Содержание к диссертации
Стр.
ВВЕДЕНИЕ 2
ГЛАВА 1. Сущность и особенности конституционного регулирования ре
гионально-управленческих отношений в федеративном госу -
дарстве 8
1.1. Демократическая природа конституционного регулирования
регионально-управленческих отношений в Российской Феде
рации 8
1.2. Особенности конституционного развития регионов-субъектов
Российской Федерации: вопросы теории и практики управле
ния 30
1.3. Регионально-правовое регулирование управленческих отно
шений в Российском государстве 50
ГЛАВА 2. Проблемы законодательного регулирования регионально-
управленческих отношений 72
2.1. Соотношение Конституции Российской Федерации, Феде-
ратиного Договора, конституций и уставов субъектов РФ:
регионально-управленческий аспект 72
Регионально-правовые проблемы укрепления основ конституционного строя России 89
Законотворчество субъекта Федерации: оптимальная модель регулирования регионально-управленческих отношений 110
Действие конституционно-правового статуса органов государственного управления в регионах Российской Федерации 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 152
ПРИЛОЖЕНИЕ 157
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Формирование демократического правового государства и гражданского общества предполагает развитие регионально-управленческих отношений в соответствии с конституционным статусом субъектов Российской Федерации.
Решение двуединой задачи - сохранения равноправия субъектов Федерации и создания лучших условий для управления на различных уровнях предполагает действие механизма правового регулирования регионально-управленческих отношений, основанного на опыте отечественного конституционализма и правотворчестве субъектов Российской Федерации. Суть создания регионально-управленческого механизма заключается в том, чтобы в полной мере учитывать подвижность, динамизм общественных отношений в субъектах РФ, общее и особенное в понимании конституционной природы их функций, форм и методов управления. Правовой анализ управления в субъектах РФ имеет большое значение для выяснения сущности государственного строительства в соответствии с положением Конституции Российской Федерации о том, что федеративное устройство России основано на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
При всей важности проблемы конституционного регулирования регионально-управленческих отношений ее анализ в научной литературе остается недостаточным, а уровень теоретико-практического и концептуального обобщения сложившихся отношений низким. До настоящего времени нет специальных монографических исследований, комплексно освещающих многообразие регионально-управленческих правоотношений.
Объектом исследования являются регионально-правовые отношения, возникающие в процессах управления, осуществляемых органами власти субъектов Федерации - регионов на этапе конституционного укрепления российской государственности.
Предметом исследования выступает конституционное регулирование регионально-управленческих отношений в федеративном государстве.
Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является раскрытие сущности и особенностей конституционного регулирования регионально-
управленческих отношений, выявление средств развития законодательных основ их совершенствования, определение путей повышения эффективности правового обеспечения регионального управления в переходный период. Достижение поставленных целей осуществляется на основе научного решения комплекса исследовательских задач:
- выявить, проанализировать и обобщить основные черты исторически
развивающейся концепции, объекта и предмета конституционного регулирования
регионально-управленческих отношений;
разработать механизм регулирования регионально-управленческих отношений, его функциональное назначение и пределы действия субъекта Федерации в законотворческом процессе;
раскрыть сущность, особенности и пределы конституционно-правового регулирования регионально-управленческих отношений в федеративном государстве, опираясь на институциональный анализ власти и собственности;
рассмотреть правовой статус, поведение и активность участников регионально-управленческих отношений, наиболее важные вопросы его возникновения, осуществления и прекращения;
выявить особенности процедуры и методов реализации регионально-управленческих отношений, действия правовых норм в сфере регионального управления;
выработать предложения, направленные на практическое применение теории конституционно-правового регулирования региональных отношений и предложить конкретные меры, обеспечивающие улучшение их нормативной правовой базы.
Методологической и теоретической основой диссертации является диалектический метод познания региональных процессов и явлений, а также вытекающие из него частно-научные методы: системный подход, структурно-функциональный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.
В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, экономистов, социологов, касающиеся проблем регулирования регионально-управленческих отношений и соответствующее законодательство, отражены результаты правоприменительной деятельности органов управления различных уровней.
Проведенному в диссертации анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории государства и права, конституционного, государственного права и управления, административного права: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильева, Ю.А.Веденеева, В.Г.Вишнякова, В.В.Володина, Ю.А.Дмитриева, Н.И.Глазуновой, Д.Л.Златопольского, Е.М.Ковешникова, Ю.М.Козлова, А-М.Колодкина, Э.Л.Кузьмина, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Г.В.Мальцева, О.О.Миронова, А.В.Мицкевича, А.Ф.Ноздрачева, М.И.Пискотина, С.В.Соловьевой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, К.Ф.Шеремета и других. В процессе работы над диссертацией ее автор изучил и использовал редко упоминаемые в научной литературе труды таких ученых, как В.Герье, В. Гессен, М.Вебер, С.А.Котляревский, М.М.Ковалевский, Б.Н.Чичерин, Н.И.Лазаревский, А.Ломман, Г.Иеллинек, А.Менгер и других.
В целях комплексности исследования в диссертации отражен современный опыт других стран а сфере правового регулирования государственно-управленческих отношений. Автор использовал теоретические положения и выводы работ П.Друкера, Г.Кунца, С.О.Доннела, М.Х.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоури, К.Р.Макконела, С.Л.Брю и других ученых.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственного управления Российской Федерации и ее субъектов. Изучено соответствующее законодательство государств-членов СНГ, ряда зарубежных стран, многие локальные нормативно-правовые акты, а также практика их применения.
Существенным источником познания явилось участие диссертанта в подготовке проектов ряда нормативных актов и программ Московской области, а также докладных записок для региональных и федеральных органов.
Научная новизна исследования состоит в попытке создания целостной концепции конституционного регулирования регионально-управленческих отношений как динамичной системы с выделением их элементов и законотворческих проблем развития. В новом аспекте формулируется понятие "регионально-управленческое отношение", представленное многообразием конфетного содержания и форм выражения в целях достижения эффективной управляемости.
На защиту выносятся выводы и предложения, полученные в результате исследования и отражающие позицию автора, а именно:
регионально-управленческие отношения - это особый вид общественных отношений, возникающих в процессе осуществления функций управления в субъектах РФ; они имеют сложное строение и воздействуют на федеральные и муниципальные отношения, испытывая на себе их обратное влияние в процессе, раскрываемом в диссертации как региональное строительство;
анализ регионально-управленческих отношений, проведенный в трех аспектах (субстанциональном, функциональном и структурном), а также пределов самостоятельности внутрирегионального развития и нарастающих тенденций к формированию регионального права;
выделение у регионально-управленческих отношений субъектов РФ общих черт, присущих любому их конкретному виду (равно как специфических свойств каждого вида, порождаемых особенностями региона), что позволило автору обосновать предложения по кодификации соответствующего законодательства, содержанию проектов федеральных законов о региональном строительстве в Российской Федерации, о региональном развитии государственного и муниципального управления, о порядке учета законодательства субъектов РФ в процессе законотворчества, о реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов;
описание статуса государственных органов и должностных лиц, занятых в региональном строительстве, с последующим принятием законопроектов о принципах организации и деятельности органов государственного и муниципального управления субъектов РФ, о содержании, формах и методах регионального контроля;
раскрытие системы законодательства субъектов РФ, которая должна строиться в расчете на активность гражданина в управлении и реальные возможности органов регионального управления, на оптимальных пределах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, определяемого в законодательстве о разграничении их предметов ведения и полномочий;
обоснопание возможности эффективного регулирования региональных взаимоотношений с помощью законов субъектов РФ об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами, об общих принципах взаимоотношений органов государственного управления в межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации;
исследование процесса углубления демократизации содержания регионально-управленческих отношений путем принятия программы обеспечения само-
управления и саморегулирования в субъектах Федерации, модели правового регулирования регионального строительства, а также действия механизма предотвращения и устранения коллизий в региональном законодательстве, правил подготовки правовых актов органов исполнительной власти субъекта Федерации;
положение о том, что процедуры выполнения решений органов регионального управления должны отвечать определенным критериям: иметь региональную целевую направленность; быть ориентированы на конфетный объект управления; непротиворечивыми, достаточно полными, краткими и четкими по форме исполнения;
обоснование предложения о введении практики роспуска органов государственной власти субъекта Федерации в случае отказа выполнять решение Конституционного Суда Российской Федерации.
Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут обеспечить повышение научного уровня правового регулирования регионально-управленческих отношений; способствовать научно обоснованному подходу к разработке и реализации целостной концепции конституционного регулирования этих отношений.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения, по мнению автора, создают определенную теоретико-методологическую базу деятельности участников данных отношений, разработки нового и совершенствования действующего законодательства в сфере регионального управления в субъектах Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в дальнейших разработках конституционной проблематики, в учебном процессе, а также при подготовке управленческих кадров.
Апробация результатов диссертационного исследования и их реализация, основные положения диссертации докладывались на методологических семинарах и заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы.
Концептуальные положения диссертации, а также практические рекомендации реализованы автором на разных стадиях работы экспертной группы юристов по подготовке, дополнению, изменению Устава Московской области. Диссертант участвовал также в разработке нормативных актов администрации Московской области и Московской областной Думы. Ряд выводов и предложений автора нахо-
дит отражение в научно-аналитических записках, которые направлены в федеральные и региональные органы управления.
Основные теоретические предложения и выводы диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения, перечня использованных законодательных актов, научной литературы и приложения.
