Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы взаимодействия представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 14
1.1 Понятие представительства как особого признака отдельных государственных органов и органов муниципальных образований 14
1.2 Проблемы правового регулирования взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований 31
Глава 2. Конституционно-правовые основы участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации 61
2.1 Представительные органы муниципальных образований как субъекты права законодательной инициативы 61
2.2 Процедуры участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации 75
2.3 Гарантии участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации 96
Глава 3. Взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований при досрочном прекращении их полномочий 106
3.1 Теоретические аспекты досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования 106
3.2 Порядок досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования по решению законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации 126
Заключение 148
Список использованных источников 152
- Понятие представительства как особого признака отдельных государственных органов и органов муниципальных образований
- Проблемы правового регулирования взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований
- Представительные органы муниципальных образований как субъекты права законодательной инициативы
- Теоретические аспекты досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года повлекло за собой ряд существенных преобразований в политической системе общества, включая вопросы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований.
Переустройство низового уровня публичной власти в Российской Федерации не могло не отразиться и на взаимодействии представительных органов муниципальных образований с органами законодательной власти на федеральном и региональном уровнях.
В настоящее время одной из сфер совместной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований выступает законодательный процесс, регулирование которого осуществляется преимущественно федеральным законодательством.
Так, закрепление права законодательной инициативы представительного органа муниципальных образований предусмотрено в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).
Признание права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации за представительными органами муниципальных образований выдвигает целый ряд теоретических и практических проблем.
Итак, проблемы в области взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований при осуществлении законодательной деятельности и досрочном прекращении полномочий представительных органов муниципальных образований все еще остаются актуальными и малоисследованными в российской правовой науке, особенно в свете принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), который вступает в силу в полном объеме с 1 января 2009 года.
Предлагаемый анализ особенностей участия представительных органов муниципальных образований в законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, а также оснований и порядка досрочного прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления может быть во многом полезен в период проведения реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что проблемы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в отечественной науке конституционного и муниципального права только начинают исследоваться.
При работе над диссертацией автор обращался к трудам российских ученых-юристов: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, СВ. Арбузова, П.А. Астафичева, И.В. Бабичева, И.Л. Бачило, В.И.Васильева, В.Д. Горобец, Д.А. Керимова, Е.М. Ковешникова, А.И. Ковлера, Ю.М. Козлова, А.Н, Кокотова, И.В. Котелевской, М.А. Краснова, ММ. Курманова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Н.А. Михалевой, B.C. Мокрого, И,И. Овчинникова, Н.В. Постового, А,А. Сергеева, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова,
В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Шебанова, Н.В. Щербаковой, К.Ф. Шеремета, В.Е. Чиркина и других.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение конституционно-правовых основ взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований и их дальнейшее совершенствование в субъектах Российской Федерации.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются:
рассмотрение теоретических вопросов взаимодействия представительных органов государственной власти и муниципальных образований, включая исследование понятия «представительство» как отличительного признака отдельных государственных органов и органов местного самоуправления;
- характеристика организационно-правовых основ взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований;
выявление особенностей федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в части регулирования вопросов участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе (федеральном, региональном);
- характеристика механизма реализации права законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;
7 определение гарантий участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъекта Российской Федерации;
рассмотрение вопросов взаимодействия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований при досрочном прекращении полномочий представительных органов муниципальных образований;
- анализ оснований и порядка досрочного прекращения полномочий представительных органов муниципальных образований;
выработка практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию федерального и регионального законодательства в части урегулирования порядка досрочного прекращения полномочий представительных органов муниципальных образований.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при взаимодействии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в рамках законодательного процесса, а также при досрочном прекращении полномочий представительных органов муниципальных образований.
Предметом исследования выступают нормы права в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, закрепляющие порядок взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе, а также взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и
8 представительных органов муниципальных образований при досрочном прекращении полномочий представительных органов местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. В качестве методологической основы настоящего исследования выступают общенаучные и частные методы познания: конкретно-исторический, социологический, формально-юридический, системно-структурный и сравнительно-правовой.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.
Научная новизна исследования заключается в том, что право законодательной инициативы и досрочное прекращение полномочий как организационно-правовые формы взаимодействия представительных органов муниципальных образований с законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не были изучены правовой наукой. Настоящая диссертация представляет собой одно из первых исследований в этой области конституционно-правовых отношений. Дается достаточно полный сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации.
Формулируются теоретические и практические рекомендации по
дальнейшему совершенствованию участия представительных органов
муниципальных образований в законодательном процессе; по нормативно-
правовому регулированию взаимодействия законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской
9 Федерации и представительных органов муниципальных образований при досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления.
Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
представительство есть особый нормативно-установленный признак отдельных выборных коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления, основанный на их праве выступать и принимать общеобязательные решения от имени народа или местного населения;
представительство как качественный признак отдельных выборных коллегиальных органов государственной власти и местного самоуправления определяет содержание основных форм их взаимодействия: в законодательном процессе, связанном с реализацией основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти, посредством предоставления права законодательной инициативы; правоприменительном процессе, связанном с исполнением принятых законов и иных нормативных правовых актов; в рамках процедуры досрочного прекращения полномочий, связанной с решением вопроса об ответственности представительного органа муниципального образования перед государством;
анализируя различные подходы отечественных ученых к определению понятия «право законодательной инициативы», мы считаем, что речь должна идти о двух аспектах данного понятия - материальном и процессуальном (процедурном): в первом случае право законодательной инициативы есть гарантированное законом право уполномоченных субъектов на внесение и рассмотрение законопроекта в законодательном органе; во втором - это совокупность приемов, методов и процедур реализации законодательной инициативы уполномоченными субъектами в законодательном органе;
4) правовое регулирование порядка осуществления права
законодательной инициативы представительных органов муниципальных
образований в Российской Федерации должно иметь три уровня: федеральная законодательная власть должна определять порядок их участия в федеральном законодательном процессе; региональная законодательная власть - порядок их участия в региональном законодательном процессе, а также федеральном законодательном процессе в порядке реализации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации собственного права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации; представительный орган муниципального образования вправе разрабатывать и принимать в соответствии с законом субъекта Российской Федерации собственный муниципальный правовой акт о порядке осуществления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации;
5) эффективность реализации представительными органами
муниципальных образований права законодательной инициативы возможна
только при наличии законодательно установленных гарантий. Федеральный
закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит одну
норму - гарантию: провозглашает представительные органы муниципальных
образований субъектами права законодательной инициативы в
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым запрещает им отказывать в его реализации.
Существующий пробел вправе восполнить субъекты Российской Федерации путем принятия специального закона «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации»;
субъектам Российской Федерации необходимо развивать иные формы участия представительных органов муниципальных образований в региональном законодательном процессе, используя опыт отдельных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов: передавать им на обсуждение законопроекты по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований, регулирующим межбюджетные отношения, изменения границ муниципальных образований, административно-территориальное устройство (Костромская и Томская области); формировать совместные государственно-муниципальные структуры по отдельным вопросам (к примеру, Советы по вопросам государственной и муниципальной службы в Тверской области) либо по неопределенному кругу вопросов (например, Совет представительных органов муниципальных образований в Самарской области); формировать в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации депутатские группы в составе депутатов, избранных от союзов (ассоциаций) муниципальных образований;
предлагается закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень основных форм взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований и его гарантии.
12 Мы полагаем, что на федеральном уровне должен быть принят отдельный федеральный закон, регламентирующий ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Предлагается также внести изменение в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относительно процедуры самороспуска представительного органа муниципального образования в следующей редакции: решение о самороспуске должно приниматься двумя третями голосов от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований; в научно-исследовательской работе; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, спецкурсов, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского государственного университета.
Основные результаты исследования излагались на международной конференции, региональных научно-практических конференциях и семинарах, а также нашли свое отражение в научных публикациях:
1) Курманов М.М., Мижарева Н.В. Проблемы исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами государственной власти субъекта Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2005. №2. С.5-9.
2) Хасанов М.Х., Мижарева Н.В. О гарантиях участия
представительных органов муниципальных образований в законодательном
процессе субъекта Российской Федерации // Материалы международной
научной конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и
практики» // Правоотношения и юридическая ответственность. 4.1. - г.
Тольятти: Волжский университет им. Татищева, 21-24 апреля 2005 г. С. 197-
204.
3) Мижарева Н.В. Досрочное прекращение полномочий
представительного органа муниципального образования // Право и жизнь.
2006.№5.С.18-19.
4) Курманов М.М. Мижарева Н. В. Проблемы исполнения Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» органами государственной власти субъектов
Российской Федерации // Законодательный орган субъекта Российской
Федерации. Сборник некоторых статей. - Издательство «Таглимат»
Института экономики, управления и права, 2006. С. 247-263.
Структура диссертации. Работа определена содержанием темы. Она состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения и списка используемых источников.
Понятие представительства как особого признака отдельных государственных органов и органов муниципальных образований
Вопрос о содержании категории представительства является весьма актуальным. В российском законодательстве (как федеральном, так и законодательстве субъектов Российской Федерации) термин «представительный орган» используется довольно часто. Хотя российские законодательные акты не дают определения представительного органа, комплексный анализ норм, посвященный этим органам, позволяет сделать вывод, что законодатель в большинстве случаев рассматривает их исключительно как коллегиальные, избранные гражданами органы государственной власти или местного самоуправления.1 По мнению Г.Д. Садовниковои, «народное представительство, привлекая огромную массу граждан-избирателей к решению государственных дел, к законотворчеству, способствует формированию институтов гражданского общества. В свою очередь гражданское общество через свои институты, прежде всего общественные объединения, органы местного самоуправления, оказывает влияние на принятие государственных решений и способствует развитию народного представительства».
Правовая природа представительных органов государственной власти и местного самоуправления в современной России нуждается в теоретическом осмыслении. Это особенно важно после принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые сегодня оцениваются неоднозначно как учеными, так и практическим работниками.
В науке конституционного права рассматривается несколько видов представительства: национальное; территориальное (региональное) и экстерриториальное; государственное и народное; с определением и без определения квот для отдельных категорий (групп) населения и иные .
«Представительство» как родовое понятие лежит в основе других близких понятий - «представительный орган», «представительная власть», «представительство в праве», «представительная система» и т.п.
Если современный толковый словарь русского языка под понятием «представительный» понимает орган, «состоящий из чьих-либо представителей, выборный» по характеру3, то Большой юридический словарь под понятием «представительная власть» понимает совокупность полномочий, делегированных народом (его частью) своим выборным представителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении (парламенте, муниципальном совете)4 Авторы работы «Федерализм: энциклопедический словарь» под представительством понимают «такое правоотношение, которое основано на возможности выступать и действовать от чьего-то имени (лица, учреждения, партии, народа, государства). Представительство от имени учреждения, партии, народа, государства основано на должностном положении».
По определению СМ. Корнеева, и других авторов, существует также представительство в праве - определяемое в качестве «правоотношения, в соответствии, с которым одно лицо (представитель) на основании имеющегося у него полномочия выступает от имени другого (представляемого) лица» .
Понятие «представительство» широко используется в различных отраслях права, однако лишь в конституционном и муниципальном праве представительство, будучи непосредственно связанным с властеотношениями, является одной из фундаментальных категорий. В качестве субъектов властеотношений представительства выступают отдельные органы государственной власти и местного самоуправления; в субъектах Российской Федерации - это законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы муниципальных образований. Как правильно отмечает Н.В. Щербакова: «Функции органов народного представительства определяются в первую очередь в зависимости от воли народа или избирателей, следовательно, главное предназначение избранных в законном порядке представительных органов - выражение интересов своих избирателей, сформулированных в скупых формулах закона».
Проблемы правового регулирования взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований
Теоретические вопросы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в юридической науке являются малоисследованными либо рассматриваются изолированно друг от друга Другими словами, все внимание исследователей концентрируется на анализе взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации между собой. Этому способствует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в дальнейшем Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ), который регламентирует, во-первых, взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; во-вторых, участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации и в процедуре выражения недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; в-третьих, разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также вопросы ответственности за нарушения законодательства субъекта Российской Федерации.
Что касается Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ), то он преимущественно регулирует взаимодействие между органами местного самоуправления в форме межмуниципального сотрудничества. Например, путем образования Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации; образования единого общероссийского объединения муниципальных образований; учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью для совместного решения вопросов местного значения.
Вместе с тем в названных федеральных законах существуют отдельные нормы и о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления вообще и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления - в частности.
В Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ - это право законодательной инициативы, предоставляемое представительным органам местного самоуправления. По своему характеру эта норма «сть - гарантия, так как субъект Российской Федерации в лице законодательного (представительного) органа государственной власти не вправе им отказать в реализации права законодательной инициативы.
Но есть ли в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 другие нормы о взаимодействии органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления?
В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ - это институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с законами субъекта Российской Федерации. Этот аспект более или менее исследуется в отечественной правовой науке, но его реализация рассчитана на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.
Прежде чем рассмотреть основные виды и формы взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований, обратимся к более общему вопросу - вопросу взаимодействия государства и органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - один из немногих законов, для реализации которого предусматривается проведение такой значительной по объему и продолжительной по срокам подготовительной работы. Очень ответственным является первый этап, который начался с момента опубликования закона, то есть с 8 октября 2003 года, и завершился 1 января 2005 года. В течение указанного периода субъекты Российской Федерации должны были установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Представительные органы муниципальных образований как субъекты права законодательной инициативы
Вопрос участия субъектов права законодательной инициативы в законодательном процессе является одним из проблемных в системе публичной власти. Особенно актуально это применительно к муниципальной власти, так как данная публично-правовая система и соответствующий негосударственный институт обладают значительной новизной своего правового содержания.
Рассматривая обозначенную проблему, следует указать на то обстоятельство, что согласно пункту 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 право законодательной инициативы наряду с другими субъектами предоставляется представительному органу муниципального образования.
Наделение представительных органов правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации призвано устранить пробел в вопросах их взаимодействия с органами государственной власти. Под понятием «законодательная инициатива», как правило, понимается «внесение проектов законов об изменении действующих, а также предложений о принятии новых законов, внесении изменений в действующие законы или их отмене (законодательные предложения)»1. Само слово «инициатива» толкуется как «почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость»2. Следовательно, законодательная инициатива предполагает побуждение субъекта данного права к правовому регулированию новых общественных отношений, сложившихся или складывающихся в обществе.
В.Д. Горобец отмечает, что в отечественной литературе исторически выделяются четыре подхода к пониманию права законодательной инициативы.
К первому относятся авторы, которые определяют это понятие следующим образом: право законодательной инициативы есть право на внесение законопроектов в законодательный орган.
Ко второму относятся определения, согласно которым право законодательной инициативы есть право внесения законопроектов в высшее представительное учреждение с обязательным включением законопроектов его руководящими органами в повестку дня, вносимую на утверждение высшего представительного учреждения.
Согласно третьему подходу право законодательной инициативы представляет собой право соответствующих органов и лиц вносить в законодательный орган предложения о принятии законов. Это право предполагает необходимость для законодательного органа обсудить вопрос о включении внесенного предложения в порядок дня сессии. И, наконец, в соответствии с четвертым подходом под правом законодательной инициативы понимают право внесения в законодательный орган компетентными лицами и учреждениями законопроектов, которые законодательный орган в порядке, установленном конституцией, должен рассмотреть на заседании парламента.
Д.Г. Лукин, исследуя проблемы права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отмечает, что «законодательная инициатива как правовое отношение, возникающее на основе норм конституционного права, представляет собой индивидуализированную общественную связь между субъектами права законодательной инициативы и законодательным (представительным) органом государства, содержанием которой является деятельность этих субъектов, чьи права и обязанности определены нормами конституционного права» .
СВ. Бошно определяет комплекс правомочий субъекта права законодательной инициативы это: возможность внести проект закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для судебных органов) в законодательный орган; 2) возможность требовать рассмотрения своей инициативы в законодательном органе и принимать участие в обсуждении проекта, в том числе давать пояснения по его содержанию; 3) возможность отозвать проект.
Теоретические аспекты досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования
Взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в сфере законотворчества - не является единственной сферой, где складываются между ними конституционно-правовые отношения. Другой сферой также является досрочное прекращение полномочий представительных органов муниципальных образований по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В свою очередь, досрочное прекращение полномочий представительных органов муниципальных образований тесно связано с вопросами об их конституционно-правовой ответственности. Федеральное законодательство предусматривает возможность применения мер конституционно-правовой ответственности в отношении органов местного самоуправления. Основания конституционно-правовой ответственности представительных органов местного самоуправления установлены в статье 73 указанного Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством наступает: 1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. 2. Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. 3. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления его в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи. При рассмотрении вопроса досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, требуется особенная четкость в разработке опосредуемых процедур, применении принципа законности и интересов целесообразности. Как правильно отмечает А.Ю. Александров, стремительное и хаотическое развитие законодательства порождает много юридических противоречий: с одной стороны, в федеральных законах и иных актах допускается ущемление прав субъектов Российской Федерации, с другой - в законодательстве субъектов Российской Федерации содержится немало отступлений от положений федеральной Конституции и федеральных законов. Это и неправильный выбор объектов регулирования, и неверная оценка собственных полномочий, и дублирование положений федеральных законов, и ошибочные правовые решения в становлении субъектов права . Данная характеристика вполне соответствует, как показывает практика, нормотворческому процессу органов местного самоуправления, включая представительные органы , Следовательно, ответственность представительных органов муниципальных образований является одним из важнейших условий эффективного функционирования механизма муниципально-правового регулирования. Это напрямую вытекает не только из положений федерального законодательства, но и из Европейской Хартии местного самоуправления, согласно статье 3 которой местное самоуправление предполагает непосредственную ответственность субъектов муниципальной власти за решение в интересах местного населения переданных в их ведение публичных дел .
