Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации 14
1.1. Понятие и признаки договора как источника права в Российской Федерации 14
1.2. Конституционно-правовые договоры субъектов Российской Федерации в системе источников конституционного права России 46
1.3. Договор как источник конституционного (государственного) права в зарубежных правовых системах 77
1.4. Конституционно-правовое (государственно-правовое) договорное регулирование в России в советский и постсоветский периоды 93
Глава 2. Разграничение полномочий и взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях 123
2.1. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации как участник конституционно-правовых договорных отношений 123
2.2. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации как участник конституционно-правовых договорных отношений 133
2.3. Процедура обжалования и отмены конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации 151
Заключение 163
Список литературы 169
- Понятие и признаки договора как источника права в Российской Федерации
- Конституционно-правовые договоры субъектов Российской Федерации в системе источников конституционного права России
- Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации как участник конституционно-правовых договорных отношений
- Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации как участник конституционно-правовых договорных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный этап развития правовой системы Российской Федерации свидетельствует о широком распространении договорных форм регулирования отношений в публично-правовой сфере. «Как внутри государств, так и вовне более остро и масштабно ощуща-ется потребность в договорных методах регулирования. Публичный договор вышел на арену общественной жизни, сочетаясь как с частно-правовыми договорами, так и с классическими общенормативными способами регулирования общественных отношений»1. Публичный договор используется во многих отраслях публичного права (международном, конституционном, административном и других).
Федеративное устройство России позволяет субъектам Российской Федерации участвовать в конституционно-правовых договорных отношениях. Полномочия субъектов Российской Федерации по заключению конституционно-правовых договоров закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и являются одной из гарантий самостоятельности субъектов Российской Федерации в определении собственных приоритетов социально-экономического развития и выработки на их основе своей государственной политики.
Вместе с тем действующее законодательство характеризуется неполнотой правового регулирования института конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации. В нем отсутствуют правовые нормы, определяющие место таких договоров в правовой системе Российской Федерации, порядок их заключения, исполнения и обжалования, а также правовые нормы, устанавливающие разграничение полномочий органов государствен-
1 Тихомиров, Ю.А. Публичное право / Ю.А.Тихомиров. М., 1995. С. 182.
ной власти субъектов Российской Федерации по участию в конституционно-правовых договорных отношениях и их взаимодействию в данной сфере.
При этом, по замечанию М.Н.Бродского и А.А.Ливеровского: «Особую актуальность приобретают такие вопросы, как обеспечение соответствия правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также вопросы привлечения к ответственности органов государст-венной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц за незаконные действия»1.
Степень научной разработанности темы и теоретическая база исследования. Необходимо отметить, что при наличии большого количества научных работ, посвященных договорной проблематике, включая работы по вопросам общей теории договора, нормативных договоров, конституционно-правовых договоров, а также работ, посвященных исследованию правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе работ по вопросам разграничения их полномочий и правового регулирования их взаимодействия, остается недостаточно исследованным институт конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации, включающий в себя вопрос о разграничении полномочий pi взаимодействии органов государственной власти субъекта Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях.
Анализ основных научных представлений о договоре как источнике
права был произведен на основе работ таких авторов, как С.С.Алексеев,
Л.И.Антонова, А.Н.Бабенко, Д.Н.Бахрах, А.А.Белкин, Г.Г.Бернацкий,
М.И.Брагинский, В.В.Витрянский, Н.А.Власенко, В.Б.Гольцов, А.В.Демин,
И.Л.Зайцева, В.В.Иванов, Ш.В.Калабеков, А.Ю.Калинин, Т.В.Кашанина,
А.В.Кашанин, С.А.Комаров, А.Н.Колокольцев, И.В.Котелевская,
Я.М.Магазинер, М.Н.Марченко, И.В.Мелькумов, Н.Л.Морозов,
1 Бродский, М.Н. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации / М.Н.Бродскии, А.А.Ливеровский-СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 2000. С. 367.
В.С.Нерсесянц, Т.А.Парфенова, Т.К.Примак, В.Г.Розенфельд, В.И.Сенчищев, Л.И.Спиридонов, Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, Е.А.Толкачев, Ю.К.Толстой, В.С.Фридман, Д.В.Хаустов, Е.А.Юртаева, О.В.Ядринцева.
Специфика договора в системе источников конституционного (государственного) права в советской и современной России и в иностранных государствах исследовалась на основе работ таких ученых, как: С.А.Авакьян, М.П.Авдеенкова, А.С.Автономов, Н.В.Алехина, М.В.Баглай, С.Ю.Биджева, П.Н.Бирюков, А.Бланкенагель, К.Браун, М.Буэнгер, Б.П.Елисеев, А.А.Гончаров, Э.П.Григонис, Е.В.Гриценко, Н.М.Добрынин, В.Б.Евдокимов, А.Ф.Жданов, О.А.Жидков, С.А.Иванов, И.А.Исаев, М.Ф.Казанцев, П.М.Кандалов, Дж.Кинсэйд, К.Е.Колибаб, Т.П.Колпакова, В.Н.Кудрявцев, О.Е.Кутафин, И.В.Лексин, С.А.Максимова, М.С.Матейкович, А.А.Мишин, И.Р.Насыров, Т.Т.Озиев, В.В.Онохова, К.Осакве, П.Пернталер, М.С.Саликов, А.С.Серебренникова, С.С.Собянин, Б.А.Страшун, А.И.Трусов, И.А.Умнова, Я.А.Франчук, Л.Фридмэн, В.А.Черепанов, А.Н.Чертков, Е.В.Чурсина, В.М.Шумилов, Ю.А.Юдин.
Анализ проблем в сфере разграничения полномочий и организации взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях проводился с привлечением работ таких авторов, как: О.В.Анциферова, Ю.Г.Арзамасов, П.А.Астафичев, И.В.Бабичев, А.В.Безруков, М.Н.Бродский, Б.Н.Габричидзе, П.И.Гаркуша, Н.И.Глазунова, Н.Ф.Гуцан, М.В.Демидов, Н.Е.Егорова, А.П.Жуков, О.И.Зазнаев, Е.Н.Знновкина, В.Д.Зорькин, И.А.Конюхова, В.П.Кириленко, Е.Г.Крылова, А.А.Ливеровский, В.В.Лунеев, А.В.Мазуров, А.В.Макоев, А.В.Митянина, В.А.Овчинников, А.А.Старовойтов, И.А.Стародубцева, В.Е.Чиркин.
Объектом диссертационного исследования являются публично-правовые договорные отношения.
Предмет диссертационного исследования составляют правовые особенности конституционно-правовых договоров субъектов Российской Феде-
рации и связанные с ними проблемы разграничения полномочий и взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является разработка правового института конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации, включающего правовое регулирование разграничения полномочий и взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях.
Для достижения указанной цели в работе решались следующие задачи:
На основе исследования договоров как источников права в Российской Федерации выявить правовые особенности конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации.
Сформулировать понятие и обосновать признаки конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации в правовой системе России.
3. Разработать классификацию конституционно-правовых догово
ров субъектов Российской Федерации и рассмотреть особенности отдельных
видов указанных договоров.
Провести сравнительно-правовой анализ теории и практики конституционно-правового (государственно-правового) договорного регулирования в зарубежных государствах.
Провести историко-правовой анализ опыта заключения конституционно-правовых (государственно-правовых) договоров в советской и постсоветской России.
Выявить особенности правового статуса органов государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с разграничением полномочий по участию в конституционно-правовых договорных отношениях субъекта Российской Федерации.
Сформулировать предложения по совершенствованию правового ре-
гулирования порядка заключения, исполнения и обжалования конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет всеобщий диалектический метод познания, общенаучные методы: исторический, логический (анализ, синтез, индукция, дедукция), системный и структурный подходы, а также частно-научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, структурно-функциональный.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, акты Конституционного Суда Российской Федерации, акты федеральных судов общей юрисдикции, акты арбитражных судов, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты Уставного суда Санкт-Петербурга, договоры и соглашения, конституции иностранных государств, а также советские конституции и иные правовые акты советского времени, затрагивающие отдельные аспекты исследуемой проблематики.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые осуществлено комплексное исследование особенностей конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации в связи с разграничением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях.
Основные научные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовые договоры субъектов Российской Федерации являются одним из видов конституционно-правовых договоров, обладают признаками договора как общеправовой категории и имеют собственные отличительные признаки, к которым относятся: 1) эти договоры являются ча-
стью правовой системы субъекта Российской Федерации и создают права и обязанности для субъекта Российской Федерации; при этом в правовой системе субъекта Российской Федерации конституционно-правовые договоры субъекта Российской Федерации занимают более высокое место по отношению к конституционно-правовым договорам, заключаемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации от своего имени; 2) устанавливают политические основы взаимоотношений субъекта Российской Федерации с иными субъектами договорных отношений; 3) являются основой для принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации правовых актов, направленных на реализацию этих договоров; 4) заключаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации; 5) заключаются по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в интересах жителей субъекта Российской Федерации; 6) являются одной из гарантий самостоятельности субъектов Российской Федерации в определении собственных приоритетов социально-экономического развития и выработки на-их основе своей государственной политики.
2. К критериям классификации конституционно-правовых договоров
субъекта Российской Федерации относятся: содержание (нормативные и не
нормативные договоры), субъектный состав (договоры могут заключаться с
федеральными органами государственной власти, субъектами Российской
Федерации, муниципальными образованиями, хозяйствующими субъектами,
иностранными субъектами права), срок действия (срочные и бессрочные до
говоры), сфера действия (административно-политическая, социально-
экономическая, культурная, научно-техническая и другие).
3. В целях обеспечения единообразия правового регулирования консти
туционно-правовых договорных отношений субъектов Российской Федера
ции в подпункте «з» пункта 2 статьи 5 и подпункте «а» пункта 7 статьи 18
Федерального закона от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее по тексту - Федеральный закон № 184-ФЗ) необходимо указать единый термин «конституционно-правовой договор субъекта Россршской Федерации» применительно к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по подписанию таких договоров и полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению законом таких договоров.
4. Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по представлению субъекта Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей и подписанию договоров от имени субъекта Российской Федерации являются гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации в проведении своей государственной политики, носят представительский характер, характеризуют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации как политического руководителя субъекта Российской Федерации и выходят за рамки полномочий исполнительной власти.
При этом наделение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации данными полномочиями создает конкуренцию его полномочий с полномочиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представляющего интересы населения субъекта Российской Федерации, и требует разграничения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по участию в конституционно-правовых договорных
1 Собрание законодательства РФ. - 1999. -№ 42. - Ст. 5005; 2003. -№ 27. - Ст. 2709; 2005. -№ 1. - Ст. 17, 25; 2006. - № 1. - Ст. 10; № 23. - Ст. 2380; № 30. - Ст. 3287; № 31. - Ст. 3452; № 44. - Ст. 4537; № 50. -Ст. 5279; 2007. - № I. - Ст. 21; № 13. - Ст. 1464; № 21. - Ст. 2455; № 30. - Ст. 3747, 3805, 3808; № 46. -Ст. 5553.
отношениях субъекта Российской Федерации и правового регулирования их взаимодействия в данной сфере.
5. Разграничение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по участию в конституционно-правовых договорных отношениях субъекта Российской Федерации должно осуществляться следующим образом:
к полномочиям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации должны быть отнесены: ведение переговоров от имени субъекта Российской Федерации и назначение представителей по ведению переговоров, составление проектов договоров, подписание договоров, направление подписанных договоров в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации для их утверждения законом субъекта Российской Федерации, опубликование договоров;
к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должны быть отнесены: получение информации о переговорах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров, направление рекомендаций высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров, принятие законов субъекта Российской Федерации об утверждении договоров.
В целях исключения противостояния органов государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере конституционно-правовых договорных отношений должно осуществляться путем:
1) создания совместных рабочих групп с участием депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представителей исполнительных органов государст-
венной власти субъекта Российской Федерации для согласования правовых позиций на стадии ведения переговоров и подготовки проектов договоров;
обмена предложениями и иной информацией по вопросу о заключении договоров и их исполнении;
закрепления правового механизма учета рекомендаций законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации по вопросу о заключении договоров.
В целях предотвращения конкуренции законов субъекта Российской Федерации и конституционно-правовых договоров субъекта Российской Федерации в Федеральном законе № 184-ФЗ необходимо установить, что конституционно-правовые договоры субъекта Российской Федерации, требующие внесения изменений в законы субъекта Российской Федерации или принятия законов субъекта Российской Федерации, вступают в силу после утверждения законом субъекта Российской Федерации и имеют силу закона субъекта Российской Федерации. Одновременно в Федеральном законе № 184-ФЗ необходимо установить право субъектов Российской Федерации предусматривать утверждение законом субъекта Российской Федерации иных конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации.
В целях обеспечения гарантий прав граждан на информацию в Федеральном законе № 184-ФЗ необходимо предусмотреть обязательность официального опубликования конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации.
В целях предотвращения противоречивой конституционно-правовой практики, связанной с обжалованием конституционно-правовых договоров субъектов Российской Федерации, необходимо внести дополнения в часть 1 статьи 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»1, предусматриваю-
1 Собрание законодательства РФ.- 1997. -№ 1.-Ст. 1; 2001.-№51.-Ст. 4825; 2005.-№ 15.-Ст. 1274.
щие полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации по проверке соответствия конституции (уставу) субъекта Российской Федерации конституционно-правовых договоров субъекта Российской Федерации.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что осуществленная в ней разработка научных положений правового института конституционно-правового договора субъекта Российской Федерации, включающего правовое регулирование разграничения полномочий и взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях субъектов Российской Федерации, вносит определенный вклад в науку и практику конституционного права Российской Федерации.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее результаты могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства в области правового регулирования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конституционно-правовых договорных отношениях, а также разграничения полномочий и взаимодействия указанных органов в сфере конституционно-правовых договорных отношений. Результаты работы также могут быть использованы в учебном процессе по учебной дисциплине «Конституционное право России», спецкурсу «Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре государственного и международного права Северо-Западной академии государственной службы.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации диссертации обсуждались на научно-практических конференциях (научно-практическая конференция «Право и политика», 2004 г., Северо-Западная академия государственной службы, юридический факультет; совместная междисциплинарная аспирантская конференция РАГС-СЗАГС «Государст-
венность и государственная служба в России: пути развития», 2004 г., Севе
ро-Западная академия государственной службы; научно-практическая конфе
ренция «Административная реформа в России: концепция и пути реализа
ции», 2005 г., Северо-Западная академия государственной службы, юридиче
ский факультет; международная научная конференция по конституционному
праву на тему: «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и
опыт зарубежных стран», организованная совместно юридическим факульте
том Московского государственного университета и юридическим факульте
том Санкт-Петербургского государственного университета экономики и фи
нансов при поддержке Правительства Санкт-Петербурга, 2008 г.), нашли от
ражение в опубликованных автором научных работах, а также были исполь
зованы автором при участии в разработке проекта закона Санкт-Петербурга
«О соглашениях об осуществлении международных и внешнеэкономических
связей». ч
Структура диссертации определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы.
Понятие и признаки договора как источника права в Российской Федерации
В юридической науке отсутствует единый подход к определению понятия «источник права». Исходным моментом в определении данного понятия является рассмотрение права как явления, обладающего формой и содержанием. При этом сам термин «право» является многозначным: «под ним понимается ряд различных, подчас разношюскостных явлений (право как система общеобязательных юридических норм, субъективное юридическое право, моральное право, права человека и т.д.)»1.
О.Е.Кутафин отмечает, что понятие «источники права» возникло более двух тысяч лет назад, когда Тит Ливии в своей «Римской истории» назвал Законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права» в том смысле, что эти законы представляют собой основу, на базе которой развилось и сложилось современное ему римское право. Однако в качестве научной проблемы вопрос об источниках права возник лишь в XIX в. как результат столкновения различных правовых идей. При этом термину «источники права» был придан совсем иной смысл, чем тот, в котором употреблял его Тит Ливии".
В общефилософском плане понятия «содержание» и «форма» рассматриваются во взаимосвязи, где содержание, будучи определяющей стороной целого, представляет единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций, а форма есть способ существования и выражения содержания1.
В качестве социально-экономического содержания права рассматривают согласование различных социальных интересов. Юридическое содержание права выступает как совокупность общих правил поведения, выраженных в виде субъективных прав и юридических обязанностей. Кроме того, выделяются внутренняя форма права (структура права) и внешняя форма права.
В широком (социальном, материальном) смысле понятие «источник права» рассматривается как «материальный источник права». В объем данного понятия включаются факторы, влияющие на появление и действие права (правотворческая деятельность государства, воля господствующего класса (всего народа), материальные условия жизни общества), т.е. источником права в широком смысле являются сами общественные отношения, потребность в регулировании которых возникает в жизни и должна быть осознана законодателем. В этом смысле «право становится объективированной формой общественного сознания и представляет собой практическое осознание дейст-вительности, оценочное духовное освоение общественного бытия» . Иными словами под «материальным источником права» понимаются причины образования права, т.е. все то, что, согласно соответствующему подходу, порождает (формирует) позитивное право, - те или иные материальные или духовные факторы, общественные отношения, природа человека, природа вещей, божественный или человеческий разум, воля бога или законодателя и т.д. .
В узком смысле под источником права понимается непосредственный повод появления юридической нормы («правотворческое решение компетентного органа»).
Наконец в собственном (юридическом) смысле под источником права понимается «формальный источник права», т.е. форма внешнего выражения положений (содержания) действующего права. «Официально-властная (государственная) определенность тех форм, в которых содержание действующего права находит свое внешнее выражение, объективацию и существование, придает источникам права и праву в целом институциональную определенность и упорядоченность. Это означает, что нормы действующего права (его нормативное содержание) содержатся лишь в определенных (официально признанных) источниках права, которые представляют собой официально определенные (институционализированные) формы закрепления и существования норм права»1.
Таким образом, понятие «источник права» преимущественно рассматривается как внешняя форма права, означающая выражение государственной воли вовне.
В то же время такой подход подвергается критике. Например, по мнению Т.А.Парфеновой, не следует сводить все многообразие термина источник права только к юридическому смыслу. Применительно к нормативному договору ученый предлагает разделять понятия «источник права» и «форма права». Нормативный договор как «форма права» рассматривается как его внешнее проявление (договор-документ). Нормативный договор как «источник права» рассматривается как его внутренние, сущностные характеристики, его неотъемлемая согласительная природа (договор-соглашение). Соответственно, юридические категории «источник права» и «форма права» соотносятся между собой как философские категории — содержание и форма, где содержание, будучи определяющей стороной целого, представляет единство всех составных элементов объекта, его свойств, внутренних процессов, связей, противоречий и тенденций, а форма есть способ существования и выражения содержания. Содержание определяет форму, а соотношение содержания и формы характеризуется единством, доходящим до их перехода друг в друга
Конституционно-правовые договоры субъектов Российской Федерации в системе источников конституционного права России
В науке конституционного права отсутствует единство взглядов на понимание договора как источника конституционного права и места договора в системе источников конституционного права, равно как и на понимание источника конституционного права. В то же время обращается внимание на возрастание роли договора в конституционном праве. По мнению В.В.Оноховой, впервые в истории российского конституционного законодательства договор стал признаваться формой регулирования общественных отношений наряду с законами, указами и иными нормативными правовыми актами, и отнесен к числу нетрадиционных источников конституционного права. В силу этого нормы, предусматривающие договорное регулирование общественных отношений, рассматриваются как новелла в конституционном праве Российской Федерации. Однако правовая природа, функции и назначение договора, его особенности как формы правового регулирования общественных отношений остаются недостаточно исследованными1.
Как отмечает О.Е.Кутафин: «В конституционном (государственном) праве термин «источник права в юридическом смысле» является общепризнанным. Под ним принято понимать нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы. Общепризнанность этого термина объясняется, во-первых, тем, что он давно установился в науке и практике. Во-вторых, употребляя этот термин, авторы, как правило, поясняют, что они имеют в виду под ним не силу, придающую праву обязательное значение, а лишь формы, способы выражения права, и что тем самым принятие ими этого термина имеет чисто условный характер»
В свою очередь, М.В.Баглай высказывает крайнюю точку зрения, что категория «источник права в материальном смысле», «под которым понимаются материальные источники формирования права, т. е. условия жизни людей и общества, ... была внедрена в юридическую науку марксистским историческим материализмом для того, чтобы подчеркнуть «неидеалистическую» природу права, материалистический детерминизм его развития. Никакого полезного, прикладного значения для понимания конституционного права она не представляет»
Одновременно М.В.Баглай защищает концепцию разделения источников конституционного права на две сферы: естественное право и позитивное право и полагает: «Право вообще нельзя сводить только к писаной его части, к позитивному праву. Это тем более верно в отношении конституционного права, которое призвано охранять свободу человека. Кроме позитивного правового регулирования, всегда подверженного опасности перегибов и соблазнам авторитарных решений, существуют общечеловеческие представления о свободе и справедливости, составляющие суть права. Эти представления относятся к вечным ценностям и служат главным критерием демократизма любой системы права»".
Однако данный подход к выделению естественного права в качестве источника права подвергается серьезной критике. В частности, согласно известному замечанию В.С.Нерсесянца: «Согласно естественноправовому подходу, право по своей природе, смыслу, сущности и понятию - это естественное право. Но на вопрос о том, что такое само естественное право, различные естественноправовые концепции дают разные ответы... Ведь никогда не было, нет и в принципе не может быть какого-то одного-единственного естественного права, а было и есть множество различных (отдельных, особенных) естественных прав, точнее говоря — их концепций и версий. Так что под общим наименованием и единым термином «естественное право» подразумеваются различные (по своему содержанию, сущности и понятию) варианты естественного права, различные смыслы, вкладываемые его прошлыми и современными сторонниками и противниками в это устоявшееся и широко используемое собирательное понятие»
Для целен настоящего исследования представляется возможным руководствоваться определением С.А.Авакьяна, по мнению которого: «Источниками российского конституционного права как отрасли права являются нормативные юридические акты, регулирующие (закрепляющие) политические отношения и содержащие нормы конституционного права»2. При этом акт может быть источником конституционного права полностью (например, конституция, законы о гражданстве, о референдуме, о выборах); комплексно регулировать общественные отношения (т. е. когда его нормы относятся к нескольким отраслям права); в целом являться источником другой отрасли права, но ряд его норм могут относиться одновременно и к конституционному праву3.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации как участник конституционно-правовых договорных отношений
Российское законодательство закрепляет особый статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов государственной власти, наделяя при этом субъекты Российской Федерации правом устанавливать такую должность конституцией (уставом) субъекта (часть вторая ст. 2 Федерального закона № 184-ФЗ). В то же время вопрос о статусе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и его месте в системе разделения властей в современных условиях является дискуссионным. Часть исследователей (преимущественно ученые-административисты) однозначно включают высшее должностное лицо в систему исполнительной власти, руководствуясь при этом структурой Федерального закона № 184-ФЗ, другие исследователи обосновывают модель «мини-президента», осуществляющего политическое руководство регионом и стоящего над системой разделения властей. Существуют также компромиссные точки зрения.
Как отмечает П.И.Гаркуша: «Ныне действующее губернаторское правление имеет глубокие исторические корни. Губернаторство прошлого времени было опорой центральной власти на обширном пространстве страны и обеспечивало сохранение ее единства и целостности. Формирование и организация функционирования управления на губернском уровне, установление правового статуса руководителя среднего звена управленческих структур при трех этапах развития российского государства могут и должны быть использованы и сегодня, особенно в части организации, деятельности, компетенции, функций политико-правового надзора, личной ответственности перед высшей властью в государстве и населением за состояние дел на вверенной ему территории»
В свою очередь, по мнению политолога О.И.Зазнаева, принято считать, что России нужна сильная президентская власть, которая способна обеспечить политическую стабильность и эффективное управление в стране. Однако стремление к стабилизации системы вступает в противоречие с требованиями демократизации2. По мнению В.Ф.Степанова «самая большая популярность политических деятелей не гарантирует государство от возможности их авторитарного произвола. И это делает необходимым совершенствование защиты демократических институтов от появления такого рецидива, что особенно актуально для России с ее неокрепшей демократией»
В то же время, по справедливому замечанию С.Д.Хазанова: «Функции и полномочия высшего должностного лица выходят за пределы системы исполнительной власти, поскольку помимо конституционно-политического или организационно-административного руководства высшим исполнительным органом высшее должностное лицо координирует деятельность всех представителей региональной публичной власти на территории субъекта РФ. Эта и без того достаточно сложная конституционно-правовая конструкция усложняется тем, что федеральный законодатель ставит знак равенства между функциями и полномочиями высшего должностного лица и функциями и полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти» .
С.А.Авакьян занимает компромиссную позицию. По его мнению, законодательство Российской Федерации и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте . «Федеральный законодатель не очень приветствует идею региональных «президентов»: лучше, если лидер возглавит правительство, администрацию и займется сам хозяйственными и социально-культурными задачами. К тому же если это просто «глава субъекта», тогда возникает вопрос - можно ли его относить к исполнительной власти (ведь такой вопрос сразу же возник относительно Президента РФ после принятия Конституции РФ 1993 г.), а ведь именно органы исполнительной власти образуют вертикаль. Таким образом, федеральному центру - здесь позиции законодателя и Президента сходятся - нужен лидер субъекта РФ, находящийся в системе исполнительной власти всей Российской Федерации. Это и отражает принятый 6 октября 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»". Таким образом, ученый, относя высшее должностное лицо к системе исполнительной власти, тем не менее, подчеркивает представительский характер данной должности.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации как участник конституционно-правовых договорных отношений
Построение системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе принципа разделения властей требует решения проблемы разграничения полномочий и организации взаимодействия этих органов. По мнению Е.Г.Крыловой, «в правовом государстве одним из основных является принцип разделения властей как условие формирования правового порядка. При этом проблема заключается не только в том, чтобы создать такую систему государственной власти, которая не узурпировалась бы одним органом, а в том, чтобы различные ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная - уравновешивали друг друга, были равновеликими и, более того, могли сдерживать в случае необходимости друг друга»1. Как отмечает А.П.Жуков: «Конституционная модель организации государственной власти в Российской Федерации предполагает установление взвешенных механизмов взаимодействия, взаимного контроля и взаимной ответственности органов различных ветвей государственной власти на каждом ее территориальном уровне, включая региональный»2. М.С.Матейкович отмечает: «Органы публичной власти (государственной власти, местного самоуправления) не могут действовать изолированно. В противном случае неизбежно наступит коллапс всего властного механизма, работающего только при условии согласованного функционирования и взаимодействия отдельных его частей»3.
Анализ региональной практики позволяет выявить ряд проблем в данной сфере правового регулирования. В частности, И.А.Конюхова и И.А.Алешкова выделяют такие проблемы, как: отсутствие должного понимания у субъектов РФ объема и пределов их самостоятельности в определении собственной системы государственной власти; недостаточно четкое разграничение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти; наличие в законодательных актах лишь некоторых субъектов мер ответственности органов государственной власти перед населением; присутствие во многих законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ излишнего количества отсылочных норм к действующему федеральному законодательству . В юридических исследованиях подчеркивается важность надлежащей организации парламентского контроля в качестве одного из ус-ловий развития парламентаризма в России". В частности, в соответствии с . п. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ .
В тошгвремя, как отмечает В.А.Овчинников: «В России нет подобной системы сдержек и противовесов - есть право «вето» у исполнительной власти, право роспуска законодательных (представительных) органов и судебное разрешение споров и всё, - поэтому система «сдержек и противовесов» и не работает; в этих условиях идет усиление исполнительной власти и президентской ветвей власти за счет ослабления судебной и законодательной (представительной) ветвей власти».
По действующему российскому законодательству высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не является единственным участником договорного процесса при подготовке, заключении и исполнении конституционно-правовых договоров субъекта Российской Федерации. Так, в соответствии с пп. «з» п. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ законом субъекта Российской Федерации утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации. М.Кошлина рассматривает данное полномочие только с позиции утверждения законом субъекта Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий2. Однако представляется, что такой подход является узким и необоснованно ограничивает полномочия законодательного органа субъекта по участию в конституционно-правовых договорных отношениях.
В то же время в силу пп.пп. «а» и «е» п. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта наделено правом подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. Таким образом, имеет место отсутствие единства терминологии, затрудняющее правильное толкование норм о разграничении полномочий высшего должностного лица и законодательного органа субъекта РФ в договорных отношениях.
