Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: формирование, содержание, значение для повышения эффективности и демократичности федеративных отношений . 21
1. Формирование сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в России и в иностранных государствах . 21
2. Значение формирования и конституционного выделения сферы совместного ведения для повышения эффективности и демократичности федеративных отношений в России . 52
3. Объем и структура сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в России и в иностранных государствах. 64
Глава 2. Оптимизация федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов . 93
1. Федеральное законодательное регулирование предметов совместного ведения и проблема выбора модели разграничения полномочий . 93
2. Формы федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения. 114
3. Процедура федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения и порядок учета
прав и интересов субъектов Российской Федерации в данном процессе. 153
Глава 3. Оптимизация законодательства субъектов Российской Федерации, как необходимого компонента системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения .
1. Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения: состояние, классификация, место и роль в системе законодательного регулирования .
2. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения, осуществляемое субъектами Российской Федерации: порядок, формы, вопросы юридической техники.
3. Оптимизация процесса приведения законов субъектов Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством. 207
Заключение 237
Список использованных источников и литературы
- Формирование сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в России и в иностранных государствах
- Значение формирования и конституционного выделения сферы совместного ведения для повышения эффективности и демократичности федеративных отношений в России
- Федеральное законодательное регулирование предметов совместного ведения и проблема выбора модели разграничения полномочий
- Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения: состояние, классификация, место и роль в системе законодательного регулирования
Введение к работе
, . . .
, , . , . , , . .
, , . ,
. , .1
, , , 2000-2002 . . . , .2 , 2001 ,
., , .. 8 2000 // , 2000, 11 133; , ! // , 2001, 4 66; // , 2002, 19 , 71.
2 ., , 7 2000 () ; 22 2002 2- 69, 70 90 , 2 4 8 21 .. .
.. .
, , . , , , , . , , .
, , . , , , , .
, , . ,
, - . .
, . .
, , .
.
, , : .. , .. , .. , .. .
, , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , ..
, .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. , .. .
- , : .. , .. , .. , .. .
, : . , . , . , . , . , . , . , . , . , . , . , . , . .
, .. .
- , () , , . , , , , , , , , , .
, , , , , . , , , . , , .
, .
, , .
.
- , , .
, :
, ;
;
, ;
- ;
;
, , .
.
, . . ,
. . .
, , . , , , , -, . , , , .
: -, , -, , - .
, , , . .
, - - , . , .
. - . , , , , .
:
1. , . ( ),
( , ) . , , , , . .
2. . , , . . : , ; , ; , , , ;
, , , , . , . , , , , , . .
3.
,
.
,
, ,
, , ,
,
, .
4.
.
,
,
. , , , , . , , , . 1 . 72 . , , . . , .
, , , ,
. ,
,
.
,
,
,
, ,
.
,
,
, , .
5. , , . , , , . , ,
, , . , , , .. , , . , , . , , . , .
6. . - , , , , , , , , , , ,
( ), - . ( , ) , ( - ). . , , , .
.
, , , , .
, , .
, , , ,
#
, , .
.
. , . , , , .
.
, , , , .
, :
. // . 2000. 2, 3. (1,5 ..).
/ : , . . : , . - ., 2000. (2 ..).
// . 2001. 6. (0,7 ..).
. // . 2001. 10. (1..). ( ..)
// . 2002. 2-3. (0,65 ..).
: , , // . 2002. 7. (0,65).
// . 2002. 9. (0,5 ..).
, // . 2002. 10. (0,7..).
Формирование сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в России и в иностранных государствах
В современном мире все большее распространение и признание получает федеративная форма государственного устройства, и в связи с этим теоретические исследования различных аспектов федерализма и практическая модернизация и совершенствование его моделей привели к появлению новых федеративных принципов и категорий, неизвестных первым теоретикам-федералистам и первым федеративным государствам, которые раскрыли целый ряд новых возможностей федеративной государственности. Одной из таких категорий выступает сфера совместного ведения федерации и ее субъектов, которая прочно вошла в правовую систему России. Оптимизация законодательного регулирования в данной сфере в Российской Федерации представляется крайне актуальной проблемой.
В русском языке «оптимальный» (от лат. «optimum» - наилучший) означает наиболее благоприятный, наилучший.3 Следовательно, оптимизация представляет собой приведение чего-либо к наилучшему состоянию. Значит, оптимизация законодательного регулирования будет означать приведение его в такое состояние, которое наилучшим образом отвечает потребностям общества и государства в регулировании сферы совместного ведения, а также требованиям юридической техники. В общетеоретических проблемах оптимизации законодательного регулирования можно выделить оптимизацию различных его аспектов: форм и процедуры законодательного регулирования, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов; разграничения полномочий в этой сфере между законодателями Федерации и ее субъектов; федерального законодательного регулирования, с тем, чтобы федеральное законодательство не ограничивалось общими декларациями, но и оставляло возможность субъектам Федерации осуществлять собственное законодательное регулирование; законодательства субъектов Федерации, с тем, чтобы оно не противоречило федеральному законодательству, но и не дублировало, а конкретизировало его.
Следует отметить, что сфера совместного ведения, в том числе, и разграничение полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов в данной сфере представляет собой один из аспектов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Формирование и конституционное закрепление предметов совместного ведения федерации и субъектов, выделение необходимого круга вопросов в их перечне и наилучшего структурирования этого перечня явились способом оптимизации разграничения компетенции между федерацией и субъектами в мировой практике федерализма. В этой связи, при рассмотрении сущности такой категории как предметы совместного ведения в увязке с конституционным принципом разграничения полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения, возникает необходимость определения понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция».
Данные понятия официально определены в российском законодательстве, в частности, в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 года №119-ФЗ (в редакции от 20 мая 2002 года) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».4 Под «предметом ведения» в законе понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). В данных сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых, в том числе, определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Согласно Федеральному закону № 119-ФЗ, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производны от предметов ведения. По смыслу Федерального закона № 119-ФЗ, по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон № 119-ФЗ определил как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации. Таким образом, полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции. Соответственно компетенция может быть федеральной (когда все полномочия по соответствующему предмету ведения принадлежат федеральным органам), субъектов федерации (когда все полномочия принадлежат органам субъектов федерации), конкурирующей или совместной (когда часть полномочий принадлежит федерации, а часть - субъектам). Помимо этого, выделяют и остаточную компетенцию (когда полномочия распределены посредством презумпции компетенции федерации или ее субъектов).
Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции.5 Само понятие «ведение» означает заведование, управление6 в целом, т.е. именно область, сфера, а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятие «предметы ведения» используются не только как сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые федерацией, субъектами федерации или совместно федерацией и субъектами, но и как часть компетенции конкретных органов государственной власти. Автор поддерживает устоявшуюся в отечественной науке позицию, согласно которой разграничение предметов ведения, как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий, как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов.
Значение формирования и конституционного выделения сферы совместного ведения для повышения эффективности и демократичности федеративных отношений в России
Сфера совместного ведения содержит значительный позитивный потенциал для повышения эффективности и демократичности федеративных отношений и может иметь большое значение для российской государственности. Однако отношение к установлению предметов совместного ведения в правовой системе России весьма неоднозначно в отечественной науке и политической практике. Позиции поляризуются от признания статьи 72 Конституции России, содержащей предметы совместного ведения, новым словом в мировой практике федерализма до полного ее неприятия и оценки появления предметов совместного ведения, как свидетельства неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами.39 Как представляется, следует избегать крайних оценок значения сферы совместного ведения.
С одной стороны, само по себе установление сферы совместного ведения еще не гарантирует повышения эффективности и демократичности федеративных отношений, но лишь создает предпосылки для этого. В этой связи имеют значение такие факторы, как объем и структура предметов совместного ведения, модели разграничения полномочий в этой сфере, формы и процедуры законодательного регулирования, уровень правосознания и правовой культуры государственных служащих страны и ряд иных обстоятельств.
С другой стороны, едва ли можно согласиться с утверждениями, что сфера совместного ведения есть не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия Конституции окончательно договориться по своим исключительным полномочиям. Нельзя согласиться и с тем, что предметы совместного ведения представляют собой своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период.40 Ведь сфера совместного ведения федерации и субъектов юридически, а, главное, фактически имеет место во многих федеративных государствах.
В современном обществе происходят весьма динамичные процессы в социальной, экономической, технической, культурной и иных сферах жизни. Все эти сферы в той или иной мере регулируются правом. В федеративном государстве регулирование осуществляется как федеральными правовыми актами, так и правовыми актами ее субъектов. В связи с постоянно изменяющимися условиями жизни в обществе и усложнением его структуры, бурным развитием науки и техники, прогрессом средств связи и коммуникаций, усилением миграции населения требуется быстрое государственное (и, прежде всего, законодательное) решение возникающих вопросов. Следует учитывать, что многие вопросы, которые ранее не имели серьезного значения, во второй половине прошлого века приобрели колоссальную важность (например, проблемы загрязнения окружающей среды). Целый ряд сфер общественной жизни (культура, здравоохранение и другие) имеют общегосударственные, региональные и местные вопросы, следовательно, решаются на трех уровнях.41 Таким образом, формирование предметов совместного ведения федерации и ее субъектов в федеративной государственности является ответом на новую реальность современного мира. При этом соотношение полномочий (в том числе и в сфере правового регулирования) федеральных органов и органов субъектов Федерации может меняться по целому ряду вопросов. Значит, нужна гибкая схема их распределения между органами государственной власти федерации и субъектов, что обеспечивается формированием сферы совместного ведения федерации и ее субъектов.
Безусловно, есть такие функции государства, которые можно четко и окончательно отнести к ведению федерации. Каковы же эти функции? Поскольку определение и юридическое оформление сферы исключительного ведения федерации в различных федеративных государствах осуществляется по-разному, может показаться, что круг вопросов данной сферы существенно различается по федеративным государствам мира. Так, Конституция США выделяет лишь восемнадцать полномочий Конгресса, а Конституция Индийской Республики содержит широкий перечень (97 пунктов) различных вопросов, отнесенных к ведению федерации. Однако при детальном исследовании содержания сферы исключительного ведения федерации можно убедиться, что она примерно одинакова во всех федеративных государствах. Данному вопросу посвящено много работ в отечественной науке. Так, Ю.А. Тихомиров, проанализировав правовые системы таких федеративных государств, как Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ, выделяет следующие типичные предметы исключительного ведения федерации: внешние сношения; оборона и руководство вооруженными силами; установление границ и таможенное дело; денежное и валютное обращение и монетная монополия; установление единой системы мер и весов; федеральные финансы и налоги; деятельность почты, телеграфа, телефона; паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев; федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения; гражданское, уголовное, процессуальное, исправительное, авторское, патентное, изобретательское право и охрана промышленной собственности; учреждение федеральной системы правоохранительных и судебных органов; поддержание общественного спокойствия и безопасности федерации; объявление войны и заключение мира; банковская деятельность; государственная статистика; правовое положение лиц, находящихся на государственной службе; производство, приобретение, продажа, распространение оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ.
Федеральное законодательное регулирование предметов совместного ведения и проблема выбора модели разграничения полномочий
Законодательное регулирование вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, имеет целый ряд объективных сложностей. Ведь такое регулирование осуществляется одновременно законодательными органами Федерации и ее субъектов. Следовательно, для оптимизации законодательного регулирования предметов совместного ведения имеет значение соотношение законов Федерации и субъектов по юридической силе, кругу регулируемых вопросов, объему законодательного регулирования. Однако центральным вопросом оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения является четкое и обоснованное разграничение регулятивных между законодательными органами Федерации и ее субъектов.
Базовым актом по данному вопросу является Конституция Российской Федерации, нормы которой обладают высшей юридической силой и имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Несмотря на то, что в целом конституционные нормы установили прочную основу федеративной государственности и урегулировали основополагающие вопросы федеративных отношений, вопрос о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в Конституции не решен. Однако он может и должен быть решен в законодательстве, поскольку «развитие российской государственности требует поиска рациональных путей реализации положений Конституции, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов, гарантий и стандартов».
Следует констатировать, что разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами осуществляется исключительно Конституцией и предметы совместного ведения, установленные в ее ст. 72, не подлежат разграничению. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется федеральными законами и в случаях установленных в федеральных законах, договорами.
Необходимо отметить, что в целом законодательное регулирование предметов совместного ведения к настоящему времени продвинулось достаточно далеко, а имеющиеся недостатки в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий не носят непреодолимого характера и не требуют немедленного пересмотра Конституции Российской Федерации. Тем не менее, многие важнейшие вопросы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов недостаточно четко урегулированы в законодательстве. Использовавшиеся в законодательстве методы разграничения полномочия по предметам совместного ведения не всегда были оптимальными, наблюдались и ошибки при выборе модели разграничения полномочий по отдельным предметам совместного ведения.
Важнейшим федеральным законодательным актом, который если не решил, то положил начало решения указанной проблемы, стал Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон устанавливает ряд важных положений в развитие норм Конституции, конкретизируя и, в какой-то мере, дополняя их. Так, в развитие конституционного принципа равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, Федеральный закон установил, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного субъекта Федерации недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов Федерации.
В Федеральном законе закреплено, что никакие правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, а так же договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения, установленные Конституцией. Если же принятие нормативных правовых актов Российской Федерации или ее субъектов, либо заключение договоров и соглашений между их органами государственной власти ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства ее системы государственной власти, то такие нормативно-правовые акты не могут быть приняты, а договоры и соглашения -заключены.
Следует отметить, что в начале и середине 90-х годов в Российской Федерации нередко делались попытки решения многих важнейших для государства и общества вопросов, особенно в сфере совместного ведения, исключительно путем заключения договоров и соглашений между соответствующими органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры и соглашения могут разрешить (и разрешали) некоторые текущие сложности, но, с другой стороны, порождали сложности еще большие. Ведь многие положения ряда договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не соответствуют Конституции и федеральному законодательству (это особенно наглядно прослеживается при анализе договоров с Татарстаном, Башкортостаном, Ингушетией). Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ требует приведения их в соответствие с Конституцией и федеральными законами, но это происходит далеко не всегда, а сам процесс приведения часто происходит неоптимально. Например, конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года № ВС-22/15, обновленная Законом РБ от 3 ноября 2000 года № 94-3," включила положения договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан», в том числе и несоответствующие Конституции Российской Федерации.
Законодательство субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения: состояние, классификация, место и роль в системе законодательного регулирования
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации федеральные законы имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном «подкреплении» законами субъектов Российской Федерации. Однако, как было показано выше, федеральные законы нередко вводят лишь наиболее общие, основополагающие нормы, определяющие, но не подменяющие правовые акты субъектов Российской Федерации. «В условия федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Но эти уровни законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий».145 Однако в российской правовой теории и практике появилось мнение, что в нашей стране существует не только два уровня государственной власти, но и два независимых друг от друга уровня законодательства. «Это представление вряд ли правильно, поскольку оно может создать превратное впечатление, что наряду с законами в полном смысле этого слова, т.е. наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня. К ним относятся законы субъектов Федерации, содержание которых всегда предопределяется федеральными законами и которые поэтому не столь обязательны для исполнения как законы федерального уровня. Тем самым практически создается опасная основа для отрицания принципа обязательности исполнения каждой правовой нормы, изданной уполномоченным на то органом».
Едва ли можно согласиться и с такой позицией ряда исследователей, что субъекты Федерации сформировали относительно самостоятельные отрасли права. Все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в федеральной Конституции. Отрасли права, отнесенные ее ст. 72 к предметам совместного ведения, состоят как из федеральных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования.
Правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России. Нормы субъектов Федерации имеют общие черты с федеральными нормами права, которые состоят в схожести структуры, единстве принципов, предмета и метода правового регулирования, одинаковость внешней формы выражения. Вместе с тем нормы субъектов Федерации имеют и ряд особенностей. Они действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражается особенности соответствующего субъекта, они определяются предметом ведения (совместным, субъекта Федерации), особенностями предмета и метода правового регулирования.
Таким образом, следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который снимает известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. В этой связи основной задачей развития законодательства по предметам совместного ведения является гармонизация законодательства субъектов Российской Федерации с законодательством Российской Федерации, с учетом их системного характера и относительной самостоятельности каждого.
Гармонизация есть процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерности объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами. Сбалансированные между собой правовые акты как бы «гасят» одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий.148 Гармонизация законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения является одной из важных граней оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения.
Говоря о системе, упор чаще всего делается на такое ее качество, как соподчиненность, иерархичность. Однако применительно к оптимизации системы законодательного регулирования сферы совместного ведения следует более опираться на такое интегративное качество системы, как «встроенность» в нее элементов, в данном случае «встроенность» законодательства субъектов Федерации в систему законодательного регулирования предметов совместного ведения.
На сегодняшний день количество законов всех 89 субъектов Федерации, принятых по предметам совместного ведения во много раз превышает количество федеральных законов в данной сфере. По подсчетам специалистов, более четырех пятых от общего числа законов субъектов Федерации принимались по предметам совместного ведения149. В настоящее время количество законов субъектов Федерации по предметам их ведения несколько увеличилось, но все равно большинство их законов регулирует предметы совместного ведения. Таким образом, законы субъектов Федерации вместе с федеральным законодательством составляют систему правового регулирования предметов совместного ведения в Российской Федерации.
