Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Горизонтальные связи в архитектонике современного федеративного государства . 16
1.1. Общая характеристика внутрисистемных связей федеративной государственно-правовой системы . 16
1.2. Горизонтальные связи в системе федеративных отношений: зарубежный опыт . 29
ГЛАВА 2. Правовое регулирование отношений субъектов Россий ской Федерации . 58
2.1. Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации . 60
2.1.1. Взаимоотношения краёв, областей с входящими в их состав автономными округами 87
2.2 Правовое регулирование деятельности межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации 107
2.2.1. Парламентские ассоциации субъектов Российской Фе
дерации 128
Заключение 136
Список литературы 144
- Общая характеристика внутрисистемных связей федеративной государственно-правовой системы
- Горизонтальные связи в системе федеративных отношений: зарубежный опыт
- Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации
- Правовое регулирование деятельности межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Распространённая в литературе оценка государства как сложнейшей политико-социальной организации вряд ли может вызвать возражения. Представление организации как системы позволяет применить к государству некоторые общие системные свойства, наблюдаемые в организациях любой природы1. Среди таких свойств важнейшим является свойство целостности, обеспечиваемое посредством интеграции. Интеграция в этом смысле рассматривается как условие взаимосвязанности многих частей внутри одной2. Понимание того, что целое возможно только при условии взаимосвязанного взаимодействия составляющих его частей, определяет исключительную важность анализа связей между элементами системы, посредством которых сама система приобретает свойства самостоятельной и самоценной целостности (эмерджент-ные свойства). Среди значительного многообразия таких системообразующих связей выделяются горизонтальные связи, посредством которых осуществляется непосредственное направленное взаимодействие элементов системы. В условиях господства концепций децентрализованного управления один из постулатов современной теории организации гласит, что чем сложнее организация, тем больше в ней количество центров принятия решений, а значит тем многосторонней горизонтальные связи между этими центрами, тем выше значение таких связей для жизнеспособности организации в целом.
Сказанное в полной мере применимо к государству как социальной организации и объясняет особую актуальность исследования процессов горизонтального взаимодействия составных частей федеративного государства - субъектов федерации, которые как раз и яв ляются упомянутыми центрами принятия решений. Именно горизонтальные отношения спаивают федеративное государство в единый организм. Самостоятельные в пределах закреплённых за ними полномочий и предметов ведения, субъекты федерации объективно заинтересованы в координации своих действий во всех сферах: в политической (во взаимоотношениях с федеральной властью, в частности - по вопросам совместного ведения), в экономической (объединение ресурсного, финансового, инвестиционного потенциала), в социальной (вопросы миграции населения). Даже такой краткий перечень проблем, решаемых посредством координации действий субъектов федерации, наглядно показывает значение горизонтального уровня в системе федеративных отношений.
Безусловно, в рамках одного исследования рассмотреть все аспекты такой координации достаточно сложно. В этой связи мы сосредоточим внимание на анализе правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов федерации и которые обеспечивают необходимую стабильность и упорядоченность горизонтальному уровню федеративных отношений.
Особые условия, в которых развиваются федеративные отношения в Российском государстве, как то - нарушение после распада СССР сложившихся десятилетиями хозяйственных связей; ярко выраженная производственно-отраслевая специализация российских регионов и несоответствие большинства из них критерию финансово-экономической самодостаточности; непоследовательная региональная политика федеральных властей и явная неудовлетворённость большинства субъектов РФ характером развития федеративных отношений в стране, - обусловливают самое пристальное внимание исследователя к усилиям российских регионов по адаптации к новым условиям. Налаживание и совершенствование механизмов горизон тальных федеративных отношений образует одно из наиболее заметных направлений такой адаптации.
Есть ещё один момент, который хотелось бы оговорить отдельно. В последнее время российская и мировая научная общественность активно обсуждает проблемы трансформации современного миропорядка, связанные с такими феноменами как регионализация и глобализация мирового социума. Одним из острых вопросов является динамика властных отношений на мировой арене. В современных условиях качественные изменения прежде всего в экономической сфере меняют центросиловые отношения в мировой политике, её структуре, распределении власти между различными участниками. Суверенное государство перестаёт быть единственным средоточием политической власти и экономического влияния. Очевидная на сегодняшний день тенденция повышения роли регионов, приобретения ими статуса весомейших акторов политических и экономических процессов как на внутригосударственной, так и на общемировой арене определяет возрастающее значение горизонтальных межрегиональных отношений. Это особенно актуально для федеративных государств, субъекты которых обладают публично-правовым статусом, в рамках которого за ними, как правило, конституционно закрепляется право на внутригосударственное и международное межрегиональное сотрудничество. Поэтому перед государственно-правовой наукой вполне можно и нужно ставить задачу проведения исследований проблем федерализма не только с позиций "центр-регион", но и с позиций "регион-регион", тем более, что региональная проблематика давно в центре внимания политической, экономической и социологической наук.
Состояние научной разработанности темы. При исследовании проблем федерализма, при анализе той или иной федеративной системы как зарубежная, так и отечественная государственно правовая наука всё внимание акцентируют на особенностях вертикального разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной властью и субъектами федерации. И это вполне оправдано и естественно, так как вертикальные отношения носят характер, в них, по сути, смысл федеративного устройства. Сказанное, однако, не уменьшает значения горизонтальных федеративных отношений, отношений между субъектами федерации. Которые также с полным основанием можно рассматривать как системообразующие, в немалой степени обусловливающие жизнеспособность всей федеративной системы.
И тем не менее, в научной литературе вопросы правового регулирования отношений между субъектами федерации освещены весьма скудно. В зарубежной англоязычной литературе основное внимание уделяется анализу межправительственных отношений, отношений между центральным правительством и правительством субъектов федерации. И только в этом контексте в некоторых монографиях отдельные параграфы отведены интересующим нас вопросам. Несколько лучше обстоит дело с работами в научной периодике. В статьях Д. Найса, П. Флорестано, Г. Бэквиса, К. Банча и Р. Харди подробно рассмотрены различные аспекты правового закрепления и регулирования отношений между субъектами федерации.
Состояние научной разработанности темы в отечественной литературе также оставляет желать лучшего. В работах Г.В. Марченко, А.К. Магомедова, М.В. Столярова, В.А. Руденко, К.И. Зубкова предлагается политико-правовой и экономический анализ отдельных аспектов горизонтального взаимодействия субъектов Российской Федерации. При этом все названные авторы рассматривают только деятельность ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, что далеко не исчерпывает всего многообразия взаимоотношений субъектов РФ. Это справедливо и для публикаций в научных периодических изданиях, которые также сосредоточены на деятельности ассоциаций. Буквально несколько параграфов вопросам горизонтального федерализма уделил М.Х. Фарукшин. Отдельно следует упомянуть работу М.С. Саликова, в которой проведён общий сравнительный анализ отдельных аспектов горизонтального федерализма в США и России. Однако, точно определив основные направления взаимодействия субъектов РФ, М.С. Саликов не стал в своём исследовании подробно развивать этот вопрос.
Определённый прогресс можно констатировать при рассмотрении проблем правового регулирования отношений края, области с входящими в их состав автономными округами. Этот феномен российского федеративного устройства достаточно подробно проанализирован в работах В.В. Иванова, Н.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, что позволит нам в дальнейшем лишь в общих чертах коснуться указанной проблемы, сосредоточившись на менее проработанных аспектах нашей темы.
Объектом исследования выступают отношения в сфере правового регулирования процессов горизонтального взаимодействия субъектов федеративного государства.
Предмет диссертационного исследования образует широкий круг нормативно-правовых актов, судебных решений, договорных норм, практика деятельности федеральных и региональных органов власти, межрегиональных структур по совершенствованию межрегионального сотрудничества.
Целью диссертации является оценка состояния правовой уре-гулированности отношений между субъектами Российской Федерации.
Для достижения данной цели решаются следующие задачи:
общая характеристика связей, являющихся системообразующими для федеративной государственно-правовой системы; оценка роли и значения горизонтальных федеративных связей;
общий обзор зарубежного опыта развития горизонтальных связей в системе федеративных отношений;
анализ правового закрепления институциональной основы и юридических механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов федерации;
оценка характера и перспектив российского горизонтального федерализма.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, общенаучные (системный, функциональный) и частно-научные (частноправовые) методы (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы по государственному праву России и ряда зарубежных стран, политологии, региональной экономике. Исследование опиралось на труды отечественных учёных - Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Л.Ф. Болтенковой, И.М. Бусыгиной, С.Д. Валентея, В.А. Власихина, А.Г. Гранберга, Н.М. Добрынина, В.Г. Ермакова, А.В. Зиновьева, К.И. Зубкова, В.В. Иванова, Б.С. Крылова, О.Е. Ку-тафина, А.К. Магомедова, Г.В. Марченко, А.А. Мишина, В. Руден-ко, М.С. Саликова, В.Е. Селиверстова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиу-новой, М.Х. Фарукшина, Т.М. Фадеевой, И.А. Умновой-Конюховой, а также работы ряда зарубежных авторов таких, как Д. М. Браун, Г. Бэквис, Р. Дик, Д. Р. Камерон, П. Дж. Микисон, Э.Д. Мэнсфилд и Х.В. Милнер, Д. Найс, К. Омаэ, Д. Сиджански, Дж. Циммерман, П. Флорестано, О. Хьюз, Р.Л. Уотте, Д. Элейзер.
Основу осмысления роли и значения горизонтальных связей в государстве как политико-социальной организации составили работы по философии и теории организации А.Н. Аверьянова, В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, М.С. Кагана, Б.З. Мильнера, Л.Г. Олеха, В.Н. Садовского, Г.А. Югая, Э.Г. Юдина. В рамках исследования проделана значительная работа по анализу широкого круга нормативно-правовых актов, судебных решений, договорных норм, регулирующих вопросы взаимодействия субъектов федерации. Только договоров, регулирующих различные аспекты горизонтального сотрудничества субъектов Российской Федерации, было изучено более сотни. При рассмотрении федеративных систем зарубежных государств использовались комментарии к текстам конституций, широко использовалась судебная практика.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование с позиций государственно-правовой науки взаимоотношений субъектов Российской Федерации. Автор исследует проблему правового регулирования процессов экономической и политической интеграции российских регионов.
Автором предпринята одна из первых попыток систематизации и анализа договоров и соглашений, заключаемых между субъектами РФ. Определён круг вопросов, для решения которых российские регионы объединяют свои усилия. Обозначены основные проблемы в этой сфере, главной из которых, по мнению автора, является отсутствие в договорах чётко прописанных механизмов и гарантий их реализации, в силу чего многие договоры на практике фактически низводятся до роли протокола о намерениях.
В диссертации впервые рассматривается такая малоизученная форма взаимодействия субъектов РФ как Парламентские ассоциации. Тот факт, что формирование таких ассоциаций активно продолжается, подтверждает вывод автора о перспективности данной формы сотрудничества, учитывая некоторый дефицит непосредственного общения региональных парламентариев при новом порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
В диссертации предпринята попытка подвести некоторые итоги десятилетнего развития ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Автор приходит к выводу о том, что огромный потенциал ассоциаций реализован в минимальной степени. Федеральный центр в очередной раз не воспользовался возможностью использовать естественные процессы самоорганизации субъектов РФ в качестве эффективного инструмента выстраивания федеративных отношений, вновь предпочтя пойти по пути административных мер. Нежелание федеральной власти "сделать ставку" на интеграционные процессы в российских регионах, использовать их потенциал для совершенствования федеративного устройства России совершенно очевидно, и проведённый автором анализ Федерального Закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ" подтверждает это.
Положения, выносимые на защиту:
Государство как система состоит хотя и из разнородных, но настолько взаимообусловленных множеств элементов, что ослабление одного из типов связей между ними неизбежно влечёт за собой снижение уровня целостности всей системы. В современной России налицо актуальность развития и усиления горизонтальных межрегиональных связей и достаточно слабое реальное их воплощение. Тогда как именно использование широкого спектра разнотипных связей обусловливает многообразие и гибкость форм управления в федеративном государстве.
Для зарубежных федеративных систем (США, Канада, ФРГ, Австралия) характерно общее стремление федеральных властей та ким образом встраивать горизонтальные связи как рабочий элемент в систему федеративных отношений, что можно говорить о "вертикально-горизонтальных" отношениях. В результате с одной стороны центр контролирует федеративный процесс, с другой стороны имеет место минимизация политической автономии отдельных субъектов федерации и максимизация их коллективного влияния на политику федеративного государства. Такая практика значительно усиливает "полезный эффект" горизонтальных федеративных отношений, делает более эффективной федеративную систему в целом.
3. Отношения на уровне субъектов федерации являются важной, неотъемлемой составляющей системы федеративных отношений в Российской Федерации. Субъекты РФ объективно заинтересованы в проведении согласованной межрегиональной структурной, инвестиционной, социальной, внешнеэкономической, финансово- кредитной, экологической и научно-технической политики, учитывающей особенности развития каждого региона. Механизмы такого согласования разрабатываются и юридически закрепляются, как правило, самими субъектами федерации.
Именно посредством взаимоотношений субъектов федерации формируется сложная ткань политических, экономических, социально-культурных связей, при наличии которой только и можно рассматривать федеративное государство как единый организм. Правовое закрепление институциональной основы и механизмов, в рамках которых развивается сотрудничество субъектов федерации, выступает необходимым условием стабильности и упорядоченности горизонтального уровня федеративных отношений.
4. На сегодняшний день горизонтальные отношения субъектов в составе РФ развиваются активно и в различных формах, среди которых основными можно назвать: а) прямые отношения субъектов РФ, формирующиеся вне каких-либо объединений. Основным инст рументом правового регулирования таких отношений выступают договоры и соглашения субъектов РФ; б) отношения, складывающиеся в рамках межрегиональных объединений субъектов РФ. Здесь в первую очередь следует назвать ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. Кроме того, российские регионы ак-тивно сотрудничают в рамках парламентских ассоциаций. Существуют и специальные структуры, например - ассоциация автономных округов в составе РФ. в) взаимоотношения самих межрегиональных объединений.
5. Практика взаимодействия российских регионов свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования юридических механизмов горизонтального сотрудничества субъектов РФ. Среди основных слабых мест таких механизмов можно выделить следующие:
а) в Конституциях и Уставах большинства субъектов РФ, как правило, закрепляется право субъекта РФ на заключение межрегиональных договоров и соглашений, в то же время, в единичных случаях определяется место и значение договоров и соглашений в системе нормативных правовых актов субъекта РФ;
б) достаточно подробно регламентируя процедурные аспекты подготовки и заключения договоров и соглашений, нормативные правовые акты субъектов РФ часто оставляют неурегулированными такие ключевые моменты, как: круг вопросов, образующих предмет договора, соглашения; юридическая сила договоров и соглашений, соотношение договоров и соглашений с нормативно-правовыми актами субъекта РФ; механизм разрешения разногласий, возникающих из договорных отношений.
в) отсутствие в самих договорах и соглашениях чётко прописанных механизмов (в том числе и финансовых) и гарантий их реализации, в силу чего многие договоры на практике фактически низ водятся до роли протокола о намерениях, и их реализация полностью зависит от политической воли регионального руководства. Лишь в некоторых договорах, посвященных, главным образом, вопросам экономического сотрудничества, закреплены конкретные обязательства сторон, а механизм реализации обязательств конкретизируется в дополнительных соглашениях, прилагаемых к основному договору;
6. Достаточно противоречива ситуация в сфере правового регулирования деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. Федеральный центр в очередной раз не воспользовался возможностью использовать естественные процессы самоорганизации субъектов РФ в качестве эффективного инструмента выстраивания федеративных отношений, предпочитая использовать административные меры (в частности - создание федеральных округов). С принятием 17.11.1999 г. Федерального Закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ", ассоциации объявляются некоммерческими организациями с весьма скромными консультативно-совещательными функциями.
С одной стороны, огромный без преувеличения потенциал ассоциаций, таким образом, используется в минимальной степени, более того, заинтересованность субъектов РФ в дальнейшем развитии деятельности ассоциаций в том их виде, как они закреплены в действующем федеральном законодательстве, резко снижается. С другой стороны, сохраняется возможность тесной неформальной координации действий ассоциаций и федеральных округов. Последний вариант, однако, представляется наименее удачным.
Теоретическое и практическое значение диссертации. В диссертации подробно исследован принципиально важный для федеративного государства, но слабо изученный аспект федератив ных отношений - правовое регулирование отношений между субъектами федерации. Сформулированные автором выводы позволяют составить более точное и полное представление о состоянии федеративной системы Российского государства, оценить развитие федеративных отношений в России с нетрадиционной точки зрения.
Результаты исследования могут представлять интерес для представителей органов власти субъектов Российской Федерации. Материалы исследования могут быть использованы при составлении программ по "Конституционному праву зарубежных стран", "Конституционному праву Российской Федерации". Материалы исследования могут быть использованы при проведении спецкурса "Федерализм: проблемы теории и практики", читаемого на юридическом факультете Северо-Западной академии государственной службы.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались на научно-практических конференциях: "Правовые аспекты деятельности и демократический опыт европейских институтов" (Санкт-Петербург, май 2000), "Совершенствование системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации и её регионах" (Санкт-Петербург, июнь 2001), "Государственное и муниципальное управление в России: история и современность" (Санкт-Петербург, февраль 2002). Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры государственного права Северо-Западной академии государственной службы, а также нашли отражение в публикациях диссертанта по теме проведённого исследования.
Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, используются автором в процессе подготовки и чтения лекций, проведения практических занятий по курсу "Конституционное право Рос сийской Федерации"; при проведении спецкурса "Федерализм: проблемы теории и практики", читаемого автором на юридическом факультете Северо-Западной академии государственной службы.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.
Общая характеристика внутрисистемных связей федеративной государственно-правовой системы
Возрастающая роль изучения сложных социальных объектов обусловливает широкое применение в современном научном познании системного метода исследования, в основе которого лежит понимание сложноорганизованных объектов как систем.
Если попробовать в самых общих чертах охарактеризовать системный подход, то можно сказать что он ориентирует исследование на раскрытие целостности объекта и обеспечивающих её механизмов. В ходе системного рассмотрения вычленяются, обособляются структурные элементы исследуемого явления, устанавливается специфика их содержания, даётся функциональная характеристика. Важнейшее место в системном подходе отводится выявлению связей между элементами, которые придают структурно-организованному объекту качество единства, целостности. Системное исследование сложного объекта не исчерпывается особенностями его элементов, а коренится прежде всего в характере связей и отношений между элементами
Понимание государства как целостной социальной системы со своими подсистемами и элементами обусловливает наш интерес к анализу системообразующих для этой системы связей.
Сразу оговорим особую сложность этой задачи. По мнению Л.Б. Тиуновой социальные системы — наиболее сложноорганизован-ные и неоднородные объекты исследования4.
В научной литературе предлагается рассматривать социальные системы в трёх плоскостях: предметной, функциональной и исторической.
Предметный аспект (статистический) решает две взаимосвязанные задачи: выявляет элементы системы и связи между ними (структурный анализ). Структурный анализ, в свою очередь, предполагает выделение закономерных связей компонентов системы, определение степени её сложности (уровни элементов), субординационные, координационные, вертикальные и горизонтальные связи, сравнение данной системы с другими.
Функциональный аспект имеет два среза: внутренний и внешний. Внешний показывает прямую и обратную связь объекта со средой; внутренний выявляет движение элементов системы в её обусловленности внутренней структурой и внешней функцией.
Исторический или генетический аспект расчленяется на собственно исторический и прогностический, что даёт возможность на базе анализа развития социального объекта использовать методы научного прогнозирования
В своём исследовании Л.Б. Тиунова подчёркивает, что системный подход как целостная методология обязывает к изучению объекта в совокупности указанных выше органически взаимосвязанных аспектов, в конкретном исследовании они могут дополняться, видоизменяться, в их рамках возможно выделение новых ракурсов и средств бытия объекта6. Однако разработать с позиций системного подхода в рамках одной работы такое сложное полиструктурное образование каким является федеративное государство вряд ли возможно. Задача существенно осложняется ещё и тем, что применительно к исследованию социальных объектов системную методологию трудно определить как сформированную и достаточно разработанную.
С учётом только что сказанного в рамках настоящего раздела первой главы данной диссертационной работы хотелось бы сосредоточить внимание на общей характеристике внутрисистемных связей федеративной государственно-правовой системы, определить значение горизонтального взаимодействия субъектов федерации как её элементов.
Наибольшую нагрузку при анализе системы несёт понятие связи. Анализ литературы, посвященной проблеме связи, показывает, что существуют определённые трудности в разработке этой проблемы как на формальном (построение исчисления связей), так и на содержательном уровне. Одним из конструктивных способов изучения большого многообразия типов связей считается построение их классификации, отражающей специфические системные характеристики связей, то есть преимущественно ориентированной на системообразующие связи.
Горизонтальные связи в системе федеративных отношений: зарубежный опыт
Обращение к зарубежному опыту изучения горизонтальных федеративных отношений в рамках данного исследования представляется вполне оправданным, более того, - необходимым. Это позволит наглядно проявить специфические особенности взаимодействия субъектов Российской Федерации, равно как позволит проследить наличие общего в развитии горизонтального федерализма в России и других федеративных государствах.
Взаимоотношения субъектов федерации включают в себя самые различные аспекты: экономическое, трансграничное, культурное и иные виды сотрудничества; взаимное признание юридических документов, изданных на территории субъектов; определение механизма разрешения возникающих споров, их юридических последствий, прав и обязанностей участвующих в споре сторон; исключительно важное значение имеет деятельность по сближению законодательных систем-сублектов федерации, как в рамках союза в целом, так и в рамках крупных регионов, объединяющих несколько субъектов федерации; совместное участие в межрегиональных объединениях по вопросам, представляющим взаимный интерес.
Представленный перечень убедительно подтверждает степень важности горизонтальных связей для развития и функционирования федеративного государства.
Развитие горизонтальных федеративных отношений, проблемы их правового регулирования мы проследим на примере федеративных систем Соединённых Штатов Америки, Канады, Федеративной Республики Германии и Австралийского Союза. США привлекают внимание исследователя значительным многообразием форм и способов организации взаимодействия на субфедеральном уровне, огромным опытом, накопленным штатами в этой сфере; уникальна организация межпровинциального сотрудничества в Канаде, на её главной особенности — преобладании неформальных, неофициальных способов решения проблем над юридическими механизмами - мы остановимся отдельно; ФРГ и Австралия демонстрируют примеры максимально полного встраивания горизонтальных отношений субъектов федерации в систему федеративных отношений в целом - сказанное обусловливает наш выбор и позволяет надеяться, что представленный ниже обзор зарубежного опыта развития горизонтальных федеративных отношений в достаточной степени отражает многоас-пектность протекающих в этой сфере процессов.
Как уже отмечалось, в системе американского федерализма процессы горизонтального взаимодействия штатов развиваются весьма активно. Основой правового регулирования таких взаимоотношений является ряд положений Конституции США. Этот документ закрепляет, по меньшей мере, три основных принципа отношений штатов между собой:
.Положение раздела 1 ст. IV Конституции США, закрепившее, что "полное доверие и уважение должны оказываться в каждом штате официальным актам, документам и материалам судопроизводства любого другого штата" .
Формулировка данного конституционного положения позволила американскому исследователю Дж. Циммерману утверждать, что в США взаимодействие штатов является их конституционной обязанностью22. В соответствии с указанным положением суды одних штатов признают юридическую силу и применяют решения судов других штатов, принятых по гражданским делам. Суды, государственные органы и должностные лица принимают публичные документы (конституции штатов, законы штатов) и акты (например, водительские права, свидетельства о браке и др.) в качестве действительных независимо от того, какой штат их издал. Как отмечается в литературе, рассматриваемое положение не предусматривает возможность применять уголовное право других штатов, так как в большинстве случаев это было бы неконституционно. Руководствуясь положениями раздела 1 ст. IV Конституции Конгресс США включил в текущее законодательство нормы, несколько детализирующие принцип взаимности и предусматривающие процедуры удостоверения подлинности и законной силы нормативных актов, документов и судебных решений одного штата на территории другого штата (параграфы 1738-1742 титула 28 Свода законов США).
Безусловно, правовое регулирование взаимодействия правовых систем штатов, преодоление "правовой мозаичности", введение и реализация единообразных стандартов в правовой сфере — все эти проблемы уже не одно десятилетие формируют одно из важнейших направлений развития федерализма в США. Вот что писал ещё в 1945 году судья Верховного Суда Джексон: "...иностранному наблюдателю может показаться, что США с полным основанием можно назвать государством основанным на федерализме.
Развитие договорных отношений между субъектами Российской Федерации
В настоящее время заметную роль в правовом регулировании внутрифедеративных отношений приобретают договоры и соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации. Субъектами договоров являются республики, края, области, автономные округа, автономная область, города федерального значения в лице соответствующих органов законодательной и исполнительной власти.
Впервые право субъектов Российской Федерации вступать в договорные отношения было закреплено Федеративным договором в 1992 г. Так, в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочии между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (ч. 2, ст. 111) указано, что "республики в составе Российской Федерации являются самостоятельными участниками... соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами Российской Федерации.
Аналогичное положение содержится в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (ч. 2, ст. 111), а также в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (ч. 2, ст. 111).
Указанные статьи Федеративного договора не противоречат Конституции Российской Федерации и, следовательно, представляют собой правовую основу договорных отношений субъектов Российской Федерации.
Действующая Конституция Российской Федерации в ч. 4, ст. 66 и ч. 2, ст. 125 также предусматривает возможность заключения договоров между субъектами Федерации.
Отдельные нормы о договорных отношениях субъектов Российской Федерации содержат некоторые конституции республик и иные акты субъектов Федерации, закрепляющие их конституционный статус. Наиболее четко соответствующие положения закреплены в Конституциях республик Карелия и Коми, в которых записано, что республики являются самостоятельными участниками соглашений с другими республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами Российской Федерации (ст. 2 Конституции Карелии; ст. 62 Конституции Коми).
Из положений Конституции Бурятии вытекает, что она может заключать межпарламентские, межправительственные, межреспубликанские и межрегиональные договоры и соглашения (ст. 63, 74,ч. 1, ст. 101).
В Конституциях республик Тыва, Ингушетия, Башкортостан и некоторых других определено, что республики вправе заключать межреспубликанские договоры. Конституция Республики Мордовия (ст. 60), уставы Ставропольского края (ст. 16), Оренбургской области (ст. 17), Пермской области (ст. 16), Свердловской области (ст. 12) закрепляют право этих субъектов РФ на участие в межрегиональных договорах и соглашениях. Конституция Карачаево-Черкесской Республики (ст.590, уставы Ленинградской области (ст.5), Псковской области (ст. 16) предусматривают возможность заключения специальных договоров о пересмотре границ.
Устав Ханты-Мансийского автономного округа относит межрегиональные договоры к основам правовой системы округа (ст. 7).
Некоторые исследователи отмечают, что административное законодательство Российской Федерации в последнее время нередко рекомендует властным органам субъектов РФ использовать договор для координации совместных действий72.
Особенностью Конституций Татарстана (ст. 61, 62, 111) и Саха-Якутии (ст. 1, 9) является то, что республики рассматриваются как суверенные государства, имеющие право заключать международные и межгосударственные договоры и соглашения. Однако приведенные положения республиканских конституции нельзя охарактеризовать иначе как еще один пример нарушения единого конституционного поля Российской Федерации.
В Уставах некоторых областей в составе Российской Федерации, помимо закрепления договоров и соглашений в системе правовых актов области, прописываются некоторые процедурные моменты заключения и утверждения договоров и соглашений (ст. 104 Устава Курганской области; ст. 16 Устава Пермской области).
Как отмечается в литературе, договоры и соглашения охватывают различные сферы общественно-политической жизни. Их предметом являются вопросы:
Правовое регулирование деятельности межрегиональных объединений субъектов Российской Федерации
Охвативший страну с распадом советской управленческой вертикали кризис затронул все без исключения сферы жизнедеятельности. В политической и хозяйственно-экономической сферах незамедлительно и крайне болезненно проявились такие проблемы как: распад десятилетиями существовавших межотраслевых связей; неспособность государства поддерживать правовую, платёжную и налоговую дисциплину; непоследовательность и противоречивость процесса децентрализации системы государственного территориального управления; отсутствие достоверной информации, в том числе и статистической, о положении дел в народном хозяйстве и т. д.
В условиях когда федеральный центр перестал во многом осуществлять необходимые властные и координационные функции, региональные сообщества попытались восполнить образовавшийся властный вакуум. Результатом стало появление ряда межрегиональных объединений, получивших название ассоциации экономического взаимодействия.
Деятельность ассоциаций экономического взаимодействия отличается многосторонностью. Основными её направлениями являются:
- разработка проектов законодательных актов по вопросам экономического развития регионов; подготовка предложений и рекомендаций по реализации федеральных программ регионального развития, таких как Федеральная целевая программа социально- экономического развития "Юг России" до 2006 г., Федеральная целевая программа социального и экономического развития Дальневосточного и забайкальского регионов на 1996-2005 гг.;
- концентрация на межрегиональном уровне финансовых, материально-технических и технологических ресурсов для насыщения региональных рынков;
- разработка межрегиональных программ, направленных на рационализацию размещения производственных сил и развитие оптимальной специализации регионов (так, например, наиболее важными проблемами, в рамках которых разрабатываются программы для их последующей реализации под руководством Экономического комитета Ассоциации "Большой Урал", являются: обеспечение нефтяного комплекса региона (включая добычу, переработку, транспортировку и реализацию) материалами и оборудованием предприятиями Урала. Программы в рамках этого направления предусматривают разработку и внедрение новых машин и технологий, обеспечение снабжения нефтепродуктами республик и областей региона, создание альтернативных структур снабжения и продажи топлива. В рамках реализации этих программ уже начато производство труб и бурильного оборудования для газовиков и нефтяников на предприятиях Урала; развитие минерально-сырьевой базы уральского, региона). Ассоциацией "Большой Урал" разрабатываются стратегические концепции развития региона по таким направлениям как: Энергосбережение (расширение топливной и энергетической базы промышленности на основе конверсии предприятий ВПК); Сельскохозяйственная техника и технологическое оборудование для перерабатывающей промышленности (в частности, подпрограмма выпуска колесных тракторов "Уральский трактор"}; Экологическая безопасность Урала; Сертификация материалов и изделий по международным стандартам; Информатизация Уральского региона; Загрузка научно-исследовательских центров зарубежными заказами; Программа развития волоконно-оптической связи; Выпуск электродвигателей малой мощности для бытовой техники и ряд других направлений; Особо здесь следует выделить стратегическую программу "Урал" - программу структурной перестройки народного хозяйства региона с приоритетным решением социальных и экологических проблем, концепцию которой разработало Уральское отделение РАН с участием других заинтересованных организаций.
- развитие межрегиональной производственной инфраструктуры (например, разработанная Ассоциацией "Большая Волга" Программа развития энергетики, предусматривающая широкое внедрение на существующих теплоэлектростанциях паро-гаэовых энергетических установок небольшой мощности, а также осуществление широкого спектра энергосберегающих мероприятий);
-осуществление согласованной внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уровнях (работа секретариата дальневосточных комитетов по экономическому сотрудничеству со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, обеспечиваемая в рамках ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье"), обеспечение и защиту социальных и экологических интересов населения
