Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы конституционно-правового регулирования информационных отношений
1.1. Информационные отношения и специфика их правового регулирования 11
1.2. Особенности конституционно-правового регулирования информационных отношений 31
1.3. Принцип идеологического многообразия как основа конституционного строя для системы информационных отношений 54
Глава 2. Конституционно-правовые проблемы участия человека, средств массовой информации и органов государственной власти в информационных отношениях
2.1. Современные конституционно-правовые стандарты участия человека в информационных отношениях 84
2.2. Проблемы регулирования деятельности СМИ как института гражданского общества и основного профессионального участника массового информационного обмена 119
2.3. Участие органов государственной власти в информационном обмене 154
Заключение 190
Список использованной литературы 196
- Информационные отношения и специфика их правового регулирования
- Особенности конституционно-правового регулирования информационных отношений
- Современные конституционно-правовые стандарты участия человека в информационных отношениях
- Проблемы регулирования деятельности СМИ как института гражданского общества и основного профессионального участника массового информационного обмена
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Динамика развития экономически благополучных государств характеризуется сегодня превращением информации в значительный фактор производства и потребления. Способность организовать использование этого неисчерпаемого нематериального ресурса жизнедеятельности в политической, экономической, культурной и иных сферах общественной практики отличает успешные так называемые «информационные общества» от инертных аграрных и индустриальных стран. Поэтому построение современной правовой модели в области информационного обмена является одной из наиболее актуальных задач современного российского права.
Выраженное в нынешней российской политике стремление построить «эффективную демократию», присоединившись по политическим, экономическим и правовым параметрам к числу наиболее развитых государств, влечет необходимость учета мировых тенденций регулирования информационного обмена. Переход к современным стандартам в этой области от существующей отечественной практики, в которой отсутствуют достаточные правовые гарантии независимости средств массовой информации (СМИ), традиции гласности формирования и деятельности органов власти, культура диалога и координации усилий в политической деятельности и другие важнейшие составляющие, требует проведения в нашей стране научно обоснованной комплексной и долгосрочной информационной реформы.
В настоящее время в России накоплен значительный эмпирический и теоретический опыт в разработке различных проблем правового регулирования информационных отношений. На сегодняшний день доказана необходимость принятия законов о телерадиовещании, о праве на информацию, о защите персональных данных, модернизации законов «О средствах массовой информации», «Об экономической поддержке районных (городских) газет», «Об участии в международном информационном обмене», а юридические конструкции соответствующих нововведений являются принципиально разработанными. Иными словами, современный уровень развития научной критики позволяет решать задачи правового обоснования стратегии и тактики комплексной реформы регулирования информационных отношений в России.
Особая роль в этом принадлежит конституционному праву, которое в связи со своим ведущим положением в системе национального права определяет основные принципы, направления и приоритетность развития правового регулирования различных видов общественных отношений. Основополагающий характер конституционного права создает благоприятные условия также и для рассмотрения основ правового регулирования информационных отношений. Таким образом, исследование конституционно-правового регулирования информационных отношений позволяет изучить правовые основы их реформирования в России. Данная диссертация выполнена в общем контексте этой задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются закономерности развития общественных отношений по поводу информации, определяющие характер и систему правового регулирования информационных отношений. Предмет исследования составляют особенности проявления основных категорий конституционного права в сфере информационных отношений.
Цель и задачи исследования. Главной целью диссертации является анализ предпосылок, обоснование возможностей и оценка направлений модернизации основ системы правового регулирования информационных отношений. Для этого в рамках конституционно-правового знания осуществляется поиск принципов гарантирования свободы информационного обмена, исследуется логика нормативной системы регулирования информационных отношений, выдвигается правовое обоснование ограничений и пределов ограничений деятельности в сфере информационного обмена.
Для осуществления названной цели в работе поставлены следующие задачи:
рассмотрение общих закономерностей правового регулирования информационных отношений, которые являются определяющими для системы конституционно-правового регулирования информационного обмена;
установление оснований и пределов конституционно-правового регулирования информационных отношений;
определение места и значения принципа идеологического плюрализма в ряду основ конституционного строя и выявление системы правовых гарантий практической реализации данного принципа в создании условий развития информационных отношений;
выявление направлений совершенствования механизмов реализации информационных прав граждан;
исследование системы конституционно-правового обеспечения независимости средств массовой информации как института гражданского общества и основного профессионального участника массового информационного обмена;
характеристика оснований и пределов непосредственного участия органов власти в информационном обмене в обществе.
Степень разработанности темы. Несмотря на актуальность проблемы конституционно-правового регулирования информационных отношений, ее разработка не нашла достаточного освещения в научной литературе.
За последние годы защищены несколько диссертаций, имеющих в большей или меньшей степени отношение к различным сторонам проблемы конституционно-правового регулирования информационных отношений - по тематике теоретико-правовой концепции некоторых информационных прав граждан (Н.Ю. Корченкова, Т.Л. Кичигина, А.А. Малиновский), вопросам административно-правового регулирования деятельности СМИ (ВВ. Балытников, С.А. Сойников), информационной безопасности России (В.М. Боер, В.Н. Лопатин), проблемам информатизации деятельности органов государственной власти (А.Б. Агапов, ТВ. Закупень, Ю.Г. Просвирнин).
В рамках собственно конституционно-правовой специальности B.C. Хижняк провела диссертационный анализ конституционного права на информацию (Саратов, 1998); А.Г. Михайловым исследовано конституционно-правовое регулирование информационной сферы как основы новой комплексной отрасли информационного права (СПб., 2001); A.M. Хасановым рассмотрены политико-правовые проблемы СМИ и российской государственности (Уфа, 2001); Г.А. Алхутова исследовала историю и некоторые современные проблемы правового регулирования деятельности СМИ (М., 2002).
Тем не менее, перечисленные выше работы не имеют цели и не позволяют
сформировать выводы относительно принципов и методологии построения единой и
сбалансированной системы конституционно-правового регулирования
информационных отношений.
Научной базой диссертации явились труды таких ученых-юристов, разрабатывающих различные аспекты правового регулирования информационных
6 отношений, как С.А. Авакьян, А.Б. Агапов, ЮМ. Батурин, ИЛ. Бачило, А.Б. Венгеров, Л.Д. Воеводин, О.А. Гаврилов, В.А. Дозорцев, ТВ. Закупень, В.Б. Исаков, ВТ. Кабышев, ЮМ. Колосов, В.Н. Лопатин, А.В. Малько, В.Н. Монахов, B.C. Нерсесянц, А.Е. Постников, ЮГ. Просвирнин, М.М. Рассолов, Л.К. Терещенко, ИД. Тиновицкая, Ю.А. Тихомиров, А.А. Фатьянов, М.А. Федотов, А.Г. Хабибулин, В.Л. Энтин и др.
В исследовании практических проблем информационных отношений автор опирался, в частности, на работы А.А. Антопольского, Г.Т. Артамонова, ЕЛ. Вартановой, Е.К. Волчинской, Ю.И. Вдовина, М.С. Вершинина, И.М. Дзялошинского, Л.Л. Ефимовой, И.И. Засурского, ЯН. Засурского, Л.М. Земляновой, В.Л. Иноземцева, В.А. Копылова, И.С. Мелюхина, В.Б. Наумова, ГГ. Почепцова, А.Г. Рихтера, А.К. Симонова, Г.Л. Смоляна, Д.С. Черешкина, MB. Якушева.
В части сравнительно-правовых исследований в работе нашли отражение труды ряда зарубежных исследователей: Ж. д'Арси, М. Бангемана, Дж. Кина, П. Круга, В. Кляйнвехтера, К. Марвика, М. Прайса, С. Робилара, В. Румпхорста, Г. Терри, В. Хоффмана-Рима, Г. Шиллера, У. Шрамма и др.
В качестве общетеоретической базы использованы идеи таких философов и теоретиков в области проблем свободы информации, идеологии, информационного общества, массовой культуры, как С. Жижек, М. Кастельс, Г. Лебон, М. Маклюэн, К. Мангейм, Д.С. Милль, Д. Милтон, X. Ортега-и-Гассет, О. Тоффлер, А. Турен, Ю. Хабермас.
Методологическая и источниковедческая основа диссертации. Методология диссертационного исследования базируется на применении различных общенаучных и специально-юридических методов. Особенности применения методологического инструментария находятся в зависимости от поставленной в соответствующем разделе работы текущей задачи. В целом в диссертации были использованы такие методы, как системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический методы.
Основой для проведения исследования стало изучение:
действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в области информации, информатизации, информационной безопасности,
деятельности СМИ; некоторых утративших силу правовых актов, а также ряда проектов федеральных законов;
судебной практики в сфере защиты информационных прав граждан; решений Центризбиркома РФ по вопросам предвыборной агитации; решений ранее действовавшей Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ;
основных международных актов по правам человека, некоторых актов общеевропейского регулирования и ряда зарубежных нормативных актов в области информационных отношений;
монографической литературы, научных статей и других публикаций в периодической печати по теории и практике правового регулирования информационных отношений.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в единой системе на базе категорий конституционного права (основы конституционного строя, правового статуса личности, гражданского общества, государственного устройства и системы органов власти) рассматривается модель основ правового регулирования информационных отношений. С данной позиции автором формулируются предложения по устранению существующих пробелов в российской правовой доктрине и действующей нормативной системе регулирования информационного обмена.
Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Конституционной основой, определяющей характер конституционно-правового регулирования информационных отношений, является принцип идеологического многообразия. В свою очередь он взаимосвязан с принципом государственного суверенитета как одной из наиболее общих конституционных основ. Проявление принципа суверенитета в системе регулирования информационных отношений выражается в указании ценностной границы национального и зарубежного информационного обмена, различие которых обусловлено наличием национальных интересов соответствующих обществ, отстаиваемых в публичном диалоге каждого. Признание этого тезиса позволяет выявить и систематизировать разрозненно существующие в отечественном и зарубежном законодательстве механизмы, создающие условия для выработки
национальных интересов во внутриполитической дискуссии: а) организационные ограничения информационной деятельности зарубежных производителей информации; б) мероприятия по поддержке национальной политико-правовой культуры; в) развитие традиций саморегулирования и диалога власти и прессы. В правовом регулировании информационных отношений принцип суверенитета не может подменять принцип идеологического плюрализма, а последний -противоречить принципу суверенитета.
В системе массового информационного обмена правовое регулирование отношений, поставленное в зависимость от содержания распространяемых сообщений, является проблематичным, поскольку государство может таким образом устанавливать идеологические условия обмена информацией и предопределять результаты общественной дискуссии, т.е. по существу устанавливать цензуру. Лишь практическое гарантирование принципа идеологического многообразия, получающее выражение в механизмах защиты свобод мысли, слова и печати, выявляет случай допустимости запрета распространения информации по ее содержанию - при злоупотреблении правами индивида в публичном информационном обмене. Перечень тематических запретов, составляющих содержание института злоупотребления, в законодательстве всегда четко определен и строго ограничен.
Правовые возможности граждан в области информационных отношений выражаются в системе следующих конституционных прав, каждое из которых имеет самостоятельное значение: свобода мысли, слова, массовой информации и право на доступ к информации органов власти. Объединение информационных прав граждан в рамках некоего общего «права на информацию» возможно только в случае, если ценности каждого из приведенных информационных прав будут подкреплены действенными гарантиями. Право на доступ к информации органов власти в сравнении со свободами мысли, слова и печати является сравнительно новым правовым образованием, в целом оно требует не невмешательства государства в систему информационного обмена в обществе, а прямого содействия государства в получении необходимой информации конкретными гражданами. В условиях обеспечения реализации базовых информационных прав граждан в экономически развитых государствах обнаруживаются черты права универсального доступа к средствам и технологиям информационного обмена как нового субъективного права индивида.
4. Российское законодательство в области СМИ отстает от общемирового
уровня, и за последние годы такое отставание практически не сократилось. Его
модернизация должна основываться на гарантировании независимости СМИ как
института гражданского общества. Основными направлениями совершенствования
российского законодательства о СМИ для решения этой задачи являются:
а) формирование независимого публичного органа регулирования деятельности в
области теле- и радиовещания и стимулирование развития корпоративного
саморегулирования печатной прессы; б) развитие института общественного
(публично-правового) вещания; в) ликвидация противоречий законодательства о
лицензионном контроле в области вещания; г) формирование системы правовых
гарантий независимости редакций СМИ в корпоративных отношениях; д) правовое
обеспечение мер по ограничению концентрации СМИ и реформирование механизмов
государственной поддержки СМИ.
5. Непосредственное участие органов власти в информационном обмене
обусловлено не идеологическими целями, а необходимостью отчета в своей
деятельности перед обществом, что должно получить выражение в правовых
гарантиях принципа гласности деятельности и формирования органов власти.
Гарантии гласности деятельности органов власти воплощены в механизмах доступа
граждан к общественно значимой информации в форме опубликования в СМИ:
а) нормативной информации, б) официальных отчетов органов власти, в) информации
о текущих официальных событиях. (В отличие от гарантий гласности как условия
осуществления органами власти своих функций, гарантии права индивида на доступ к
информации органов власти в смысле ч. 2 ст. 24 Конституции РФ обеспечивают
доступ отдельных граждан к индивидуально значимой информации в форме: а) ответа
на запрос, б) обеспечения ознакомления с открытыми архивами органов власти,
в) организации посещения заседаний). Укрепление гарантий гласности формирования
органов власти связано, прежде всего, с совершенствованием избирательного
законодательства, в частности, в вопросе о критериях отличия агитационной и
информационной деятельности. Пределы гласности государственных органов могут
иметь место в виде исключения из правила принципиальной открытости и только в
отношении конкретного перечня видов информации, составляющих в соответствии с
законом государственную или служебную тайну.
Практическая значимость. Выводы, сделанные в диссертации, имеют значение для разработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства о гарантиях информационных прав граждан, деятельности средств массовой информации и информационной работе органов власти. Выявленные проблемы и предложенные варианты их разрешения могут использоваться для дальнейшей теоретической разработки проблем регулирования информационных отношений. Результаты исследования могут быть включены в учебные курсы и использованы в разработке методических пособий для обучающихся по юридическим специальностям.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях в научной периодической литературе и научно-практических сборниках. Проведенные в диссертации идеи были изложены в ряде выступлений на научных конференциях и круглых столах («Правовое регулирование содержания сообщений СМИ и телекоммуникаций», «Правовые вопросы лицензирования телерадиовещания и телекоммуникаций», «Законотворчество о СМИ в Российской Федерации в контексте избирательного права» (1999) и др.). Выводы диссертационного исследования нашли выражение в работе автора над законопроектами (законопроект о поправках к федеральному закону «О связи» (2000 г.), проект закона Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти» (принят 06.07.2002 г.)).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.
Информационные отношения и специфика их правового регулирования
Надлежащая постановка вопроса о конституционно-правовом регулировании информационных отношений влечет необходимость предварительного определения его места, значения и особенностей в совокупности проблем информации и права. По этой причине имеет смысл обратиться сначала к освещению ряда моментов общетеоретического свойства. Рассматривая при этом правовое регулирование информационных отношений в целом, мы не претендуем на полноту раскрытия всех его аспектов. Применительно к целям диссертационного исследования данный параграф выполняет служебную задачу - сужение предмета для дальнейшего исследования и подготовки понятийного аппарата к рассмотрению информационных отношений в русле конституционно-правового знания. В связи с этим избранная последовательность и акценты в освещении вопросов подчинены цели выделения таких наиболее общих черт информационных отношений и их правового регулирования, которые оказываются важными для разрешения проблем конституционно-правового регулирования информационных отношений.
Примерно до середины прошлого века термин «информация» употреблялся лишь в обыденном общении и происходил от латинского слова «informatio», означающего разъяснение, изложение, истолкование; представление, понятие; осведомление, просвещение1. Обыденное понятие информации принято трактовать как сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, а также сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо .
Однако область применения термина «информация» была значительно расширена в связи с началом эры научно-технических открытий в сфере передачи информации. Развитие математических знаний в объяснении процессов передачи данных по каналам связи и появление прикладной теории информации, развитие биологии и генетики, появление кибернетики, теории систем, информатики предопределило становление термина «информация» в качестве общенаучного понятия . В этом смысле понятие «информация» стало включать обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом, автоматом и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире; передачу признаков от клетки к клетке, от организма к организму . В таком определении, как мы видим, обозначается скорее сфера применения знаний об информации, нежели дается определение понятия. В настоящее время встречается более тридцати определений понятия информации, и видимо, выработка единого понятия, которое удовлетворило бы все претензии ученых, является пока делом будущего5.
Среди наиболее авторитетных определений, помимо обыденного и общенаучного, называют определение основателя кибернетики Н. Винера, -информация есть обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств; определение основателя теории информации К. Шеннона - информация есть снятая, сокращенная неопределенность; определение, сформированное на основе ленинской гипотезы о присущем материи свойстве отражения, которая в свою очередь является основой материалистической теории познания, - информация есть отраженное разнообразие; и др.
Гуманитарные и социальные науки во многом отвлечены от проблемы поиска сущности информации и опираются, как правило, на обыденное определение понятия информации. Социальные исследования рассматривают проблемы информации в контексте вопросов о мышлении и познании, о языке и культуре, о коммуникационных процессах и эффектах в обществе. Информация и информационные взаимодействия являются объектом рассмотрения в разделах таких базовых гуманитарных наук, как логика, социология, психология, лингвистика.
Проблемам информации в обществе посвящается и ряд комплексных областей научного знания, таких как семиотика, коммуникативистика, теория информационного общества .
Иными словами, объем и многообразие исследований в области информации и информационных процессов весьма велики, а научное определение понятия «информация» окончательно не выявлено. Тем не менее, такое обстоятельство нисколько не мешает в собственно юридических исследованиях разрабатывать вопросы регулирования отношений по поводу информации. Подобно другим социальным отраслям знания принципиальными для правовой науки являются, прежде всего, факты и закономерности в области информационных процессов и эффектов в обществе. По этой причине существующее в российском законодательстве определение информации, которое опирается главным образом на обыденное толкование термина, можно считать приемлемым: информация есть сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления8.
Для того чтобы проиллюстрировать значение и особенности явления информации как объекта общественных отношений кратко остановимся на генезисе информационных процессов. В специальных исследованиях обычно выделяются такие типы информации, как структурная, биологическая и социальная, каждый из которых является принадлежностью соответствующих фаз движения материи: неорганической, органической и социальной материи. Считается, что объективно существующая в неживой природе структурная информация, накапливающаяся по мере эволюции материальных систем, повышает организованность объектов неорганического мира9. Информационные процессы в материальных системах протекают посредством циклических взаимодействий пространственно-временного континуума мира, т.е. информации в виде изменяющихся во времени тепла, света и т.д.10, и цепи химических реакций, катализа и автокатализа11.
В соответствии с эволюционной теорией рост организации неживой материи приводит к зарождению живых функциональных систем. Историческое развитие органических систем отличается от стадии развития информационных процессов в неживой материи возможностью избирательно усваивать структурную информацию и передавать информацию о собственной структуре и опыте в процессе жизнетворчества посредством генетического кода производным организмам. Принципиально важным обстоятельством для дальнейшего генезиса информационных процессов является способность реагировать на изменения внешней среды, т.е. быть реципиентом получаемой извне информации. Усвоение механизмов такого реагирования на известном этапе развития живых существ приводит к их использованию в виде самостоятельного продуцирования информации в системах внешней коммуникации. Таким образом, появляются сигналы (звуковые, химические, цветовые, кинематические и др.), которые распространяются между способными к реагированию на них организмами с целью вызвать должную реакцию.
Особенности конституционно-правового регулирования информационных отношений
Исследование проблем регулирования информационных отношений с точки зрения конституционного права требует, прежде всего, выделения особенностей, которые определяют в целом возможность конституционно-правового регулирования информационных отношений и его специфику. Такие особенности можно проследить, во-первых, в рассмотрении условий отнесения информационных отношений к предмету отрасли конституционного права. Во-вторых, в изучении специфики проявления системы конституционного права в сфере информационного обмена. Наконец, в специфике влияния на систему правового регулирования информационных отношений общих принципов конституционного строя.
Итак, рассмотрим условия, при которых информационные отношения образуют предмет для конституционно-правового регулирования. Согласно существующим представлениям о предмете конституционного права, оно регулирует не просто важнейшие общественные отношения, поскольку это критерий для разграничения причин правового и иного социального нормирования, конституционное право регулирует важнейшие из важнейших общественных отношений. По одному из классических в отечественной юридической науке определений предмета конституционного права, данного с учетом результатов многолетней дискуссии о предмете и наименовании отрасли, предметом государственного (конституционного) права выступают общественные отношения, составляющие основы народовластия, и общественные отношения, возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти40. Иными словами, предмет конституционного права составляют общественные отношения, возникающие по поводу власти, или так называемые властеотношения41. Статус властеотношений как важнейших из важнейших определяется не тем, что вес власти как социальной ценности больше, чем, например, вес ценностей общественного достатка, безопасности или высокого уровня образования. Власть образует стержень правовой реальности, от которого в большей или меньшей степени зависимы все возможные части и элементы юридической материи.
Общим доводом в отнесении информационных отношений к предмету конституционного права является его положение как ведущей отрасли в системе национального права. Конституционное право регулирует важнейшие общественные отношения в политической, экономической, социальной и духовной сферах общественной практики. Проявление в последнее время самостоятельного значения информационной сферы жизнедеятельности общества приводит к необходимости правового регулирования информационных отношений. При этом нет прямых оснований к утверждениям о том, что наиболее принципиальные вопросы информационных отношений составят исключение в возможности их конституционно-правового регулирования .
Из всей совокупности информационных отношений важнейшими для целей конституционно-правового регулирования можно признать взаимодействия субъектов властеотношений, целенаправленно реализующих в своей деятельности возможности поиска, получения, передачи, производства и распространения информации, и выражающие их участие в информационном обмене знаниями и ценностями. Иными словами, информационные отношения становятся властеотношениями в том случае, когда субъекты конституционного права решают вопросы о принадлежности, способе организации и порядке осуществления публичной власти посредством воздействия на существующую в обществе систему знаний и ценностей44. Таковы условия возможности конституционно-правового регулирования информационных отношений.
Среди отдельных видов информационных отношений, которые в связи с этим включаются в предмет конституционно-правового регулирования, можно обозначить, в частности, отношения по гарантированию гласности деятельности государственных органов; касающаяся предвыборной агитации часть системы отношений по формированию органов власти; отношения по гарантированию существования и развития общественно-политической критики и оппозиционных политических идеологий в обществе, стимулированию разнообразия мнений; и др.
В связи с этим можно предположить, что конституционно-правовое регулирование информационных отношений фактически касается главным образом той части информационного обмена, содержанием которого выступает политическая информация.
Более определенное представление о направлениях и особенностях конституционно-правового регулирования информационных отношений можно получить, связав важнейшие информационные отношения с базовыми категориями, образующими систему конституционного права: основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления . Таким образом, рассмотрим вопрос о специфических чертах проявления системы конституционного права в сфере информационного обмена.
Среди основ конституционного строя непосредственное отношение к правовому регулированию информационного обмена имеет фундаментальный принцип идеологического многообразия. Он образует общую канву для конституционно-правового регулирования информационных отношений, содержанием которых является информация о политических ценностях общества. Иными словами, идеологическое многообразие выступает в качестве специальной для информационного обмена основой общественного строя. В системе конституционно-правового регулирования принцип идеологического многообразия взаимодействует с общими конституционными основами, предопределяющими особенности правового регулирования всех видов общественных отношений. В частности, принцип суверенитета в качестве такой общей основы общественного строя имеет особое значение в уяснении пределов свободы информационного обмена в обществе и места и значения принципа идеологического многообразия как важнейшей конституционной основы информационного обмена.
Следующая конституционно-правовая категория, категория основ правового статуса человека и гражданина имеет значение для регулирования информационных отношений в связи с установлением гарантий свободы мнений и убеждений, свободы слова и печати, а также права на доступ к информации. Конкретное конституционно-правовое регулирование этих прав и свобод получает свое выражение в законодательстве о средствах массовой информации, об информатизации, о доступе к информации органов власти.
Применительно к основам федеративного устройства государства рассматриваются вопросы разграничения полномочий в области информационных отношений, которые относятся к федеральному, совместному ведению и ведению субъектов Федерации. Наконец, с точки зрения системы органов государственной власти и местного самоуправления конституционно-правовое регулирование информационных отношений затрагивает вопросы обеспечения гласности деятельности государственных органов, предвыборной агитации при формировании органов власти, вопросы органического устройства государства в деле регулирования и контроля в области информационного обмена, общие проблемы обеспечения сохранности государственной и служебной тайны.
Современные конституционно-правовые стандарты участия человека в информационных отношениях
Одним из основных направлений правового регулирования информационных отношений является защита информационных прав человека. Права и свободы человека и гражданина выступают в качестве самостоятельной категории конституционного права, занимающей важнейшее значение в системе конституционно-правового регулирования. Об этом свидетельствует, в частности, ст. 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». Некоторыми авторами охрана прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) выделяется даже наряду с властеотношениями в качестве равноправной составляющей предмета конституционного права . Так или иначе, любое демократическое государство провозглашает права и свободы человека и гражданина в качестве цели своей деятельности, чем и обусловлено значение и место этой категории в конституционно-правовом знании.
Определение места информационных прав граждан в системе прав и свобод человека и гражданина в российской Конституции связано с выяснением их значимости и соотношения информационных прав с иными конституционными правами, определяющими юридический статус личности. Термин «информационные права граждан», который в научный оборот ввел В.Н. Монахов, прочно обосновался в отечественной юридической, а также и неюридической специализированной литературе . Под информационным правом человека в общем смысле можно понимать меру возможного поведения людей, которая определяет способы и характер обмена идеями в системе общественных отношений (или характер и способы отношений по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации)119.
Информационные права относятся российскими учеными в классификации прав и свобод человека и гражданина к числу прав и свобод в сфере личной безопасности и частной жизни (свобода мысли и слова, ч. 1 ст. 29 Конституции РФ), а также к числу прав и свобод в сфере государственной и общественно-политической жизни и деятельности (свобода массовой информации, ч. 5 ст. 29 Конституции РФ)120.
С информационными правами, обозначенными в российской Конституции, непосредственно связаны многие другие права, реализация которых невозможна без осуществления правомочий свободного поиска, передачи, производства и распространения информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). Это, в частности, свобода совести и вероисповедания (ст. 28), поскольку отношение человека к вере, наличие у него тех или иных религиозных убеждений, пропаганда религиозных взглядов, весьма близки содержанию свободы мысли и слова, но распространяются на специальный предмет - религиозную веру. Особое место в конституциях этой свободе уделяется в силу значения религии как одного из основных пластов духовной культуры.
Конституционное право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23) также тесно связано с информационными правами121. Возможность ограничивать доступ посторонних людей к информации глубоко личного характера, а также защита своего доброго имени и защита от произвольного вмешательства в личную жизнь оказывает влияние на определение пределов поиска, распространения информации и других информационных правомочий.
Смежной со свободой мысли и слова является свобода творчества, установленная в ч. 1 ст. 44. Деятельность по созданию чего-либо качественно нового, неповторимого, т.е. то, чем является творчество, не может не основываться на свободе мысли и слова, и является, возможно, наиболее ценным для общественного развития проявлением свободы мысли.
Право на образование (ч. 1 ст. 43) также можно рассматривать как одно из смежных со свободой мысли и слова конституционных прав. Реализуя свое право на образование, человек не только получает новые знания посредством информационного обмена, но и приобретает возможность всячески развивать и наполнять новым содержанием разнообразные проявления свободы мысли и слова. Право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26) также является конституционным правом с информационной составляющей. Некоторого рода социально-политическим выражением свободы слова и в то же время ее гарантией, является право на собрания (ст. 31), а также право обращаться лично и направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).
Особым случаем следует считать преломления информационных правомочий части 4 статьи 29 в обеспечении субъективных прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Так, российский Основной закон устанавливает, что каждый имеет право на информацию о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41) и право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42) . В строгом смысле слова две приведенные выше правовые возможности индивида не образуют самостоятельных субъективных прав граждан, поскольку являются специальными вариантами реализации базовых информационных правомочий, которые в данном случае проявляются в структуре неинформационных прав граждан.
Таким образом, можно говорить о семи перечисленных основных правах, обозначенных в российской Конституции, как о правах с информационной составляющей (или правах граждан, смежных с информационными правами). Специфика таких субъективных прав состоит в том, что их осуществление без реализации правомочий, входящих в содержание информационных прав, невозможна. Между тем, права с информационной составляющей отличаются от собственно информационных прав тем, что информация и информационный обмен важен для них в связи с самостоятельными социальными благами и задачами. Для свободы совести — это состояние веры, для права на неприкосновенность частной жизни - возможность сохранить дистанцию в отношениях с посторонними, для свободы творчества -принципиально новый результат интеллектуальной деятельности, для права на образование - развитие профессиональных навыков, для свободы пользования родным языком - поддержка своих культурно-исторических традиций, для свободы собраний — возможность выработки решения коллектива, для свободы обращений — реакция официальной инстанции. Что касается информационных прав, то в их реализации информация сама по себе и участие в информационном обмене выступают в качестве исключительной самоцели.
Развитые и гарантированные информационные права служат фундаментом демократической государственности: на основе общественно-политического преломления информационных прав появляется плюрализм, альтернативность, критика и в конечном итоге политическая оппозиция, составляющая баланс с правящим политическим направлением, что обеспечивает стабильное развитие общества и государства. В личном, персональном выражении информационные права способствуют всестороннему развитию человеческой личности, позволяют самостоятельно найти свое место в обществе; обеспечивают более обоснованную и тесную взаимосвязь общественных отношений через систему коммуникативных связей информационного обмена.
Проблемы регулирования деятельности СМИ как института гражданского общества и основного профессионального участника массового информационного обмена
Положенная в основу организации материала второй главы работы конституционно-правовая триада «человек - общество - государство» позволяет остановиться здесь на втором ее элементе. Логика и средства конституционно-правового обеспечения общественных потребностей в информационном обмене значительно отличаются от логики и средств защиты субъективных информационных прав гражданина и особенностей регулирования участия органов власти в информационных отношениях. Гражданское общество представляет собой арену для распространения идей и борьбы мнений, хранилище национального духовного опыта.
В первом параграфе первой главы настоящей работы была выделена система направлений правового регулирования информационных отношений с разделением на два основных вида: в зависимости от содержания сообщений и технологических типов канала коммуникации. Наложение предмета настоящего параграфа на эту систему приводит к необходимости изучения вопросов регулирования отношений в зависимости от специфики канала коммуникации. Иначе говоря, вопросы регулирования, обусловленного содержанием сообщений, необходимо здесь оставить в стороне и рассмотреть особенности процесса производства и распространения информации в обществе и достижения максимальной производительности системы информационного обмена.
Инфраструктура отношений по организации производства и распределения информации составляет строительный каркас информационного обмена в обществе. Однако важно не только это. Невнимание к вопросам организации производства и распределения информации нередко приводит и к вмешательству в содержание коммуникаций в обход существующих правовых конструкций гарантирования плюрализма информационного обмена
Как было установлено ранее, эффективность конституционно-правового инструментария проявляется в воздействии на информационные отношения, прежде всего, в той части системы коммуникаций, которая касается публичного политического диалога. Следовательно, в этом разделе работы будет логичным обратиться к проблемам организации производства и распространения массовой информации. В этой связи основным вопросом темы становится регулирование деятельности средств массовой информации постольку, поскольку они выступают в качестве одного из институтов гражданского общества и основным профессиональным участником массового информационного обмена.
Разумеется, в ряде случаев конституционное право может регулировать отношения по поводу распределения информации и в системах немассовой коммуникации. Это имеет место, например, в отношениях по реализации гражданином конституционного права на доступ к информации органов власти, при проведении предвыборной агитации без использования СМИ, и т.д. Однако методология данного раздела работы основывается на идее о необходимости гарантирования принципа плюрализма в гражданском обществе и защиты общественных интересов в целом. Поэтому проблемы конституционно-правового регулирования деятельности средств массовой информации16 в данном параграфе являются основными.
Конституционно-правовое значение имеют такие проблемы регулирования деятельности СМИ, которые определяют возможность средств массовой информации полноценно функционировать в качестве самостоятельного института гражданского общества, имеющего особые задачи поддержания и развития публичного диалога в обществе. Осуществление средствами массовой информации таких функций невозможно без обеспечения главного условия — независимости СМИ. Средства массовой информации могут быть влиятельными, коммерчески успешными, интересными, но если при этом не обеспечена независимость СМИ, это лишает их возможности быть институтом гражданского общества и поддерживать плюралистический диалог в обществе. Поэтому основная цель конституционного права в этом вопросе состоит в правовом гарантировании независимости средств массовой информации.
Основываясь на обозначенной цели можно выделить, по меньшей мере, следующие важнейшие проблемы конституционно-правового регулирования деятельности средств массовой информации.
Во-первых, важной проблемой представляется выявление пределов государственного управления в системе информационных отношений и определение возможностей саморегулирования производителей информационной продукции.
Во-вторых, необходимо рассмотреть пределы участия государства в информационном обмене как стороны общественного диалога, а также модель оптимального соотношения государственных и частных источников информации в демократическом обществе и перспективы так называемого публично-правового вещания.
В-третьих, немаловажным представляется вопрос о допустимости государственного контроля за деятельностью средств массовой информации и особенностях построения правовых процедур контроля.
В-четвертых, представляет интерес характер построения системы корпоративных отношений производителей массовой информации и вопрос о мере независимости производителя информации от собственника материально-технической базы производства информации.
В-пятых, поскольку независимость СМИ зависит не только от отсутствия административных, но и от отсутствия экономических препятствий, необходимо рассмотреть правовые гарантии благоприятного и конкурентного режима на рынке массовой информации. Можно выделить два основных тематических направления в данном вопросе: проблема концентрации и государственной поддержки средств массовой информации.
Первый из выделенных вопросов предполагает выявление пределов государственного управления в системе информационных отношений. Речь идет в данном случае не о государственном регулировании отношений, необходимость которого в целом обычно не подвергается сомнению, а о государственном управлении. Демократический информационный обмен, как было показано ранее, предполагает равноправие всех участников информационных отношений, в том числе и государства. Однако участие государства в публичном политическом диалоге осложнено тем, что помимо собственного производства и распространения информации, им осуществляется формирование предписаний относительно правил дискурса и контроль за их соблюдением. По этой причине имеется необходимость построения такой управляющей структуры, которая лишала бы оснований подозревать государство в давлении на содержание политических коммуникаций. Формирование специализированного органа для управления массовыми информационными отношениями можно посчитать административно-правовой проблемой, однако, конституционно-правовое значение средств массовой информации и значительная политическая роль системы массовых коммуникаций в обществе превращает этот вопрос в конституционно-правовую проблему.
