Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в субъектах РФ
1.1. Конституция Российской Федерации об организации государственной власти в субъектах РФ 14
1.2. Развитие федерального законодательства в сфере организации государственной власти в субъектах Российской Федерации 65
1.3. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы органов государственной власти
1.4. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти 98
Глава 2. Основные направления совершенствования правового регулирования системы государственной власти в субъектах РФ
2.1. Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ 114
2.2. Развитие института ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение законодательства
2.3. Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации 154
Заключение 170
- Конституция Российской Федерации об организации государственной власти в субъектах РФ
- Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти
- Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ
- Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Органы государства - один из важнейших каналов, через который народ, согласно Конституции РФ (ст. 3), осуществляет свою власть.
В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов.
После 2000 г. в правовом регулировании деятельности органов государственной власти субъектов РФ происходят существенные изменения. Дело в том, что органы государственной власти субъектов РФ сталкиваются со многими проблемами, к которым можно отнести и отсутствие необходимых по Конституции РФ процедур, и наличие пробелов в конституционном законодательстве, и дисбаланс в отношениях между федеральной законодательной, президентской и исполнительной властями, и, наконец, зачастую непрофессиональная законодательная деятельность субъектов РФ.
В этой связи представляет актуальность исследование проблем взаимоотношений России и субъектов Федерации, разграничения компетенции между центром и регионами, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъектах РФ.
Важным фактором, определяющим актуальность темы исследования
является отставание совершенствования деятельности органов
государственной власти субъектов от федерального уровня.
В соответствии с требованиями Программы социально-
экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) Россия нуждается в такой системе государственного управления, которая позволила бы обеспечить значительный рост экономики, реализацию приоритетных национальных
4 проектов и решение социальных проблем, обретение способности эффективно конкурировать в масштабах глобальной экономики1.
Создание такой системы государственного управления, начатое в 90-е годы XX столетия, представляет собой серьезную задачу, сложность которой нельзя переоценить. Ее выполнение требует существенного обновления правовой базы.
Анализ хода этой работы, как в центре, так и особенно в субъектах федерации представляет актуальную научную и практическую задачу, тем более важную, что, по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.
Согласно индексу GPJCS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.
Система исполнительной власти является закрытой для граждан и бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и
Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы). Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р// 7e7eecfal 13438 f801532aa0cl9379f.doc
5 иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 процент и сокращением инфляции на 0,46 процента .
Между тем, как показывает, зарубежный опыт можно добиться значительного повышения эффективности и действенности государственного управления на региональном уровне при условии ясного определения конечных результатов программы реформирования, осуществления значительных инвестиций в проведение упомянутых реформ, создания соответствующей правовой базы.
Научное исследование концептуальных изменений в
государственном управлении на уровне субъектов РФ, их правовой базы, а
также их сопоставление с мировым опытом, крайне важны для понимания
перспектив и результатов осуществляемых реформ. Однако, в
юридической литературе изучение этой проблематики еще только начинается.
Именно этим обусловлен выбор предмета исследования-совершенствование правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации на современном этапе.
В этом совершенствовании важную роль играет Указ Президента России от 28 июля 2007 года №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Указом утверждены:
2 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р
показатели для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов российской федерации;
перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации;
методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;
форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период3.
Степень разработанности темы. Исследование проблемы правового статуса органов государственной власти является одной из составляющих предмета науки конституционного права.
Реформирование государственного устройства России, осуществляемое в течение последнего десятилетия, способствовало появлению работ, содержащих анализ проблем российского федерализма и взаимодействия органов государственной власти различных уровней. Вопросам конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, анализу разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации посвящают свои исследования С.А. Авакьян, М.В. Баглай, П.Н. Бирюков, А.В.Васильев, Н.М. Добрынин, В.Г., Р.В.Енгибарян, Ермаков, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, И.П. Ильинский, Л.М. Карапетян, А.В. Киселева, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Ю.И.Лейбо, В.И. Лысенко, В.Н. Лысенко, СВ. Нарутто, Е.Е. Никитина, Н.А. Михалева, В.В. Пустогаров, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, Т.С. Румянцева, М.С. Саликов, В.Н. Синюков, Б.С. Страшун, В.А.Прокошин,
3 См.:
7 В.И. Ульянов, И.А. Умнова, Л.В. Четверикова, В.И. Чехарина, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай, Б.С Эбзеев и др.
Вопросы организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах СА. Авакьяна, Г.Н. Андреевой, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, К.С Вельского, СВ. Боботова, Н.А. Богдановой, П.Т. Василенкова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Городецкого, Д.Л. Златопольского, М.Г. Кириченко, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, Г.Н. Чеботарева, М.А. Шафира и др.
Проблемы правового регулирования статуса и функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации исследуются в работах СА. Авакьяна, З.А. Алиевой, СМ. Бекетовой, A.M. Букина, И.В. Гранкина, В.Н. Лысенко, В.А. Максимова, А.Ф. Малого, И.А. Полянского, Б.М. Скрынникова и др.
Становление и развитие российской избирательной системы, избирательного права, в т.ч. выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются в трудах СА. Авакьяна, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, СД. Князева, М.С. Матейковича, В.И. Платова, А.Е. Постникова, М.В. Титова и
др.
Вопросам нормотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящают свои исследования А.И. Абрамова, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, А.В. Зиновьев, М.Н. Игнатьева, В.А. Купин, П.М. Курдюк, В.Н. Лысенко, В.В. Михайлов, Е.Е. Никитина, В.Н. Петухов, Т.Н. Рахманина, М.С Студеникина, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова и др.
Правовое положение депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации анализируется в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Алейник, М.В. Баглая, СМ. Бекетовой, Н.В. Витрука, А.В. Зиновьева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Б.М. Скрынникова и др.
К исследованию вопросов конституционно-правового статуса органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации обращаются С.А. Авакьян, Ю.В. Гаврюсов, Р.И. Карамуллин, М.И. Клеандров, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, С.Э. Несмеянова, Ж.И. Овсепян, Ю.С. Пилипенко и др.
В последние годы появились комплексные исследования проблем организации государственной власти в субъектах РФ4.
В целом, высоко оценивая состояние научной разработки проблем
совершенствования правового регулирования организации органов
Конституция Российской Федерации об организации государственной власти в субъектах РФ
Исходные правовые положения для устройства государственной власти в Российской Федерации в целом и в системе каждого субъекта РФ заключены в ст. 5 и 10 Конституции РФ 1993 г5. Статья 5 устанавливает, что Российская Федерации состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения — равноправных субъектов Российской Федерации.
Подтверждая государственную целостность как основу федеративного устройства, единство системы государственной власти, Конституция РФ 1993 г. устанавливает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Статья 10 Конституции устанавливает принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельность этих ветвей власти. Эти основополагающие позиции и определяют подход к устройству системы государственной власти в субъектах РФ и ее связей с системой федеральной государственной власти6.
Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач и функций, которые они выполняют.
Государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.
Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативными правовыми актами.
Все государственные органы образуются в установленном государством порядке и представляют часть единой системы органов государственной власти Российской Федерации.
В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. 11), в нее входят органы государственной власти Федерации и органы государственной власти ее субъектов .
Единство системы государственных органов Российской Федерации обусловлено тем, что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.
Единство системы государственных органов Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь.
Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно Конституции РФ (ст. 77), в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. (ред. от 21.07.2007) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти
Федеративная форма государственного устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности интересов территориальных единиц, образующих такое государство, во всех сферах государственной власти и управления. Общепризнано, что федерация эффективно функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем самым, интересы всего проживающего в ней населения. Это возможно лишь тогда, когда носителем государственного суверенитета является федерация в целом, а составляющие ее части - субъекты федерации - соучаствуют в решении федеральных проблем, но не рассматриваются как суверенные государства (образования).
Российская Федерация не является исключением. Тем не менее, за непродолжительную историю ее существования система взаимоотношений Федерации и входящих в ее состав субъектов испытывала воздействие различных, в том числе политических факторов, что приводило к нарушению баланса интересов центра и регионов. Начальный этап развития федеративных отношений, последовавший за разрушением прежнего государственного устройства, характеризовался стремлением почти всех административных единиц тогдашней России к обладанию особыми властными полномочиями. В этот период, несмотря на значительные уступки со стороны федерального центра субъектам РФ, продолжилась инерционная политика "правового непослушания" регионов и территорий местного самоуправления, основанного на разногласиях в понимании баланса между централизацией и децентрализацией в разделении государственной власти по вертикали.
Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдалась в федеральном законодательстве, конституционном и уставном законотворчестве субъектов РФ, развивающемся после принятия новой Конституции РФ. Эта тенденция еще более усилилась в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Положения этих договоров в определенной мере составили альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешенность проблемы разорванности конституционного пространства проявилась настолько очевидно, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становился неизбежным.
Следующий этап в построении федеративных отношений, совпавший с первым президентским сроком В. Путина, ознаменовался началом крупномасштабных реформ федеративных отношений в России. Главными из них стали реформа порядка формирования Совета Федерации, которая отстранила руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации от "прямого" участия в управлении государственными делами на федеральном уровне, введение института федерального вмешательства, позволяющего отстранить от власти любого губернатора за нарушение федерального законодательства, а также создание семи федеральных округов, в которых за региональными лидерами должны "приглядывать" специально отобранные президентские полпреды.
Одновременно в это же время, а именно 1 сентября 2000 г., Президент РФ Указом N 1602 (ред. от 23.02.2007) учредил Государственный Совет Российской Федерации. Его образование связано с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ с тем, чтобы обеспечить участие глав исполнительной власти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членами Совета Федерации, в решении важнейших вопросов государственной жизни, обеспечить наиболее эффективный учет интересов субъектов Федерации.
Задачи, обсуждаемые на Государственном Совете, весьма значительны. Это, в частности, вопросы, касающиеся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, укрепления основ федерализма, содействия использованию согласительных процедур и т.д. Перечень таких вопросов обширен, однако не стоит заблуждаться относительно объема полномочий Государственного Совета. Поскольку, во-первых, Госсовет - совещательный орган; во-вторых, его решения носят рекомендательный характер; в-третьих, он может лишь предлагать какие-либо решения Президенту, которые проводятся в жизнь президентскими указами.
Вместе с тем очевидно, что Государственный Совет в отличие от других действующих при Президенте РФ совещательных и консультативных структур является органом, благодаря которому руководители исполнительной власти субъектов РФ имеют возможность обсуждать непосредственно с Президентом РФ (а как показывает практика, заседания проходят с участием также Председателя Правительства РФ) широкий круг вопросов как общегосударственного масштаба, так и внутрифедеративного значения. С точки зрения указанных руководителей, они остаются в высшем эшелоне принятия государственных решений, поскольку согласованные Президентом и главами исполнительной власти субъектов РФ позиции по каждому отдельному вопросу и законопроекту не могут быть проигнорированы, то есть должны быть учтены теми, кому предстоит принять государственное решение.
Безусловно, для руководителей региона возможность периодически встречаться с Президентом РФ представляет одну из немногих возможностей заявить о своих интересах. Особенно если учесть, что Конституция РФ в качестве гарантий охраны и выявления нарушений конституционных прав субъектов РФ не предусматривает учреждения специального контрольного или надзорного органа. Очевидно, разработчики Конституции РФ посчитали, что этим органом будет гарант Конституции - Президент РФ.
Анализ норм Конституции РФ позволяет выделить два способа защиты субъектом Федерации своих прав:
1) несудебная защита, которая реализуется посредством обращения к Президенту РФ как гаранту Конституции России:
- с предложением использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ);
- с предложением ("ожиданием") использовать право "отлагательного" вето в случае принятия Государственной Думой и Советом Федерации федерального закона, нарушающего права субъекта РФ;
Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ
Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" , как известно, отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ.
Законодательные новации породили ожесточенные научные и политические споры. Требовалось официальное толкование Конституции РФ, которое было дано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан 119. По мнению заявителей (58 человек из 115 субъектов РФ), новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречит Конституции РФ.
Конституционный Суд однако, признал не противоречащими Конституции обжалуемые нормы; по делу высказаны особые мнения судей В.Г. Ярославцева и А.Л. Кононова. С учетом значимости данного процесса для развития российского федерализма представляется необходимым провести логико-правовой анализ решения и выделить основные правовые позиции, сформулированные Судом.
1. Исходным явилось толкование конституционной нормы о праве граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ). Судом рассмотрен ряд специальных норм Конституции РФ, предусматривающих невыборный порядок формирования отдельных органов государственной власти и замещения государственных должностей (Совет Федерации и Председатель Правительства РФ).
При систематическом толковании на основании связи общих и специальных норм осуществлено адекватное ограничительное толкование конституционной нормы: Конституция РФ "не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации" и "допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции Российской Федерации в качестве избираемых".
Сформулирован также тезис, который явился завершающим компонентом искомой правовой позиции: "Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе и при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации".
На основе обобщения этих положений заключенную в тексте правовую позицию можно представить следующим образом: "Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти в случаях, установленных федеральными законами".
Правовая позиция носит общий характер и оставляет открытым вопрос о том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать порядок формирования региональных органов государственной власти.
2. Толкование конституционных норм о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению порядка формирования региональных органов государственной власти. Судом сформулирован ряд суждений, которые можно объединить и представить в виде следующего умозаключения:
1. Установление общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ, а также общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, в том числе, следовательно, и тех принципов, которые касаются статуса и основ порядка формирования этих органов, Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
2. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
Вывод: Федеральный законодатель имеет право устанавливать нормативно-правовую основу порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ, в частности, порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.
В соответствии с логическим законом достаточного основания "только то заключение истинно и принимается в качестве истинного, которое имеет достаточное основание в истинности посылок и в правильности логического хода умозаключения" . Однако в отношении истинности первой посылки имеются серьезные сомнения.
Во-первых, ни Конституция РФ, ни федеральные законы, в том числе и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , не дают легального определения понятий "общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ" и "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ".
Во-вторых, самим Судом, в том числе и в других решениях, не предложено такой интерпретации, что не позволяет уяснить ни существенные признаки, составляющие содержание рассматриваемых понятий, ни правовые явления, которые образуют их объемы.
По этой причине аксиоматическое, по мнению Суда, суждение о том, что основы порядка формирования органов государственной власти субъектов РФ входят в объемы понятий "общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ" и "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ" и относятся к предметам совместного ведения, нельзя считать истинным.
Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации
Важнейшим проводником реформ экономической и политической системы, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является государственный аппарат, который традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Государственный аппарат создает единую основу, устойчивость и порядок167. Поэтому проблема повышения эффективности его деятельности представляется, особенно на современном этапе, крайне актуальной. Решение этой задачи, несомненно, поможет обеспечить действенное и стабильное проведение реформ, направленных на создание правового демократического государства с рыночной, социально ориентированной экономикой.
Реформа государственной службы в Российской Федерации началась с принятием в 1990 - 1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы168. В настоящее время проводится работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.169
К так называемым нереализованным проектам реформы государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы РФ, проект Федерального закона "О федеральной государственной службе", проект Федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ . Разработанный в конце 90-х гг. проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся, с нашей точки зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя 219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.
Существенным вкладом в развитие теории государственной службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец и В.А. Козбаненко . Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина171. Комплексное и очень серьезное с научно-практической точки зрения исследование основополагающих вопросов государственной службы содержится в трудах А.Г.Атаманчука, А.А.Демина, А.Ф. Ноздрачева 172.
В связи с проводимой в стране реформой государственной службы происходит кардинальное обновление законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ.
При этом надо отметить, что процесс регионального нормотворчества в области государственной службы получил опережающее развитие по сравнению с федеральным. Некоторые субъекты Российской Федерации еще до принятия собственных законов о государственной службе посвятили ей в своих уставах специальные главы. Например, в Уставе Архангельской области ей отводится гл. VII «Общие начала службы в органах государственной власти области», ряд норм, касающихся государственной службы был закреплен уставами Курганской, Липецкой, Свердловской и некоторых других областей. В уставах отдельных субъектов Российской Федерации нормы, регулирующие государственную службу, объединяются с нормами, относящимися и к муниципальной службе. Таковы, например, ст. 95—99 Устава (Основного закона) Саратовской области, где они сгруппированы в гл. X «Государственная и муниципальная служба»173.
Новые законы о государственной гражданской службе уже приняты в ряде регионов (Республиках Татарстан, Калмыкии, Карелии, Чувашии, Владимирской, Кировской, Московской, Магаданской, Новосибирской, Орловской, Пермской, Саратовской, Тюменской, Ульяновской, Читинской областях, Коми-Пермяцком и Ханты-Мансийском автономных округах, г. Москве и других). В Омской области принят Кодекс о государственных должностях и государственной гражданской службе, в Республике Марий Эл - Закон о регулировании отношений в области государственной гражданской службы, в Республике Мордовия - Закон о государственных должностях и должностях гражданской службы, в Ленинградской области - Закон о правовом регулировании гражданской службы, в Республике Коми и Еврейской автономной области - Законы о некоторых вопросах государственной гражданской службы.
