Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нормативное правовое регулирование правового статуса органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации и правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образовании 13
1, Понятие и развитие нормативно-правового регулирования правового статуса органов местного самоуправления в субъектах РФ 13
2. Понятие и структура правового статуса исполнительно- распорядительных органов муниципальных образований 49
Глава 2. Нормативное правовое регулирование основных элементов правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образовании в субъекте Российской Федерации 68
1. Порядок формирования и структура исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 68
2. Компетенция исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 89
3, Методы и формы деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 119
Глава 3. Проблемы реализации правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образовании 135
1. Правовые позиции конституционных судов по проблемам правового статуса исполнительно-распорядительных органон муниципальных образовании 135
2. Государственный контроль и надзор деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 155
3. Ответственность исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований 170
Заключение 19!
Список использованной литературы 194
- Понятие и развитие нормативно-правового регулирования правового статуса органов местного самоуправления в субъектах РФ
- Понятие и структура правового статуса исполнительно- распорядительных органов муниципальных образований
- Порядок формирования и структура исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований
- Правовые позиции конституционных судов по проблемам правового статуса исполнительно-распорядительных органон муниципальных образовании
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В
современном обществе и государстве трудно переоценить значение исполнительной власти. Развитие общества сопряжено с ростом сложности политических, экономических и социальных проблем, которые требуют оперативности в их разрешении. Органы исполнительной власти призваны решать эти задачи и обеспечивать устойчивое развитие всех сфер жизнедеятельности российского общества. Традиционный взгляд на исполнительную власть как власть, предназначенную только для исполнения законов и других решений представители j ых органов, претерпевает определенные изменения. Исполнительная власть в условиях глобализации все больше ориентируется на учет внешних факторов, на использование новейших технологий и возможности технического прогресса. Именно она выступает главным источником законодательных или правотворческих инициатив. Обладая, наиболее полной информацией о существующих проблемах развития общества, исполнительная власть имеет право и обязана готовить важнейшие проекты нормативно-правовых актов - проекты бюджетов и обеспечивать их исполнение.
Исполнительная власть осуществляется на всех уровнях территориальной организации государства. Наибольшей компетенцией обладают центральные органы исполнительной власти, которые призваны решать задачи R общероссийском масштабе. Достаточно большие полномочия, в силу федеративного устройства России, отведены органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Местные органы исполнитель}]ой власти обладают своей компетенцией, которая должна быть достаточной для решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий более высоких уровней власти.
По своей управленческой сущности, местное самоуправление - это
децентрализация единой исполнительной власти. Реформа государственного
и местного самоуправления имеет единые цели и задачи. Попытка провести
реформу местного самоуправления в отрыве от решения общегосударственных задач и проблем развития субъектов Российской Федерации принципиально обречена на неудачу.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года ЛЪ131 «Об общих принципах организации местного самоуправления»3 (далее - Федеральный закон 2003 года №131), предпринял попытку восстановить взаимодействие различных уровней исполнительной власти. Он установил основные параметры правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований и заложил правовые основы взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Исходя из темы диссертационного исследования, отметим, что в этом
законе определена возможность субъектов Российской Федерации на основе
федеральных законов, а в определенных случаях самостоятельно,
регулировать некоторые элементы правового статуса исполнительно-
распорядительных органов муниципальных образований. В связи с этим
представляется актуальным рассмотрение роли субъектов Российской
Федерации в правовом регулировании статуса исполнительно-
распорядительных органов муниципальных образовании.
Степень научной разработанности темы. Органы местного самоуправления всегда в той или иной степени рассматривались авторами при анализе организационных и правовых проблем местного самоуправления в Российской Федерации.
В научной литературе имеются работы по теоретическому осмыслению различных аспектов правового статуса органов местного самоуправления. Это нашло свое отражение в работах С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В.Барабашева, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Г.А.Гаджиева,
J Федеральный закон or 6 октября 200.1 г, N ІЗІ-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федераціш"(с тиснениями от 19 нюня, 12 августа. 28, 29, 30 декабря 2004 г, 1Я апреля, 29 нюня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25,27 июля, їй октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта, 26 апреля, W мая, 15, 18 июня, 2f икыя 2007 г.)/<' Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 №»40. Ст.3822
Е.В.Гриценко, Ю.А.Дмитриева, А.Р.Еремина, В.В.Еремяна, С.Д.Князева, Е.М.Ковешникова, АЛ.Кокотова, А.Н.Костюковз, М.А.Краснова, М.М.Курманова, О.Е.Кутафина, А.Ф.Малого, Л.А.Нудненко, И В.Постово го, В.В.Пылила, А.А.Сергсева, Ю.А.Тихомирова, В.ЕЛиркина, В.И.Фадеева, Г.Н.Чеботарева, К.Ф.Шеремета, Е.СШугриной и других советских и российских ученых.
Отдельные проблемы правового статуса государственных органов исполнительной власти рассматривались такими учеными, представителями науки административного права, как: А.П.Алехин, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.СБсльский, А.А.Кармолицкий, Ю.МКозлов, А.Ф.Но^драчев, М.И.Пискотин И.А.Полянский, ДД.Цабрия и другие.
Следует отметить, что существуют специальные исследования
отдельных сторон правового статуса исполнительных орпшов местного
самоуправления. Среди них можно отметить кандидатские диссертационные
исследования А.В.Жеребцова Ю.В.Коидрашова, Н.В.Кочетковой,
ЕАНезнамовой, Л.Б,Соболевой и О.А.Сомовой. Однако в работах
указанных авторов роль субъектов РФ в правовом регулировании правового
стагуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных
образований не являлась предметом специального исследования.
Объектом диссертационного исследования являются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые содержат нормы, определяющие правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.
Предметом исследования являются закономерности правового регулирования и особенности правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, которые устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследовании. Целью диссертационного исследования является разработка теоретической концепции роли субъектов Российской
Федерации в формировании и реализации правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении на предмет закрепления и объема регулирования организационной основы местного самоуправления в данном субъекте РФ:
сформулировать понятие и определить структуру правового статуса исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;
определить особенности порядка формирования, струюуры, компетенции, методов и форм деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, которые устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
выявить проблемы реализации правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;
выработать научные рекомендации по повышению роли субъектов Российской Федерации в определении и реализации правового сіатуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.
Методологическую основу исследовании. При подготовке диссертационной работы использовались разнообразные методы научного познания. В работе применялись такие общенаучные методы как анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция, а также системно-структурный и функциональный методы. Исследование ряда конкретных вопросов проводилось при помощи исторического метода. Специфика диссертационного исследования определила широкое использование формально-юридического и сравнительно-правового методов.
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного, административного и муниципального права, теории государстве иного управления.
В теоретическую базу исследования включены труды известных
русских ученых, посвященные проблемам местного самоуправления,
дореволюционного периода: В.ПБезобразова, Л.А.Велихова,
А.Д.Градовского, Н,М.Коршунова Н.И.Лазаревского, И,А.Покровского и Б.Н.Чичерина. В работе использованы труды советских и современных российских ученых, таких как: И.ААзовкин, А.А.Аскеров, Г.В.Барабашев, В.А.Баранчиков, А.А.Безуглов, Н.С.Бондаръ, В.КВасильев, НВ.Выдрин. Б.НХабричидзе, В.В.Еремян, А.Н.Кокотов, А.Н.Костюков, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, В.С.Мокрый, ЛАНудненко, И.И.Овчииншсов, ВАПертцик, М.И.Пискотин, RB.Постовой, В.В.Пьшш, А.А. Сергеев, Н.С.Тимофеев, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, К.Ф.Шеремет, Е.С.Шугрииа и другие.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. Нормативно-правовой базой данного исследования послужили общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, международные правовые акты, в частности Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», другие федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований.
В связи с предметом исследования рассматривались отдельные решения Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Татарстан.
Эмпирической базой исследования является деятельность органов государственной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в Республике Татарстан,
Научная повшна. Настоящее исследование является первой попыткой определить степень участия субъектов Российской Федерации в формировании и реализации правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Основные положения, выносимые па защиту: 1. Нормативная правовая основа местного самоуправления в субъекте Российской Федерации представляет собой сложную систему норм содержащихся в международных правовых актах, нормативных правовых актах федерального уровня, нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и в муниципальных нормативных правовых актах. Многоуровневая структура нормативного правового регулирования статуса органов местного самоуправления с одной стороны позволяет учесть все особенности организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, с другой стороны всегда существует проблема согласования норм различного уровня между собой»
2. Субъекты Российской Федерации не в полной мере ишюлшуют возможности нормативного правого регулирования статуса opt анов местного самоуправления и, в частности, правового статуса испо:шигельно-расиирядшельных оріанив муниципальных образований, которые закреплены в Федеральном законе 2003 года №131. В работе предлагается т основе опыта Республики Татарстан по правовому регулированию статуса местных органон государственной власти, принять закон субъекта Российской Федерации о порядке взаимодействия органов государеї венной власти и органов местного самоуправления.
3. Правовой статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования - это закрепленные в нормах права принципы оріашпации и деятельности, правомочия, запреты, юридическая оівеїсівенноеть, определяющие его положение в системе органов публичной власти, а также правовые обязанности права и возможности по взаимодействию с другими субъектами права.
Конституционное право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предполагает разнообразие связей органов государственной власти данного субъекта с исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований. Соответственно, правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации имеет свои особенности, определяемые нормативными правовыми актами отого субъекта Российской Федерации.
4. Основные элементы правового статуса исполнительно-
распорядительных органов муниципальных образований урегулированы в
Федеральном законе 2003 года №131 в виде отсылочных норм к уставам
муниципальных образований. Тем самым формально не закрепляется право
субъектов Российской Федерации самостоятельно регулировать эти вопросы.
Некоторые субъекты Российской Федерации в данном случае используют
конституционное право на опережающее законодательство и в пределах
своих полномочий по предметам совместного ведения осуществляют
правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
5. Отсутствие детальной нормативно-правовой регламентации порядка
формирования, структуры, компетенции, методов и форм деятельности
исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований на
практике приводит к широкому использованию не правового метода
согласования деятельности исполнительно-распорядительных органов
муниципальных образований с мнением государственных органон
исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Не случайно,
наиболее влиятельной формой такого взаимодействия является Совет глав
муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан во главе с Президентом Республики Татарстан.
6. На реализацию правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований оказывают влияние решения конституционных и уставных судов, а также формы и методы государственного контроля и надзора над деятельностью исполнительно-распорядительных органов муниципальных образовании.
Эффективность реализации компетенции, главного элемента правового
статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных
образований, зависит от ответственности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований перед населением и государством. Основанием оценки деятельности исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований может служить нормативно закрепленная система показателей или индикаторов, которая применяется в Республике Татарстан.
7. На основе изучения положительного опыта применения в Республике Татарстан индикативного управления местным самоуправлением, в работе предлагается закрепить в законах субъектов РФ о передаче отдельных государственных полномочий требование устанавливать состав и значение индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий субъектом Российской Федерации. По мере накопления опыта применения такого рода законодателыюго закрепления состава и значения индикаторов, отражающих качество осуществления переданных государственных полномочий, рассмотреть вопрос о возможности закрепления таких требований в федеральном законодательстве, в том числе, применительно к передаваемым федеральным полномочиям.
Теоретическая и практическая значимость состоит в том, что результаты диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных разработок, материалы исследования могут применяться при
проведении занятий в высших учебных заведениях по дисциплинам: «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право». Полученные выводы и обобщения могут найти применение при систематизации и совершенствовании законодательства, а также учтены в ходе разработки новых нормативных правовых актов.
Апробация результатов исследования* Диссертация подготовлена,
ft обсуждена и одобрена на кафедре конституционного права и прав человека
Казанского государственного университета. Основные теоретические положения и предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования правового статуса исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления изложены в ряде статей.
Понятие и развитие нормативно-правового регулирования правового статуса органов местного самоуправления в субъектах РФ
Становление и pivmnuc местного самоуправления является одним из приоритетных направлении реформирования публичной власти в Российской Федерации в настоящий период, В системе местного самоуправления важная роль принадлежит его органам. Они представляют собой конкретные организационно-правовые формы, которые призваны обеспечивать реализацию гражданами своих прав ш местное самоуправление, реально участвовать в его осуществлении. Наряду с решением собственных вопросов, отнесенных к их ведению, они обязаны содействовать эффективному использованию населением разнообразных форм непосредственного осуществления им месJйого самоуправления.
Конституция Российской Федерации, исходя из федерального устройства Российской Федерации, установила четыре уровня правового регулирования: международно-правовой, федеральный, уровень субъектов Российской Федерации (региональный) уровень, муниципальный (местное самоуправление). Таким образом, правовое положение органов местного самоуправления определяют: - общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; - нормаппшочіравовьіе акш федерального уровня, к коюрым относятся Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, иные федеральные нормативно-правовые акты;
- нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся: конституции (уставы) и законы субъектов РФ, а также нормативно-правовые акты исполнительных органов государстве н ной власти и должностных лиц субъектов РФ;
- нормативные правовые актами, принимаемые населением и органами местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
В Российской Федерации законодательная регламентация местного самоуправления, определение общих принципов его организации осуществляется, в основном, на федеральном уровне.3
Определенное значение в правовом регулировании местного самоуправления играют законы субъектов Российской Федерации. Именно закон субъекта Российской Федерации по мнению А.А, Сергеева может учесть региональную специфику построения системы муниципальной власти. Муниципальным органам гораздо легче вести диалог с более близкой государственной властью, вносить свои предложения в законодательные органы соответствующего субъекта федерации.4
Конституция Российской Федерации определила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти5 и местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного знамения . Кроме того, постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. было отмечено, что вопросы местного значения могут и должны решаться именно органами местного самоуправления или населением непосредственно, а не органами государственной власти.
После вступления Конституции Российской Федерации в силу законодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении стало формироваться практически одновременно с федеральным законодательством. И как заметил А.А. Сергеев в некоторых регионах даже с некоторым опережением по сравнению с ним.
Принципиальное значение имеет ст,12 Конституции РФ, в соответствии с которой признается и гарантируется местное самоуправление. По мнению В.И, Моисеенко сущность местного самоуправления раскрывается через его самостоятельность. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им. Самостоятельность органов местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако на наш взгляд это не дает основание считать местное самоуправление особой властью, не относящейся ни к одной из ветвей государственной власти. И тем более не означает, что органы местного самоуправления находятся вне системы государственных отношений и абсолютно независимы от государства. Население муниципальных образований самостоятельно участвует в формировании органов местного самоуправления Одни из них могут избираться непосредственно населением, другие - сформированы выборными органами. В том случае, если органы местного самоуправления сформированы «снизу», они не находятся в отношениях административной соподчиненности с органами государственной власти. Решение органов местного самоуправления так же обязательны для исполнения, как и решения органов государственной власти. И как правильно заметил В.И. Моисеенко их деятельность, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов, и само создание и иажпейише функции органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти РФ и ее субъектов.
Понятие и структура правового статуса исполнительно- распорядительных органов муниципальных образований
Конституция Российской Федерации устанавливает, что парод осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления/ Из основных положении Европейской хартии о местном самоуправлении следует, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременно, приближенное к гражданину управление. Осуществление местного самоуправления в большинстве муниципальных образований невозможно без органов, которым население делегировало право рсішіь дела, непосредственно затрагивающие интересы и нужды жителей муниципальных образований.
Согласно п.1 ст. 34 Федерального закона 2003 г, № 131 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, месі пая администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Правовое положение представительного органа местного самоуправления, исследовано в специальной литературе достаточно подробно . Проблемы правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований пока находятся за пределами научною анализа. Вместе с тем исполнительные органы занимали и занимают значительное место в системе местного самоуправления на протяжении всей истории его функционирования. Так, уже в 45 году до нашей эры в Дреішем Риме в соответствии с законами о муниципальном управлении роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. История становления местного самоуправления в нашей стране также свидетельствует, что ни один период в развитии этого института на территории России не обходился без присутствия исполнительных органов.
Подобное деление характерно и для зарубежных стран. Как отмечал Г.В.Барабашев, «в США административный аппарат в конституционном отношении распадается на три разобщенные части: федеральный, штатов и муниципальный». Административный аппарат муниципалитетов определяется в законодательстве США и Великобритании как исполнительный аппарат этих органов, а не государства в иелом. Муниципальные чиновники, с точки зрения права, - это «слуги муниципального совета, статус которых реализуется отдельно от статуса государственных)),Sl
Наличие исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления в период проведения реформ в любом государство, в том числе в России, приобретает важнейшее значение- На сегодняшний день в Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы, являются составной частью системы местного самоуправления и отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию законов и решений представительных органов. Слова «исполнительно-распорядительный» означает, что этот орган является исполнительным при выполнении решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также при осуществлении отдельных государственных полномочий и решений, принятых органами государственной власти в пределах их компетенции. Распорядительным этот орган является в отношениях с нижестоящими органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и жителями муниципального образования в пределах своей компетенции.
Правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований определяется их принадлежностью к системе органов публичной власти, и в то же время обусловлен специфической ролью, выполняемой ими в системе местного самоуправления.
Систему местного самоуправления можно рассматривать по аналогии с системой государственной власти.82 Следуя методологии исследования системы государственной власти, систему местного самоуправления нельзя сводить к системе органов местного самоуправления.83 На наш взгляд, понятие система местного самоуправления более широкое понятие, чем система органов местного самоуправления, В систему местного самоуправления, как определенного уровня публичной власти, кроме системы органов местного самоуправления должны входить все формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы и методы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Кроме властных отношений система местного самоуправления это также система экономических и социальных отношений. В качестве варианта такого подхода, можно предложить определение системы местного самоуправления как системы местных общественных отношений в политической, экономической и социальной сферах жизнедеятельности местного сообщества.
Поэтому, рассматривая правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований нельзя обойти вопросы об их месте в системе местного самоуправления, в системе органов местного самоуправления, а также в системе органов государственной власти.
В современный период, при формировании правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, столкнулись разные методологии, основанные на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления.
Порядок формирования и структура исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований
Порядок формирования и внутренняя структура исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований относятся, по нашему мнению к основным элементам правовою сштуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, В предыдущей главе мы уже отмечали, что далеко не все ученые относят эти элементы к правовому статусу. В лучшем случае порядок формирования рассматривается как предстатусный элемент,
В правовом регулировании этих элементов правового статуса исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований участвуют все уровни: федеральный, региональный и муниципальный.
Конституция Российской Федерации в ст. 131 устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления.
Согласно ст.З Нвропейской Хартии местного самоуправления представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого, и всеобщего голосования, могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Такие исполнительно-распорядительные органы в Российской Федерации именуются чаще всего «администрацией муниципального образования» или «местной администрацией».
Ранее Федеральный закон 1995 г. № 154 не упоминал об исполнительно-распорядительном органе местного самоуправления. Тем самым Закон допускал возможность того, что небольшие муниципальные образования могут обходиться без специального исполнительно-распорядительного органа. Однако, практика муниципального строительства в России показывает, что муниципальные образования (даже небольшие) формируют подотчетные им исполнительно-распорядительные органы (местную администрацию).
Федеральный закон 2003 г. № 131 не только предусматривает обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления исполнительно-распорядительного органа (местной администрации), но и определяет основы его правового статуса, принципы организации и деятельности.
Муниципальное право Российской Федерации является сравнительно молодой отраслью права. Состояние отрасли характеризуется, прежде всего, неразвитостью нормативної! базы и, что более важно, зыбкостью понятийного аппарата."ьЭто порождает ряд сложных проблем, связанных с использованием неразвитого понятийного аппарата в различных нормативных правовых актах. Так, в Конституции РФ не раскрываются понятия «система» и «структура» и это вызывает не мало споров в научной среде по поводу их понимания.
Термин «система» происходит от греческого «system» и означает буквально целое, составленное из частей, соединение. Таким образом, система - совокупность элементов, находящихся в определенной связи друг с другом и образующих некую целостность и единство. «Структура» происходит от латинского «structure» и означает строение, расположение, порядок. Структура - внутреннее строение и распределение функций между его составными частями - структурными элементами, систему их взаимоотношений.117
В юридической литературе понятия «система органов местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления» понимается неоднозначно. Так, Я,М. Конин дает узкое и широкое толкование термина «структура». Под структурой органов местного самоуправления он понимает систему, имеющих самостоятельный статус органов, которые па данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле структура органов местного самоуправления включает также внутреннее подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации).
АБ.Жеребцов под структурой исполнительного органа местного самоуправления понимает совокупность внутренних, взаимосвязанных организационных частей исполнительного органа, обладающие или не обладающие правами юридического лица, каждая из которых имеет собственную определённую компетенцию, закрепленную в уставе муниципального образования,119
Л.Б. Соболева под структурой понимает внутреннее строение системы. А систему исполнительных органов местного самоуправления рассматривает как совокупность одноименных органов местного самоуправления, находящихся в определенной связи друг с другом и образующих некую структурно-функциональную целостность,120
Манохин дает определение, согласно которому под структурой органа.., управления следует понимать совокупность внутренних организационных частей органа - структурных подразделений, каждое их которых имеет точно определенную компетенцию, производную (как часть) от компетенции органа,12 О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев считает, что система органов местного самоуправления включает в себя виды органов местного самоуправления {выборные и иные органы). Структура включает в себя перечень конкретных органов, создаваемых в муниципальном образовании (представительные органы, администрация, глава муниципального образования и т. д.).
Мы в основном разделяем это мнение и считаем, что под структурой органов понимается перечень органов местного самоуправления, которые создаются в конкретном муниципальном образовании. Система же органов местного самоуправления включает не только виды и перечень органов местного самоуправления, но и взаимодействие между этими органами.
Закон 2003 года № 131 детально определяет структуру органов местного самоуправления. В перечень органов местного самоуправления он включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. . Значимость первых трех органов для осуществления самоулравлснчсских отношений подчеркивается требованием об их обязательном наличии, хотя по смыслу ст.38 Закона без контрольного органа муниципалитетам также не обойтись.124 В связи с этим органы местного самоуправления можно разделить на основные (то есть органы, которые в обязательном порядке должны быть созданы в муниципальном образовании) и факультативные (иные органы).125
Конституционный Суд РФ обращает внимание па то, что самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию сроков их создания. Если действие или бездействие населения или органов местного самоуправления, препятствуют реальному осуществлению местного самоуправления, они должны бьпь скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные временные рамки.
Правовые позиции конституционных судов по проблемам правового статуса исполнительно-распорядительных органон муниципальных образовании
Развитие демократического государства и становление гражданского общества в России неразрывно связаны с проблемой организации местного самоуправления.
Решения Конституционного Суда РФ служат источниками правового регулирования местного самоуправления в силу большой значимости конституционного правосудия в России, хотя сомнения по этому поводу существуют, ведь Конституционный Суд РФ не является правотворческим органом. Исходя из того, что решения Конституционного Суда имеют обязательный характер, а его правовые позиции очень часто носят нормативный характер, ряд авторов справедливо считают Конституционный Суд РФ правотворческим органом" . Признавая законы и другие нормативно-правовые акты не соответствующими Конституции РФ, Конституционный Суд РФ тем самым их отменяет, а значит, изменяет систему взаимодействия норм права. Данное решение распространяется на неопределенный круглий, л потому носит нормативно-правовой характер."" В.А.Туманов называет Конституционный Суд «негативным законодателем», отмечая, что ОІІ «более чем таковой в мере, в какой его решения носят характер прецедента, т.е. содержат правило или указание, которому и в дальнейшем должны следовать законодательные и иные органы». Право Конституционного Сула РФ признавать законодательные акты, их отдельные положения неконституционными «поднимает» судебное решение до уровня закона, т,е, оно уже не просто акт применения права. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г\ №7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений законов субъектов Федерации о порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления, 2] Конституционный Суд РФ, по сути, не столько дал оценку обоим законам на предмет их соответствия Конституции РФ, сколько сформулировал положения, содержащие нормы прана. Полсе того, правовые позиции Суда об основаниях отзыва, о количестве голосующих в пользу отзыва и некоторые другие выводы стали прецедентными. Они нашли свое закрепление в законодательных актах субъектов РФ и уставах муниципальных образовании.
Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное if приближенное к гражданам управление, возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ОТВЄ ІСІІІЄИНОСІЬ И В интересах местного населения (статья 3). Излагая в Постановлении оі 24 января 1997 года222 свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения.
Таким образом, на органы местного самоуправления, в частности иа исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований. Конституционный Суд РФ по запросам соответствующих органов и лиц, а также по жалобам граждан неоднократно обращался к вопросам организации месчного самоуправления, определения структуры и статуса органов местного самоуправления, его должностных лиц, порядка их избрания и т. д. В качестве примера можно привести постановление Конституционною Суда РФ or І февраля 1996 г по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области. Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе ст. 112, которая предписывала органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.
Конституционный Суд РФ отметил, что Федеральный закон 1995 г. не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмоірение самих местных сообществ. По мнению Конституционного Суда РФ, областная дума, принявшая Устав Читинской области, всего этого не учла. Поэтому данное положение Устава (ч. 3 ст. 112) признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Говоря о самостоятельности населения в определении организационной структуры местного самоуправления, необходимо помнить о том, что она имеет конституционные пределы. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ указал, что организация публичной власти па местах независимо оттого, осуществляется ли она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этик основ принципам демократии и децентрализации власти.
В связи с принятием федерального закона 2003 года №131 много вопросов возникло связанных с формированием органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях.
Так, Казанская городская Дума 17 марта 2006 года, в соответствии со статьей 2 Закона Республики Татарстан "О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан", избрала Главой муниципального образования Метшина Ильсура Раисошіча, и обя ла его приступить к исполнению полномочий председателя Казанской городской Думы согласно решению "О Главе муниципального образования1, }
ЧЛ ст. 33 Устава муниципального образования города Казани предусматривает, что избрание Главы вновь образованного муниципального образования города Казани Городской Думой из своего состава чайным голосованием может быть осуществлено только один раз. Данный порядок уже был реализован при избрании первого Главы вновь образованного муниципального образования города Казани. После досрочного сложения им своих полномочии вновь образованное муниципальное образование города Казани, фактически стало муниципальным образованием
Возникает вопрос, а не ограничиваются ли гарантированные ч. 2 ст. 45 Конституции Республики Татарстан избирательные права казаішез, а также, не ограничиваются ли возможности жителей города Казани в реализации местного самоуправления путем участия в выборах, как это предусмотрено статьей 116 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.
