюдать законы и действовать в рамках законов и одновременно быть ответственными за свою работу и работу подчиненных.
Руководство муниципального образования (в большей степени это относится к главе муниципального образования) можно рассматривать как гарант ответственности за деятельность формальной группы. Положение руководителя осложняется тем, что многие члены группы стараются бороться за личную автономию и ответственность. При этом руководитель определенным образом влияет на формирование групповых норм, контролирует их, поскольку управляет групповыми процессами, используя при этом власть и авторитет.
Руководитель является ответственным не только за настоящее, но и за будущее - за выполнение своих обязанностей и предвидение последствий собственных действий. За любон принятое рещение руководитель несет ответственность. Но возможны ситуации, когда руководитель не принимает конкрентых решений, т.е. бездействует. Руководитель должен предвидеть последствия своей бездеятельности и быть готовым нести за это ответственность.
Публикации, посвященные как реальной практике, так и теоретическим исследованиям в области муниципального права позволяют понять проблемы и задачи, от решения которых зависит развитие местного самоуправления. Каково состояние реального самоуправления и соответствует ли оно имеющемуся законодательству? Что необходимо делать сейчас для того, чтобы местная власть стала основой государственного строительства?
«Основания муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления»
Об основаниях наступления ответственности глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления можно вести речь в двояком смысле: на основании чего отвечает человек - на основании закона, договора (правовое основание) и за, что он отвечает - за совершенное правонарушение (фактическое основание). Необходимо определить состав муниципального правонарушения. Правонарушение является юридическим фактом, который влечет возникновение охранительных правоотношений. По своей структуре правонарушение - сложное образование. Состав правонарушения как правовое понятие и раскрывает эту сложную структуру. Основанием ретроспективной муниципально-правовой ответственности выступают муниципальные правонарушения. Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо к муниципальному правонарушению. Объектом муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые Уставом муниципального образования и иными нормативно-правовыми актами - источниками муниципального права, общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты. Объективная сторона характеризует само муниципальное правонарушение, а также последствие, с которым связан ущерб, причиненный объекту муниципального правонарушения. В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность муниципальных деяний, которая выражается в трех формах: 1) неприменение муниципально-правовой нормы; 2) не должное применение муниципально-правовой нормы, что может привести к снижению эффективности реализации предписанной нормы; 3) прямое нарушение муниципально-правовой нормы. Не соответствующим должному поведению может быть как действие, так и бездействие. Согласно теории муниципально-правовой ответственности субъектами муниципального правонарушения могут быть депутаты представительного органа местного самоуправления, выборные должностные лица муниципального образования (главы муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления), руководители и члены выборных органов территориального общественного самоуправления (домкомов, уличных и квартальных комитетов, советов микрорайонов и т.п.), нарушающие нормы устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов. Субъективная сторона муниципального правонарушения отражает психическое отношение субъекта к противоправному деянию. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности. Как справедливо пишет В.О. Лучин, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины»1. Также, как и в конституционном праве, вина в муниципальном правонарушении ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить муниципальные правовые обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения. В этом и будет заключаться вина субъекта. В юридической литературе нет специальных исследований, посвященных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем виде определены составы муниципальных правонарушений. По нашему мнению, классификация муниципально-правовых деликтов должна выглядеть следующим образом. По субъекту: муниципальные правонарушения глав муниципальных образований, муниципальные правонарушения депутатов представительных органов местного самоуправления; муниципальные правонарушения иных выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальное правонарушение выборного органа местного самоуправления. По субъективной стороне правонарушения: виновные (умышленные и неосторожные) и совершаемые без вины - на основе анализа законодательства о муниципально-правовой ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления в диссертации обосновывается вывод о том, что в определённых случаях она может наступать без вины. По объективной стороне правонарушения: действие (решение) и бездействие. По объекту правонарушения, т.е. по тому общественному (муниципально-правовому) отношению, на которое посягает муниципальное правонарушение (сфере деятельности): принятие правовых актов местного самоуправления (в том числе Устава муниципального образования) и внесения в них изменений, принятие (и контроль за исполнением) местного бюджета, управление и распоряжение местной собственностью и финансами, участие в деятельности представительных органов местного самоуправления, и иная деятельность, предусмотренная уставом муниципального образования. В каждой из названных сфер деятельности местного самоуправления выборные лица местного самоуправления могут совершить муниципальные правонарушения, за которые наступит такой специфический вид муниципальной ответственности, как ответственность перед населением, одной из санкций которой является отзыв населением выборных должностных лиц местного самоуправления.
