Содержание к диссертации
Введение.. 4
Глава I. Определение правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в региональном законодательстве.
1.1. Понятие и особенности правового статуса беженцев и
вынужденных переселенцев 13
1.2. Содержание правового статуса беженцев и вынужденных
__ переселенцев 39
1.3. Пределы правового регулирования статуса беженцев и
вынужденных переселенцев на региональном уровне.,75
Глава II. Соотношение федерального и регионального законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах.
Региональные нормативные правовые акты о статусе беженцев и вынужденных переселенцев: особенности юридической природы 90
Акты органов местного самоуправления в области реализации правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев 107
Несоответствия регионального и федерального законодательства: причины и пути устранения 113
Глава III. Механизм разграничения предметов ведения и полномочий между субъектами, участвующими в обеспечении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
3.1. Современное состояние проблемы разграничения предметов
ведения и полномочий 121
3.2. Разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области
установления и реализации правового статуса беженцев и вынужденных
переселенцев 129
3.3. Особенности осуществления полномочий органов местного
самоуправления в области реализации правового статуса беженцев и
вынужденных переселенцев 147
Заключение 176
Список использованных источников и литературы 180
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы народонаселения - известные спутники истории человечества, которое испытало на своем пути и великие переселения народов и страдания вынужденных мигрантов.
Крупномасштабную вынужденную миграцию населения вызвал распад СССР и связанные с этим обострения социально-экономических и национальных процессов, возникновение межнациональных вооруженных конфликтов. Ситуацию осложняли многонациональный состав населения бывшего Союза, особенности так называемых федеративных отношений в нем, результатом которых явились тенденции сепаратизма, приведшие к распаду государства. Массовое вытеснение русскоязычного населения (страны Балтии), «мягких» этнических чисток (республики Казахстан, Узбекистан, Таджикистан и др.) стали приобретать характер государственной политики ряда бывших союзных республик, результатом которой явились активизация миграционных процессов.
Первые крупные партии вынужденных мигрантов появились осенью 1991 года. К этому времени место постоянного проживания покинули свыше 710 тыс. человек. Затем масштабы вынужденной миграции на территории бывшего Советского Союза стали резко возрастать. По прогнозам Федеральном миграционной службы России на территорию Российской Федерации в 1998-2000 гг. прибудет примерно 400 тыс. вынужденных мигрантов - россиян из Закавказья, 2,9 млн. из Средней Азии, 120-150 тыс. из государств Балтии. Из общей массы внутригосударственных мигрантов около 600 тыс. составят вынужденные переселенцы из
1 К 1997 году в странах СНГ зарегистрировано свыше 2,7 млн. вынужденных мигрантов. Около 34% мигрантов в странах СНГ - это беженцы, прибывшие в Россию из новых независимых государств. - см. Мукомель О.В. Вынужденная миграция в СНГ. // Миграция,1997 - №1 - С.7.
Северного Кавказа. По состоянию на конец 1997 года в Российской Федерации официальный статус вынужденных переселенцев и беженцев получили свыше 1,2 млн. человек, а по прогнозам к 2001 году можно ожидать их увеличение еще на 600 тыс. человек. Приведенный официальный прогноз в полной мере подтверждается и независимыми научными исследованиями/1
Проблемы, порождаемые вынужденной миграцией, тяжким бременем ложатся на регионы наиболее массового расселения мигрантов, а возрастание их количества усложняет решение этих проблем. По данным Федеральной миграционной службы России центрами наибольшего сосредоточения вынужденных мигрантов являются: Краснодарский край - 23,4 тыс. человек; Ставропольский край - 47,6 тыс.; Ингушская Республика - 43,1 тыс.; Ростовская область — 29,9 тыс.; Северная Осетия - 47,1 тыс.; Оренбугская область - 44,3 тыс. Саратовская область - 39,6 тыс.; Воронежская область - 31,6 тыс.; Белгородская область - 31,2 тыс. человек. Эти данные свидетельствуют о наличии необходимой фактологической базы научного исследования, в полной мере подтверждающей его важность и способствующей выявлению тенденций и закономерностей происходящих миграционных процессов. Характер и состояние вынужденной миграции в целом свидетельствует о ее динамичности и прогнозируемости, а также о ее активном влиянии на правообразование и правоприменение в России, как на федеральном, так и на региональном уровне.
Процесс правового регулирования статуса вынужденных мигрантов в субъектах РФ в настоящее время идет весьма активно. Так, в большинстве регионов
Федеральная миграционная программа на 1998-2000 г., утвержденная постановлением Правительства РФ от 10.11.97 г. // Собрание законодательства РФЛ997- №47 -Ст.5406.
2 Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы. Утвержденная постановлением Правительства РФ от 10.11.97 г. //Собрание законодательства РФ,1997 -№47 -Ст.5406.
" Прогноз Федеральной миграционной программы на 1998-2000 годы, подтверждается исследованиями проведенными Институтом народнохозяйственного прогнозирования РАН. - см. Зайончковская О.Ж. Русский вопрос. // Миграция, 1996-№ 1 -С. 18.
4 Беженцы и вынужденные переселенцы в России. (Анализ ситуации с использованием материалов выборочного единовременного социологического исследования). // Информационный аналитический бюллетень. - М.1995-№7-С.27.
России приняты миграционные программы, определяющие миграционную политику региона по отношению к вынужденным мигрантам. Законы, развивающие и детализирующие элементы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, имеются во всех субъектах Российской Федерации. Однако не представляется возможным дать им однозначную характеристику, поскольку отдельные их них входят в противоречие с федеральным законодательством; имеют место различия в объекте правового регулирования; не сложился механизм их реализации в силу недостаточной материальной обоснованности или по другим причинам. Нормативно-правовая база субъектов России по вопросам вынужденной миграции нуждается в объективной оценке на предмет ее соответствия нормам международного права, что вытекает из содержания ст. 15 Конституции РФ.
Обозначенные выше проблемы статуса вынужденных мигрантов пока еще не вызвали должной реакции в государственно-правовой науке. К числу малоразра-ботанных может быть отнесен и вопрос состояния и перспективах законодательства субъектов РФ о статусе вышеназванных категорий физических лиц. Это в известной мере затрудняет качественное правоприменение в отношениях возникающих с участием вынужденных мигрантов на региональном уровне, и надежную гарантированность защиты их прав.
Из контекста общей проблематики на первый пдан выдвигаются вопросы: понятия и содержания правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, пределы правового регулирования их прав и обязанностей на региональном уровне, соотношение федерального и регионального законодательства о данных категориях лиц, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между различными субъектами, участвующими в реализации статуса вынужденных мигрантов.
Сказанное подтверждает необходимость и важность научного исследования процессов вынужденной миграции на региональном уровне и состояния их правового регулирования, что будет способствовать повышению эффективности по-
следнего для целей защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, созданию условий для скорейшей адаптации указанных лиц на новом месте жительства.
Изложенное предопределило выбор темы данной диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических вопросов правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, сравнительный анализ регионального законодательства о вынужденных мигрантах и практики его применения, выработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма реализации прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев с учетом современных тенденций развития Российского государства, его субъектов и их миграционной политики.
Достижение данной цели обеспечивается решением задач:
определения понятия правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, обоснования его особенностей;
раскрытия содержания правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев путем анализа его правового регулирования в субъектах РФ;
установления пределов правового регулирования указанного статуса на региональном уровне;
выявления причин несоответствия федерального и регионального законодательства в области регулирования правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и дачи рекомендаций по их устранению;
определения пределов регулирования статуса вынужденных мигрантов в муниципальных образованиях и анализ практики такого регулирования в настоящее время;
разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области вынужденной ми-
грации населения в сфере регулирования статуса рассматриваемых субъектов.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и частнонаучных методов, таких как диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический и социологический, нормативно-логический, технико-юридический, сравнительно-правовой и системно-структурный методы. В исследовании темы автор основывается на сочетании общегосударственного, регионального и индивидуального подходов. С этих позиций исследован весь комплекс проблем и каждый вопрос в отдельности, рассматриваемый в диссертации. Использование широкого спектра методов познания позволило диссертанту исследовать объекты целостно и всесторонне в их взаимосвязи и взаимозависимости.
Степень разработанности темы. Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределяет необходимость обращения к работам ученых-правоведов.
Проблемам правового статуса личности в целом и отдельных категорий физических лиц в частности посвящены работы Баглая М.В., Бондаря Н.С., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Габричидзе Б.Н., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Лукаше-вой Е.А., Ровного В.В., Романова СВ., Чиркина В.Е. и других.
Отдельные вопросы регионального правотворчества исследованы в работах Авакьяна С.А., Бобровой Н.А., Бутько Л.В., Васильева В.И., Кряжкова В.А., Курдюк П.М., Овсепян Ж.И., Тихомирова Ю.М. и других.
Вопросы правового регулирования статуса вынужденных мигрантов рассматривали Андрейченко Л.В., Белоусова Е.В., Воеводин Л.Д., Галенская Л.Н., Гил Г.Г., Лавуайе Ж-Ф, Литвинова Г.И., Михалева Н.А., Потапов В.И., Рощин Ю.В., Скуратов Ю.И., Ястребова А.Ю. и другие.
Проблемы реализации правового статуса человека в муниципальных образованиях рассматривали Бондарь Н.С., Васильев В.И., Кутафин О.Е., Толмачева Н.Н., Тихомиров Ю.А., Фадеев В.И. и другие.
Однако следует отметить, что избранная для исследования тема в части ее специальной проблематики еще не получила широкого освещения в российской правовой литературе, и в данном направлении делаются лишь первые шаги. Это объясняется тем, что институт правового статуса вынужденных мигрантов относится к числу сравнительно молодых, идет интенсивный поиск путей его становления и развития, отличается повышенной динамичностью развитие института на региональном уровне.
Источниковую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и зарубежных ученых, обширная нормативно-правовая база. В ходе изучения темы работы было проанализировано более 140 нормативно-правовых актов международного, федерального и регионального характера. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, основаны на исследовании норм международно-правовых актов, федерального, регионального и муниципального законодательства, актов Конституционного Суда РФ и иных источников, используемых для правотворческого процесса. Широко применялась правотворческая практика Законодательного Собрания и администрации Краснодарского края, Федеральной миграционной службы Краснодарского края, органов местного самоуправления края.
Объектом и предметом исследования являются общественные отношения, закрепляющие их нормы, раскрывающие содержание правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на региональном уровне. Предметом исследования является деятельность представительных и исполнительных органов субъектов РФ и муниципальных образований, направленных на регулирование и реализацию правового статуса вынужденных мигрантов.
Научная новизна работы выражается в том, что в ней впервые на монографическом уровне представлен комплексный научный анализ вопросов государственно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, регламентируемого на региональном уровне, в самой постановке указанной проблемы в целях и поставленных задачах исследования, в научных решениях выдвинутых исследованием проблем. В работе обосновываются выводы и предложения по вопросам совершенствования законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, содержания их правового статуса на региональном уровне.
На защиту выносятся следующие положения: L Авторское видение определения понятий «беженец» и «вынужденный переселенец», данных в российском законодательстве. На основе анализа понятия «беженец», закрепленного в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, и понятий, закрепленных в национальном законодательстве РФ, высказываются предложения о совершенствовании указанных дефиниций для целей признания четко определенного круга лиц в качестве беженцев и вынужденных переселенцев.
Особенности правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и элементы, раскрывающие этот статус. Беженцы в Российской Федерации обладают 4-мя группами прав: личные права и права, вытекающие из семейных отношений, определенные законами страны его гражданства или страны его постоянного проживания; права, предоставляемые наравне с иностранными гражданами; права, предоставляемые наравне с гражданами государства пребывания; специальные права, предоставляемые исключительно беженцам. Статус вынужденных переселенцев складывается из прав, принадлежащих им как гражданам Российской Федерации и комплекса специальных прав, предоставляемых исключительно вынужденным переселенцам законодательством РФ.
Определение пределов правового регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах РФ, чему способствовало выявление причин
вынужденной миграции, анализ понятия правового регулирования и его пределов, критерии установления указанных пределов, выявление вопросов, подлежащих регулированию на региональном уровне.
Обоснование тезиса о соотношении федерального и регионального законодательства в сфере регулирования статуса вынужденных мигрантов, о противоречиях, рассматриваемых уровней системы законодательства и предложениях по устранению возникающих противоречий.
Предложение о механизме разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области закрепления и реализации правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и определении полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.
Определены пределы правового регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев в муниципальных образованиях. Рассмотрено современное состояние правового регулирования статуса вынужденных мигрантов органами местного самоуправления и внесены предложения по совершенствованию этого процесса на муниципальном уровне.
Теоретическая и практическая значимость исследования . Теоретическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определенной мере развивают и дополняют, имеющиеся теоретические концепции и конструкции по правовому положению личности и могут быть предложены для дополнения соответствующих разделов учебных курсов по теории государства и права, конституционному, административному и международному праву. Практическая значимость работы состоит в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства о правовом статусе вынужденных мигрантов. Рассмотренные в диссертации вопросы, выводы и суждения автора могут быть использованы в правотворческом процессе органов государственной власти субъектов РФ, в деятельности органов местного самоуправления.
Аргументы и доказательства, сформулированные в работе, могут быть полезны для дальнейшего изучения проблемы миграции населения в Российской Федерации, для преподавания курсов конституционного, административного и международного права, а также использована практическими работниками миграционных служб в субъектах РФ.
Апробация результатов исследования представлена в 7 статьях опубликованных общим объемом 4,63 п.л. Сформулированные выводы нашли применение при проведении занятий по отдельным темам международного права, специального курса «Международное гуманитарное право», «Правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации». Основные теоретические положения были апробированы автором при разработке проектов закона Краснодарского края от 23.06.95 г. «О порядке регистрации пребывания и жительства на территории Краснодарского края», закона Краснодарского края от 9.06.97 г. «О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Краснодарского края», Региональной миграционной программы Краснодарского края на 1996-1997 годы от 16.07.96 г.,в качестве члена рабочей группы, а также в работе автора в составе Общественного экспертного Совета Законодательного Собрания Краснодарского края. Итоги исследования докладывались автором на Всероссийской научно-практической конференции «Стратегические задачи управления на новом этапе реформ местного самоуправления», проходившей в г. Краснодаре в июне 1997 года. Результаты исследования опробированны в опубликованных сборниках нормативных актов и текстах лекций по «Международному гуманитарному праву», предназначенных для студентов Кубанского государственного аграрного университета.
