Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и история становления конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и мире 15
1. Становление и развитие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и мире 15
2. Современное понятие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации 34
3. Особенности статуса беженца в зарубежных странах и основные направления использования зарубежного опыта в рассмотрении законодательства 56
Глава 2. Проблемы реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа 71
1. Конституционно-правовое регулирование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 71
2. Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев 101
3 Правовая защита прав и свобод беженцев и вынужденных (переселенцев в России 110
Заключение 150
Список использованной литературы 155
- Становление и развитие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и мире
- Современное понятие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации
- Конституционно-правовое регулирование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
- Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы Российская Федерация столкнулась с проблемой вынужденной миграции из стран СНГ и Балтии. Объем миграции и обстоятельства, при которых она происходила на постсоветском пространстве были принципиально новыми для всего мирового сообщества. Возникла особая социальная категория населения, характеризуемая целым спектром специфических проблем. Потребовались качественно новые нормативно-правовые акты, регулирующие статус беженца в Российской Федерации, появилось новое для российского права понятие «вынужденный переселенец».
Южный федеральный округ в силу своего геополитического положения ощутил данную проблему наиболее остро и оказался на первом месте по приему вынужденных мигрантов.
Основные Федеральные законы, регулирующие правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации - ФЗ «О беженцах» и ФЗ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г., и разработанные позже нормативные акты о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев и беженцев не отражают объективную ситуацию, складывающуюся из правовых и социальных проблем вынужденных мигрантов. В связи с полным отсутствием финансирования реализация этих законов в сфере материального обеспечения беженцев и вынужденных переселенцев была изначальна невыполнима.
Проблемы реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца и правоприменительная практика в этой сфере являются весьма актуальными как для Южного федерального округа, так и для Российской Федерации.
Возникла острая необходимость в определении и решении основных проблем реализации конституционно-правового статуса беженца и вынуж денного переселенца, так как значительная часть граждан, проживающих на территории Российской Федерации, уже длительное время так и не смогла реализовать свои права в полном объеме.
В Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации №637 от 22.06.2006 г. указывается, что содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направлений решения демографической проблемы. Однако в данной государственной программе отсутствуют какие-либо пути решения проблемы для переселенцев, прибывших на территорию России ранее.
В принятых за последнее время нормативно-правовых актах, ряд положений которых вступил в силу с 15 января 2007 года, ужесточается ответственность как мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность без надлежащего разрешения, так и работодателей, нанимающих мигрантов. Кроме того, изменения касаются не только непосредственно трудовой деятельности, но и порядка пребывания и въезда мигрантов. Существенным недостатком данных нормативных актов, является то, что в правовом вакууме по-прежнему оказываются лица, прибывшие на территорию РФ в период с 1993 по 2002 годы, но по каким-то обстоятельствам не оформившие свое пребывание на территории России.
Таким образом, принятые за последние годы нормативно-правовые акты не способствуют решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев, получивших статус в соответствии с федеральными законами «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».
Существенные пробелы в законодательстве, касающиеся реализации конституционных прав беженцев и вынужденных переселенцев, отсутствие механизмов защиты имущественных прав мигрантов и недостаточное использование международно-правовых средств защиты непосредственно мигрантами определило необходимость исследования способов реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца.
Степень научной разработанности темы. Интерес отечественных и зарубежных исследователей к вопросу о статусе беженцев и вынужденных переселенцев возник одновременно с появлением данной категории лиц. Изучалось правовое регулирование миграции, права и обязанности мигрантов, определение их конституционно-правового статуса.
Изучению статуса беженцев и вынужденных переселенцев как одного из видов конституционно-правового статуса человека и гражданина, а также исследованию механизмов защиты их прав посвятили свои труды: С.А. Авакьян, Э.А. Аметистов, А.А. Белкин, В.В. Бойцова, Н.В. Витру к, A.M. Ибрагимов, Е.И. Козлова, Л.И. Котиева, О.Е. Кутафий, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, Ю.В. Пуздрач, Ф.М. Ру-динский, Б.Н. Топорнин, А.И. Туз, Т.Я. Хабриева В. Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и другие.
Проблема защиты прав мигрантов на международном уровне изучалась следующими отечественными учеными: Г.С. Витковской, В.А. Кар-ташкиной, Ю.И. Лейбо, М.Б. Лобовым, В.И. Потаповым, В.А.Тумановым, Н. В. Щербаковой, Л.М. Энтиным, А.Ю. Ястребовой и другими.
Миграционная политика государства, а также механизмы реализации конституционных, гражданских, социальных и иных прав беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации изучались в работах Е.В. Белоусовой, Н.А. Ворониной, О.Д. Воробьевой, Ж.А. Зайончковской, В. А. Ионцевой, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаловского
Методологическую основу исследования составляют а) общенаучные методы: диалектический и синергетический; б) специальные методы: конкретно-исторический, структурно-системный, сравнительный, логиче ский, метод комплексного подхода, информационный, индуктивный, дедуктивный, технико-юридический, статистический и иные методы. Указанные методы использовались для познания и обяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений.
Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция РФ, международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г.; Конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств - членов Европейского Сообщества - Дублинская конвенция 1990г.), Федеральные законы «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» 1993 г., указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, акты Конституционного Суда РФ, акты субъектов РФ в части защиты и дополнительных гарантий беженцам и вынужденным переселенцам.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых по теории и истории государства и права, конституционному, международному публичному, гражданскому праву. Большое внимание было уделено работам практикующих юристов, занимающихся проблемами беженцев и вынужденных переселенцев из международных и отечественных общественных организаций: С.А. Ганнушкина, Л.А. Графова, М.Е. Петросян.
Были изучены: автореферат по проблеме реадмиссии Герасимова С.А., автореферат конституционно-правового исследования по вынужденной миграции Губиной О.В., конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом были изучены в автореферате Ереминой И.С.
Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев: сравнительно-правовой анализ на примере законодательства Российской Федера ции и Азербайджанской республики изучался в диссертационном исследовании Мехтиева Т.Р-О.
В работе использовались диссертационные исследования по конституционно-правому статусу беженцев и вынужденных переселенцев: А.Н. Жеребцова, М.Д. Оздоева, В.В. Радула, А.Е. Юрицина, исследование по статусу беженцев в государствах Евросоюза Н.С. Новиковой, анализ международно-правовых, политических и социальных аспектов в работе А.Н. Каблова .Были исследованы работы зарубежных ученых: Г.С. Гудвина-Гилла, В. Кёлина, Дж. Хатэвэя и др.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы деятельности органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа, за период с 2002 по 2008 гг., решения Европейского суда по правам человека за 2005 — 2008 гг. В архивах судов общей юрисдикции Краснодарского края, Ростовской области и Ставропольского края за период с 2002 по 2008 гг. изучено по специально разработанным программам 98 гражданских дел и 136 дел об административных правонарушениях. Проведены опросы 54 сотрудников подразделений Федеральной миграционной службы по Ставропольскому краю. Изучены текущие архивы подразделений Управления ФМС по Ставропольскому краю.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в субъектах Южного федерального округа.
Предметом диссертационного исследования является конституционно-правовой статус беженца и вынужденного переселенца и проблема его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа.
Целью настоящего исследования является определение конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца и проблем его реализации, в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного Федерального округа.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
- провести анализ развития международного и российского законодательства и определить понятия «беженец» и «вынужденный переселенец»;
- определить специфику и содержание научных категорий, раскрывающих конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев;
- исследовать особенности статуса беженца в зарубежных странах
- исследовать проблемы, связанные с реализацией конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа;
- изучить конституционно-правовое регулирование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
- путем сравнения проанализировать права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев,
- изучить гарантированные законодательством способы правовой защиты прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что это одно из первых научных исследований, где представлены комплексный анализ статуса беженца и вынужденного переселенца, а также проблема реализации прав вынужденных мигрантов впервые сочетаю щиеся с правоприменительной практикой и конкретными судебными делами, в которых диссертант представлял интересы вынужденных мигрантов.
В данной научной работе подтверждается тезис о том, что формирование позитивной для мигрантов судебной практики в сфере реализации их прав является приоритетным способом защиты. В работе впервые предложена инкорпорация норм ряда стран, которые имеют положительный опыт законодательной защиты мигрантов. Представлена авторская конструкция понятий беженец и вынужденный переселенец. Автором сделана периодизация и анализ этапов развития законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах. В работе сделан обзор по проблеме обустройства вынужденных переселенцев и беженцев в ряде регионов Южного федерального округа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В общем виде конституционно-правовой статус беженца и вынужденного переселенца представляет собой конструкцию, состоящую из прав и обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев, гарантий и ответственности.
1.1. Конституционно-правовой статус беженца - это совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина и лица без гражданства (апатрида), который был вынужден покинуть место своего постоянного проживания и прибыть на территорию Российской Федераций из-за причин, перечисленных в ст. 1 п.1 ФЗ «О беженцах» от 19.02.1993 г.
1.2.Статус вынужденного переселенца - это совокупность прав и обязанностей российского гражданина и дополнительные гарантии, данные законодателем лицу, признанному вынужденным переселенцем. Гарантии являются определяющей частью статуса вынужденного переселенца и беженца и напрямую зависят от наличия или отсутствия российского гражданства.
2. В работе дается авторская периодизация развития законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах:
I этап: с 1914 по 1938 гг. - период становления, где формировались основные понятия и принципы;
II этап: с 1938 по 1951 гг. - период развития, который совпал с началом Второй мировой войны и окончился принятием Конвенции 1951г. Это период появления Организации Объединенных Наций и основного, на сегодняшний день, международного акта о статусе беженцев - Конвенции 1951 г;
III этап: с 1951г. по настоящее время - современный, который характеризуется постоянными изменениями и дополнениями в законодательстве в сфере вынужденной миграции.
3. Предложить привести в соответствие с Конвенцией 1951 г. подпункт 1 п.1 ст. 9 Закона « О беженцах», и изложить его в следующей редакции: лицо утрачивает статус беженца после приобретения гражданства Российской Федерации.
4. Внести изменение в законодательство, гарантирующее предоставление вынужденным переселенцам, получившим компенсацию за утраченное жилье и имущество в соответствии с Постановлением Правительства РФ №510, но не приобретшим жилья, другой вид государственной помощи, который заключался бы в предоставлении жилого помещения или выплате денежной суммы, соответствующей средней стоимости жилья в конкретном регионе.
5. Сравнительный анализ законодательства о вынужденных переселенцах и беженцах в Российской Федерации показал, что вынужденные переселенцы имеют больше социальных гарантий по сравнению с беженцами. Например, обеспечение постоянным жильем вынужденных переселенцев, помимо ФЗ «О вынужденных переселенцах» прописано и в ряде других нормативных актах, между тем как для беженцев законодателем не предусмотрено вообще понятие «обеспечение постоянным жильем». Таким образом, считаем, что отсутствие в законодательстве норм, регулирующих право на предоставление постоянного жилья беженцам, существенно нарушает их права в Российской Федерации.
6. В настоящее время процесс постановки на миграционный учет граждан бывшего СССР, длительное время проживающих на территории Российской Федерации, но по какой-либо причине не получивших гражданство, происходит после их обращения в суд с установлением факта проживания на территории Российской Федерации. Досудебная процедура, связанная с обращением в территориальные органы, сбором необходимых доказательств также занимает длительное время. В связи с этим считаем, что необходимо внести в законодательство соответствующие изменения, предусматривающие решение данной проблемы.
7. Миграционные органы Российской Федерации, опираясь на зарубежный опыт должны:
а) не допускать нарушения принципа невысылки, проверяя, не было ли возбуждено преследование в отношении данного лица,
б) учитывать не только непосредственное получение статуса беженца кем-либо из членов семьи ходатайствующего, но и сам факт обращения за получением статуса, что даст возможность еще раз более детально исследовать все обстоятельства исхода;
в) учитывать опыт развитых стран во многих из которых существует специальный апелляционный орган, рассматривающий жалобы на отказ миграционных органов в признании беженцем. По мнению автора, целесообразно создать подобный орган и в Российской Федерации.
8.Считаем, что в пунктах миграционного контроля необходимо более детально изучать причины, по которым то или иное лицо покинуло место своего прежнего проживания. Совместная деятельность общественных организаций и государственных органов позволила бы существенно снизить риск нарушения прав мигрантов уже при въезде. Приказ №466 от 28.08.2007 года УФМС СК об утверждении общественно-консультативного совета при Управлении Федеральной миграционной службе по Ставропольскому краю, целью которого является эффективное взаимодействие УФМС России по Ставропольскому краю с общественными, научными организациями и представителями бизнеса при реализации миграционной политики, является положительной тенденцией в данном направлении.
9. Дополнительной гарантией вынужденным переселенцам от возможного нарушения их прав уполномоченным миграционным органом будет включение в законодательство России положения о том, что решение об утрате или лишении статуса как беженца так и вынужденного переселенца должно быть принято не территориальным миграционным органом, а только по решению суда.
10. Признать необходимым установить в законодательстве ответственность лиц, получивших статус беженца и вынужденного переселенца, либо ходатайствующих о получении данного статуса за сообщение заведомо ложных сведений или предоставлении подложных документов. В связи с тем, что сообщение ложных сведений этими лицами препятствует работе миграционных органов в осуществлении этой процедуры.
11. В связи с тем, что значительная часть вынужденных переселенцев утратила статус именно за счет несвоевременного обращения в миграционные органы, не имея на то уважительных причин, установить в законодательстве ответственность вынужденным переселенцам за несвоевременное обращение в миграционный орган за продлением статуса. Одновременно считаем необходимым ввести в обязанность миграционного органа уведомлять в письменной форме вынужденных переселенцев за месяц до истечения срока действия статуса о последствиях несвоевременного продления статуса.
12. В связи с тем, что Южный федеральный округ по сравнению с другими регионами принял наибольшее количество вынужденных переселенцев, считаем необходимым ввести в законодательство изменения предусматривающие в рамках федеральных целевых программ увеличения объема финансирования по предоставлению жилья вынужденным переселенцам. По действующему законодательству вынужденные переселенцы состоят на учете в органах местного самоуправления, и им предоставляется жилье в соответствии с Постановлением Правительства №153. Но сроки получения жилья для них не определены, хотя до этого они состояли длительное время на учете в миграционной службе.
Практическая значимость результатов работы. В данном научном исследовании были синтезированы все возможные практические способы защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законодательной и правоприменительной практике. Представленную работу можно использовать в преподавании курса Конституционного права, Международного права, специального курса «Права человека», «Право Совета Европы».
Апробация исследования. Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного и международного права Ставропольского государственного университета. Некоторые из основных положений работы были изложены на научно-практических конференциях: научно-методическая конференция «Университетская наука - региону» -Ставрополь, 2000 г; научно-практическая конференция «Университетская наука - региону» - Ставрополь, 2003 г; международная научно-практическая конференция «Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на Северном Кавказе»- Ставрополь , 2003 г; научно-методическая конференция «Университетская наука - региону»- Ставрополь, 2004 г.; международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридической науки»- Ставрополь, 2004 г.; научно-практическая конференция «Перспективы развития науки и общества в начале третьего тысячелетия»- Ставрополь, 2006 г.; международная научно-практическая конференция «Миграционные процессы в условиях глобализации общества» -Ставрополь, 2007 г. Результаты исследования были опубликованы в научных статьях, в том числе в издании, рекомендованном Высшей аттестационной комиссией. Ряд положений и выводов были применены на практике в правозащитной деятельности Ставропольского краевого отделения Российского детского фонда (2000 - 2008 г.), Аппарата уполномоченного по правам человека Ставропольского края (2005 - 2008 г.). Материалы диссертации использовались также в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по учебным дисциплинам «Конституционное право» и «Административного право» в Ставропольском государственном университете.
Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.
Становление и развитие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в России и мире
Вопросы миграции населения стали актуальны для общества с появлением цивилизации, так как в свою очередь, развитие цивилизации сопровождалось миграционными процессами. Появление мигрантов создавало всякого рода проблемы, в результате чего возникла необходимость в регулировании миграции и выработки правовых и этических норм, способствующих ассимиляции иностранцев либо к их обособлению. Слово «asylum» - убежище на латыни означает священное место, которое никто не имеет право нарушать, каков бы ни был мотив. Понятие «убежище» встречается в той или иной форме в письменных памятниках и традициях различных древних обществ. Уже в середине второго тысячелетия до нашей эры в договорах между правителями развивающихся на Ближнем Востоке государственных образований можно найти положения о защите беженцев, прибывших из других государств. Об «убежище» идет речь в книгах Ветхого Завета, первые пять из которых, по преданию, были написаны в XIII веке до н.э. Моисеем. В Книге Четвертой «Числа» говорится о том, что Бог наказал Моисею выбрать шесть городов для убежища, в которые позволительно убегать убийце, «убившему человека неумышленно». Эти города предназначались как «для сынов Израилевых», так и «для пришельца и для поселенца». Институт убежища получил свое развитие в Древней Греции, в которой существовали определенные места, где находили убежище её жители, спасавшиеся от преследования за свои религиозные взгляды. Одним из первых, кто ввел понятие «чужестранцы», «переселенцы» и дал их квалификацию был древнегреческий философ Платон. Беженцем можно назвать и римского поэта Овидия, изгнанного императором Августом в самую отдаленную часть Римской империи (ныне город Констанца в Румынии). В Новом Завете в Евангелии от Матфея младенец Христос и его семья выступают как беженцы, нашедшие приют в Египте, пока обстоятельства, смерть царя Ирода, который представлял угрозу для жизни младенца, не позволяли им вернуться на родину, в «землю Израиле-ву». Император Юстиниан в VI веке н.э., предвосхищая современное право убежища, признал в римском законодательстве определенные места для христиан, где они могли избегнуть преследование властей. Данное право не распространялось на лиц, виновных в совершении тяжких преступлений. В VIII - IX вв. в результате опустошительных вторжений викингов в Британию около 40 000 островитян бежали во Францию. Первый крестовый поход (1096 - 1099 гг.) вызвал массовый исход мусульман со «святых мест», захваченных рыцарями. Более полумиллиона арабов и турок стали беженцами. Настоящее массовое бегство началось в первой половине XIII в., когда монгольские орды, сея смерть и разрушения прошли от Тихого океана до Средиземного моря. Сотни тысяч китайцев, арабов, русичей, персов, поляков, венгров, бежали в соседние страны, пытаясь спастись от страшного нашествия. Волны беженцев в средневековье порождались не только войнами. Тысячи людей в Европе и Азии бежали от частых эпидемий чумы. В средние века предоставление убежища основывалось на христианской принципах человеколюбия. Уже с самого начала понятие «убежище» имело как политический, так и гуманитарный смысл. Существовавшая с древнейших времен практика предоставления убежища внутри страны — зачастую скорее на временной, нежели чем на постоянной основе, - в местах расположения храмов отражала уважение к божественному началу и церкви, в то время как предоставление убежища королями, республиками и свободными городами было свидетельством их суверенности. По мере роста влияния монархии право предоставления убежища все в большой мере становилось прерогативой государства, а в то же время соответственно уменьшалась неприкосновенность внутреннего убежища в святых местах.
В 16-17 веках Европа становится центром религиозных войн между протестантами и католиками. И эти войны становятся причиной появления первых религиозных беженцев. Отмена в 1685 году Нантских Вердиктов, вынудившая 250 тысяч французских протестантов (гугенотов) бежать из страны, положила начало возникновению современной традиции предоставления убежища в Европе. В результате, маркиз Брапдербурга издал Потсдамский вердикт, согласно которому, гугеноты имели возможность селиться на подвластной ему территории. французская буржуазная рево-люция 1789 года выявила новую категорию беженцев — политических". Хотя первое письменное упоминание термина «право на убежище» встречается уже в 1725 году, убежище продолжает рассматриваться до начала 20 века скорее в качестве прерогативы суверенитета, нежели чем право личности на защиту. В развитие идей античных ученых, французский философ Шарль Монтескье обосновал важность законодательного регулирования статуса лиц, вынужденно покидающих родину. Обращался к этой проблеме и И. Кант, отмечавший, что гражданин «имеет право эмиграции; ибо государство не могло бы удержать его как свою собственность» .
Современное понятие конституционно-правового статуса беженца и вынужденного переселенца в Российской Федерации
«Статус» в переводе с латинского обозначает положение, состояние. Статус - установление нормами права положение его субъектов, совокупность их прав и обязанностей . В науке существуют различные мнения по соотношению понятий «правовой статус» и «правовое положение». Так, Жеребцов А.Н., исходя из синонимичности понятий «правовое положение» и «правовой статус» акцентирует внимание на том, что: ««правовое положение» - категория более широкая и общая, и поэтому закрепляется в Конституции РФ, а «правовой статус» - конкретизируется в текущем законодательстве»". В юридической науке большое внимание уделяется носителям статуса. Носителями конституционно-правового статуса принято считать субъектов конституционного права. Н.А. Богданова к носителям конституционно-правового статуса относит социальные и национальные общности, государство в целом, его составные части, государственные органы и должностных лиц, органы местного самоуправления, человека и гражданина, функциональные и территориальные общности (коллективы)1. Правовое положение личности, или иначе говоря, юридический статус человека и фажданина в обществе и государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно -правовой институт. Прежде всего, он закрепляется не только конституциями РФ и её субъектов, но и законами, а также в ряде случаев и другими нормативными актами. Каждый человек является субъектом правового обращения как в целом, так и во всех его отдельных отраслях. Поэтому, под правовым положением человека понимаются его основы, говоря другими словами, «конституцион-ный статус», «конституционное положение»". Е.И.Козлова и О.Е. Кутафин определяют правовое положение человека и гражданина, как совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений3. Радул В.В. в своем исследовании приводит позиции ряда авторов по данному вопросу. Так, он указывает, что по мнению Н.Н. Катковой понятия «правовое положение» и «правовой статус» совпадают и подразумевают взаимоотношения индивида с государством. A.M. Арбузкин также не находит различий между «государственно-правовым положением личности» и «государственно-правовым статусом» . Н.А. Богданова конституционно-правовой статус условно разделила на нормативный и фактический. По её мнению нормативный конституционно-правовой статус указывает на закрепленное на соответствующем правовом уровне правовое положение субъекта конституционного права, а под фактическим статусом «...понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых, отношений, в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях»1. Также Богданова Н.А. ввела понятие доктринального статуса, представляющего собой теоретическую конструкцию, соединяющую нормативные характеристики, теоретические\представления и реальную практику реализации правовых установлений. Ознакомившись с позицией авторов, исследовавших понятие консти туционно- правового статуса, мы, пришли к выводу, что большинство из них считают понятия «правовое положение» и «конституционный статус» синонимами. Рассматривая различные подходы к изучению элементов правового статуса личности или, иначе говоря, к структуре статуса, можно увидеть, что авторы, в основном, к структуре статуса относят: во-первых, совокупность прав, свобод и обязанностей- такой позиции придерживается в частности Л.Д. Воеводин, который отметил, «что все составные элементы правового статуса личности можно выразить: во-первых в форме прав, свобод и обязанностей»; во-вторых, гражданстве; в третьих, гарантиях и юридической ответственности. Некоторые авторы в структуру правового статуса личности включают и такой элемент как функции. Венгеров А.Б. определяет функцию как «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, её обеспечение» . И.А. Алексе- ев, говоря, что отсутствие в структуре статуса данного элемента, лишает смысла все другие элементы . Жеребцов А.Н. в своем диссертационном исследовании, объединив все вышеперечисленные элементы под правовым статусом личности, подразумевает состояние, которое складывается из системы элементов: права, свободы, обязанности, а также элементы правового статуса, имеющие значение для видовой его характеристики, - гражданство, праводееспособ-ность, гарантии реализации прав, свобод и обязанностей . По мнению Радула В.В., конституционно-правовой статус - важнейшая взаимосвязь между личностью и государством, поэтому основным элементом правового статуса являются права и обязанности, определяющие «наиболее существенные, коренные, принципиальные отношения и связи между обществом и членами, государством и его гражданами»3. В.Д. Перевалов отметил, что «конституционный (базовый) статус личности объединяет главные права, свободы и их гарантии, закрепленные в основном законе страны ». Отличительными признаками конституционного статуса личности он называет стабильность и устойчивость.
Конституционно-правовое регулирование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации
В теории права существует мнение о том, что «правовое регулирование есть механизм, сводящийся к тому, чтобы определить круг общественных отношений, подлежащий урегулированию нормами права, выбрать тип, метод, способ регламентации указанных отношений». Алексеев С.С, исходит из того, что механизм правового регулирования состоит из трех основных стадий: 1) регламентация общественных отношений; 2) действие юридических норм; 3) реализация субъективных прав и обязанностей при которой правовое регулирование воплощается в поведении конкретных лиц.
Предметом правового регулирования являются разнообразные правовые отношения, которые объективно по своей природе могут поддаваться нормативно - организационному воздействию и в существующих условиях требует такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм, и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования
Отличительная черта правого регулирования состоит в том, что оно имеет свой специфический механизм. В свою очередь механизм правового регулирования - это совокупность правовых средств при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения.
В данном параграфе исследовались основные проблемы правового регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев, а именно существенные несоответствия некоторых норм российского законодательства международным нормам и принципам.
Говоря о системе правового регулирования статуса беженца и вынужденного переселенца, можно четко проследить следующую схему: международные нормативно- правовые акты— региональные ( в данном случае на уровне ЕС и СНГ)—федеральные нормативно-правовые акты— нормы субъектов федерации. Все эти нормы находятся в тесном взаимодействии друг с другом.
Рассматривая отечественный опыт правового регулирования проблемы беженцев, заметим, что практически пи одна из советских конституций не только не содержала положений о беженцах, но и не знала такого термина. Однако по мнению ряда исследователей, в момент принятия первой Советской Конституции 1918 года предпосылки к тому были1. Л. Д. Воеводин считает, что такие основания «тем более существовали ко вре-мени разработки и принятия основных законов СССР 1936 и 1977 г.г".
Конституции иностранных государств также не содержали положений о беженцах, что объяснялось возможностью получить статус беженца только иностранным гражданам. Тем самым беженцы подпадали под статус иностранных граждан. Ныне действующая Конституция Российской Федерации также не содержит норм, регулирующих положение беженцев, несмотря на то, что в отечественной науке этот вопрос подвергался активному обсуждению .
Рассмотрим систему международных актов, регулирующих статус беженца и вынужденного переселенца. Данные нормы делятся на две группы: общие, регулирующие права человека в целом, и специальные, касающиеся непосредственно прав беженцев и вынужденных переселенцев.
К общим относятся: 1) Всеобщая декларация прав человека; \ 2) Международные пакты (о гражданских и политических правах, об экономических, культурных и социальных правах); 3) Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. \ специальным можно отнести: 1) Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. 2) Дублинскую конвенция 1990 г; 3) Руководящие принципы ООН о внутри перемещенных лицах.
На уровне Российской Федерации права беженцев и вынужденных переселенцев регулируются: 1) Конституцией Российской Федерации; 2) Федеральными законами; 3) Подзаконными актами.
Всеобщая декларация прав человека была принята 10 декабря 1948 года. Декларация является базовым международным документом, обеспечивающим защиту прав человека на международном уровне. Мы можем с уверенностью утверждать, что вынужденная миграция населения появляется там, где есть нарушение прав человека. Защита прав беженцев, лиц ищущих убежища, внутри перемещенных лиц является составной частью защиты прав человека. Всеобщая декларация прав человека в ст. 2 гарантирует каждому, в том числе и вынужденным мигрантам защиту прав и свобод, независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических убеждений, национального или социального происхождения и т.д1. У всех есть право не подвергаться пыткам, рабскому труду и незаконной высылке. Во Всеобщей декларации прав человека закреплено также право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, (ст. 13). При этом указывается, что каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем (ст. 14), ст. 15 говорит о праве каждого человека на гражданство.
Говоря о соотношении права беженцев с общей системой прав человека, следует подчеркнуть, что особый механизм правовой защиты этой категории лиц не означает для них исключение из общей системы защиты прав и свобод человека, а органично включен в международно-правовую защиту прав человека.
Контрольные механизмы системы ООН за соблюдением норм международного права, в том числе и в сфере прав человека, достаточно разветвленные.
Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев
Права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев являются основным элементом в структуре статуса указанных категорий субъектов. Поэтому представляется необходимым рассмотреть их подробнее. Ряд авторов классифицируют права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев на общие и специальные. Общие - это те права и обязанности, которые закреплены в Конституции, к специальным же относятся те специфические права и обязанности, которые характерны только для беженцев и вынужденных переселенцев. Эти специфические права и обязанности закреплены в международных и национальных законодательных актах, регулирующих права и обязанности исключительно беженцев и вынужденных переселенцев. В.И. Потапов ввел такое понятие как правовой режим беженцев1. Эта формулировка основывалась на том, что беженцем нельзя оставаться вечно, данное положение субъекта является временным. Таким образом понятие «режим» подчеркивало не только временный характер проблемы, но и отличало беженца от других категорий субъектов в международном праве. По мнению Ибрагимова A.M. правовой режим беженцев следует понимать как совокупность их субъективных прав и обязанностей. Основу правового режима беженцев составляют ряд принципов . Эти принципы можно также охарактеризовать как фундамент правового положения беженцев. Таким образом, мы можем сказать, что несмотря на разность формулировок понятия «правовое положение» и «правовой режим» практически тождественны. К числу самых известных принципов режима беженцев относится принцип невысылки (non-refoulment). Этот принцип регулируется статьей 32 Конвенции. Вторым принципом является принцип запрещения принудительного возвращения. ( non-expulsion). Об этом принципе говорит статья 33 Конвенции. Статья 34 Конвенции говорит о принципе натурализации беженцев. Принцип равных обязанностей по приему и обустройству беженцев государствами - участниками не нашел отражение в тексте Конвенции, однако он часто применяется в международном праве. Можно выделить принципы добровольной репатриации и временной защиты, принцип предоставления режима беженцев без применения условия о взаимности. Изъятия из принципа взаимности регулируется ст. 7 Конвенции. Эти принципы являются общими для международного права. Далее мы рассмотрим права и обязанности вынужденных переселенцев и беженцев с точки зрения российского законодательства. Права и обязанности вынужденных переселенцев можно разделить: а) на права и обязанности лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства на получение статуса вынужденного переселенца; б) права и обязанности лица, получившего статус вынужденного переселенца. Статья 4 ФЗ « О вынужденных переселенцах» регулирует права и обязанности лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства. Лицо, получившее свидетельство имеет право на получение единовременного денежного пособия. Пособие выплачивается не только заявителю, но и всем прибывшим с ним членам его семьи, не достигших 18-летнего возраста. Оно установлено в размере одного минимального размера оплаты труда . Лица, получившие свидетельство о регистрации соответствующего ходатайства, имею право на получение направления на проживание в центр временного размещения вынужденных переселенцев, получения там питания по установленным нормам и пользование коммунальными услугами. Центра временного размещения вынужденных переселенцев является государственным учреждением Федеральной миграционной службы России. Закон устанавливает возможность получения медицинской помощи не только для проживающих в центре, но и для всех тех, кто имеет свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем и не проживает в указанном центре. Лицо, получившее свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем имеет право на оказание ему содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту временного поселения. К обязанностям лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании вынужденным переселенцем относятся": 1) сообщать для принятия решения о предоставления статуса вынужденного переселенца достоверные сведения. В противном случае предусматривается целый ряд санкций вплоть до прекращения рассмотрения вопроса о его статусе.
