Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционно-правовые основы взаимодействия российской федерации и субъекта Российской Федерации 16
1. Федеральное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации 16
2. Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации 75
ГЛАВА II. Реализация права законодательной инициативы субъектом Российской Федерации 88
1. Взаимодействие законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы 88
2. Взаимодействие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов судебной власти при осуществлении права законодательной инициативы 132
ГЛАВА III. Участие законодательного органа государственной власти субъекта российской федерации в законодательной деятельности федерального собрания Российской Федерации 143
1. Участие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 143
2. Участие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 174
Заключение 188
Список использованной литературы 192
Приложение 214
- Федеральное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации
- Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации
- Взаимодействие законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы
- Участие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года действует всего лишь четырнадцать лет и только начинает демонстрировать заложенный в нее потенциал, все богатство вариантов и возможностей, ею предусмотренных. Конституционный Суд Российской Федерации в немалой степени способствовал упорядочению этого процесса, официально разрешая спорные вопросы толкования положений Основного закона о равноправии и суверенитете, пределах правомерности притязаний субъектов Российской Федерации и самостоятельности федеральных органов при осуществлении их полномочий. Федеральные власти, используя стабилизацию конституционно-правового поля, нейтрализовали подавляющую часть эксцессов 90-х годов прошедшего столетия и последовательно проводят широкомасштабные социальные преобразования, активно перераспределяя полномочия и финансово-экономические ресурсы между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В значительной степени увеличился массив как федерального, так и регионального законодательства.
В этих условиях проблемы оптимизации формы государственного устройства начинают постепенно перемещаться из плоскости политики «заявлений и обращений» в плоскость правовых процедур, опосредующих деятельность федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Это, в свою очередь, поставило перед учеными, прежде всего перед конституционалистами, а также практикующими политиками и государственными служащими вопрос о повышении эффективности правового регулирования участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Речь идет о легальных инструментах, имеющих как универсальный, так и специализированный характер, призванных гарантировать учет
интересов всех уровней власти. Данные нормы должны обеспечивать принятие наиболее оптимальных законодательных решений. Базовые элементы такого механизма, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, были дополнены и развиты нормами федеральных конституционных законов, федеральных законов, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации1.
Однако анализ нормативных источников не позволяет утверждать, что указанные гарантии носят системный характер, или, по крайней мере, являются сбалансированными. Традиционно исследователями проблемы отмечается низкий уровень активности законодательных органов субъектов Феде-. рации, сочетающийся с невысоким качеством законодательных предложений, внесение которых сопровождается отсутствием обратной связи между Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и регионами. В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, как правило, отсутствуют положения, посвященные взаимодействию как с федеральным парламентом (на стадии обсуждения внесенного законопроекта), так и с аналогичными органами других субъектов Российской Федерации (на стадии подготовки и внесения законопроекта).
Сегодня мы подошли к такому этапу функционирования парламента, когда можно с уверенностью сказать, что Федеральное Собрание состоялось как стабильный и эффективный орган законодательной власти, а парламентаризм стал неотъемлемой частью политической системы2. Для повышения эффективности его работы несомненный интерес вызывают вопросы право-
Далее по тексту - законодательные органы власти субъекта. ~ См.: Основы парламентского права: Научно-практическое пособие /Под ред. д.ю.н., проф. Т.Я. Хабриевой; предисловие Председателя Государственной Думы Б.В.Грызлова. - М.: Издание Государственной Думы, 2006. С. 4.
вого регулирования реализации права законодательной инициативы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что сыграло роль определенного стимула к изучению данной проблематики. Одной из целей работы является подготовка на основе сделанных выводов предложений по устранению существующих проблем в данной сфере.
В пользу данного вывода свидетельствуют и данные статистики. В 2006 году на рассмотрении в Государственной Думе находилось 972 законопроекта, внесенных законодательными органами субъектов Российской Федерации в 1996-2006 годах (в том числе совместно с другими субъектами права законодательной инициативы). В 1996 году ими было внесено 3 законопроекта, в 1997 - 4, в 1998 - 2, в 1999 - 2, в 2000 - 8, в 2001 - 3, в 2002 -16, в 2003 - 39, в 2004 - 68, в 2005 - 264, в 2006 - 563.
По состоянию на 1 января 2007 года завершено рассмотрение 444 законопроектов законодательных органов субъектов Российской Федерации, рассмотрение 528 законопроектов не завершено. Из 444 законопроектов, рассмотрение которых завершено, 32 - законы о внесении изменений в действующие законы. При этом проекты каждого из 32 принятых законов были внесены одним субъектом права законодательной инициативы .
Данные проблемы, их недостаточная изученность и разработанность, существенная значимость для государственного развития Российской Федерации способствовали выбору темы в качестве предмета диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Современная российская государственность, несомненно, связана со становлением современного рос-
3 Итоги законопроектной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации в 2006 году представлены в Приложении № 1 // См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» //
сийского парламентаризма, вырабатываются опыт взаимодействия различных ветвей власти в формировании правового поля такого взаимодействия. В юридической литературе существует немало работ, посвященных изучению теоретических и практических основ функционирования парламента в России4.
Законодательный процесс и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации занимают важное место в науке конституционного права. Повышение научного интереса к ним вызвано продолжающимся развитием федеративных отношений в России, а также непрерывным накоплением практики парламентаризма. В то же время следует отметить, что недостаточное внимание уделяется процедурному (процессуальному) аспекту взаимодействия двух уровней власти, и, как следствие, в литературе несоразмерно мало (учитывая важность проблематики) комплексных исследований, посвященных процедурным гарантиям права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации и правовым механизмам повышения эффективности существующих.
При подготовке настоящей работы особое внимание уделялось анализу трудов дореволюционных ученых-юристов (Н.М. Коркунов, М.М. Сперанский, Б.Н. Чичерин, А.С. Ященко и др.), а также современных ученых, внесших вклад в разработку теоретических аспектов федерализма (Р.Г. Аб-дулатипов, И.Н. Барциц, А.Н. Лебедев, В.Н. Синюков, И.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабриева, Т.Н. Радько и др.).
4 См., напр.: Конституционный строй России. Вып. 2. Вопросы парламентского права. М., 1995; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999; Законодательная техника: Научно-практическое пособие /Под ред. Д.А.Керимова. М, 2000; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я.Хабриевой. 2-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2003; Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005; Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /Под общей ред. О.Н.Булакова. М., 2005 и др.
Различные аспекты рассматриваемой проблемы, включая анализ законодательного процесса и права законодательной инициативы, определение решений проблем юридических коллизий и согласительных процедур, а также другие актуальные проблемы, связанные с темой диссертационного исследования, нашли свое отражение, как в конституционном праве, так и в иных отраслях права (работы Авакьяна С.А., Автономова А.С., Алексеева С.С., Арзамасова Ю.Г., Атаманчука Г.В., Баглая М.В., Белянской О.В., Бобровой Н.А., Богдановой Н.А., Бондаря Н.С., Будаева К.А., Булакова О.Н., Васильева А.В., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Габричидзе Б.Н., Глигич-Золотаревой М.В., Горобца В.Д., Гранкина И.В., Гулиева В.Е., Ивлиева Г.П., Ильина А.В., Карапетяна Л.М., Карташкина В.А., Керимова А.Д., Керимова Д.А., Комарова С.А, Краснова М.А., Кутафина О.Е., Лазарева В.В., Литов-кина В.Н., Лучина В.О., Лукашевой Е.А., Малько А.В., Малого Д.А., Мамута Л.С., Матузова Н.И., Михалевой Н.А., Мордовца А.С., Нерсесянца B.C., Пархоменко А.Г., Патюлина В.А., Пиголкина А.С., Протасова В.Н., Раянова Ф.М., Сафонова В.Е., Степанова И.М., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Ухиной СВ., Фарукшина М.Х., Хабибулина А.Г., Хаманевой Н.Ю., Чиркина В.Е., Шамба Т.М., Шохина А.Н., Шувалова И.И., Шульженко Ю.Л., Эбзеева Б.С., Яценко И.С. и др.).
Однако в юридической литературе до сих пор отсутствует комплексная работа монографического уровня, отражающая особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации, а имеющиеся работы, например, диссертация Будаева К.А., не может восполнить в полной мере данный пробел, так как посвящена исследованию взаимоотношений законодательных органов государственной власти с судебными органами .
Целью работы является выявление на основе проведенного изучения
законодательства, судебной практики и теоретических работ проблем зако-
5 См.: Будаев К.А. Взаимоотношения органов государственной власти и судебных органов в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Бурятия). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2005.
нодательного регулирования реализации гарантий права законодательной
инициативы законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и их участия в законодательной деятельности, на основе которого возможно обоснование ряда теоретических и практических выводов о факторах эффективности реализации указанного права, а также подготовка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования указанных отношений.
Для достижения обозначенной цели необходимо решение следующих задач, касающихся ввиду широты и разнообразия данных проблем лишь отдельных существенных аспектов рассматриваемой темы:
определить характер взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в законотворческом процессе с позиции современных представлений в науке конституционного права и практике;
рассмотреть правила распределения полномочий при формировании общего правового пространства между органами власти Российской Федерации и ее субъектами при разграничении предметов исключительного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и предметов совместного ведения;
уточнить понятия «юридическая процедура», «согласительная процедура», «законодательная инициатива», «законодательный процесс» с позиции взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной власти субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия;
проанализировать особенности правового регулирования взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов судебной власти при реализации права законодательной инициативы законодательным органом власти субъекта Российской Федерации на примере Республики Бурятия;
выяснить тенденции правового регулирования взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательного органа власти субъекта Российской Федерации при реализации последним права законодательной инициативы на примере Республики Бурятия;
исследовать систему правового регулирования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации7 и законодательного органа власти субъекта Российской Федерации при реализации последним права законодательной инициативы на примере Республики Бурятия.
Объектом исследования выступили общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Предметом исследования являются различные формы взаимодействия (вовлечение, привлечение, участие) органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна настоящей работы заключается в том, что автором комплексно рассматриваются вопросы участия законодательных органов власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации на примере Республики Бурятия во взаимосвязи с ролью и значимостью федерального законодателя при определении пределов полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проблем достаточности процедурных гарантий повышения эффективности реализации права законодательной
Далее по тексту - Государственная Дума. Далее по тексту - Совет Федерации.
инициативы в согласительных процедурах на всех этапах движения законопроекта. В диссертации представлена практика взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия с Федеральным Собранием Российской Федерации.
В результате проведенного анализа сформулирован ряд положений, которые выносятся на защиту.
Во-первых, автор на примере Республики Бурятия развивает важнейшую идею федерализма о конструктивном взаимодействии Российской Федерации и ее субъектов, сущностью которого является соглашение как компромисс, как согласование воли и интересов, а. результатом и целью выступает разграничение предметов ведения и полномочий, осуществляемых совместно или автономно.
Во-вторых, Российская Федерация путем принятия федеральных законов конкретизирует и уточняет соотношение предметов исключительного ведения Российской Федерации и ее субъектов и предметов совместного ведения, разрешая конкуренцию смежных, общих и специальных норм ст. 71-73 Конституции Российской Федерации.
В-третьих, взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации и органов судебной власти на стадии подготовки законопроекта осуществляется в форме согласительных и иных процедур, сочетающихся с ними, и имеет своей целью максимально возможное выполнение требований к содержанию законопроекта, а также выбор наиболее оптимального способа внесения законопроекта в Государственную Думу, используя согласительные процедуры, а также сотрудничество в партийной сфере.
В-четвертых, при переходе к формированию депутатского корпуса на пропорциональной основе наиболее перспективными и требующими правовой регламентации направлениями взаимодействия органов законодательной
и исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации при подготовке и внесении законопроектов в Государственную Думу являются сотрудничество в партийной сфере, согласование воли и интересов субъектов Российской Федерации, а также сотрудничество в использовании широкой сети некоммерческих образовательных и иных организаций.
В-пятых, необходимы дополнительные процедурные гарантии права на полную и своевременную информацию, права на участие в обсуждении и права на внесение предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации на стадии работы над законопроектом в соответствующем комитете Государственной Думы. Указанные гарантии в силу универсального характера своего содержания должны распространяться также на членов Совета Федерации как лиц, представляющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В-шестых, необходимо развитие новых форм взаимодействия между Государственной Думой и законодательными органами власти субъектов Российской Федерации при работе над конкретными законопроектами. Наиболее перспективным направлением является делегирование полномочий по исполнению части обязанностей профильного ответственного комитета Государственной Думы законодательным органам субъектов Российской Федерации в сочетании с надлежащим контролем и субсидиарным исполнением по общему правилу.
В-седьмых, предлагается внесение следующих дополнений в Закон Республики Бурятия «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия»8. Дополнить статью 8 пунктом 2.1.: «Президент Республики Бурятия вправе подписать Программу законопроектных работ, утвержденную На-
8 См.: Закон Республики Бурятия от 19.06.1996 № 321-1 «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия» (в ред. 24.11.2001 № 860-Н, от 24.11.2003 № 520-Ш, от 13.10.2005 № 1278-Ш,от 18.09.2006 № 1855-НП //
12 родным Хуралом Республики Бурятия, в целом или в ее части. В этом случае
Программа в целом или в ее части признается Совместной программой законопроектных работ Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия. Совместная программа не исключает права Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия принимать иные программы и планы законопроектных работ».
Дополнить статью 26.1 «Обязательное участие Правительства Республики Бурятия в рассмотрении законопроекта в Народном Хурале»:
«1. При обсуждении законопроекта, внесенного в Совместную программу законопроектных работ, обязательность участия представителей Правительства Республики Бурятия в работе ответственного комитета и (или) рабочей группы по подготовке законопроекта определяется ответственным комитетом Народного Хурала.
2. При обсуждении законопроекта, не внесенного в Совместную про
грамму законопроектных работ, обязательность участия представителей
Правительства Республики Бурятия в работе ответственного комитета и
(или) рабочей группы по подготовке законопроекта определяется Советом
Народного Хурала.
3. Председатель Народного Хурала не позднее чем за четырнадцать
дней уведомляет Правительство Республики Бурятия о заседании Совета
Народного Хурала. В случае отказа Правительства Республики Бурятия от
участия в заседании и (или) неявки представителя Правительства Председа
тель Народного Хурала обязан перенести рассмотрение вопроса на другое
заседание либо снять вопрос с рассмотрения. На повторном заседании Совет
Народного Хурала вправе принять решение рекомендовать Правительству
Республики Бурятия принять участие в работе ответственного комитета и
(или) рабочей группы по подготовке законопроекта независимо от отказа
или согласия Правительства Республики Бурятия участвовать в заседании и
13 (или) от присутствия представителя Правительства Республики Бурятия на
заседании».
Теоретическую и методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, выявленные и разработанные в науке конституционного права и апробированные юридической практикой: общенаучные (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), общелогические (анализ, абстрагирование, сравнение, моделирование и др.) и частно-научные (сравнительное правоведение, толкование и др.) методы исследования. Использование перечисленных методов позволило выявить особенности и этапы формирования и развития идей о правовой основе организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В процессе выполнения поставленных задач использованы научные труды ученых в области теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, конституционного и муниципального права, других отраслей российского права.
Источниковедческую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов, законодательные акты, иные юридические источники, определяющие контуры организации и функционирования системы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия в законодательной деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Нормативной основой диссертации выступили разнообразные источники, центральное место среди которых занимают Конституция Российской Федерации 1993 года и Конституция Республики Бурятия. Проведен анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, положений ряда федеральных конституционных законов, федеральных зако-
14 нов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, учредительных и законодательных актов субъектов Российской Федерации, регламентов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В работе также были использованы материалы из архивов Совета Федерации и Народного Хурала Республики Бурятия.
Кроме того, были использованы результаты интервьюирования членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, работников аппаратов, комитетов и комиссий указанных органов, судей и преподавателей юридических высших учебных заведений (35 человек). При написании автор опирался на личный опыт работы в качестве представителя Народного Хурала Республики Бурятия в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (1994-1998 г.г.).
Научная и практическая значимость данного исследования заключается в рассмотрении участия законодательных органов субъектов Федерации в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации как двухступенчатом процессе, включающем в себя предварительную разработку законопроекта с участием всех заинтересованных органов государственной власти и работу над законопроектом после реализации права законодательной инициативы путем внесения законопроекта в Государственную Думу.
Для надлежащей реализации права законодательной инициативы необходимо изучение проблемы достаточности, полноты и взаимосвязанности его процедурных гарантий, обеспечивающих как максимально эффективную подготовку законопроекта, так и максимально эффективное участие в работе над таким законопроектом. Такая эффективность не является самоцелью, но
15 выступает необходимым условием сбалансированной конкретизации разграничения предметов ведения Конституцией Российской Федерации и одним из важнейших способов реализации конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации.
На основе проведенного анализа были сформулированы предложения по совершенствованию нормативного регулирования изучаемых отношений. Представляется, что эти предложения могут быть учтены и использованы при регламентации деятельности как законодательных органов власти субъектов Федерации, так и Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме того, результаты работы могут быть использованы в преподавательской деятельности.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры истории и теории государства и права Юридического института (Санкт-Петербург) и отражены в 4-х научных статьях, включая журнал, рекомендованный ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации для публикаций материалов по докторским и кандидатским диссертациям.
Положения и выводы диссертации апробированы в процессе практической юридической деятельности автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Федеральное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации
Сегодня Российская Федерация в полной мере отвечает основным критериям и международным стандартам федеративного, демократического, правового государства. Это один из важнейших итогов последних лет, отмечается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации».
Взвешенная федеративная политика позволила восстановить конституционный порядок в субъектах Российской Федерации, укрепить вертикаль исполнительной власти, провести законодательное разграничение полномочий между уровнями публичной власти и обеспечить всеобъемлющее и эффективное партнерство федеральных и региональных органов государствен-ной власти. Федеративное устройство позволило максимально полно отразить многонациональный состав населения России, сохранить национально-культурное многообразие, мир и согласие между народами, населяющими нашу страну.
Опыт Российской империи, СССР и новейшая история Российской Федерации доказали, что Россию невозможно строить по единому для всех территорий шаблону, невозможно управлять всеми процессами и осуществлять все полномочия из центра.
Россия объективно нуждается в сильной региональной власти, обладающей правом самостоятельно реализовать принадлежащие ей полномочия в сфере экономического и социального развития. Наряду с этим Россия нуждается в сильной центральной власти, обладающей волей решать макроэкономические и внутриполитические вопросы. И то и другое одновременно в состоянии предоставить только федеративная форма государственности, обеспечивающая гармоничное сочетание централизации и децентрализации, единства и многообразия.
В связи с этим на протяжении последних лет идет процесс законодательного обеспечения федеративных отношений. Совершенствуются ранее принятые законодательные акты, устанавливающие общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Одним из приоритетов законотворческой работы по-прежнему остается разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Логика федеративной реформы свидетельствует в пользу необходимости расширения полномочий региональных органов власти. Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю не удалось пока создать сбалансированную схему разграничения полномочий. Регулирование концептуальных приоритетов, намеченных Президентом Российской Федерации по результатам работы Государственного Совета Российской Федерации, осуществлено в настоящее время не в полном объе-ме10.
Взаимодействие Российской Федерации и ее субъектов в законодательном процессе может происходить в разных формах: вовлечение, привлечение и участие. Вовлечение предполагает по своей сути пассивную форму взаимодействия (определение своего отношения к законопроекту, выражение со гласия и т.п.) в отличие от привлечения, когда законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, например, принимает решение по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции.
Участие законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации есть наиболее активная форма проявления взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Важно выяснить, какую роль играет взаимодействие между Российской Федерацией и ее субъектами в углублении теоретических представлений о федерации и федерализме в науке конституционного права, а также определить, по каким правилам осуществляется федеральное регулирование при распределении компетенции между Российской Федерации и ее субъектами.
Второй аспект был выделен по следующим соображениям: определение целей и иных условий правового регулирования участия субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности федерального парламента невозможно без определения того, каковы исходные принципы системы, в которой должен функционировать результат законотворческого процесса. Невозможно в рамках одного диссертационного исследования проанализировать все возможные формы взаимодействия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, к тому же относящимися к трем различным ветвям власти. Но обязательным, на наш взгляд, является понимание того, исходя из каких норм создаются правила, по которым это взаимодействие осуществляется.
Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации
Как уже было установлено, по предмету ведения Российской Федерации ее субъекты получают полномочия исключительно по воле либо федерального законодателя, либо органов, наделенных исполнительной властью (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации), либо из соглашения между органами исполнительной власти. Законодатель субъекта Российской Федерации может быть допущен в этот процесс лишь в тех рамках, которые прямо определяет Российская Федерация. Вне пределов федерального регулирования в определенной мере остается лишь регулирование вопросов, связанных с волеизъявлением субъекта Российской Федерации при подготовке и заключении соглашения. Передача полномочий, составляющих основу суверенитета, не может не быть исключением по своей природе, хотя бы и число таких исключений незначительно уступало (или будет уступать) числу случаев, подчиняющихся общему правилу.
Сложность почти в каждом конкретном случае определения соотношения норм ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации обусловлена тем, что федеральный законодатель почти каждым своим решением толкует Конституцию Российской Федерации и, решая проблему идентификации, определяет это соотношение. И если при этом наблюдается определенное разнообразие и одно законодательное решение на первый взгляд противоречит другому, то зачастую это лишь использование того многообразия вариантов, которые заложены в Конституции Российской Федерации.
Региональное правовое регулирование взаимодействия Российской Федерации и субъекта Российской Федерации с необходимостью требует определения тех пределов, в рамках которых может осуществляться соответствующее правовое регулирование субъектами Российской Федерации, и на каких основаниях они могут быть изменены Российской Федерации. Безусловно, это не исчерпывает всех аспектов их взаимодействия с Российской Федерацией. Строго говоря, этот вопрос является скорее предпосылкой для рассмотрения вопроса о деятельности законодателя субъекта Российской Федерации при регулировании взаимодействия органов власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами. Важно определить значение участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе.
Надо сказать, что, с одной стороны, субъекты Российской Федерации имеют широкие законодательные полномочия по предметам совместного ведения: им предоставлено право принимать в соответствии с федеральными законами собственные законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Более того, они обладают правом опережающего правового регулирования (п.2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями на 10 мая 20 С другой стороны, федеральные законы по предметам совместного ведения нередко принимаются как законы по предметам ведения Федерации и не оставляют возможности ее субъектам для дальнейшего регулирования с учетом национальных, геополитических, экономических и иных особенно "109 стеи .
Ст. 63 Конституции Республики Бурятия относит к предмету собственного ведения: принятие Конституции Республики Бурятия и поправок к ней, контроль за ее соблюдением; законодательство Республики Бурятия; административно-территориальное устройство Республики Бурятия; защиту государственно-правового статуса Республики Бурятия; установление системы республиканских органов государственной власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов, обеспечение деятельности органов местного самоуправления в Республике Бурятия; государственную собственность Республики Бурятия; государственную гражданскую службу Республики Бурятия и законодательство о муниципальной службе в Республике Бурятия; республиканский бюджет, республиканские налоги и сборы, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития; правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития Республики Бурятия; осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств; представительство и участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели; заключение
Взаимодействие законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении права законодательной инициативы
Вторая исходная посылка настоящей работы может быть сформулирована следующим образом: взаимодействие органов власти необходимо рассматривать как юридическую процедуру (процедуры). Поскольку речь к тому же идет о деятельности законодательного органа и деятельности, осуществляемой в рамках законодательного процесса, надлежит уяснить наиболее существенные для целей работы119 характеристики понятия «юридическая процедура» и «законодательный процесс»; изучить наиболее существенные для целей работы черты права законодательной инициативы; выяснить нормативное регулирование процедур взаимодействия законодательных и исполнительных органов на примере Республики Бурятия, исходя из требований, вытекающих из природы юридической процедуры и законодательной инициативы.
Можно согласиться тем положением, что «организационные, процессуальные отношения - парламентские процедуры, парламентский процесс, то есть круг отношений, которые можно было бы определить как собственно парламентские» во многом должен учитывать особенности федеративного устройства Российской Федерации, поскольку Конституция Российской Федерации сориентирована на процедурное упорядочение отношений самого различного вида и на самых различных уровнях. Собственно правотворчество можно рассматривать как определенную процедурную деятельность по «изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов» ; «по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов в единстве с их со держанием - юридическими нормами» ; «принятию, изменению и отмене юридических норм» ; «формированию и принятию правовых актов уполномоченными субъектами»124; «с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права»125. Таким образом, правотворческая деятельность современной России связывается с установлением, отменой, изменением (в том числе изменением сферы действия) соответствующих правовых норм в соответствующих (признаваемых в Российской Феде-рации) источниках объективного права .
В нашем исследовании мы сосредотачиваемся на достижении достаточно узкого прикладного результата - изучении правового инструментария, использование которого позволяло бы (но не гарантировало) достижение взвешенных и адекватных решений. Речь, по существу, идет о процедурных гарантиях учета содержания и (или) факта существования мнения исполнительных органов власти по тому или иному вопросу реализации права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, а также процедур, позволяющих законодательному органу субъекта Российской Федерации использовать полномочия, организационные, кадровые и информационные ресурсы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при реализации своего права законодательной инициативы.
В теории государства и права имеется достаточно универсальное определение юридической процедуры как регламентированного нормами права порядка совершения юридически значимых действий субъектами правоотношений. Общими признаками всех процедур являются официальное при 197 знание (т.е. регламентация) и поэтапность взаимосвязанных действий . Классификация процедур проводится по: признакам юридической силы нормативных актов, их регламентирующих, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, уставом субъекта Российской Федерации и т.д.; степени обязательности применительно к началу осуществления процедуры: императивные и диспозитивные. Последние также классифицируются и по признаку возможности завершения по усмотрению инициировавшего органа; степени производности: основные и допол нительные; количеству участвующих субъектов и т.п. .
Участие законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Деятельность членов Совета Федерации или самой палаты в целом следует рассматривать как один из механизмов реализации интересов субъектов Российской Федерации. Была презюмирована достаточность с точки зрения правовых гарантий того уровня, который достигнут текущим регулированием. Совет Федерации в силу своей особой конституционной роли оценивает все рассматриваемые парламентом законы с точки зрения не только их правового качества, но и соответствия принимаемых законов конституционным ценностям, приоритетным направлениям государственной политики, с пози-ции их эффективной реализации в субъектах Российской Федерации .
Вторым условием, подлежащим учету, является то обстоятельство, что Совет Федерации является не только представителем интересов субъектов Российской Федерации, но и носителем своих собственных интересов. Совет Федерации либо член Совета Федерации вправе по своему усмотрению и по собственной инициативе совершенно самостоятельно использовать право законодательной инициативы. И здесь уже центр тяжести смещается к внутренней деятельности самой палаты.
Введение таких исходных посылок требует определения того, когда
Совет Федерации вступает во взаимодействие с Государственной Думой, каким объемом информации он (или члены Совета Федерации) располагают, какими правами наделены. Важным шагом должно стать рассмотрение того, каковы процедурные гарантии права законодательных органов власти субъектов Российской Федерации использовать полномочия своих представителей как при осуществлении последними самостоятельных действий, так и в рамках реализации полномочий Совета Федерации в законодательном процессе.
Таким образом, надо решить следующие задачи, которые могут быть сформулированы следующим образом: 1) определить ситуации, где члены Совета Федерации либо сама палата Федерального Собрания взаимодействуют с Государственной Думой в законодательном процессе; 2) определить ситуации, где законодательные органы субъектов Российской Федерации взаимодействуют с Советом Федерации, членами Совета Федерации и его структурными подразделениями; 3) определить пробелы правового регулирования исходя из соотношения задач процедуры и прав и обязанностей взаимодействующих субъектов. Участие Совета Федерации в законодательном процессе исходя из положений Регламентов обеих палат Федерального Собрания осуществляется в следующих случаях: 1) одобрение (отклонение с последующими процедурами) закона, принятого Государственной Думой (главы 12-15 Регламента Совета Феде 1 7R рации) ; 2) реализация права законодательной инициативы Советом Федерации (глава 17 Регламента Совета Федерации); 3) предварительное рассмотрение комитетом (комиссией) внесенных в Государственную Думу законопроектов (пп. «г» п. 1 ст. 27 Регламента Совета Федерации, п. 1 ст. 108 Регламента Государственной Думы); 4) направление комитетом (комиссией) по согласованию с комитетами и комиссиями Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Государственной Думы (пп. «г» п. 1 ст. 27 Регламента Совета Федерации, п. 4 ст. 111, п. 2 ст. 113 и п. 1 ст. 117 Регламента Государственной Думы).
Член Совета Федерации вправе:
1) выступить инициатором реализации Советом Федерации своего права законодательной инициативы путем разработки и (или) представления соответствующего законопроекта комитетом (комиссией) Совета Федерации на рассмотрение палаты федерального законодательного органа (п. 2 ст. 141 и п. 1 ст. 143 Регламента Совета Федерации);
2) реализовать свое право законодательной инициативы самостоятельно (ст. 141.1 Регламента Совета Федерации) с последующим приобретением всех прав субъекта законодательной инициативы, предоставленных ему Регламентом Государственной Думы;
3) самостоятельно принимать участие в законодательном процессе на стадии рассмотрения законопроекта ответственным комитетом Думы в качестве заинтересованного лица (п. 4 и 5 ст. 111, п. 2 ст. 113, п. 5 ст. 118 Регламента Государственной Думы).
Имеющийся комплекс норм создает практически исчерпывающий перечень гарантий права на участие члена Совета Федерации, т.е. возможности выяснения позиции заинтересованных и уполномоченных лиц, равным образом, как и разъяснения своей.
