Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Особенности правового статуса субъектов РФ 14
1.1. Статус субъекта РФ — понятие и элементы 14
1.2. Учредительная власть, символика, наименование, территория и собственность субъекта РФ 21
1.3. Гражданство, государственный язык, компетенция и правовая система субъекта РФ 44
1.4. Система органов государственной власти субъекта РФ 61
1.5. Проблемы суверенитета, сецессии и международной правосубъ-
ектности. Обязанности и ответственность субъекта РФ 83
Глава 2. Проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов 105
2.1. Конституционное разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ 105
2.2. Юридическая природа договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов 123
2.3. Соотношение теории и практики договоров и соглашений "о компетенции" 139
2.4. Судебно-правовое регулирование отношений Российской Федерации и субъектов РФ 165
Заключение 194
Список использованной литературы 197
- Статус субъекта РФ — понятие и элементы
- Учредительная власть, символика, наименование, территория и собственность субъекта РФ
- Конституционное разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ
- Юридическая природа договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Введение к работе
Тема диссертации — "Проблемы правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации"
Актуальность темы исследования обусловлена глубинными изменениями, происходящими в политической и правовой сферах жизни российского общества и государства, реформированием их на новых демократических и правовых принципах, заложенных Конституцией России 1993 года. Эта актуальность особенно очевидна в связи с тем, что Россия находится на первых этапах трудного и во многом драматичного пути от многовекового тоталитарного исторического прошлого к своему демократическому будущему.
Современная Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, подтвердила федеративный характер нашего государства, закрепив принцип федерализма как одну из основ конституционного строя России.
Кроме того, российский федерализм строится на основе таких конституционных принципов, как равноправие субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.
Субъекты Федерации получили широкие политические права, в частности, право иметь свои учредительные документы (конституции, уставы) и законодательство, право формировать собственную систему органов государственной власти, право участвовать во внешнеэкономических и международных связях и другие.
Статус равноправных субъектов (государственно-территориальных образований) Российской Федерации получили территории, ранее являвшиеся административно-территориальными образованиями: края, области, города Мо сква и Санкт-Петербург. Общее число субъектов Российской Федерации достигло 89.
Территория Российской Федерации состоит из территорий ее субъектов, отсутствуют, известные в прошлом, так называемые федеральные территории.
Высшие должностные лица (главы) субъектов РФ в настоящее время избираются населением региона, а не назначаются федеральным Президентом, как это было прежде.
Известное многообразие наблюдается при формировании субъектами Федерации собственных систем органов государственной власти. Неоднозначно (толкуется) понимается конституционный принцип разделения властей, не установлена разновидность республиканской формы правления: президентская республика, парламентарная республика, смешанная республиканская форма правления. Много вопросов возникает в сфере разграничения компетенции между Федерацией и субъектами Федерации.
Получила распространение, неизвестная ранее практика договорного регулирования федеративных отношений.
Новым явлением можно считать судебно-правовое регулирование правового положения субъектов Российской Федерации. Очевидное свидетельство тому — деятельность Конституционного Суда Российской Федерации.
Федерализм в последние годы как бы вышел за рамки чисто юридического измерения. Получили широкое распространение такие понятия, как экономический федерализм, бюджетный федерализм и даже культурный федерализм.
Все эти моменты в совокупности позволяют говорить о новом, или реальном федерализме последних лет, в отличие от "федерализма" существовавшего с 1918 года до подписания Федеративного Договора 1992 года и принятия Конституции России 1993 года.
Однако развитие нового федерализма не происходит гладко, возникают и новые проблемы, с которыми не приходилось встречаться прежде. Научные исследования отдельных государственно-правовых явлений отстают от запросов практики и деятельности законодательных органов государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. В частности, отсутствие четких, устоявшихся научных понятий (дефиниций) влечет разнобой терминов в практическом законодательстве.
Остро стоит проблема несоответствия, а иногда и прямого противоречия отдельных законов (конституций, уставов) субъектов Федерации Конституции России. И не последнюю роль в появлении этой проблемы, наряду с политическими факторами, сыграло отсутствие единых теоретических подходов к вопросам нового федерализма, таким как государственный суверенитет, принципы федерализма, "договор" в конституционном праве и др.
Необходимо отметить как теоретическое так и практическое отсутствие четкого механизма конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации, в частности института "федеральной интервенции".
Требуют своего научного разрешения проблемы "экономического (финансового) федерализма", международной правосубъектности российских регионов, становления судебной власти субъектов Российской Федерации.
Современное состояние правового регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов, а также статуса отдельных субъектов РФ представляет разнообразный и обширный материал для исследования и систематизации, а также обусловливает реальные потребности в новых научных концепциях по указанным вопросам.
Вышеназванные тенденции и проблемы предопределили выбор темы исследования, структуру и содержание рассматриваемых вопросов.
Степень разработанности темы. Обозначенная тема является одной из самых неразработанных. По теме диссертации отсутствуют специальные монографические исследования. Существующие в настоящее время научные работы затрагивают, как правило, отдельные проблемы правового положения субъектов Российской Федерации.
В частности, вопросы международной правосубъектности и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации освещены в работах Г.В.Игнатенко, С.Ю.Марочкина, В.Л.Толстых, Ю.Н.Гавло, В.В.Пустогарова.
Договор, как новое явление в российском федерализме и в публичном праве России в целом, рассматривается в трудах таких юристов и государство-ведов, как А.В.Демин, Н.Г.Александров, М.В.Баглай, Л.А.Морозова, А.А.Торшенко, Д.Н.Бахрах, А.П.Сычев, С.Н.Бабурин, С.М.Шахрай, М.Н.Губогло.
Проблемы конституционно-правовой ответственности в России поднимаются в работах И.А.Дымова и др.
Деятельность Конституционного Суда РФ в регулировании федеративных отношений отражена в работах Б.С.Эбзеева, М.В.Баглая, Н.В.Витрука, С.В.Боботова, М.С.Саликова, М.И.Кукушкина, В.А.Туманова,
Т.Г.Морщаковой, Ю.Л. Шульженко, А.Л.Кононова.
Разграничение компетенции властей "по вертикали" в федеративном государстве и в России в частности, анализируется в работах А.И.Ковачева, Д.Е.Дымова, И.А.Умновой, М.С.Саликова, В.Н.Лысенко, А.Е.Козлова.
Становление правовой системы субъектов РФ затрагивается в исследованиях Ю.А.Тихомирова, Т.Д.Зражевской, М.Ф.Казанцева, И.В. Выдрина, Н.А. Михалевой, Г.Ермошина, Н.А.Власенко, Г.В.Истомина, Б. М. Лазарева, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, Ю.А.Веденеева, И.А.Умновой.
Теоретические разработки по вопросам суверенитета федеративного государства и субъектов федерации содержатся в трудах В.С.Шевцова, Ю.Г.Судницына, Р.А.Мюллерсона, М.И.Кукушкина, Ю.И.Скуратова, А.Н.Кокотова, Г.В.Игнатенко, А.Ф.Черданцева, М.Г.Стоякина,
Д.Л.Златопольского, М.С.Саликова, Ф.Х.Мухаметшина.
Теоретические основы деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, общие вопросы и "модели" федерализма освещали в своих работах такие ученые-юристы, государствоведы и политики, как С.С.Алексеев, Б.М.Лазарев, С.А.Авакьян, Г.В.Атаманчук, А.И.Ковлер, БА.Страшун, В.А.Туманов, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, М.И.Кукушкин, В.Е.Чиркин, В.Д.Перевалов, К.Ф.Шеремет, М.Ф.Казанцев, О.Е.Кутафин. Е.И.Козлова, А.Е.Козлов, Э.В.Тадевосян, Б.Б.Задарновский, И.Ш.Муксинов, Ф.Х.Мухаметшин, А.И.Коваленко, Н.А.Михалева, А.А.Югов, Е.И.Шавловский, О.Ю.Оболин, В.Н.Кудрявцев, А.С.Пиголкин, И.П.Ильинский, В.В.Маклаков, Р.Р.Абдулатипов, Л.М.Карапетян, Л.Ф.Болтенкова, Ю,Ф.Яров, В.Ф.Шумейко, Б.Н.Лысенко, А.В.Киселева, В.Н.Синюков, А.Н.Аринин, С.М.Шахрай, А.П.Сычев, С.Н.Бабурин и др.
Неоценим вклад в развитие идеи государственного устройства России таких государствоведов досоветского и советского периодов, как П.А.Сорокин. Б.А.Кистяковский, Л.А.Тихомиров, Ф.Кокошкин, А.Д.Градовский,
А.С.Ященко, Н.М.Коркунов, С.А.Котляревский, П.И.Новгородцев, Н.И.Кареев, Л.И.Петражицкий, Г.Ф.Шершеневич, Б.Н.Чичерин, А.С.Алексеев.
Принимая во внимание относительную молодость реального федерализма в России, необходимо учитывать опыт и зарубежных государствоведов. В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с современными исследователями государственности и федерализма, такими, как С.Солник, П.Ордещук, Г.Глисон,П.Райкер, С.М.Лесаж, Л.Галникс, П.Пернтайлер, Ф.Дельмартино,
Х.Шнайдер, М.Бридель, Ж.Обер, К.Литман, В.Файт, Р.Валь, К.Поппер, Д.Сен, М.Беньямин, Д.Елазар, Р.Шлезингер, В.Остром, а также с основоположниками американского федерализма: А.де Токвиллем, А.Гамильтоном, Д.Мэдисоном, Р.Эшли.
Теоретическая основа исследования. В процессе исследования автором изучены работы и труды отечественных и зарубежных правоведов, юристов, государствоведов по теории федерализма, а также по отдельным вопросам федеративных отношений, правового регулирования статуса субъектов федерации.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеративный Договор 1992 года, федеральные законы, в том числе конституционные, Указы президента РФ, Постановления Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, соглашения о передаче отдельных полномочий в системе исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации.
Предмет, цель и задачи исследования
Предметом диссертационного исследования является становление и развитие механизма правового регулирования федеративных отношений, правового статуса субъектов Российской Федерации.
Главная цель исследования — анализ правового статуса субъектов РФ, а также нормативного массива, определяющего этот статус. Выявление проблем, общих закономерностей, различий и тенденций развития федеративных отношений в России через призму правового положения субъектов Федерации.
Для достижения указанной цели автор ставил перед собой следующие задачи:
- проанализировать Конституцию Российской Федерации, конституции и уставы субъектов РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, посвященные правовому положению регионов и федеративным отношениям;
- изучить условия и этапы формирования учредительных документов субъектов РФ, их правовых систем и систем органов государственной власти;
- исследовать формы и методы регулирования федеративных отношений в России, проанализировать элементы, определяющие правовой статус субъектов РФ;
- выявить закономерности, тенденции и перспективы в оформлении правового положения регионов России;
- систематизировать субъекты РФ по различным критериям;
- выработать рекомендации и предложения по дальнейшей разработке теоретических аспектов данной проблемы, а также по созданию соответствующей нормативной базы как федерального, так и регионального уровня, восполнению пробелов в законодательстве, ликвидации коллизий и противоречий.
Методологическая основа исследования. Настоящее исследование основано на сочетании различных научных методов. Формально-логический и технико-юридический необходимы при изложении и анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе становления и деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Метод сравнительного правоведения используется при сопоставлении учредительных документов различных субъектов Федерации, а также для сопоставления федерального и регионального законодательства.
Историко-сравнительный метод применяется для изучения причин появления и развития, в частности, законодательства субъектов РФ, системы региональных органов государственной власти, договорного процесса и т.д.
Системно-структурный и функциональный методы позволяют систематизировать и классифицировать субъекты РФ по характерным признакам, присущим их правовому статусу или отдельным элементам такого статуса.
Представляется целесообразным использование диалектического метода. В частности, полезны диалектические выводы о том, что все явления следует изучать в их развитии; новые формы не всегда выступают как отрицание старого, а чаще всего они как раз удерживают ряд свойств и черт старого, равно как и несут зачатки черт будущего. Соединение противоположностей, противоречивых тенденций (старого и нового) не есть их механическое сложение. Использование диалектического метода обусловлено и тем, что диалектике чужда какая бы то ни было апология социальной действительности.
Научная новизна. Настоящая диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного монографического исследования правового положения субъектов Российской Федерации через призму конституционного принципа их равноправия.
Система юридических научных категорий и понятий использована с учетом новых моментов в их содержании, современного конституционного и текущего законодательства, практики реализации новых государственно-правовых принципов и институтов, судебной практики Конституционного Суда России.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну проведенного исследования:
1. Обоснование юридических понятий "конституционный статус", "конституционно-правовой статус", "правовой статус" субъектов Российской
Федерации, "предметы ведения", "компетенция", "полномочия" органов государственной власти, "государственный суверенитет", "международная правосубъектность" и др., а также дифференциация этих категорий.
2. Сравнительно-правовой анализ статуса (и его элементов) субъектов Российской Федерации, федеральной конституции и законодательства, позволяющий констатировать, что правовой статус субъектов РФ различен, более того, различен и конституционный статус субъектов, в частности республик и областей; учредительные документы субъектов Федерации (особенно республик) зачастую противоречат федеральной Конституции и законодательству.
3. Сформулирована на основе комплексного изучения нормативного материала, общей теории государства и права, зарубежной практики, научных доктрин и публикаций концепция о том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом, но обладают частичной международной правосубъектностью.
Обоснована позиция, согласно которой современная Россия является "конституционной", "асимметричной" федерацией.
4. Введена в научный оборот новая терминология, скорректированы уже устоявшиеся понятия с учетом практики их применения и новых фактических данных.
5. Обоснование вывода об отсутствии в конституционном праве России детально разработанного и эффективно действующего института конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации за нарушение федеральной Конституции и законодательства. Предложены конкретные меры по восполнению указанного пробела в праве.
6. Исследована тенденция широкого распространения практики договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Дан анализ причин этого явления. Исследованы отдельные аспек ты института договора "о компетенции", сделаны конкретные предложения по его дополнению и совершенствованию. Определены предметы договорного регулирования, коими являются полномочия по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а также предметы (и полномочия) исключительного ведения субъекта РФ, передаваемые субъектом в совместное с Федерацией ведение.
Определено место договоров в системе источников конституционного права России, в частности, их подзаконный характер, при верховенстве федеральной Конституции.
7. Обоснование концепции судебно-правового регулирования федеративных отношений и постановка вопроса о включении судебных решений, в частности, актов Конституционного Суда России, в систему источников российского конституционного права. Показана необходимость создания механизма реального исполнения судебных решений и сделаны конкретные предложения по этому вопросу.
8. Рекомендации и предложения, выработанные по дальнейшей разработке теоретических аспектов по проблеме диссертационного исследования, а также по созданию соответствующей нормативной базы как федерального, так и регионального уровня, восполнению пробелов в законодательстве, ликвидации коллизий и противоречий.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения представляются полезными в совершенствовании научных исследований по проблемам правового регулирования статуса субъектов Российской Федерации, а также в целом по проблемам федеративных отношений в России.
Положения настоящего исследования могут использоваться для учебно-методических разработок в сфере конституционного права Российской Феде рации и теории государства и права (по теме "Государственное устройство ), а также при разработке нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня по совершенствованию федеративных отношений, выравниванию статуса субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Изложенные в диссертации теоретические положения могут войти в методологическую базу законотворческой деятельности и практического регулирования правовых отношений.
В диссертации содержатся предложения по пересмотру отдельных положений Конституции Российской Федерации, совершенствованию действующего законодательства и принятию ряда специальных законов (в частности, "О федеральной интервенции").
Определенное значение настоящая диссертационная работа имеет для совершенствования научного и учебного процесса в высших юридических учебных заведениях.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять практический интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Материалы диссертации используются при чтении лекций по курсу "Конституционное право России", при проведении семинаров, при чтении лекций по курсу "Основы Конституции Российской Федерации" на очном, заочном и подготовительном отделениях Уральского юридического института МВД России.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, первая из которых содержит пять параграфов, вторая — четыре, заключения и списка использованной литературы.
Статус субъекта РФ — понятие и элементы
Термин "статус" упоминается в Конституции РФ 1993 года в п.п. 1, 2 и 5 ст. 66. Там речь идет о статусе республики, края, области и т.д. Однако само содержание понятия "статус" Конституцией РФ не раскрывается. Понятие "статус" используется в основном в юридическом лексиконе, а происходит оно от латинского слова "status" — состояние, положение, правовое положение (совокупность прав и обязанностей) гражданина или юридического лица1. В политологии статус понимается как "совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лица, государственного органа, международной организации"2. Аналогичные определения содержатся и в других словарях: словаре иностранных слов (Москва. "Русский язык". 1988), словаре русского языка Ожегова СИ. (Москва. "Русский язык". 1988). В современной юридической литературе дается, например, такое определение статуса субъекта Федерации: "Статус области включает в себя, в первую очередь, совокупность ее предметов ведения и полномочий"3. Но еще более точным нам представляется следующее определение статуса субъекта РФ: "Статус субъекта Федерации понимается как его права, обязанности и ответственность по отношению к гражданам и федеральному центру"4. Причем, если определенные права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта Федерации, то ответственность, например, в мировой практике может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта Федерации в целом.
В юридической лексике встречаются такие понятия, как конституционный статус", "конституционно-правовой" и "правовой" статусы субъектов Федерации. Необходимо определиться с этими понятиями, их содержанием и соотношением.
Думается, что здесь можно провести параллель с такими понятиями, как "конституционный статус" и "правовой статус" гражданина, то есть рассматривать конституционный статус субъекта Федерации как совокупность его прав, обязанностей и ответственности закрепленных в федеральной Конституции.
Понятие "конституционно-правовой статус" субъекта Федерации несколько шире. Оно включает в себя "конституционный статус" как основу, а также совокупность прав, обязанностей и ответственности, зафиксированных в учредительных документах (конституциях, уставах) самого субъекта Федерации, в федеральных законах, в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.
Соответственно понятие "правовой статус" включает в себя (охватывает) "конституционный" и "конституционно-правовой" статусы, а также совокупность правомочий, обязанностей и ответственности субъекта Федерации, предусмотренных в нормах договоров (соглашений) конституционно-правового характера, в нормативных актах самого субъекта Федерации.
Важнейший принцип, закрепленный в ст. 5 Конституции России — принцип равноправия субъектов РФ. В связи с этим возникает необходимость соотнести понятия "равноправие" и "равностатусность" субъектов Федерации. Как отмечалось выше, понятие правовой статус охватывает три составных элемента: 1) права, 2) обязанности, 3) ответственность. Следовательно, субъекты обладающие равным (одинаковым) правовым статусом должны иметь равный объем и качество прав, обязанностей и ответственности. В этом случае они будут и равноправны.
Если же субъекты имеют неравный объем и качество прав, обязанностей, ответственности, то они неравностатусны и неравноправны.
Равноправие, конечно, можно рассматривать и в узком смысле, как равенство только прав, отвлекаясь от обязанностей и ответственности. Например, один гражданин имеет только права, но не имеет никаких обязанностей и не несет никакой ответственности, тогда как другой гражданин, имея те же права, несет еще определенные обязанности и подлежит ответственности за их неисполнение. Формально права у таких граждан равные, но можно ли в полной мере говорить об их равноправии? Здесь снова напрашивается аналогия: равноправие граждан предполагает равный конституционно-правовой статус граждан, т.е. равенство конституционных прав, обязанностей и ответственности. Представляется более справедливым рассматривать равноправие, в частности, субъектов Федерации, в триединстве — как равенство прав, обязанностей и ответственности, то есть как равностатусность.
Конституция РФ в ст. 66 гласит: "Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом". По смыслу данной статьи уже предполагается различие в статусах субъектов Федерации, иначе какой смысл их (статусы) изменять? Кстати, федеральный конституционный закон, упомянутый выше, до сих пор не принят. Но существует инициативный проект федерального конституционного закона РФ "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ, образования в ее составе нового субъекта и принятия в РФ нового субъекта".
Учредительная власть, символика, наименование, территория и собственность субъекта РФ
Одним из важнейших элементов правового статуса субъекта РФ является наличие учредительной власти. Учредительная власть характеризуется правом субъекта самостоятельно принимать свои основные законы (конституцию, устав) и свое законодательство. Источником учредительной власти, как и любой другой государственной власти, является народ.
В частности, народ как носитель суверенитета и источник государственной власти закреплен в Конституциях Бурятии (ст.З), Дагестана (ст.4), Ингушетии (ст.4), Калмыкии (ст.5) и других республик. В большинстве республик закреплен также и порядок осуществления власти народом — непосредственно и через органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также через органы местного самоуправления. Такие нормы содержатся в конституциях Бурятии (ст.З), Карелии (ст.З), Коми (ст.2), Дагестана (ст.4) и др.
Практически во всех республиканских конституциях высшим непосредственным выражением воли народа признаются референдум и свободные выборы.
В уставах краев, областей, автономных округов и других субъектов РФ также отражается источник власти. Но если в конституциях республик народ признается источником власти и носителем суверенитета, то в уставах регионов "народ", "население" является лишь источником власти. Да и само понятие "народ" применительно к областям и краям, нам кажется, не совсем точным, о чем будет сказано ниже.
Тем не менее, "народ" фигурирует в некоторых уставах субъектов РФ. Например, ст.7 п. 1 Устава Тамбовской области гласит: "Единственным источником власти в области является народ"; ст.З Устава Ханты-Мансийского автономного округа: "Народ автономного округа осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". В Уставе Читинской области (ст.З) под народом понимаются граждане РФ, проживающие на территории области.
Более правильной нам представляется формулировка: "население края (области) как часть народа РФ", т.е. совокупность граждан России, проживающей на соответствующей территории. Кстати, такие формулировки как раз и используются в большинстве уставов. Например, в ст.4 Устава Нижегородской области: "Источником государственной власти области является ее население как неотъемлемая часть народа Российской Федерации". Своеобразна формулировка в ст.4 Устава г. Москвы: "Источником власти в Москве являются жители Москвы, обладающие избирательным правом в соответствии с законодательством".
Некоторые государствоведы придерживаются иного мнения по этому вопросу, предлагая ввести в научный оборот категорию "народ субъекта Федерации" применительно не только к республикам, но и к областям, краям и т. д. "Под народом области (края) понимаются граждане РФ, проживающие на территории данного государственно-территориального образования... Народ области (края) рассматривается как источник и субъект государственной власти, осуществляемой им непосредственно или от его имени органами государственной власти области (края)"1. Что касается категории "население", то она, по мнению автора, должна использоваться в институте местного самоуправления. Думается, что не стоит делить многонациональный народ России на 89 "народов", да и практической пользы от этого мы не видим. Кстати, в зарубежной практике, применительно к субъектам федерации используются различные понятия. В конституции Венесуэлы 1953 года (ст.1) — категория "жители страны", в Конституции Бразилии 1946 года (ст.2), применительно к штатам — "население", в Конституции Аргентины 1853 года (ст.37) — "жители провинций". А в конституции США (ст.1 раздел 2) используется понятие "народ каждого из штатов..." И в конституциях отдельных штатов США зачастую используется категория "народ". Так, в преамбуле Конституции штата Иллинойс, принятой 3 ноября 1970 года, говорится: "Мы, народ штата Иллинойс... принимаем и устанавливаем настоящую Конституцию штата Иллинойс"1. Аналогичная во многом формулировка содержится и в преамбуле Конституции штата Массачусетс, принятой в 1989 году.
Однако, анализируя "подход" Конституции США и отдельных штатов к рассматриваемой проблеме, необходимо учитывать изначально договорный характер американской федерации, образованной из суверенных государств (штатов) в отличие от Российской Федерации.
Мы предлагаем следующее решение обсуждаемой проблемы, применительно к Российской Федерации и ее субъектам.
1. Источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Эта конституционная формулировка представляется вполне справедливой. Добавим только, что понятию "многонациональный народ Российской Федерации", на наш взгляд, тождественно понятие "Российская нация". Здесь можно сослаться на мнение некоторых исследователей: "Нация — термин в юридическом отношении равнозначный термину "народ", который в социологии используется кроме того в смысле "граждане государства различных национальностей (или, что то же самое, представляющие различные народы), которые в результате длительного общения друг с другом обнаруживают сходство в решении существенных политических и психологических проблем"1. "В мировой научной литературе и международной политической практике распространена так называемая этатистская трактовка термина "нация", когда под нацией понимают совокупность граждан (жителей) одного государства"2. "Нация" — "термин, обычно имеющий значения "государство", "общество", "совокупность всех граждан"
Конституционное разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ
Одним из ключевых вопросов любого федеративного государства является вопрос о разграничении компетенции между федеральным центром и субъектами федерации. Какие вопросы решаются исключительно федеральными властями, какие — самостоятельно субъектами, а какие совместно? Оттого, насколько оптимально будет решен этот вопрос зависит стабильность федерации и ее гармоничное развитие.
Одним из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения. В государственно-правовой научной литературе выделяют два основных способа разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов: дуализм и кооперацию. "В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структурирования предметов ведения, можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма".
Дуалистический способ предполагает строгое разделение государственной власти "по вертикали" на два, независимых друг от друга уровня управления — федеральный и региональный.
В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.
Таким образом, в дуалистическом способе конституционного разграничения компетенции (предметов ведения) федерации и ее субъектов можно обозначить 2 модели:
1. Конституция государства определяет только вопросы исключительной компетенции федерации (США, Австралия, Швейцария). Например, ст.1 р.8 Конституции США закрепляет за федеральным Конгрессом право устанавливать и взимать налоги, регулировать торговлю с иностранными государствами, чеканить монету, объявлять войну, набирать и содержать армию и флот и т.п. А принятая позже десятая Поправка к Конституции США гласит: "Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом" . Таким образом все полномочия, незакрепленные за федерацией передаются ее субъектам (штатам). Хотя формулировка "...за штатами или за народом" довольно двусмысленная, что создает благодатную почву для толкования данного положения Верховным Судом США в пользу федерации.
2. Вторая модель характерна тем, что конституция государства устанавливает две сферы компетенции: и федерации, и ее субъектов (Канада, Аргентина, Мексика). Например, Конституция Канады — Акт о Британской Северной Америке 1867 г. (с изменениями, принятыми в 1982 г.)2 — в ст.91 устанавливает полномочия федерального парламента (31 пункт), а в ст.92 — компетенцию провинций (15 пунктов). Причем "остаточная компетенция" закреплена за федерацией (преамбула ст.91 Акта 1867 г.). "К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относится местное управление; местные предприятия, местные налоги и сборы; содержание местных тюрем и исправительных заведений; вопросы общественного порядка, культуры, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, городского устройства, пособий престарелым и инвалидам и другие вопросы"1.
Другой способ конституционного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов — способ кооперации. Он предполагает взаимодействие, "кооперацию", (а возможно и "конкуренцию"), различных уровней управления при решении определенного круга вопросов. Этот круг вопросов в конституционном праве получил название "совместной" ("совпадающей", "конкурирующей") компетенции.
В рамках "кооперативного" способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами также можно выделить две модели, соответственно, третью и четвертую).
3. Конституция перечисляет три сферы предметов ведения: федерации, субъектов и совместную.
В качестве примера можно привести Конституцию Индии. "В основе автономии штата лежит исключительная компетенция, к которой отнесены следующие вопросы: поддержание общественного порядка, полиция, тюрьмы; местное управление и самоуправление, организация государственных органов штатов; сельское хозяйство и аграрные отношения, местная промышленность и торговля, здравоохранение; культурные учреждения; сбор налогов и т.д.
В сферу "совпадающей" компетенции Союза и штатов входят уголовное право, уголовный процесс, трудовое право, семейное право, значительная часть гражданского права, гражданский процесс, образование, социальное обеспечение и страхование, экономическое и социальное планирование, деятельность профсоюзов, контроль над ценами и др. В области совпадающей (конкурирующей) компетенции закон штата действует либо при отсутствии по данному вопросу Федерального закона, либо — в случае расхождения его с ранее изданным Федеральным законом — при условии одобрения его Президентом Индии.
Юридическая природа договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов
Научные взгляды на договор как источник права менялись с течением времени в ходе развития общества и государства. Понимание договора как универсального правового источника зародилось в античности. Согласие (consensus) народа римские юристы были склонны считать универсальным правообразующим фактором, сводя к договору и закон, и обычное право. Такое понимание договора было заложено в основу доктрины естественного права, где договор выступал как единственный правомерный источник всякого позитивного права, "как социальное обоснование последнего, средство добровольного самоограничения свободной личности" .
Позднее, преобладающей правовой доктриной становится юридический позитивизм. Это характерно, в частности, для Англии и Германии.
В советском государстве юридический позитивизм принял искаженные формы. Провозглашалась первичность государства по отношению к праву.
производность всех правовых норм от государственной власти, которая, в свою очередь, была насквозь пронизана узкопартийной идеологией.
"После второй мировой войны перед юридической наукой был поставлен вопрос: можно ли считать правовыми нацистский режим в Германии и аналогичные ему режимы в Европе? Ведь все внешние атрибуты законности здесь присутствовали. Появилась необходимость вновь вернуться к идеям естественно-правовой доктрины о неотчуждаемости основных прав человека, общественном договоре и производности позитивного права"1.
"Однако во многих государствах мира — и Россия, к сожалению, пока остается в их числе — источником права признается лишь позитивное право, а представители юридической науки и практики не устают призывать к соблюдению лишь норм писаного права"2.
"Отечественная теория государства и права традиционно не рассматривала договор в связи с такими понятиями, как "норма" и "источник права". Исключение составляли, пожалуй, только международные договоры"3. Похожую мысль мы находим и у председателя Конституционного Суда России М.В.Баглая: "Договор в отечественном конституционном праве — явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы"4.
Вместе с тем, договорная форма регулирования федеративных отношений использовалась в прошлом. Например, в 1919 году подписывалось соглашение центральной советской власти с Башкирским правительством о советской автономной Башкирии (СУ. 1919. № 46. ст.451), а в 1922 году состоялся Договор об образовании СССР.
В Конституции Республики Узбекистан записано, что взаимоотношения Республики Узбекистан с входящей в ее состав Республикой Каракалпакстан регулируются в рамках узбекской Конституции договорами и соглашениями (ст.75).
В последнее время взгляды на договор как источник права изменяются. В частности, О.Г.Румянцев, поддерживая идею множественности источников права, относит к ним международные договоры, Федеративный Договор, договоры и соглашения между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации1.
Ученые-юристы, авторы учебников и учебных пособий по конституционному праву России, такие как М.И.Кукушкин2, Е.И.Козлова3 и др., также относят договоры к источникам, в частности, конституционного права.
За преодоление позитивистских подходов, более того, за появление "судебного права" высказался в своем особом мнении по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126, 127 Конституции России судья Конституционного Суда РФ Гаджиев Г.А. (см.: СЗ РФ N25 от 22.07.98).
Появление договоров и соглашений, как источников конституционного права обусловлено объективными причинами.
Во-первых, это само наличие сферы совместной компетенции, по вопросам которой и заключается большая часть договоров (соглашений).
Во-вторых, в отличие, например, от Конституции ФРГ, в Конституции России (ст.72) сформулированы именно предметы совместного ведения, что само по себе не позволяет уяснить полномочия в этих сферах Федерации, с одной стороны, и субъектов РФ — с другой стороны.
