Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В соответствии со статьями 71-73 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют полномочия по закрепленным за ними предметам ведения, по которым на них возложены определенные полномочия, в том числе и в сфере экономики. Одним из основных способов реализации возложенных на субъекты Российской Федерации полномочий, связанных с ними функциями и задачами является законодательная деятельность. От качества и своевременности принятия законов субъектов Российской Федерации, являющихся правовой базой их деятельности, во многом зависит эффективность всей региональной системы государственного управления.
В последние годы появилось немало работ, посвященных исследованию правового положения субъектов Российской Федерации, в которых в той или иной степени затрагиваются вопросы нормотворческой, и, в частности, законодательной деятельности. Однако научные разработки в этой области не носят характера комплексных исследований и, в особенности, не содержат углубленного анализа законодательной деятельности в области экономики.
Значительное разнообразие подходов к содержанию законодательной деятельности субъектов Российской Федерации требует не только осуществления сравнительного анализа и обобщения такой их деятельности, но и выработки научно обоснованных рекомендаций по ее совершенствованию.
Особенно ощущается потребность в систематизации законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования экономических отношений, в числе которых, в первую очередь, следует назвать отношения собственности, бюджетные отношения и их разновидность - налоговые отношения. Актуальность данной проблемы определяется тем, что посредством экономических отношений субъект Российской Федерации формирует материально-финансовую базу своей деятельности, а также обеспечивает реализацию возложенных на него задач и функций. Собственность, бюджет и налоги – это основные элементы, определяющие экономическое положение государства и его территориальных единиц. Следовательно, в частности, у субъектов Российской Федерации существует необходимость принятия соответствующих нормативных правовых актов по вопросам регулирования экономических отношений. Необходимо, чтобы в процессе осуществления правового регулирования данных отношений их правовая форма не вступала бы в противоречие с их экономическим содержанием. При осуществлении законодательной деятельности субъектов Российской Федерации существует также проблема соблюдения баланса интересов субъектов Российской Федерации с федеральным центром, усугубляющаяся недостаточно четким разграничением компетенции в системе отношений Российская Федерация – субъекты Российской Федерации.
Перечисленные проблемы нуждаются в юридическом анализе и выработке теоретических выводов и практических предложений и рекомендаций по их разрешению.
Степень научной разработанности проблемы. В процессе проведения исследования автором были использованы труды таких авторов, как С.С.Алексеев, А.А.Белкин, Н.А.Богданова, М.И.Брагинский, М.Н.Бродский, Г.Еллинек, Р.В.Енгибарян, Т.Д.Зражевская, Д.В.Иванов, Л.М.Изотова, Г.В.Игнатенко, Т.И.Илларионова, Ю.Д.Казанчев, Д.А.Керимов, А.В.Киселева, В.П.Кириленко, Ю.В.Кудрявцев, Н.Г.Кузнецов, О.Е.Кутафин, А.А.Ливеровский, А.В.Малько, М.Н.Марченко, А.Х.Махненко, М.А.Митюков, Н.А.Михалева, А.А.Мишин, Л.А.Окунькова, О.Г.Румянцев, О.Н.Садиков, В.Д.Сорокин, Е.А.Суханов, Э.В.Тадевосян, Ю.К.Толстой, Б.Н.Топорнин, Ю.А.Тихомиров, В.А.Туманов и др.
При исследовании вопросов, связанных с финансовым, и, в частности, бюджетным и налоговым законодательным регулированием, были привлечены работы таких авторов, как А.В.Брызгалин, О.Н.Горбунова, Е.Ю.Грачева, М.В.Карасева, Ю.А.Крохина, Н.М.Коршунов, М.В.Кустова, А.М.Науменко, О.А.Ногина, В.А.Парыгина, С.Г.Пепеляев, Г.В.Петрова, М.И.Пискотин, М.М.Рассолов, В.М.Родионова, В.И.Слом, О.В.Староверова, А.А.Тедеев, Г.П.Толстопятенко, Н.И.Химичева, А.И.Худяков, Н.А.Шевелева, Н.Д.Эриашвили.
При рассмотрении вопросов, связанных с историей становления и развития законодательной деятельности в указанной сфере, были использованы труды Д.И.Мейера, И.И.Янжула, Г.Ф.Шершеневича.
Объектом исследования являются правовые и экономические отношения, связанные с законодательной деятельностью субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации, а также законодательный процесс в субъектах Российской Федерации в сфере экономической деятельности.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является осуществление комплексного анализа законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в области регулирования экономических отношений (на примере Новгородской области), на основе которого разработать предложения по совершенствованию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации в сфере экономики.
Для достижения поставленной цели исследования в диссертации решаются следующие частные научные задачи:
1. Исследовать теоретико-правовые основы законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
2. Осуществить анализ правовых способов регулирования субъектами Российской Федерации экономических отношений.
3. Произвести анализ направлений экономической деятельности, регулируемых на основе законодательства субъектов Российской Федерации.
4. Рассмотреть процедуру законодательного процесса в субъектах Российской Федерации.
5. Выявить особенности законодательного процесса в субъектах Российской Федерации в сфере экономических отношений.
6. Разработать предложения по совершенствованию законодательного процесса в субъектах Российской Федерации на основе законодательной практики Новгородской области.
Методологическую основу исследования составили современные методы научного познания. Для решения поставленных научно-исследовательских задач автор использовал как общенаучные методы (диалектики, исторический, системного анализа), так и частнонаучные методы исследования, включая такие, как историко-правовой, формально-юридический, сравнительного правоведения и др.
Основной теоретической базой исследования выступили современные концепции конституционного права, а также теории государства и права, истории государства и права, гражданского, административного, финансового, бюджетного и налогового права.
Эмпирическую базу исследования составила практика деятельности субъектов Российской Федерации (прежде всего Новгородской области) по принятию законов в области регулирования экономических отношений.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, в том числе Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, а также их иные нормативные правовые акты, посвященные статусу субъектов Российской Федерации, разграничению их компетенции с Российской Федерацией, полномочиям в сфере регулирования экономических отношений, а также законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается, прежде всего, в том, что в нем осуществлен первый в современной российской правовой науке комплексный правовой анализ законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в сфере регулирования экономических отношений, на примере законодательной практики Новгородской области.
Основные научные результаты и положения, выносимые на защиту:
1. К «законодательству субъекта Российской Федерации» следует относить лишь те нормативные правовые акты, которые имеют форму закона. Включение в понятие «законодательство субъекта Российской Федерации» также и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации «размывает» юридическое значение законов субъектов Российской Федерации, негативно сказывается на определении их юридической силы и на практике правового применения.
2. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере экономической деятельности свидетельствует о том, что действие этого законодательства в ряде случаев не ограничивается территорией субъекта Российской Федерации, а также распространяется на имущество данного субъекта Российской Федерации и на связанную с ним деятельность лиц, которые находятся за пределами его территории.
3. На законодательный процесс в субъектах Российской Федерации Северо-Западного федерального округа влияет ряд правовых факторов, к которым относятся большой временной разрыв между заседаниями органов законодательной (представительной) власти; малочисленность депутатского состава органов законодательной (представительной) власти; работа депутатов не на постоянной основе и не на профессиональной основе; сокращенная процедура законодательного процесса; крайне редкое использование парламентских слушаний, как формы законодательной деятельности.
4. Возможность принятия законов субъектов Российской Федерации на референдумах субъектов Российской Федерации, применительно к законодательству в сфере экономических отношений, представляется нецелесообразной и труднореализуемой в субъектах Российской Федерации Северо-Западного федерального округа в силу особенностей их территориального расположения, состава и размещения населения, а также в связи с особой сложностью экономического законодательства, при разработке которого требуется специальная профессиональная подготовка.
5. Под «управлением собственностью субъекта Российской Федерации» следует понимать деятельность уполномоченных органов государственной власти субъекта Российской Федерации по разработке, принятию и реализации правовых актов по вопросам осуществления субъектом Российской Федерации правомочий собственника. Таким образом, законодательная деятельность субъекта Российской Федерации, связанная с правовым регулированием вопросов собственности, является одним из элементов процесса управления собственностью субъекта Российской Федерации.
6. Законодательное регулирование правового режима имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, должно учитывать различия в правовом положении следующих основных его видов:
1) имущество, находящееся в составе казны субъекта Российской Федерации;
2) имущество, находящееся у предприятий и учреждений субъекта Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
3) имущество субъекта Российской Федерации, переданное юридическим или физическим лицам на условиях аренды или в иное владение и пользование;
4) имущество, выраженное в виде доли (пая, акций) в капитале частных (негосударственных) юридических лиц: хозяйственных обществ, товариществ и организаций иных организационно-правовых форм;
5) имущество, принадлежащее предприятиям и учреждениям субъекта Российской Федерации, выраженное в виде доли (пая, акций) в капитале негосударственных юридических лиц.
7. Разработка и принятие закона о бюджете субъекта Российской Федерации должны осуществляться на основе учета принципа бюджетного федерализма, в соответствии с которым бюджет субъектов Российской Федерации составляется из двух частей: из бюджетной части, обеспеченной собственными доходами субъектов Российской Федерации, в отношении которой они имеют право на самостоятельное законодательное регулирование бюджетного устройства и осуществления бюджетного процесса, и из бюджетной части, обеспеченной поступлениями из федерального бюджета, в отношении которой субъект Российской Федерации строго руководствуется указаниями и рекомендациями федеральных органов государственной власти; использование средств федерального бюджета осуществляется под строгим контролем специализированных федеральных органов.
8. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации в сфере экономической деятельности характеризуется рядом правовых особенностей, к которым относятся приоритетный характер экономических отношений в общем объеме законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации; приоритет исполнительной власти субъекта Российской Федерации при разработке бюджета субъекта Российской Федерации; ведущий характер бюджетной комиссии в составе комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, первоочередный характер рассмотрения вопросов, связанных с бюджетом, в законодательных (представительных) органах власти субъектов Российской Федерации; ограниченная экономическая самостоятельность дотационных субъектов Российской Федерации, выражающаяся в необходимости жесткой привязки их законодательства в экономической сфере к федеральному бюджетному финансированию; особая система контроля за реализацией законодательства субъектов Российской Федерации в экономической сфере на федеральном и региональном уровнях.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации научные положения и выводы вносят определенный вклад в науку конституционного права Российской Федерации, могут служить основой для дальнейших научных исследований как в области законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, так и непосредственно в сфере правового регулирования их экономических отношений.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные рекомендации и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке законодательства в сфере экономических отношений.
Материалы исследования могут быть также использованы в учебном процессе по дисциплинам «Конституционное право России», «Парламентское право», по спецкурсам, связанным с правовым положением и деятельностью субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные научные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, нашли свое отображение в опубликованных автором работах, а также были апробированы на международной научно-практической конференции, проведенной Фондом Аденауэра (Новгород, 2006 год), межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа (к 100-летию Государственной Думы) – 2006г.», международной научно-практической конференции, проводимой Фондом правовых проблем федерализма и местного самоуправления (г. Торонто, 2006г.).
Структура диссертации определяется методологией и целью исследования. Диссертации состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка литературы.
