Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Российский федерализм и особенности развития федеративных отношений на Северном Кавказе
1. Понятие федерализма и его модели 15
2.Специфика развития федерализма на Северном Кавказ 38
3. Общее и особенное в системах органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона 76
4. Российский Федерализм на современном этапе 89
Глава II. Законодательная власть и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе
1. Понятие власти как социального феномена 116
2.Общая характеристика законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации 124
3.Социальная природа представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 132
4. Порядок формирования представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона .... 146 5. Компетенция представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона 154
6. Гарантии деятельности членов (депутатов) высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации 167
7. Правовые основы взаимодействия граждан с законодательной властью 184
Глава III. Исполнительная власть и разновидности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе
1. Федерализм и регионализм исполнительной власти 196
2. Социальная природа и правовые основы власти главы администрации
(губернатора) в субъектах Российской Федерации :.... ...222
3. Особенности формирования, компетенция и правовое регулирование деятельности правительства субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе 241
4. Федеральный округ - инструмент укрепления вертикали исполнительной власти : ... 261
5. Характеристика федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе 282
Глава IV. Судебная власть и организация конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе
1. Судебная власть и ее значение для общества 293
2. Конституционный контроль и надзор в субъектах Российской
Федерации 305
3. Задачи и структура органов конституционного правосудия в
субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского региона 326
4. Взаимоотношения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации в свете обеспечения единства правового пространства России 341
Глава V. Оптимизация взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе
1. Проблемы взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона 355
2. Организационно-правовые формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации 366
3. Договорная основа отношений центра и субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского региона 376
4. Особенности взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках становления Южного федерального округа 388
Заключение 398
Список использованной литературы 406
Приложения 438
- Понятие федерализма и его модели
- Понятие власти как социального феномена
- Федерализм и регионализм исполнительной власти
- Судебная власть и ее значение для общества
Введение к работе
Современное общество заинтересовано в стабилизации политической жизни, в укреплении законности, в нормальной человеческой жизни всех индивидов. Нет сомнений, что только государство, поставленное на службу человеку и следующее неуклонно этому курсу, может быть легитимным и пользоваться поддержкой широких народных масс.
Один из способов решения вековой проблемы состоит в таком построении механизма государственной власти, который сам по себе препятствовал бы ее узурпации и использованию во вред человека. Для того, чтобы эта власть служила людям, она должна быть им подконтрольна.
Особенность состояния современной России, в том числе и Северного Кавказа, в том, что на фоне ликвидации или самоликвидации многих прежних правовых и государственных институтов система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации не только не разрушилась, но и проявила такие адаптационные возможности, что вместо унифицированного устройства и функционирования органов государственной власти центра и субъектов Российской Федерации возникло многообразие организационных и содержательных форм создания и развития органов государственной власти и центра, и субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации в 1993 году закрепила федеративное устройство России. Обеспечение государственного единства объединенных в федерацию субъектов - одна из функций федеративного устройства, обусловленная главным образом именно многонациональным составом населения и наличием национальной государственности различных этносов. Второй функцией федеративного устройства на федеральном уровне является регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина на всей территории Федерации. Третья функция федеративного устройства представлена как обеспечение гражданских, политических, социально-экономических и иных прав и свобод человека и гражданина с учетом различных географических, климатических, истори ческих и иных факторов определенной территории. Реализация власти и управления общественными и государственными делами в интересах сохранения и поддержки демократического конституционного строя в стране есть четвертая функция федеративного устройства России.
В процессе строительства новой государственности важной проблемой становятся механизмы взаимодействия законодательных и исполнительных органов как внутри субъектов Российской Федерации, так и их взаимоотношения с федеральными органами законодательной и исполнительной власти.
Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном Законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».1
В данной работе автор пытается проследить, как в рамках единого правового пространства функционируют различные ветви власти и различные системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в таком многонациональном и богатом национальными традициями регионе, как Северный Кавказ.
Данное исследование ограничено изучением организации системы государственных органов власти субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе, который рассматривается автором как регион. Под используемым в работе термином «субъект Российской Федерации» имеются в виду республики в составе Российской Федерации, а также края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.
Актуальность темы исследования заключается в том, что принятие новой Конституции Российской Федерации в 1993 году, закрепившей ее федеративное государственное устройство, не остановило волну дискуссий по проблемам российского федерализма.
Создание подлинно федеративного государства в России предполагает решение задач развития новой российской государственности, что в свою очередь Российская газета от 30 октября 1999.
формирования развития взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, между самими субъектами Российской Федерации в лице их государственных органов власти в процессе формирования новых для России государственно-политических институтов.
На практике наблюдается тенденция к тому, что субъекты Федерации постепенно приобретают все больше самостоятельности в организации своей государственности, создании собственного законодательства и решении собственных проблем. Проблема заключается еще и в том, что она перешла за пределы чисто юридической по причине того, что в системе разделения власти по вертикали нарушаются конституционные принципы федерализма, такие как суверенитет, верховенство Конституции Российской Федерации, единое правовое пространство, единство государственной власти.
Актуальность рассматриваемой проблемы заключается еще и в том, что в Северо-Кавказском регионе сложно проходит становление новой государственности, много проблем создается на почве национальных особенностей и даже личных взаимоотношений лидеров, и четко видится необходимость резкого улучшения взаимодействия органов власти на уровне Федерации и субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе.
Актуальность поднимаемых автором вопросов и ответов на них обусловлена также тем, что эти процессы происходят постоянно в регионе, во всех субъектах и сами люди, создающие эту государственность, проживая в регионе, на себе испытывают постоянно положительные и отрицательные последствия политических и правовых реформ.
Актуальность темы диссертационного исследования усиливается тем, что по мере развития демократических государственных институтов в России формируется новый корпус чиновников, представителей законодательных органов, которые должны осуществлять свои полномочия не на принципах интуиции, а на основе научных теоретических и практических изысканий.
Таким образом, можно указать на мировоззренческую, научно-теоретическую и практическую значимость указанной темы данного диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Многоаспектный характер темы диссертационного исследования предполагает необходимость обращения к различным отраслям знаний, в частности, к работам в области философии, экономики, политологии и, естественно, юриспруденции.
При работе над монографией автор обращался к трудам многих ученых, которые работали в данной сфере. Так, становлению, развитию и функционированию государственной власти предшествовали труды русских ученых-юристов Н. М. Коркунова, В. С. Соловьева, С. Н. Булгакова, И. А. Ильина, а также зарубежных исследователей: Н. Макиавелли, Ж. Бодена, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье, И. Канта, М. Вебера, Г. Кельзена. В области проблем теории и реалий современного федерализма особый интерес представляют позиции М. Золотаревой, Н. А. Михалевой, Д. Ю. Шапсугова, А. Н. Аринина, В. Н. Лысенко, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентей, В. Е. Чиркина, Л. М. Карапетяна. Различные аспекты организации и деятельности органов государственной власти на уровне Федерации и субъектов Российской Федерации исследованы в трудах С. А. Авакьяна, Д. Л. Златопольского, М. Н. Губогло, Г. В. Атаманчука, И. А. Бачило и др. В настоящее время появились исследования создаваемых в стране новых государственно-политических институтов. Так, институт президентства в России изучается Д. М. Златопольским, М. Н. Марченко, В. И. Радченко и др.
Становление и компетенция органов конституционного контроля является предметом исследования В. О. Лучина, А. Бланкенагеля, Н. В. Витрука, С. В. Боботова, Г. А. Гаджиева, М. А. Митюкова, В. А. Кряжкова, Ж. И. Овсепян, Б. С. Эбзеева. Принципы взаимодействия различных органов государственной власти отражены в работах Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина, В.Д. Дзидзоева, P.M. Дзидзоева, Г.В. Мальцева. Изучению высших органов субъектов Российской Федерации посвящены труды Н. А. Богдановой, О. Е. Кутафина, А. А. Мишина, Ш. Ш. Ягудина.
Весомый вклад в теорию реализации проблем конституционного развития России на современном этапе внесли Н. А. Михалева, С. А. Комаров, И. А. Ум-нова, Э. А. Поздняков, В. Е. Чиркин. Значительно углубили и обогатили теорию становления государственных органов власти субъектов Российской Федерации 3. А. Алиева, Д. Л. Сурков, В. А. Лебедев, Р. М. Дзидзоев, С. Н. Кухтик, М. Золотарева.
Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют не только общенаучные принципы, методы и способы познания объекта и предмета исследования, такие как системность, всесторонность, конкретность исследования, но и метод гипотезы, общелогические методы познания (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия), метод сравнения и иные научные методы исследования (например, контент-анализ при работе с текстами).
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Особое внимание уделялось нормативным правовым (особенно законодательным) актам федерального уровня, международным договорам, законодательным актам субъектов Российской Федерации, ) иным юридическим источникам, определяющим контуры и функционирование механизма Российского государства как на федеральном, так и региональном уровнях вообще, Северо-Кавказского региона - в особенности.
Объектом сравнительно-правового исследования является система органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа. Предметом исследования - своеобразие процесса становления системы государственных органов власти в субъектах Федерации в Северо-Кавказском регионе, а также факторы (объективные и субъективные), оказывающие непосредственное влияние на этот процесс.
Цели и задачи диссертационного исследования определяются самой проблемой сравнительно - правового исследования процесса становления сис темы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регионе Северного Кавказа. Основной целью является исследование феномена формирования и функционирования системы органов государственной власти субъектов Федерации на Северном Кавказе как реального процесса с позиций правового знания.
Научная новизна определяется самим выбором практически мало исследованных аспектов проблемы места и роли государственных органов Северо-Кавказского региона в структуре органов Российского государства в современных условиях, подходом к их освещению, а также полученными результатами теоретического и прикладного характера. В рамках конституционного права диссертационная работа является первым монографическим исследованием содержания организации и деятельности государственных органов Северо-Кавказского региона, их понятия, системы, функций, взаимосвязи с другими государственными органами, обоснования путей и мер их развития и совершенствования.
Основные положения новизны диссертационного исследования могут быть сформулированы следующим образом: определены функции федеративного устройства государства при анализе различных подходов к принципам федерализма вообще и федерализма в России в частности; освещены проблемы становления и особенности развития конституционных основ федерализма в регионе Северного Кавказа и конкретных субъектов Федерации этого региона; проведено комплексное исследование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регионе, а также анализ взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации в регионе; исследован правовой статус органов государственной власти, являющихся уникальными для современной практики государственного строительства в ряде субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе.
На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Автор приходит к выводу о том, что до сих пор существует опасность угрозы суверенитету и целостности России в силу несовершенства существующей системы управления и незавершенного процесса распределения предметов ведения, компетенции, полномочий и функций между органами различ ных ветвей и уровней государственной власти. В нынешней ситуации в целях укрепления общественного и государственного порядка в стране власти субъектов Российской Федерации должны были взять на себя резко возросший объем функций по регулированию общественных отношений на своей территории, совершенно не свойственных им ранее.
2. Наиболее важными основополагающими принципами создания системы власти в субъектах Федерации Северо-Кавказского региона являются: принцип разделения властей, принципы правового государства, конституционная феде т рация и принцип единства системы государственной власти. В настоящее время субъекты Российской Федерации - республики в составе РФ, края, области, вынуждены выступить как самостоятельные субъекты учредительного процесса по оптимизации новой российской государственности. Наиболее значимым вопросом федеративного строительства в России становится разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти центра и субъектов Российской Федерации.
3. Наряду с разделением властей «по горизонтали» в России и регионе, продолжается процесс разделения власти «по вертикали» (т. е. между феде Щ) ральной властью с одной стороны, органами власти субъектов Федерации с другой стороны и органами местного самоуправления с третьей стороны), имея при этом в виду наличие реальной структуры Южного федерального округа, на уровне которой идет формирование окружной структуры государственных органов исполнительной власти, и того понимания, что государственная власть едина. Единство государственной власти в субъектах Российской Федерации предполагает единство целей, задач и направлений (функций) всех органов государственной власти на всех уровнях. Гарантиями данного принципа сегодня в России становится невозможность узурпации одной ветвью власти другой или других.
Ф) 4. Происходит формирование новых феноменов, таких как собственная «внутренняя политика» на уровне субъекта Российской Федерации и «внутриполитический процесс» в каждом субъекте Российской Федерации, необходи мость решать прежде всего в пределах своего субъекта Российской Федерации проблемы построения новых институтов власти и взаимоотношений с другими субъектами и Центром. Сформированные на основе таких демократических процедур представительные и легитимные, а поэтому полномочные и ответственные органы и институты выступают теперь от имени народов. Они отражают (или, точнее, должны отражать) и учитывают реальный баланс общественных и политических сил в субъектах Российской Федерации, а не частные позиции и устремления той или иной группы, партии, движения, или иной социальной группы.
5. В субъектах Федерации в настоящее время происходит реальное становление системы органов государственной власти, основой которого становится конституционно-правовое регулирование. Об этом свидетельствует внимание центра к регулированию взаимоотношений между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно: создание Комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
6. Произошел сдвиг в характере легитимации политической власти в субъектах Российской Федерации - не идеологическая и правовая санкция, полученная свыше и извне от суверена, а представительство интересов и воли населения самих субъектов стало ныне основным фактором такой легитимации. Народовластие и представительство, коллегиальность и выборность в работе становятся важными аспектами деятельности представительных законодательных органов власти в субъектах Российской Федерации. Однако становление самих представительных органов происходит трудно, и формирование таких структур осуществляется в атмосфере жесткой борьбы.
7. В результате выявления особенностей в системе представительных органов власти в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе можно сделать вывод, что в формах и методах работы названных структур практически нет особых различий. Однако различия наблюдаются в разнообразной численности представительных органов и в том, что в одном субъекте представительный орган имеет двухпалатную структуру.
8. В России должна быть создана взаимосвязанная система нормативных актов, состоящая из законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, которое должно войти в качестве составной части в законодательство России. При этом основополагающим принципом должен оставаться вывод о приоритете и верховенстве актов Российской Федерации по отношению к актам субъекта Российской Федерации. Необходимо отрегулировать процесс и механизм параллельного создания законов по предметам совместного ведения центра и субъектов Российской Федерации.
9. Представляется необходимым завершить формирование Уставных судов во всех субъектах Российской Федерации.
10. Автор настаивает на создании определенной системы аналитического изучения не только компетенции законодательных органов в субъектах РФ, но и политических и особенно личных отношений депутатов, и в том числе руководителей представительных органов власти, с органами исполнительной власти, политическими партиями, общественными объединениями и организациями. Изучив данный пласт отношений, можно будет сделать более четкие, полные и объективные выводы о проблемах становления системы государственных органов на уровне субъектов РФ в Северо-Кавказском регионе.
11. Опыт самостоятельного регулирования общественных отношений в субъектах РФ на Северном Кавказе впитал в себя всевозможные варианты, способы, формы, методы и приемы такого регулирования, повлекшие за собой как позитивные результаты, так и негативные, порой огромные по масштабу, трагические последствия. Главное состоит в том, остается ли этот процесс в институционализированных рамках или ломает их и становится неконтролируемым. Иначе говоря, это вопрос о расширении и умножении (либо сужении и ограничении) возможностей демократического разрешения проблем с мини мальными издержками и при максимальном учете интересов всех участвую- щих сторон.
12. Центральная проблема, стоящая и перед народами всей России, и перед народами Северного Кавказа, как сохранение своей этнонациональной идентичности в обществе и развивающемся мире - есть одновременно и ключевая задача их отношений. Решение данной задачи невозможно на путях подчинения национальных интересов одних народов национальным интересам других или иным интересам. Эта проблема должна быть осмыслена как про- блема демократии и культуры, и решение ее может быть только совместным, общим и на основе консенсуса. А эффективная система власти в государстве (и в субъекте Федерации) должна быть ориентирована на человека, на защиту прав и свобод каждого отдельного гражданина. Власть должна быть зависима от народа, а не от интересов правящих элит, исходящих из необходимости самосохранения себя как фактора государственности и национального величия. В период после принятия Конституции 1993 г., в стране накоплен немалый опыт законотворчества и правоприменения, связанный с попыткой реализовать установленную Конституцией модель российского федерализма. Согласие и 4; мир в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами должны стать нормой потому, что это стороны одного единого Российского государства в процессе взаимоотношений.
13. Одной из задач государственного строительства в России является проблема оптимизации взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, требующая глубокого научного осмысления. Имеющиеся противоречия, порой даже намечающееся противостояние, должны быть спрогнозированы в кратчайшие сроки, установлены причины возникновения и устранены всеми возможными, предусмотренными законом, методами и способами, а также обеспечены оптимальные условия, при которых в дальнейшем не будет возможности возникновения разногласий, противоречий и недопонимания.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на совместных заседаниях кафедр правоведения, государственного права и управления, гражданско-правовых дисциплин, уголовно-правовых дисциплин Коломенского государственного педагогического института, отражены в опубликованных научных работах автора по теме диссертационного исследования общим объемом 56 п. л.
Основные теоретические выводы, рекомендации и положения диссертационного исследования докладывались на всероссийских и межвузовских конференциях. Диссертант, в частности, выступала на Всероссийской научной конференции «Юридическая наука на рубеже XX-XXI веков (Москва, январь 2000 г.), Межвузовской научно-исследовательской конференции по итогам 2000 года (Коломна, декабрь 2000 г.), Межвузовской научно-практической конференции «Политика. Власть. Право» (Коломна, ноябрь 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Правовая реформа в России: итоги и перспективы» (Москва, декабрь 2001 г.).
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе преподавания курсов теории государства и права, конституционного права в Ставропольском государственном техническом университете, при чтении спецкурсов по проблематике диссертационного исследования в Коломенском государственном педагогическом институте.
Предлагаемое исследование может быть использовано в качестве учебного пособия при преподавании курсов общей теории государства и права, конституционного права, административного права, муниципального права, специальных курсов, специальных семинаров, дисциплин по выбору.
Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, пяти глав (включающих 24 параграфа), заключения, списка использованной литературы и приложений. Общий объем диссертации составляет 437 страниц.
Понятие федерализма и его модели
Определяя сущность федерализма, Даниэль Элазар заметил, что он имеет не одно значение. В узком понимании данное понятие - это взаимоотношения между различными уровнями государственной власти. В более широком понимании «федерализм» представляет сочетание «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации».
Позволим себе заметить, что данное определение носит теоретический характер, и предположить, что, возможно, история сама творит федерализм и порождает его основные признаки, о которых будет подробно сказано ниже. Возможно, что эти признаки зависят от уровня развития общества и устремления людей к единению по самым разным интересам, которые в свою очередь определяют суть федерализма.
«Слово «федерализм» происходит от латинского «foedus», означающего «соглашение». «Foedus» но смыслу совпадает с древнеиудейским термином brit (berith), который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant).
А. Н. Аринин предлагает на наш взгляд своеобразное понимание сути федерализма. По его мнению, суть понятия «федерализм» в том, что «самоуправляющееся гражданское общество, опираясь на процесс заключения совместного договора - между гражданами, устанавливает такие партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, которые наилучшим образом обеспечивают благополучие граждан и интересы государства». Однако следует обратить внимание, что речь идет о самоуправляющемся гражданском обществе, что по нашему мнению означает не что иное, как наличие в стране развитого гражданского общества. Понять суть федерализма можно, если обратиться к приоритетным признакам его, притом, гуманистическим.
К определяющим показателям федерализма относятся, по мнению А. Н. Аринина, приоритет прав человека над законами государства; равноправие всех граждан; народовластие; развитое гражданское общество; разделение властей; сильный правопорядок.
Интересна для нас позиция С. А. Авакьяна, который дает следующее определение федерализму: «федерализм - это упражнение по уравниванию как институциональных процессов, имеющих то центростремительную, то центробежную направленность, так и совокупности конституционно закрепленных институтов, призванных удерживать эти колебания в приемлемых пределах».
Л. М. Карапетян суть федерализма видит в том, что федерализм включает в себя систему основных признаков и принципов определенной формы государственного устройства. К основным принципам федерализма, по его мнению, следует отнести: добровольность объединения государств и подобных образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; однопорядковый (симметричный) конституционный статус субъектов федерации и их равноправие; конституционно-правовые разграничения суверенитета федерации и суверенности ее субъектов; общие территория и гражданство; недопустимость изменений границ субъектов федерации без ее согласия; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование.
Несколько иначе выглядят конституционные принципы, предлагаемые И. А. Умновой, ставящей на первое место государственный суверенитет, затем единство системы государственной власти, равноправие субъектов федерации, равноправие и самоопределение народов в федерации, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а также разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Она справедливо считает, что содержание федеративных отношений предопределено их самоуправленческим характером, ибо самоуправление и есть тот предмет, ради которого стороны ищут согласия при организации федеративного государства.
С. А. Авакьян предлагает для понимания такие принципы федерализма, как принцип автономии - «каждый уровень власти самостоятелен (независим) в области своей юрисдикции»; принцип участия в реализации власти на федеральном уровне - «принцип участия заключается в представительстве в федеральных органах субъектов федерации и в участии последних в вынесении федеральных решений. Как правило, этот принцип реализуется в рамках двухпалатной парламентской системы»; принцип субсидиарности - «вмешательство федеральной власти происходит только тогда, когда этого требует характер проблемы. Этот принцип укрепляет открытость общества и равновесие в нем».8 Говоря о Советском Союзе, С. А. Авакьян называет принципы федеративного устройства: добровольность, равноправие и национальный принцип.
Понятие власти как социального феномена
В каждом обществе имеется власть, ее проблемы крайне актуальны, сложны, сама власть многомерна и теоретически неисчерпаема. Проявления власти касаются всех - властвующих, подвластных, каждого индивида как в прошлом, так и настоящем. События, происходящие в мире, в человеческом обществе способны лишь обострить тему власти, актуализировать ее в на стоящее время.
И до тех пор, пока существует человечество, ученые будут вновь и вновь обращаться к дефинициям власти, к ее концепциям, формам и уровням власти, происхождению, развитию и функционированию этого феномена, к работе и совершенствованию деятельности органов власти всех уровней, с целью познать этот феномен и определить в нем свое место.
В последнее десятилетие в политической жизни общества наметились тенденции к расширению республиканской формы государственной организа ции народов и стран. Демократические процессы становятся реальными и со І держательными. В ранее социалистических странах наметился поворот от го сударственной монополии к свободному предпринимательству. Наблюдается прогресс свободы, самостоятельности ряда государств. Последние годы харак теризуются повышением политической просвещенности и культуры, ростом политического сознания, что должно привести к уважению, терпимости друг другом политических союзов, лидеров, правительств. Повсеместно наблюдает ся приоритет политических средств урегулирования межнациональных и меж государственных конфликтов перед военными. При этом приобретается управленческий опыт государств, и к власти приходит все больше подготов ленных и молодых людей. В России протекают аналогичные процессы преобразования государственных институтов и властных структур. В связи с этим необходимы процессы изучения новых аспектов власти, происходящих в ней изменений, появление новых тенденций. Важно известные концепции власти осмыслить по-новому в сложившейся современной обстановке в обществе.
Современное российское общество заинтересовано в стабилизации политической жизни, в укреплении законности, в нормальной человеческой жизни всех индивидов. Нет сомнений в том, что только государство, поставленное на службу человеку и следующее неуклонно этому курсу, может быть легитимным и пользоваться поддержкой широких масс.
Вполне естественно возникает вопрос: как построить такое государство, как должен быть организован и на каких принципах должен функционировать государственный механизм? Совершенно понятно, что легитимное государство должно быть демократическим, социальным и правовым. Главная и высшая ценность этого государства - человек, его неотъемлемые права и свободы.
Один из способов решения вековой проблемы состоит в таком построении механизма государственной власти, который сам по себе препятствовал бы ее узурпации и использованию во вред человека. Для того чтобы эта власть служила людям, она должна быть им подконтрольна, а управляемые должны сами и самостоятельно решать судьбу управляющих. Этому может служить только принцип назначения властей самим народом посредством всеобщих свободных выборов. Речь идет не только о демократической процедуре голосования и определения результатов, что, конечно, само по себе тоже очень важно. Еще важнее, чтобы был свободен тот, кто своим волеизъявлением решает судьбу власти.
В период становления новой государственности в России и одновременно формирования правового государства вдвойне актуальными становятся проблемы власти, реализации властных полномочий и деятельности государственных органов власти.
Проявление власти - в изменении существующего порядка вещей и установлении собственного порядка. Власть выливается в космогонии, а обращение к первичному дает санкцию вторичному - власти в мире людей.
«Власть - это всегда власть над чем-то или над кем-то. Она требует мно 100 т/ жественности». Как известно, истоком множественности всегда является единство: «властвующее единое» уже фактом своего реального существования всегда порождает противоречия и множественность, порождает части и элементы. Следует присоединиться к мнению о том, что «власть не столько дробится, сколько становится равнодействующей в борьбе, например, света и тьмы, любви и вражды, огня и воды и т. д.».101
Борьба обычно происходит с переменным успехом, по этой причине рождается определенный ритм. Нарастают и убывают части, элементы, составляющие, однако при этом сумма этих составляющих не изменяется. Именно это и порождает цикличность - и тогда все повторяется во Вселенной. Это тайна, тайна власти, которую уже много веков мыслители пытаются разгадать.
В связи с этим хочется вспомнить слова Н. Бердяева. «Тайна власти, тайна подчинения людей носителям власти до сих пор не вполне разгадана. Почему огромное количество людей, на стороне которых есть преобладание физической силы, согласны подчиняться одному человеку или небольшой кучке людей, если они носители власти? Даже обыкновенный полицейский вызывает иное чувство, чем простой смертный в пиджаке. Как в древние времена, так и теперь люди склонны думать, что существует помазание к власти».
Федерализм и регионализм исполнительной власти
В соответствии с концепцией разделения власти на ветви, о которой мы уже ранее упоминали, особое место среди равных ветвей власти занимает все же законодательная власть. Исполнительная и судебная власть хотя и имеют сферу своей деятельности, свою компетенцию, однако же, они действуют во исполнение законов, созданных органами законодательной власти. Не будем забывать и тот факт, что законодательная власть в лице своих органов государственной власти также подзакрнна, т. к. строит свои отношения только на основе закона (естественно, речь идет о правовом государстве, где работает принцип верховенства закона и права).
Итак, с точки зрения концепции разделения властей исполнительная власть - это власть по выполнению законов, по реализации их в жизнь любыми законными мерами, включая при необходимости и принуждение. Однако следует заметить, что исполнительная власть не замыкается только на выполнении законов. Для исполнения необходимы организационные меры, а значит, потребуется распорядительная деятельность, которая потребует издания индивидуальных и нормативных правовых актов. Это означает лишь то, что в современных условиях исполнительная власть является все чаще исполнительно-распорядительной и выступает теперь как организующая деятельность государства.
Все эти аспекты составляют собственно управленческую деятельность государства и являются ее наиболее отчетливым выражением.
Исполнительная власть - один из основных видов государственной власти, обеспечивающий реализацию принятых законодательной властью законов и иных нормативно-правовых актов на всей территории страны. Это совсем не означает, что исполнительная власть носит подчиненный законодательной власти характер. Они независимы и в то же время взаимосвязаны друг с дру ш) гом. Специфика исполнительной власти и ее органов в государстве такова, что она находится непосредственно в гуще народных интересов, "общается с народом", поэтому обязана гибко, подвижно, крайне оперативно реагировать на народные запросы, потребности и интересы.
Чтобы осуществить свои задачи, в государственном аппарате, во-первых, I необходимы особые структуры, в том числе и материальные придатки. Испол нительная власть обладает наиболее разветвленной системой разнообразных органов с многочисленным кадровым составом государственных служащих в центре и на местах. А во-вторых, для этого необходима исполнительная вертикаль. В отличие от законодательных и судебных органов государства, которые связаны определенной субординацией (законы федерального парламента по предметам ведения федерации и по предметам совместного ведения обяза тельны для субъектов федерации, а вышестоящий суд вправе отменить реше ! ние нижестоящего суда), органы исполнительной власти подчинены строгой иерархии, основанной на подчинении. Они вправе непосредственно обязывать подчиненные органы, указывая им, как следует действовать, как именно ре шать тот или иной вопрос, чего не вправе делать органы законодательной, судебной власти или органы местного самоуправления, обладающие определенной автономией.
Иерархия предполагает, что исполнительную власть возглавляет один орган или одно должностное лицо. Таким лицом может быть или монарх, или президент (конституция США). На практике, в парламентарных монархиях и парламентарных республиках исполнительная власть обычно принадлежит правительству и обычно концентрируется в руках премьер-министра. Именно он зачастую формирует себе кабинет.
В полупрезидентских республиках, согласно конституциям, исполнительная власть может принадлежать правительству (ст. ПО Конституции России). В президентских республиках (США) исполнительная власть принадлежит президенту, который делегирует ее подчиненным органам и должностным лицам. Очень часто органом, который возглавляет исполнительную власть, является правительство. Так всегда случается в парламентарных монархиях и парламентарных республиках. Конституция России 1993 года устанавливает, что исполнительная власть в стране принадлежит правительству, хотя и президент страны ее также осуществляет.
Систему органов исполнительной власти Российского государства составляют федеральные органы исполнительной власти (правительство и его институты) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Круг полномочий правительств субъектов Федерации определяется федеральными законами, а также законодательством субъекта Федерации.
Исполнительная власть может осуществлять свою деятельность на четырех различных уровнях, будучи неодинаковой на каждом из них по содержанию.
Первый уровень - это общегосударственная, исполнительная власть. Для унитарного государства характерно, что государственная власть представлена центральными органами (президент, правительство и др.), в федерации она имеет двухуровневый характер: имеет место быть общегосударственная власть федерального центра и исполнительная государственная власть субъекта Федерации, которая, однако, подчинена центру по вертикали. Своя исполнительная власть с элементами государственного характера бывает в политических автономных единицах, которые нередко являются национально-государственными образованиями или просто государственными образованиями, имеющими свои правительства (например, Крым в составе Украины). Особая самоуправленческая, исполнительная власть создается в территориальных коллективах на уровне различных административно-территориальных единиц (для России это избираемые главы администрации районов, мэры городов с подчиненным им аппаратом муниципальных служащих).
Судебная власть и ее значение для общества
Судебная власть - один из видов государственной власти, самостоятельно осуществляющий правосудие. Оно осуществляется специальными государственными органами - судами, которые от имени государства вершат правосу- ; дие, и в этом состоит их совершенно особая юридическая, а также политико-социальная роль и назначение в обществе.
Проблемы судебной власти долгое время не являлись традиционными для исследования в отечественном конституционном праве. Само понятие судебной власти советской правовой науке было мало знакомо, т. к. судебные органы рассматривались лишь с позиций организации судебной деятельности, а не с позиций понятия власти как таковой. Что касается научной литературы СССР, была известна монография о конституционных проблемах организации судебных органов.Был известен также сборник статей, посвященный понятию и природе судебной практики, где были освещены вопросы применения судами конституционных норм и обеспечения судебного контроля за конституционной законностью.199 После принятия Конституции СССР 1977 г. вопросы осуществления судебной власти затрагивались практически редко. Возможно, для этого есть некоторое объяснение касательно эпохи советского периода существования нашего государства. И в настоящий период специфика судебной власти до конца не осознана ни обществом, ни государственным аппаратом, ни государ-ствоведами. Это во многом объясняется еще и тем, что среди ученых есть мнение, якобы судебная власть вовсе не самостоятельная ветвь власти, что судебная власть и ее органы не осуществляют правоохранительных функций в обществе, судебная власть подзаконна, и ей не следует уделять внимание со стороны ученых теоретиков и государствоведов. Судебная власть рассматривается как определенный государственный институт и не более того, непонимание и невидение места, роли, назначения судебной власти, указывает на неэффективность остальных ветвей власти в государстве что, в свою очередь, не повышает общую эффективность государственной власти в целом и ослабляет действенность принципов управления в стране. «Независимость и самостоятельность каждой из трех ветвей власти не должны быть препятствием к их взаимодействию. Больше того, эффективная власть невозможна без их сотрудничества».
Президент России в Послании Федеральному Собранию в 1998 г. замечает, что наступил определенный перелом в отношении судебной власти, что выразилось в принятии важных федеральных законов в области судебно-исполнительной деятельности и в увеличении бюджетного финансирования. «Поэтому важно не ослаблять внимание к проведению судебной реформы, которая призвана создать сильную судебную власть, охраняющую и защищающую право как ценность, исключить всякие попытки действовать не правовыми средствами, от кого бы они ни исходили».201 И только после этого станет возможным преодолеть свойственные системе судебной власти недостатки, в силу которых она не выполняет роли, отводимой ей в правовом государстве. К глубокому сожалению, институты судебной власти пока не могут в полной мере обеспечивать правовую защищённость граждан.
На данном этапе развития правовой науки просматривается важность исследования содержания конституционных основ осуществления судебной власти в современный период, характера конституционного регулирования в обеспечении основных принципов правосудия. И следует отметить, что названные проблемы уже начинают широко освещаться в учебной и научной литературе, формируется четкая линия по рассмотрению судебной власти с позиций общей концепции народовластия и в качестве самостоятельной сферы государственно-властной деятельности и в контексте общей концепции разделения власти на ветви.
Если учитывать, что Конституция России закрепляет принадлежность всей полноты государственной власти народу (ч. 1 ст. 3 и ч. 2. ст. 3), получается, что официально подтверждается концепция единства власти народа, который выступает носителем и субъектом всей государственной власти. Тогда становится ясно, что судебная власть является одной из важнейших сторон воплощения народовластия. Именно она, судебная власть, обеспечивает соответствующие формы и методы организации полновластия народа в специфической сфере его осуществления. «Это выражается в создании механизма реализации прав гражданского общества и каждой личности, защиты от посягательств установленного в государстве правопорядка. Утверждения социальной справедливости. Именно посягательство на них служит основанием примене-ния судебной власти».
В свою очередь, являясь отражением единства и неделимости власти многонационального народа России как источника и субъекта всей государственной власти, судебная власть сама приобретает государственный характер как целостная социальная и правовая категория. Итак, судебная власть является одним из продуктов осуществления принципа «разделения властей», который обеспечивает распределение сфер руководства делами общества в механизме народовластия; по своим функциональным признакам она является государственной властью; по предметному назначению - составляет конкретную форму деятельности государства, организационно оформленную как система правосудия.
