Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы и исторические предпосылки участия представительных органов публичной власти в бюджетном контроле как составляющей финансового контроля 14
1.1 Понятие финансового и бюджетного контроля в России 14
1.2 Становление финансового и бюджетного контроля в России 30
1.3 Развитие бюджетного контроля как составляющей финансового контроля в зарубежных странах 63
Глава 2. Теоретические и правовые основы участия представительных органов власти в бюджетном контроле 82
2.1 Представительные органы власти в системе бюджетного контроля Российской Федерации 82
2.2 Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в бюджетном контроле 109
2.3 Участие представительных органов местного самоуправления в бюджетном контроле 131
Заключение 156
Список использованных источников и литературы 160
- Понятие финансового и бюджетного контроля в России
- Развитие бюджетного контроля как составляющей финансового контроля в зарубежных странах
- Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в бюджетном контроле
- Участие представительных органов местного самоуправления в бюджетном контроле
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Начавшийся во второй половине второго десятилетия XX в. финансово-экономический кризис резко актуализировал тему финансовой дисциплины и финансового контроля. В немалой степени этой касается и сферы деятельности органов публичной власти – государственной власти и местного самоуправления.
При этом нельзя не отметить необходимость поддержания эффективности демократических институтов – в том числе, представительной демократии. Вновь возникает вопрос об одной из классических функций представительных органов власти – функции контроля, в том числе в финансово-бюджетной сфере. Данное направление деятельности стало одним из основных для первых парламентов, и они сохранили его по настоящее время. Однако в современных условиях реализация данной функции приобретает новые черты и наполняется новым содержанием.
При этом расширение самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в решении соответствующих вопросов непосредственно связано с усилением ответственности за результаты. Для органов публичной власти взаимосвязь объёма полномочий и ответственности за их исполнение совершенно очевидно.
В соответствии со ст. 3 Конституции России единственный носитель и источник власти в России – её народ. Поэтому демократизация процедур управления в виде децентрализации власти должна сопровождаться усилением контроля со стороны народа в отношении соответствующих органов власти.
Как следствие, сложно переоценить значение представительных органов публичной власти при осуществлении такого контроля. Почти все такие органы являются выборными (кроме исключения в виде части муниципальных районов), что подчёркивает более демократичный и легитимный характер их организации и деятельности.
В этой связи поднимается и вопрос об осуществлении финансово-контрольных функций на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Успешное преодоление последствий финансово-экономического кризиса невозможно без неукоснительного соблюдения режима бюджетной дисциплины. Представительные органы власти в этом отношении призваны обеспечить и интересы своих избирателей – граждан Российской Федерации.
Хорошо известно, что представительные органы публичной власти части своих полномочий по бюджетному контролю осуществляют не непосредственно, а через специальные органы – контрольно-счётные палаты и другие. Долгое время федеральное правовое регулирование деятельности подобных органов осуществлялось в самом общем виде, многие принципиальные вопросы решались на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время принят Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ, который производит достаточно подробную регламентацию. Началось приведение в соответствие с этим законом законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. При этом выявился ряд противоречий указанного закона с другими федеральными актами.
Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Основой исследования рассматриваемых проблем послужили работы отечественных специалистов в области теории государства и права, административного и финансового права, конституционного (государственного) и муниципального права: С.С. Алексеева, Л.В. Акопова, Е.Г. Анимицы, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Выдрина, О.Н. Горбуновой, А.В. Голубева, В.Е. Гулиева, В.В. Денисенко, Ю.Д. Казанчева, З.М. Казачковой, А.Н. Козырина, А.Н. Кокотова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.В. Комарова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, Е.Б. Лупарева, В.В. Маклакова, С.А. Малько, Г.В. Петровой, И.В. Постового, А.Н. Писарева, А.С. Саломаткина, Б.В. Россинского, И.В. Рукавишниковой, А.Т. Тертышного, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, С.О. Шохина и некоторых других.
Во многом сохраняют актуальность и труды дореволюционных российских учёных, например, Э.Н. Берендтса, Н.М. Коркунова и т.д.
Региональная специфика осуществления контрольных функций органов публичной власти, в том числе в финансовой сфере изучалась в работах – например, И.А. Алексеева, З.М. Казачковой, И.В. Мухачёва, С.В. Корсаковой, Д.С. Белявского, М.С. Трофимова и др.
В последние годы по различным проблемам, связанным с осуществлением контроля в сфере местного самоуправления был защищён ряд диссертационных работ, в частности, Н.С. Бондаря, Л.Н. Гиниятуллиной, Д.А. Королёва, А.А. Кочерги, Ю.В. Попова, Т.Н. Савенко, Н.В. Шевченко, С.О. Шохина и др.
Тем не менее, представляется, что тема участия представительных органов публичной власти в финансовом контроле исследована недостаточно полно. Во-первых, федеральное законодательство о финансовом контроле в настоящее время реформируется и необходимо устранение внутренних противоречий в федеральных актах. Во-вторых, в соответствующих научных работах региональная специфика как правило не учитывается, либо рассматриваются лишь отдельные проблемы. Однако вопрос на данном этапе требует комплексного изучения.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в сфере осуществления бюджетного контроля в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является участие представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном контроле.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение участие представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном контроле.
Достижение цели работы предполагает решение следующих задач:
- проанализировать понятие бюджетного контроля как составляющей финансового контроля в России;
- изучить становление финансового и бюджетного контроля в России;
- рассмотреть развитие бюджетного контроля как составляющей финансового контроля в зарубежных странах;
- охарактеризовать роль представительных органов власти в системе бюджетного контроля Российской Федерации;
- описать участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в бюджетном контроле;
- исследовать участие представительных органов местного самоуправления в бюджетном контроле на территории.
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования состоит, прежде всего, из Конституции Российской Федерации, действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов о финансовом и бюджетном контроле, а также комплекса нормативно-правовых актов Федерации и субъектов, регулирующих те или иные общественные отношения, связанные с участием представительных органов публичной власти в осуществлении финансового и бюджетного контроля; муниципальных правовых актов; соответствующих нормативно-правовых актов дореволюционной России, а также российское законодательство конца 80-х – начала 90-х гг. XX в.; правоприменительной практика; соответствующие нормативно-правовых актов зарубежных государств; трудов отечественных и иностранных учёных по рассматриваемой проблематике.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, арбитражных судов, материалы деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, опубликованные в научных и иных изданиях; ненормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; иная правоприменительная практика; материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых – специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного и муниципального права. Это работы С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, Н.А. Богдановой, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, И.В. Мухачева, В.С. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова и др.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют различные общенаучные и специальные методы познания. В числе первых – диалектический, исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтический; среди специальных – юридико-технический, сравнительно-правовой (диахронный и синхронный), толкования норм права и некоторые другие.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет одно из первых комплексных исследований участия представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетном контроле.
Сформулировано собственное определение функции по участию в бюджетном контроле представительных органов публичной власти. В рамках данной функции выделено две субфункции.
Выявлены принципы, наличие которых обеспечивается участием представительных органов в осуществлении бюджетного контроля.
Сформулированы предложения по использованию исторического опыта России и зарубежного опыта в сфере финансового контроля, в том числе по совершенствованию законодательства России.
Предложен ряд мер по оптимизации норм федерального законодательства о бюджетном контроле (связанные с современным этапом его реформирования), а также меры по приведению в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, а также правоприменительной практики в регионах.
В частности, предложено сохранить возможность выборного порядка формирования муниципальных контрольно-счётных органов.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Участие представительного органа публичной власти Российской Федерации в бюджетном контроле – одна из его неотъемлемых функций. Состоит в реализации контрольных полномочий представительным органом государственной (муниципальной) власти в сфере разработки, принятия и исполнения соответствующего бюджета.
2. Осуществление данной функции представительных органов публичной власти происходит при реализации двух субфункций по участию в финансовом контроле – непосредственно представительным органом и через специализированные органы парламентского контроля – контрольно-счётные палаты. При этом ключевым моментом правового положения контрольно-счётных органов муниципальных образований является условие о подотчетности представительному органу местного самоуправления, а не о подчиненности ему, что свидетельствует об определенной самостоятельности контрольных органов.
3. Дополнительно к существующим принципам осуществления финансового контроля представительными органами публичной власти предлагается выделять следующие:
- представительной демократии, базирующейся на демократии непосредственного характера (при этом – чем ближе уровень осуществления власти к населению, тем шире должно быть проявление его участия в осуществлении такого контроля);
- независимости бюджетного контроля представительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от федеральных органов власти в части использования собственных средств региональных и местных бюджетов;
- гарантированности статуса органов специального (парламентского) контроля в финансовой сфере.
4. Предлагается внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ с целью устранения существующего несоответствия между Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В БК РФ представительные органы государственной власти не относятся к органам государственного финансового контроля, в то время как согласно ФЗ «Об общих принципах организации…» они относятся к органам, осуществляющим контроль за использованием государственных финансовых средств.
5 Установление в качестве приоритетного Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по отношению к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представляется неоправданным, поскольку он в условиях финансово-экономического кризиса недопустимым образом сужает компетенцию контрольных органов муниципальных образований.
Предлагается вернуть соответствующие нормы в Закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и вновь наделить контрольные органы муниципальных образований соответствующими полномочиями в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.
6. Несмотря на принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» следует не включать органы муниципального финансового контроля в систему органов государственного финансового контроля, а завершить формирование системы муниципального финансового контроля – т.е. формировать органы финансового контроля, подотчётные представительному органу муниципального образования, не только на уровне муниципального района и городского округа, но и на уровне поселений. В случае же невозможности для поселения финансировать деятельность контрольного органа на постоянной основе предусмотреть возможность учреждения должности муниципального аудитора, действующего, в том числе, на договорно-правовой основе.
7. Позиция Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» в части порядка формирования контрольных органов муниципальных образований, предполагающая формирование контрольных органов только представительными органами муниципальных образований, тогда как ранее – был возможен и выборный порядок тоже, не может быть оценена позитивно. Предлагается сохранить действующий порядок формирования контрольных органов муниципальных образований, предусматривающий возможность формирования их представительным органом местного самоуправления либо на муниципальных выборах. Этот вопрос должен решаться на местном референдуме.
8. Законодательство субъектов Российской Федерации, достаточно последовательно включает контрольно-счётные органы субъектов федерации в число органов парламентского финансового контроля. Наиболее правильным является подход Ставропольского края, в Уставе которого закрепляется специальная глава, посвящённая Счётной палате Ставропольского края. В то же время, целесообразно изменить последовательность расположения глав в Уставе, т.к. расположение главы о Счётной палате вслед за главой об исполнительной власти, но перед главой о судебной власти может вызвать непонимание парламентской природы данного органа финансового контроля
9. На протяжении всей истории своего развития государственный финансовый контроль в России оставался элементом административного управления финансами. Государственный финансовый контроль в России не был наделен такими элементами, как независимость, несменяемость, беспристрастность, эффективность и гласность. Участие представительных органов публичной власти в финансовом контроле призвано обеспечить наличие этих начал.
В советский период государственный финансовый контроль по своему содержанию был шире, чем контроль просто за расходованием государственных финансов, так как органы государственного контроля осуществляли контроль и в отношении решений, принимаемых правительственными органами. С учётом данного недостатка необходимо отграничивать на современном этапе финансово-контрольную деятельность представительных органов публичной власти от деятельности по внутреннему финансовому контролю.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при совершенствовании законодательства, регулирующего участие представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в финансовом контроле, и практики его применения. Также результаты могут быть использованы при проведении дальнейшего изучения деятельности этих органов, в учебном процессе – в рамках преподавания дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право», «Финансовое право», а также специальных курсов, посвященных финансовому контролю и участию в нём представительных органов публичной власти.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения диссертации и результаты исследования нашли соответствующее отражение в опубликованных автором научных работах, в том числе трёх – в рецензируемых научных изданиях. Выводы и предложения сообщались в докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, заседаниях кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.
Структура и объём диссертации. Структура работы определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.
Понятие финансового и бюджетного контроля в России
Важнейшей частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований является финансовый контроль. СО. Шохин указывает, что организация и функционирование чёткой системы финансового контроля - обязательный и непременный элемент финансовой политики, и поэтому совершенствование системы финансового контроля должно осуществляться не автономно, а как звено в общей системе мер перестройки финансового механизма. При этом, государство использует финансовый механизм, как важнейшее средство контроля за эффективным расходованием государ-ственных ресурсов . Исследователи отмечают, что финансовый контроль одновременно является составной частью единого механизма государственного контроля3.
Н.И. Химичева определяет финансовый контроль, как контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и её регио 4 НОВ .
Ю.А. Плотникова предлагает понимать под финансовым контролем регламентированную нормами права, многоаспектную деятельность федеральных и региональных органов власти, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, органов местного самоуправления, а также негосударственных органов, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц по контролю за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования всех финансовых ресурсов государства, имеющую целевую направленность на выявление и предупреждение нарушений в финансовой сфере, а также влияние на обеспечение проведения единой финансово-правовой политики государства5.
СО. Шохин называет финансовым контролем многоаспектную, межотраслевую систему надзора, наделённых контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета .
Как указывает Е.Ю. Грачёва, существование финансового контроля объективно обусловлено контрольной функцией финансов . Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.
Государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется при помощи создаваемой государством системы органов государственного и муниципального финансового контроля. Она представляет собой элемент общей структуры контрольных органов государства (муниципальных образований) и вместе с тем выступает как важнейшая часть того финансового механизма, с помощью которого государство (муниципальные образования) реализует свою финансовую политику .
Многообразие финансовых отношений, субъектами которых выступают государство и муниципальные образования, обусловливает широкую сферу деятельности государственного и муниципального финансового контроля. Это бюджетный, налоговый, денежно-кредитный, валютный, страховой, таможенный и другие виды финансового контроля, осуществляемого государственными органами в пределах своей компетенции. Перечень задач, решаемых органами государственного и муниципального финансового контроля, весьма разнообразен. Это обстоятельство предопределяет разделение функций между институтами финансового контроля путём закрепления за каждым органом определённой сферы деятельности, т.е. его компетенцию.
Многие исследователи приходят к обоснованному выводу о том, что осуществление финансового контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права . Данная подотрасль финансового права имеет сложную структуру, включающую финансово-правовые нормы, которые входят в общую и в особенную части финансового права. Есть ряд критериев, позволяющих отличать нормы общей и особенной частей названной подотрасли финансового права10.
Е.Ю. Грачёва также указывает, что финансовый контроль является сложной категорией. С одной стороны, это функция государственного управления в области финансов, по отношению к которому финансовый контроль выступает средством, инструментом реализации политики государства. С другой стороны, сам финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, имеющую свои цели, методы, способы, формы реализации. Автор впервые предпринимает попытку рассмотрения финансового контроля в системе категорий «цель - средство - результат» и делает вывод, что целью финансового контроля является установление правопорядка в процессе осуществления финансовой деятельности .
Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания чёткой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить её эффективность и целесообразность .
В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).
В свою очередь государственный и муниципальный финансовый контроль может быть:
- общим, т.е. осуществляемым органами государственной власти и местного самоуправления общей компетенции, а также специальными контрольными органами;
- ведомственным, т.е. проводимым на подведомственных организациях контрольно-ревизионными службами главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Некоторые исследователи при классификации финансового контроля акцентируют внимание на разделении его на две основные группы - государственный и негосударственный .
Е.В. Терехова указывает, что негосударственный финансовый контроль является перспективным направлением финансовой деятельности в разрезе отдельных его видов, таких как: общественный финансовый контроль; внутрихозяйственный финансовый контроль; муниципальный финансовый контроль; аудит .
Значение негосударственного финансового контроля состоит в том, что при его проведении проверяются, соблюдение установленного правопорядка и финансовой дисциплины в процессе финансовой деятельности, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности финансовой деятельности в целом.
Муниципальный финансовый контроль, будучи одной из форм управления бюджетными ресурсами должен рассматриваться как совокупность мероприятий, проводимых контрольными органами по проверке законности и эффективности действий бюджетополучателей в процессе образования, распределения и использования денежных фондов, находящихся в их ведении; в выявлении резервов увеличения доходов бюджета и совершенствовании бюджетно-налоговой дисциплины15.
Муниципальный финансовый контроль базируется на реализации контрольной функции финансов, имеет свои цели, задачи, функции и принципы организации, свойственные негосударственному финансовому контролю. Следовательно, муниципальный финансовый контроль является видом негосударственного финансового контроля, в процессе которого осуществляются процедуры проверки за движением муниципальных финансовых средств, а так же контроль над формированием и использованием местного бюджета .
Развитие бюджетного контроля как составляющей финансового контроля в зарубежных странах
Контрольные отношения зародились в древнем мире с возникновением первых государственных образований Античного мира и Древнего Востока. В них - целые многообразия организационных форм контрольной деятельности. Древнее государство, так же как современные государства, не могли существовать без налогов с населения. Появление финансов породило и институт контроля за ними. Поэтому первые организационные формы контрольной деятельности отличаются деспотической формой правления и строжайшей централизацией, Высший контроль за финансами осуществляет государь через своих визирей и наместников, наладивших строжайший учет получаемых доходов. Все существующие органы контроля подчинены царской воле.
С появлением законодательства в VII веке до н. э. эта деятельность получает законодательное закрепление, а возникшие отношения уже регулируются кодексом финансового и торгового права Бокхориса. Таким образом, финансовый контроль приобретает формы правового регулирования и становится государственным контролем, осуществляемым господствующей государственной властью. В частности, в Индии вся законодательная власть принадлежала царю, который являлся главным финансовым контролером в государстве, главой фискальной администрации, верховным судьей. К середине второго тысячелетия до н.э. появилась потребность в организации контроля. Органы контроля управлялись царскими наместниками по принципу «чакра-вантина» - единоуправления. Деятельность органов контроля и назначение чиновников, их возглавляющих, осуществлялась эдиктами, издаваемыми от имени и по велению царя, и регулировалась нормами (дхармы), содержащимися в сборниках. Аналогичным образом осуществляется организация и становление органов государственного контроля в Древнем Китае, которое условно проходит за четыре периода. В каждом периоде во главе государственного контроля стоял царь, обладавший всей полнотой власти. Непо- средственно органы контроля возглавляли старейшины (шан-инь). Должности контролеров, писцов, сборщиков налогов занимали профессиональные чиновники, которые в своей контрольной деятельности руководствовались твердо установленными едиными законами. Малейшие проступки карались очень строго. Регулирование деятельности этих органов осуществлялось уложением, состоящим из 3000 статей («Книга законов», написана Лу Куем). В государствах античного мира органы государственного контроля впитали в себя и формы правления государств, их учредивших, такие как аристократическая, монархическая, республиканская59.
В частности, для эволюции органов государственного контроля Греции характерны три периода. Впервые государственный контроль начинает проявляться в государственных образованиях на территории Греции (II тысячелетие до н.э.). С завоеванием Александром Македонским Аттики (конец IV в. до н.э.) государственный контроль начинает проявляться в новых организационно-правовых формах. В конце V в. до н.э. высшим контрольным органом страны становится Совет пятисот, который контролировал финансовую деятельность всех должностных лиц государства, заслушивал их отчеты. Под руководством Совета действовал весь финансовый и административный аппарат афинского государства. Таким образом, высшие органы контроля были полностью подотчетны Народному Собранию, осуществляющему обсуждение и утверждение государственного бюджета, и контроль за его исполнением. Для осуществления контроля была создана специальная коллегия, которая получила от Народного Собрания полномочия по контролю за строгим соблюдением законов, контроль за исполнением правительственными органами государственного бюджета. Таким образом, есть основания полагать, что многие принципы римских органов государственного финансового контроля сохранились до нашего времени. Сохранилась коллегиальность в некоторых странах; система сдержек и противовесов; участие народа в контрольной деятельности государственных органов; постоянный парламент, каким был римский сенат; ответственность высших должностных лиц финансового контроля перед народом, парламентом, судом и т.д.
Новый этап развития контрольных отношений ведется от годов 40-50 годов XVII века. В этот период происходит революционное преобразование существующих органов финансового контроля в Англии, Нидерландах, Франции, а также в США. В остальных регионах мира органы финансового контроля сохраняют свои организационно-правовые формы в прежнем виде. Государство развивается в правовых формах деления государственной власти на три основные ветви. В этих условиях государственные органы финансового контроля сохраняют прежние организационно-правовые формы. В частности, в Великобритании из-за недостатка денежных средств был создан парламент, работавший с 13 апреля 1640 г. и отказавший королю в субсидиях по заключению Счётной палаты, в результате чего и был распущен. Однако, для контроля за королем была создана должность комиссара и закреплён порядок контроля общественных денег. К началу XIX в. парламент решил, что будет проводить не только последующий контроль за общественными деньгами, но также следить за тем, чтобы деньги, выделяемые из казны, выделялись соответствующим образом на соответствующие цели. Для этого в 1834 году он объединил работу старших ревизоров и комиссаров. А лицо, возглавляющее это объединение, назвали Главным ревизором, что соответствует статусу Председателя Счетной палаты60.
Государственные органы контроля за бюджетом в США появляются лишь к середине XVIII в., когда возникшие между Северо-Американскими колониями и метрополией противоречия были разрешены созданием нового государства: США (1781 г.). В 1787 году была принята Конституция, по которой контрольная власть принадлежала Конгрессу. При этом каждый штат создавал свой орган контроля за финансами, подчинявшийся губернатору. К началу XX века число высших органов финансового контроля штатов достигло 48, по одному в каждом штате.
Для сравнения, во Франции к 1788 г. было создано 85 департаментов, которые находились под контролем Счетного суда. Это было связано с тем, что Национальное Собрание приняло на себя ежегодное составление и утверждение бюджета, установление налогов, контроль за расходованием государственных средств; предусматривалось создание государственных органов, выполняющих контрольные функции, которые к концу осени 1791 г. были созданы во всех областях. За 100 лет своего существования организационно-правовая форма органов контроля Франции менялась в зависимости от изменения формы правления государства. В частности, в ноябре 1852 г. конституционным законом империя была восстановлена, а органы финансового контроля вновь были строго централизованы и в иерархическом порядке подчинялись лично императору. В развитие закона 26 декабря издается декрет от 14 марта 1893 г., в котором устанавливается порядок и формы нового контроля. В каждом министерстве министры назначают особое должностное лицо, в обязанности которого входит контроль за выполнением утвержденных смет.
Контрольные отношения в Германии к началу XIX века всё ещё оставались, хотя и номинально, в формах, закрепленных в «Священной Римской империи» германской нации, насчитывающей в своем составе более 300 организационных форм финансового контроля, размещённых на территории 300 государств. Однако в 1818 г. Высшая Счётная палата была переведена в Потсдам в связи с тем, что в этот период возрастает роль финансов и усиления контроля за ними. На Высшую Счётную палату Пруссии в 1868 г. были дополнительно возложены задачи ревизии счетов Северо-Германского союза. От Пруссии зависело все налогообложение и утверждение бюджета.
Развитие контрольных отношений в Японии в середине XIX в. зависело от состояния социально-политического состояния в стране. Реальная власть находилась в руках сегуна (полководца) - высшего должностного лица, являвшегося главнокомандующим и начальником всего аппарата государственного управления, бесконтрольно осуществлявшего исполнительно распорядительные, фискальные и законодательные функции. Парламенту было предоставлено право утверждать бюджет, вводить новые налоги, давать согласие на заключение государственного займа или принятие каких-либо иных финансовых обязательств. Контроль за финансами возлагался на Тайный Совет, призванный по указанию императора оберегать важнейшие государственные дела.
Контрольные отношения в Китайской империи (в конце XVIII начале-XIX вв. - династия Цин) переживали упадок. Среди сановников преобладала коррупция, свидетельствовавшая о разложении феодальной системы. В 1850г. произошел государственный переворот, в результате которого были созданы новые формы управления, в том числе и служба высшего финансового контроля, которая обобщала сведения, поступившие от органов финансового контроля с мест. Эти органы создавались для контроля за налогами.
Организация контроля за исполнением бюджета в государствах периода новейшего времени характеризуется противоречивостью развития контрольных отношений в различных государствах, ставшей отражением противоречивой эпохи. Все это породило в каждой стране специфические для них организационно-правовые формы финансового контроля. В конце XX века стала очевидна неизбежность совершенствования контрольных отношений и организационно-правовых форм на демократических началах во всемирном масштабе. В этот период выделяются несколько основных направлений государственно-правового развития контрольных отношений: эволюция государства «либеральной демократии»; временное установление авторитарных режимов, наиболее характерным из которых является фашистский («национал-социалистический») режим Германии; возникновение социалистической государственности, существенно отличающейся как от «либеральной демократии», так и от фашизма. Поэтому в современном стремлении к существованию организационно-правовых форм финансового контроля недопустимо механическое копирование иностранного опыта.
Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в бюджетном контроле
Конституция Российской Федерации содержит небольшое количество норм о публичных финансах и системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Напрямую в ней не говорится и о финансовом контроле, осуществляемом законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако необходимость такого контроля вытекает из ст.ст. 72-73 Конституции, описывающих предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов и предметы самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, а также указания на статус Счётной палаты России, образуемой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, в ч. 5 ст. 101. Поскольку предполагается принятие бюджетов субъектов Российской Федерации, постольку необходим и контроль за их исполнением.
Ю.А. Плотникова считает необходимым ввести в научный оборот вместо термина «финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти» термин «парламентский финансовый контроль», под которым следует рассматривать регламентированную нормами права деятельность Федерального Собрания, его двух палат, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и образованных ими органов, а также отдельны депутатов и формируемых органов в структуре представительной власти субъектов РФ по реализации постоянного контроля за законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов в сфере управления .
Ю.А. Плотникова также полагает, что парламентский финансовый контроль является приоритетным видом государственного контроля и государственного финансового контроля в частности, который осуществляется органами представительной (законодательной) государственной власти в сфере управления как постоянный контроль за законностью и целесообразностью действий в области аккумулирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов .
Для более детального исследования института финансового контроля в рамках финансового права исследователями предлагается выделить из системы общегосударственного финансового контроля отдельное его направ-ление - региональный финансовый контроль . И.Б. Лагутин отмечает следующее: «По содержанию понятие «региональный финансовый контроль» состоит из внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и внешнего финансового контроля на уровне муниципальных образований. Обосновывается это тем, что система организации и правового регулирования этих уровней общегосударственного финансового контроля во многом схожа. Часто местные финансово-контрольные органы в системе представительной власти создаются по подобию контрольно-счётных палат субъекта, в составе которого находится то или иное муниципальное образование. Следовательно, эти уровни власти как элементы общегосударственного финансового контроля можно рассматривать в комплексе. Такой подход даёт возможность понять, как будет в дальнейшем развиваться наиболее слабое звено в системе финансового контроля в нашей стране - контроль на уровне местного самоуправления».
С приведённой точкой зрения нельзя согласиться, поскольку финансовый контроль на уровне муниципальных образований исходя из статуса органов местного самоуправления не может быть признан элементом государственного финансового контроля. В отношении финансового контроля, осуществляемого представительными органами местного самоуправления, уместнее было бы употреблять формулировку «финансовый контроль представительных органов публичной власти». Кроме того, российское законодательство применительно правоотношениям, возникающим на уровне субъектов Российской Федерации, не использует термина «региональный». Думается, следует в данном случае говорить о финансовом контроле, осуществляемом органами публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации.
Порядок участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в финансовом контроле, в том числе на территории Северо-Кавказского федерального округа, регламентирован рядом федеральных нормативно-правовых актов.
Прежде всего, это Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г133.
В п. «а» ч.4 ст.5 данного Закона указывается, что представительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.
Органами государственного или муниципального финансового контроля являются контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления . Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации135.
Долгое время правовой статус органов, образуемых представительными органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для осуществления финансового контроля, не был комплексно регламентирован каким-либо федеральным нормативно-правовым актом. Совсем недавно в этой сфере принят Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который вступил в силу с 1 октября 2011 года. В рамках данной темы представляется целесообразным его детальное рассмотрение.
Указанным Федеральным законом контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации определяется как постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля, образуемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Контрольно-счётный орган субъекта Российской Федерации подотчётен законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
В рассматриваемом Федеральном законе чётко прописано, что контрольно-счётные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Достаточно часто в теории финансового права, а также на практике возникала путаница при определении организационной принадлежности контрольно-счётных органов. Так, в частности, в отношении Счётной палаты Российской Федерации неоднократно употреблялись выказывания о её нахождении в структуре органов представительной власти РФ . А.С. Бурмистров отмечает, что положение структурного подразделения аппарата парламента занимают счётные палаты около десяти субъектов РФ: Республики Чувашия, Хабаровского края, Нижегородской, Сахалинской, Свердловской, Псковской, Тульской областей, Ненецкого автономного округа, города Санкт-Петербурга . Названный автор пишет, что правовое положение счётной палаты субъекта РФ как части аппарата регионального парламента закрепляется законодателем в нормах о наименовании контрольно-счётного органа, замещении должностными лицами счётной палаты должностей государственной службы в аппарате законодательного органа, финансировании деятельности палаты по смете законодательного органа, об утверждении регламента контрольно-счётного органа, структуры, штатного расписания постановлением законодательного органа власти субъекта РФ, об отсутствии у палаты прав юридиче-ского лица . Однако в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абз. 3 ч. 2 ст. 265) закреплено право законодательных (представительных) органов на создание собственных контрольных органов, что, как представляется, подразумевает организационную самостоятельность таких органов.
Формулирование нормы об организационной обособленности контрольно-счётных органов непосредственно Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» представляется положительным моментом в правовом регулировании.
Участие представительных органов местного самоуправления в бюджетном контроле
В ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Бюджетные полномочия органов местного самоуправления» закрепляется, что к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
-установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
-установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
-определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
-установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо перечисленных полномочий относятся:
-установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;
-установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
-определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
В соответствии с ч. 1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчёт об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов органов местного самоуправления в области бюджета.
В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения153.
В соответствии с чЛО ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования в сфере финансового контроля относятся: утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
Вместе с тем основную роль в осуществлении финансового контроля на уровне муниципальных образований играют контрольные органы муниципальных образований. Их деятельность нельзя в полном смысле слова относить к финансовому контролю со стороны представительных органов, поскольку они являются организационно-обособленным, самостоятельным видом органов местного самоуправления. В отличие от счётных палат субъектов Российской Федерации, в настоящее время контрольные органы муниципальных образований могут быть сформированы не только представительными органами соответствующего уровня, но и созданы путём проведения на муниципальных выборов (ч. 2 ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Несмотря на вышеуказанные замечания, представляется возможным рассмотрение проблематики статуса контрольного органа муниципального образования в рамках данного параграфа. Это преимущественно связано с тем, что по своей сути контрольный орган муниципального образования вы полняет аналогичные со счётными палатами субъектов функции, его деятельность в значительной степени направлена на осуществления финансового контроля за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Поэтому, несмотря на универсальность контрольных функций рассматриваемого органа, содержание его деятельности сводится к практическому воплощению контрольных функций представительных органов местного самоуправления.
В.И. Васильев полагает, что контрольный орган муниципального образования «не имеет полномочий по решению вопросов местного значения, его полномочия суть продолжение, развитие контрольных полномочий представительного органа. С формальной точки зрения его нельзя причислить к категории органов местного самоуправления»154.
Вряд ли можно полностью согласиться с тем, что контроль за исполнением местного бюджета не является полномочием по решению вопросов местного значения. Тем не менее, и указанный автор полагает, что «по существу роль такой структуры весьма важна и приобретает всё большее значение в силу приближенности контроля к решению социально-экономических проблем муниципальной власти» .
Ч. 2 статьи 34 рассматриваемого Федерального закона называет обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Таким образом, создание контрольного органа не является обязательным (что, видимо, не совсем правильно применительно к таким видам муниципальных образований как муниципальные районы и городские округа).
По указанной проблеме СВ. Степашин в своём докладе отметил, что, к сожалению, ни Бюджетный кодекс, ни Федеральный закон № 131-ФЗ не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за средствами местных бюджетов и муниципальным имуществом. Это обстоятельство уже приводит к негативным последствиям и используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля за своей деятельностью в финансово-материальной сфере. Анализ показывает, что часто представительные органы местного самоуправления формируются из местных руководителей, которые связаны между собой корпоративными интересами. Именно в таких муниципальных образованиях при подготовке изменений в Уставы обычно игнорируется положения 131-го Федерального закона о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются расходы на его содержание .
С другой стороны, в качестве положительного момента следует отметить хотя бы то, что возможность создания такого органа и основы его статуса определены на федеральном уровне - в ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Д.А. Королёв справедливо указывает, что нынешнее наименование контрольного органа муниципального образования в федеральном законодательстве шире осуществляемых им функций. Правильнее указанный орган местного самоуправления именовать не контрольным органом муниципального образования, а финансово-контрольным органом муниципального образования или закрепить в качестве единственно возможного одно из предлагаемых в ст. 38 Федерального закона наименований - контрольно-счётная палата или ревизионная комиссия.
