Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти федеративного государства .
1.Особенности представительной природы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Становление законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
3. Структура и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
Глава 2. Современные организационно-правовые проблемы формирования и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
1.Проблемы оптимизации структуры и численности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Государственной Думы Ставропольского края).
2. Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий субъекта Российской Федерации .
3. Проблемы совершенствования правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации .
4.Правовые и организационные вопросы конституционной ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Заключение 156
Список литературы
- Становление законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Структура и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий субъекта Российской Федерации
- Проблемы совершенствования правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для отечественной юридической науки весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к построению законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, к вопросам формирования, компетенции и организации их деятельности в условиях разделения властей и реформирования федеративных отношений.
В каждом субъекте Российской Федерации формируется собственная система организации государственной власти. И сегодня региональное государственное строительство еще не может опираться на выработанные наукой стандарты, основанные на Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Система законодательной и представительной государственной власти в субъектах Российской Федерации в настоящее время не стабилизировалась и не использует всех своих внутренних резервов для самосовершенствования.
В немалой степени это обусловлено еще слабостью теоретико-правовых разработок в данной области, подменой научно-обоснованных подходов политическим прагматизмом, отсутствием критериев и необходимой системности в реформировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, данное обстоятельство связано в немалой степени и с несовершенством Конституции Российской Федерации, в которой отсутствуют положения, отражающие структурную и функциональную характеристику законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации.
Несмотря на значительное количество правовой монографической и публицистической литературы по вопросам российского федерализма, формирование и развитие системы законодательной власти в стране, проблемы обеспечения единства правового пространства, совершенствования системы, структуры и функций ее законодательных (представительных) органов в субъектах Российской Федерации остаются одними из наиболее важных для конституционного права и законодательной деятельности.
Федеративным отношениям, а, следовательно, и проблемам власти в субъектах Российской Федерации, в настоящее время необходимо уделять очень большое внимание. Это связано не только с тем, что опыт федерализма у России совсем небольшой. Развитие федерализма может пойти в России совсем в другую, обратную сторону. Многое, что происходит сейчас, является отказом от «подлинного» федерализма. Происходит усиление центральной власти за счет ослабления власти субъектов Российской Федерации. Иванов В.В. отмечает, что «российская государственность развивается в направлении, противоположном федерализации»1. В настоящее время идет формирование власти на уровне семи федеральных округов. Пока это власть федеральная с не очень понятными полномочиями, но в будущем могут возникнуть предложения из этих федеральных
Иванов В В Российский федерализм и внутригосударственная договорим политика. Крас-
ноярский государственный университет - Краем 'Fy&rA^AltllQtfAjIbHAJI
СИ О»
округов сделать новые укрупнённые субъекты Российской Федерации вместо нынешних 89. Пока эти предложения озвучиваются на уровне неформальных разговоров, но в русле усиления вертикали власти возможен переход от разговоров к делу.
В настоящее время в федеральных округах формируются, а во многом уже и сформированы федеральные структуры исполнительной власти, руководители которых имеют ранг заместителя руководителя федерального органа государственной власти. Всё это может быть подготовкой к организации новых укрупнённых субъектов Российской Федерации со всеми положенными в них органами государственной власти субъектов Российской Федерации. О таком укрупнении высказываются и некоторые депутаты Государственной Думы, и некоторые губернаторы. Но пока у идеи укрупнения больше противников, нежели сторонников. Так, губернатор Курганской области Олег Богомолов отмечал: «любой процесс, связанный с территориальными изменениями, должен проходить естественным путём. Не должно быть искусственных образований - в истории мы уже это проходили. Есть ли сейчас объективные основы укрупнения территорий? Таковых нет, а значит, любые шаги в этом направлении будут встречены непониманием региональных элит и, возможно широкими слоями населения»1. Со времени этого высказывания прошло довольно много времени и многое уже сделано по укреплению власти в федеральных округах. При этом обязательно встанет вопрос о месте и роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти федеральных округов. При подобных преобразованиях нынешние законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации скорее всего прекратят свою деятельность и уступят своё место новым законодательным (представительным) органам государственной власти федеральных округов. Тем более ценен опыт становления и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
В настоящей работе мы рассматриваем правовое положение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе анализируются общие положения, касающиеся законодательных (представительных) органов всех субъектов Российской Федерации, и конкретно рассматриваются организационно-правовые проблемы на примерах законодательных (представительных) органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации.
Современные исследователи отмечают, что различные федеративные государства при общей схожести устроены по-разному. По-разному формируются в них и органы власти в субъектах федерации. В процессе реализации норм конституционного законодательства Федерации и её субъектов, посвященных порядку формирования системы и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, складывается практика, требующая изучения и обоб-
1 Богомолов О.А. Как перестроить Россию на троих? // Российская газета - 2000. - 4 мар
щения. Новые условия, в которых формируются и функционируют органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, требуют и новых подходов в теоретических исследованиях и на практике. Понятия федерализма, народного суверенитета, народного представительства требуют осмысления с учётом распространения этих понятий и на субъекты Российской Федерации.
Действующая Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 77) предоставила республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам право самостоятельно устанавливать систему их органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Федеральным законом устанавливаются общие положения, касающиеся организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В каждом субъекте Российской Федерации при этом имеются свои особенности, которые отражены в законах субъектов Федерации.
В работе подвергались анализу нормативно-правовые акты, касающиеся правового положения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом исследовались как федеральные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также решения судебных органов по проблемам, возникавшим в процессе становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в современный период.
Автор использовал при подготовке данной работы идеи, которые внесли в научную разработку данной и смежной с ней проблематики С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Алейник, Р.Г. Абдулатипов, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, А.А. Бе-зуглов, Н.А. Боброва, Л.Ф. Болтенкова, Н.А. Богданова, В.А. Виноградов, В.В. Володин, И.В. Выдрин, В.Я. Гельман, М.А. Гмырин, В.В. Гошуляк, В.И. Гончаров, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, Т.Д. Зражевская, О.В. Ковальчук, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, К.Д. Коркмасова, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, С.Н. Кухтик, В.А. Лебедев, Е.А. Луковка, А.Ф. Малый, М.С. Матейкович, И.В. Мухачёв, Ю.А. Новиков, В.И. Савин, В.Н. Савин, М.С. Саликов, А.С. Саломаткин, С.Л. Сергевнин, С.А. Солдатов, Б.А. Страшун, Д.Л. Сурков, В.Е. Чиркин, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева. Д.Т. Шон и другие.
Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в том, чтобы на основе комплексного теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, изучения и сопоставления теоретических представлений различных ученых и практиков получить целостное представление о месте и роли законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В работе обосновывается оптимальная модель современного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с целью исследования ставятся следующие задачи:
исследовать систему и структуру законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, дать понятие законодательной (представительной) власти через рассмотрение ее структурно-функциональных характеристик;
показать многообразие представительной природы законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;
раскрыть особенности правового регулирования статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
обосновать предложения по оптимизации численности законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации;
показать роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий субъекта Российской Федерации;
раскрыть общие черты и специфические особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
разработать и обосновать предложения, направленные на обеспечение конституционной ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правовой базы функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования является совокупность правоотношений, складывающихся в Российской Федерации в ходе становления и развития системы законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются правовые и организационные вопросы становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Методы исследования. В работе использовались общенаучные и частно-научные методы: исторический, логический, сравнительно-правовой, эмпирический и иные методы.
В процессе работы над темой использовались такие методы, как изучение, анализ и обобщение опыта формирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Применялся и личный опыт участия диссер-
танта в работе Ставропольского краевого Совета народных депутатов и в работе избирательных комиссий. В диссертации проанализировано конституционное и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, а также практика его реализации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором осуществлен целенаправленный, комплексный теоретико-правовой анализ вопросов, связанных со становлением и функционированием законодательных (представительных) органов государственной власти в современный период. В работе анализируются имеющиеся противоречия в современной системе законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, предлагаются механизмы их разрешения, а также способы достижения оптимальной структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающей эффективность его функционирования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих положениях и рекомендациях, которые выносятся на защиту:
-
Политические, экономические и правовые процессы последнего десятилетия оказали сильное влияние на теоретические и практические подходы как к проблеме федеративного устройства страны, так и к вопросам построения законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. На основе анализа прошедших реформ законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации выделены критерии социально-правовой эффективности законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации, определен комплекс мер по реформированию и оптимизации структуры законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
-
Существующие способы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также различные виды народного представительства оказывают решающее влияние на деятельность этих органов, а также на характер принимаемых этими органами нормативных правовых актов. Для того, чтобы предпочтения избирателей в ходе выборов были выражены более полно, и чтобы была обеспечена представительность законодательного (представительного) органа, необходимо дальнейшее совершенствование избирательного законодательства. Применение пропорциональной системы выборов будет способствовать улучшению качественного состава депутатского корпуса субъектов Российской Федерации. При проведении выборов по мажоритарной системе необходим второй тур выборов.
-
Эффективности функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации можно добиться с помощью: а) достижения оптимальной структуры и численности данно-
го органа и его аппарата; б) осуществление профессиональной на освобожденной основе деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти; в) утверждение системы ответственности депутатов и должностных лиц законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение своих обязанностей.
-
Порядок и процедура привлечения к конституционной ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие неправомерных нормативных правовых актов, а также решение вопросов депутатской неприкосновенности требует качественно нового правового регулирования, в связи с чем необходимо внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
-
Конституционно-правовое регулирование статуса законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации должно обеспечивать эффективную реализацию собственных полномочий субъектом Российской Федерации.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение правовых и организационных вопросов становления и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представлением предложений по совершенствованию структуры, численности, полномочий и функций данных органов, формированию современной нормативно-правовой базы.
Особой сферой практического применения результатов исследования является правотворческая деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Сделанные в диссертации выводы и предложения направлены на повышение эффективности функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, призваны способствовать выработке и развитию современной концепции модернизации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании соответствующих разделов теории государства и права, конституционного права, политологии.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы используются автором в процессе преподавания на юридическом факультете Ставропольского института имени В.Д. Чурсина, в Ставропольском филиале Московского государственного социального университета а также отражены в опубликованных автором работах.
Некоторые идеи и предложения диссертанта использовались при подготовке предложений в Устав Ставропольского края, а также в материалах научного экспертно-аналитического консультативного совета при Государственной Думе Ставропольского края.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Становление законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Субъекты Российской Федерации как специфические образования федеративного государства обладают многими признаками суверенного государства. На уровне субъекта федерации так же как и на федеральном уровне действует принцип разделения властей. "Независимо от способа формирования федеративного государства, его субъекты должны обладать достаточными правомочиями в сфере законодательной, исполнительно-распорядительной и судебной деятельности, чтобы они могли эффективно решать дела, связанные с местными, региональными особенностями, или касающимися населения только данной территориальной общности".
Одним из признаков, присущих любому субъекту федерации, в том числе и субъекту Российской Федерации, является наличие органов государственной власти и в первую очередь законодательных (представительных) органов государственной власти. Характеризуя представительство как универсальную политическую и правовую категорию, Сурков Д.Л. отмечает, что "не в последнюю очередь ценность представительной системы проявляется и в том, что она служит препятствием на пути превращения исполнительной власти в авторитарную и бесконтрольную". В настоящее время в соответствии с федеральным законом1 понятия "законодательный орган" и "представительный орган" являются синонимами. На самом же деле у каждого этого понятия своё значение и свое место в правовой терминологии. Термин "законодательный орган" определяет функции органа власти, говорит о том, что основная задача законодательного органа -принимать законы. При этом не устанавливается, что этот орган обязательно должен быть представительным. Конечно, если исходить из принципов демократии и народовластия, право быть законодательным органом нельзя предоставлять органу, не являющемуся демократическим. Термин же "представительный орган" означает, что этот орган состоит из представителей сообщества, в нашем случае из представителей избирателей субъекта Российской Федерации.
На федеральном уровне такие органы обычно называют парламентами. Парламент же определяют как народное представительство. Точно так же можно назвать и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовой статус законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации определен Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Дальнейшая конкретизация прав, компетенции, структуры законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации входит в компетенцию самого субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что определённый Конституцией Российской Федерации (ст. 77) порядок, что "система органов государственной власти республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами оорганизации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом", трактовать можно по-разному.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют основы построения региональных парламентов, их место в системе государственных органов, компетенцию, ответственность, но парламентами не называют. К числу отличительных признаков парламента Богданова Н.А., например, относит: 1) вхождение в систему организации государственной власти по типу "разделения властей"; 2) свободный мандат депутата; 3) работа на профессиональных началах.1
Могут возникнуть сомнения в правильности применения термина "парламент" применительно к субъектам Российской Федерации, ведь тогда получается, что на территории единого государства, каким является Российская Федерация, существует несколько десятков парламентов. Такое положение может затруднить определение полномочий каждого из этих органов. Такие сомнения высказывают Малый А.Ф. и Гмырин М.А.: "Свидетельствует ли это о непризнании представительных органов субъектов РФ парламентами либо законодатель не желает акцентировать на этом внимание, оставляя сей непринципиальный вопрос на обсуждение теоретиков? Проблема лишь в том, можно ли использовать этот термин в законодательстве субъектов для наименования представительных органов?"2 В дальнейшем они сами же и отвечают на свой вопрос утвердительно, отмечая, что в организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации есть и внешние и сущностные признаки, которые дают право называть эти органы парламентами. "Поэтому не только в научных и публицистических статьях возможно употребление термина "парламент", но допустимо его использование и в нормотворчестве". В отношении же народного представительства вопрос кажется ещё более сложным. Понятно и объяснимо, когда в преамбуле Конституции Российской Федерации говорится: "Мы, многонациональный народ России..." Применение же понятия "народ" по отношению к иным общностям довольно проблематично и в теории этот вопрос разработан слабо. "Что такое народ, какими должны быть его количественные и качественные критерии? Является ли народом любая территориальная общность или только территориально-этническая, т.е. согласно отечественной традиции, нация?"1 Поэтому и в нормативных актах субъектов Российской Федерации просматривается неопределённость в применении термина "народ". В Уставе Свердловской области записано, что устав принят от имени "граждан России, проживающих на территории Свердловской области". В то же время в статье 3 Устава Свердловской области уже говорится о народе: "Источником власти в Свердловской области является народ". В Уставе Сахалинской области говорится, что "источником власти в Сахалинской области являются граждане Российской Федерации, проживающие на территории Сахалинской области".3 Однако при всём кажущемся несоответствии понятий "народ" и "парламент" применительно к субъектам Российской Федерации мы полагаем, что их применение вполне оправдано.
Структура и компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Применяя различные избирательные системы, субъекты Российской Федерации по-разному устанавливают и структуру своих законодательных (представительных) органов государственной власти. Иногда это зависит от применяемой избирательной системы, как, например, в Свердловской области, но чаще всего - нет.
По своей структуре региональные парламенты бывают однопалатными и двухпалатными. Большинство парламентов в субъектах Российской Федерации - однопалатные, но есть и двухпалатные.
При этом причины образования двухпалатных парламентов и место каждой палаты в работе парламента субъекта Российской Федерации разные. В Законодательном Собрании Республики Карелия было две палаты. 25 депутатов Палаты Республики избирались по одномандатным избирательным округам, образованным на всей территории Республики Карелия на основе единой нормы представительства, все работали на постоянной основе. 36 депутатов Палаты представителей избирались по 18 двухмандатным округам, совпадающим по территории с административно-территориальной единицей (районом, городом республиканского подчинения).1 В этой палате депутаты могут работать и на непостоянной основе. Схожий порядок формирования был у двухпалатного Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). Отличие в том, что все округа одномандатные и нет обязательного требования к депутатам по их работе в одной из палат на постоянной основе.2 По состоянию на август 2004 года лишь три субъекта Российской Федерации определили в своих конституциях и уставах наличие двухпалатных парламентов: Республики Адыгея, Республика Тыва, Свердловская область.
Все законодательные (представительные) органы государственной власти (в том числе и каждая палата в двухпалатном парламенте) субъектов Российской Федерации имеют определённую структуру. В отдельных регионах есть особенности, но основные элементы структуры являются общими для всех законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. К таким основным элементам относятся: -председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; -заместитель (заместители) председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; -постоянные и временные комитеты (комиссии, рабочие группы) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; -аппарат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Во многих субъектах в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти включают счётную палату, президиум (совет) законодательного (представительного) органа государственной власти, экспертно-аналитический совет.
В некоторых субъектах (например, в Ленинградской области)1 в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти включено заседание этого органа. Считаю это неправильным, так как общепринято, что заседание является одной из форм деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти, что и записано в конституциях (уставах) большинства субъектов Российской Федерации. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обычно устанавливается в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации в соответствии с предметами ведения субъектов Российской Федерации. Однако не во всех субъектах такая компетенция устанавливается. Так, например, не устанавливается компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти в уставе Камчатской области. В некоторых субъектах Российской Федерации даже не определены предметы ведения данного субъекта Российской Федерации (та же Камчатская область, Владимирская Вологодская и Волгоградская области, Республика Коми и др.).
Структуру и компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно проследить на примерах однопалатного парламента Ставропольского края и двухпалатного парламента Свердловской области.
В однопалатном парламенте Ставропольского края - Государственной Думе Ставропольского края работает с 1994 года 25 депутатов, которые избираются по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам. Структура и компетенция Государственной Думы Ставропольского края определяются Уставом Ставропольского края и краевым законом "О Государственной Думе Ставропольского края". Структура краевой Думы определяется также Постановлением Государственной Думы Ставропольского края.
Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в реализации полномочий субъекта Российской Федерации
И не всегда можно сказать, что практическая реализации полномочий в этой сфере происходит гладко. Всё просто и ясно, когда по вопросам совместного ведения не принят ещё федеральный закон. Особое значение в решении этого вопроса имеет Федеративный договор. Именно при его разработке и заключении представители краёв, областей, городов федерального значения нашли точную формулировку процедуры осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий: "до принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесённым Федеративным договором к совместному ведению согласно его статье II, органы государственной власти краёв, областей вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование".1
При издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам, акты краёв, областей приводятся в соответствие с федеральными актами.
Это право подтверждено и Конституционным Судом Российской Федерации и федеральным законом. Сложнее разрешаются вопросы совместного ведения, когда в их регулировании реально участвуют и федеральные органы власти и органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Иногда подобные ст. 1 (п.5 ст. 26.3) коллизии разрешаются с явным нарушением Конституции Российской Федерации. Примером служит ситуация, которая складывалась в Москве субъекте Российской Федерации при назначении начальника главного управления внутренних дел г. Москвы. Московские власти долго не давали согласия на назначение этого руководителя и он, в конечном итоге, был назначен без такого согласия. В дальнейшем, в нарушение п. л) ст. 72 Конституции Российской Федерации, были внесены изменения и в Закон Российской Федерации "О милиции": "руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению министра внутренних дел Российской Федерации".1 До такого назначения лишь выясняется мнение высшего должностного лица соответствующего субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по предлагаемой кандидатуре. Таким образом, в реализации этого конкретного предмета совместного ведения полностью исключено реальное участие субъекта Российской Федерации.
Уже упоминавшийся федеральный закон ввёл в действие новую главу IV. 1. "Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". В этой главе установлены принципы финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Практика применения этого закона пока небольшая, но настораживает следующее. Под установлением принципов финансового обеспечения фактически скрывается желание установить полный федеральный контроль над полномочиями субъекта Российской Федерации. Перечисленные в статье 26.3 этой новой главы принципы во многом не соответствуют статье 72 Конституции Российской Федерации и устанавливают неконституционные ограничения не только по предметам совместного ведения, но и по тем вопросам, которые не указаны в Конституции Российской Федерации как предметы совместного ведения, а, следовательно, являются предметами ведения субъекта Российской Федерации. Так, например, не относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения решение следующих вопросов: - материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (п.п. 1 п. 1 ст. 26.3); - формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации (п.п. 2 п. 1 ст. 26.3); - формирования и использования резервных фондов субъекта Российской Федерации для финансирования непредвиденных расходов (п.п. 3 п. 1 ст. 26.3); - передачи объектов собственности субъекта Российской Федерации в муниципальную собственность (п.п. 6 п. 1 ст. 26.3) и другие вопросы.
Кроме того, установлены ограничения по использованию средств бюджета субъекта Российской Федерации. Свои полномочия они не могут осуществлять за счёт субвенций из федерального бюджета (п. 2 ст. 26.3). А как быть тем субъектам Российской Федерации, которые являются дотационными (во многом не из-за того, что плохо работают, а из-за несправедливой налоговой системы)? Этот вопрос актуален и для Ставропольского края, так как треть доходов бюджета края на 2004 год - это субвенции.1 Следует отметить, что действовавший до принятия рассмотренных поправок федеральный закон "О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" более соответствовал федеративной природе Российского государства.
Конституцией Российской Федерации не установлены предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, но сами субъекты в своих Конституциях и Уставах закрепляют за собой эти предметы, так как они не вызывают сомнений, соответствуют правовой природе субъектов Российской Федерации и статье 73 Конституции Российской Федерации. "Отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов федерации в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению федерации и совместному ведению".
В большинстве субъектов Российской Федерации в соответствии с их Конституциями и Уставами в исключительном ведении субъектов Федерации находятся следующие вопросы: а) принятие и изменение Конституции, Устава, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их соблюдением; б) определение административно - территориального устройства субъектов Российской Федерации; в) установление системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядка их организации и деятельности на основании общих принципов организации системы органов государственной власти, установленных федеральным законом; формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
Проблемы совершенствования правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Большим доверием, по нашему мнению, будет пользоваться законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации при реализации требований федерального законодательства о выборах не менее половины депутатов по пропорциональной системе. Применение этой системы гарантирует права меньшинства и более полно отражает политический спектр региона. Кроме того, при этом будет соблюдено требование более или менее однородного подхода к основным вопросам государственного строительства как на федеральном, так и региональном уровнях. С этим согласен и В.А.Максимов: Пропорциональная система позволяет более справедливо подходить к политическим симпатиям разных социальных слоев, особенно небольших, полнее учитывать многообразие (плюрализм) современного общества. Положительно оценивают применение пропорциональной системы в тех регионах, где она уже применялась на региональных выборах.
Велико влияние судов на ход избирательной кампании. Однако иногда вмешательство судов противоречит принципу народовластия. Федеральный законодатель уже внёс некоторые коррективы в право судов отменять регистрацию кандидатов, фактически запретив такое снятие за пять ней до дня голосования. Полагаю, что этот срок можно удлинить до 10-15 дней, чтобы не лишать избирателей права выбирать.. Сложнее обстоит дело с Постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, которые не могут быть изменены и некоторые их которых, по нашему мнению, не соответствуют принципу народовластия (в частности, это касается применению в качестве источников для своих постановлений законов, а не только Конституции Российской Федерации, а также фактического признания отсутствия у депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации неприкосновенности).
Имея определённую самостоятельность в определении своих полномочий, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации во многом зависят от федеральной власти. Значительная часть полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определена федеральными законами. По нашему мнению, эти федеральные законы во многом вмешиваются в предметы ведения, которые в соответствии с принципом федерализма, должны быть отнесены к ведению субъектов Российской Федерации и, в частности, к компетенции их законодательных (представительных) органов. Однако, и это следует отметить особо, во многих случаях именно такое вмешательство приводило не только к отрицательным, но и положительным результатам. Именно благодаря федеральному вмешательству введена пропорциональная избирательная система при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которая, по нашему мнению, должна обеспечить большее соответствие этих органов понятию народное представительство.
Необходимо изменить положения о численности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По нашему мнению, 25 депутатов - это очень маленькая численность, чтобы быть действительно независимым коллегиальным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Численность депутатского корпуса нужно увеличить, по крайней мере, до 50 человек. При этом появится возможность реально влиять на деятельность исполнительной власти и принимать качественные законы.
При количественном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в 50 депутатов 25 депутатов можно избирать по пропорциональной системе, а 25, - как и прежде, по мажоритарной. Но при этом и в мажоритарную систему необходимо внести изменения. При большом количестве кандидатов на один депутатский мандат голоса избирателей распыляются, и избранным становится кандидат, получивший зачастую лишь 10-15% голосов. Этого недостатка можно избежать, если применять мажоритарную систему абсолютного большинства и выборы проводить в два тура. Такая система применяется при выборах глав субъектов Российской Федерации во многих регионах и часто бывают случаи, когда кандидат, занявший в первом туре второе место по количеству голосов, побеждает во втором туре. Это говорит о том, что выборы в один тур не всегда дают точную картину предпочтений избирателей.
Существует серьёзная проблема в реализации полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации особенно по вопросам совместного ведения. Здесь наблюдается стремление федеральной власти отстранить от решения этих вопросов законодательную власть субъекта Российской Федерации. Это наблюдается и в вопросах кадровой политики, и в ряде других предметов совместного ведения. Полагаю, что действующие в настоящее время положения по вопросам совместного ведения, установленные федеральным законом, существенно ущемляют права субъектов Российской Федерации, в том числе и законодательных (представительных) органов государственной власти. Еще большие ограничения накладывает проект нового федерального закона.1 Наблюдается тенденция всё более жесткой регламентации деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации со стороны федерального законодателя. Это можно расценить как отход от федерализма и возвращение к унитарному государству.
