Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-правовые основы федеративных отношений в Российской Федерации
1.1 Понятие федеративных отношений
1.2 Взаимодействие Федерации и ее субъектов как основа федеративных отношений
Глава 2 Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти в Российской Федерации
2.1 Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти между Российской Федерацией и ее субъектами
2.2 Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями .
Глава 3 Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации .
3.1 Конституционно-правовое регулирование отношений в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов
3.2 Конституционно-правовое регулирование федеративных отношений вне пределов ведения Российской Федерации .
Заключение
Список использованных источников и литературы
- Взаимодействие Федерации и ее субъектов как основа федеративных отношений
- Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти между Российской Федерацией и ее субъектами
- Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями
- Конституционно-правовое регулирование федеративных отношений вне пределов ведения Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституционно-правовые основы регулирования федеративных отношений в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации в сложносоставном, мультиэтническом государстве требуют ясного и детализированного законодательства, учитывающего особый характер формирования Российской Федерации. От четкого распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации во многом зависит результативность их деятельности по обеспечению стабильности государственного управления и возможность включения граждан в этот процесс. Совершенствование механизма взаимодействия органов власти в многосоставном государстве может быть достигнуто в результате исследования его реализации на практике отдельного субъекта Российской Федерации. Особую значимость представляет исследование проблем взаимоотношений Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, правового положения субъекта Российской Федерации, разграничения полномочий между центром и регионом, конституционно-правового статуса органов, осуществляющих государственную власть в субъекте Российской Федерации. Необходимость постоянного исследования этих теоретических и практических проблем требует реального осмысления, становления полноценных федеративных отношений как одного из основных элементов российского федерализма.
Для Российской Федерации проблема функционирования сбалансированных федеративных отношений является особенно важной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с регионами порождает серьезные, иногда труднопреодолимые препятствия на пути развития правового и социального государства. Стабильное функционирование федеративного государства, обеспечение его интеграционной целостности возможны при условии согласованной деятельности властных структур. Поэтому особенно важно исследовать федеративные отношения на всех уровнях власти. Отсутствие на сегодняшний день общих законодательных критериев пределов федерального и регионального регулирования федеративных отношений в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации вызывает необходимость в исследовании механизмов реализации государственной власти в современной Российской Федерации на примере отдельного региона.
Встречающиеся противоречия между системами законодательства субъектов Российской Федерации, актами местного самоуправления и федеральным законодательством препятствуют поступательному развитию федеративных отношений и создают определенную опасность интеграционной целостности Российской Федерации. Поэтому исследование основ конституционно-правового регулирования федеративных отношений в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации требует тщательного анализа причин нарушения соответствия федерального и регионального законодательства на основе изучения законодательной практики отдельно взятого субъекта Российской Федерации, в данном случае – Оренбургской области.
Необходимость критического анализа и осмысления современных процессов выстраивания федеративных связей, потребность в выработке мер по совершенствованию основ конституционно-правового регулирования взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы исследования.
Федерализм и федеративные отношения стали предметом пристального внимания исследователей во всем мире, в том числе и в Российской Федерации, о чем свидетельствуют многочисленные публикации как в дореволюционный, так и в современный период. Правовые аспекты федеративных отношений, в том числе конституционно-правовые принципы распределения компетенции между уровнями публичной власти, отражены в исследованиях ученых многих стран, но имеющиеся исследования отнюдь не покрывают всего проблемного поля.
Анализ современных концепций и процессов федерализации Российской Федерации был проведен с учетом тех взглядов и подходов к федерализму, которые были сформулированы еще в российской дореволюционной школе (И.А. Ильин, Ф.Ф. Кокошкин, С.А. Котляревский, Н.М. Коркунов, Н.Н. Лазаревский, Н.Н. Палиенко, А.С. Ященко и др.), а также в работах государствоведов советского периода – Г.В. Александренко, Б.Л. Железнова, И.М. Кислицына, М.Г. Кириченко, С.С. Кравчука, М.И. Кукушкина, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, В.А. Рянжина, П.И. Стучки, Ю.Г. Судницына, И.Е. Фарбера, Н.П. Фарберова, В.С. Шевцова и др.
Современные проблемы российского федерализма, федеративных отношений нашли отражение в работах М.И. Абдуллаева, Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, К.К. Барановой, А.В. Безрукова, А.А. Белкина, А. Бланкенагель, Г.А. Гаджиева, В.Г. Ермакова, А.А. Жученко, А.В. Зиновьева, М.Н. Карасева, Е.А. Кремянской, А.Н. Кокотова, Г.И. Королевой-Коноплянской, Ю.А. Крохиной, О.Е. Кутафина, В.Н. Лысенко, С.В. Нарутто, Э.В. Тадевосяна, А.Н. Черткова, и это неполный перечень авторов, рассматривающих проблемы федерализма и федеративных отношений в правовом государстве как комплексно, так и в качестве отдельных аспектов.
В современной отечественной государственно-правовой научной литературе теоретико-правовой анализ федеративного устройства Российской Федерации осуществляется такими исследователями, как А.С.Автономов, Л.Ф. Болтенкова, И.М. Бусыгина, Е.М. Бухвальд, М.В. Глигич-Золотарева, И.Б. Гоптарева, Н.М. Добрынин, Б.Л. Железнов, Д.Л. Златопольский, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, И.А. Конюхова (Умнова), А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, И.В. Левашин, М.С. Саликов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, М.Х. Фарукшин, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин и др.
В зарубежной литературе свое обоснование в наибольшей степени получили такие вопросы, как влияние децентрализации и регионализации на изменение соотношения вертикали и горизонтали федеральной власти, преимущества и издержки федерализма как принципа многоуровневого управления, процессы разделения власти и выравнивания ее границ (Д. Вайлер, И. Духачек, Г.Макс, У. Райкер, В. Остром, Д. Тэпс, Р. Уотс, Т. Шиллинг, Д. Элейзер, Т. Эзер и др.).
Вместе с тем следует отметить, что теоретическим и методологическим проблемам регулирования федеративных отношений в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации уделяется, на наш взгляд, недостаточное внимание. Особого внимания заслуживает исследование практики реализации механизмов взаимодействия между различными уровнями власти, обеспечивающих единство системы государственных органов. Кроме того, слабое разделение власти по вертикали вызывает необходимость в постоянном исследовании практики правового регулирования федеративных отношений не только между Российской Федерацией и ее субъектами, но и между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями в их составе.
Несмотря на наличие большого количества научных работ по общим проблемам российского федерализма и федеративных отношений, в российском конституционном праве наблюдается пробел в области исследований проблематики взаимоотношений Российской Федерации с ее отдельными конкретными субъектами, тем более такими малоизученными с правовой точки зрения, как Оренбургская область, особенно в части правового обеспечения условий жизнедеятельности населения, улучшения инфраструктуры региона, вопросов природопользования и т.д. Кроме того, исследование практики регулирования федеративных отношений в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации на примере отдельного региона – Оренбургской области - позволяет сформулировать новые предложения по разработке адекватной взвешенной и продуманной концепции реформирования системы федеративных отношений и ее законодательного обеспечения. Все это обуславливает теоретическую и практическую актуальность темы диссертационного исследования.
Объект исследования составляют общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием федеративных отношений между Российской Федерацией и отдельным субъектом Российской Федерации - Оренбургской областью в сфере предметов ведения субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, закрепляющих правовые основы федеративных отношений в сфере предметов ведения субъекта Российской Федерации (Оренбургской области), правовые основы взаимодействия различных уровней власти; позиции и взгляды ученых, работающих по данному направлению.
Цель диссертационной работы – выявление оптимального теоретического и конституционно-правового подхода к формированию отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также определение современных тенденций и динамики их развития с учетом региональной практики правотворчества и правоприменения на примере отдельно взятого субъекта – Оренбургской области - для обеспечения равновесия между центром и регионами.
Цель диссертационного исследования предопределила необходимость постановки и решения следующих задач:
исследовать характерные черты, особенности и ключевые принципы построения федеративных отношений, обобщить существующие подходы к их определению в юридической науке;
раскрыть формы осуществления взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов как основ построения федеративных отношений;
изучить процесс реализации принципа, определяющего критерии разграничения власти между Российской Федерацией и ее субъектами, как конституционно-правовой основы регулирования федеративных отношений;
раскрыть наиболее актуальные конституционные аспекты разграничения уровней власти между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, определить влияние местного самоуправления на развитие федеративных отношений;
проанализировать практику распределения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения, определить пути разрешения правовых коллизий, возникающих в системе федеративных отношений;
исследовать проблемы законодательного регулирования предметов ведения Оренбургской области.
Методологическую основу диссертационной работы составили современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись исторический, системный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие методы. Рассмотрение ряда вопросов проводилось с учетом принципов единства абстрактного и конкретного, общего и особенного, которые позволили в интересах поставленных задач обобщить сложную и неоднозначную практику жизнедеятельности Оренбургской области как субъекта Российской Федерации. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно. Диссертационное исследование базируется на использовании современных научных концепций федерализма, демократических принципах разделения власти и разграничения предметов ведения.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты Оренбургской области и иных субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Научная новизна: диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором на примере отдельно взятого субъекта Российской Федерации – Оренбургской области – раскрываются способы урегулирования и практика реализации отношений между целым (Российской Федерацией) и составными частями федеративного государства (субъектами Российской Федерации); составными частями государства (субъектом Российской Федерации) и муниципальными образованиями в их составе; федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации; органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. Выявлены правовые коллизии и нормативные пробелы, сдерживающие поступательное развитие федеративных отношений.
Научная новизна исследования отражается в положениях, выносимых на защиту:
-
Федеративные отношения – это один из основных (базовых) элементов федерализма, представляющий собой многоуровневые властеотношения, структура и содержание которых определяются принципом разделения властей. Территориальные же основы организации публичной власти в Российской Федерации предполагают следующий круг субъектов федеративных отношений: федеральный уровень – федеральные органы государственной власти, субфедеральный уровень – территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, межрегиональный уровень - Полномочные Представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и объединения (ассоциации) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, региональный уровень – органы государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальный уровень – органы местного самоуправления.
-
Как свидетельствует опыт, с созданием федеральных округов возникли новые возможности оптимизации взаимодействия всех субъектов федеративных отношений; дальнейшее улучшение такого взаимодействия требует адекватного обновления полномочий Полномочных Представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.
-
Практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями свидетельствует о необходимости установления четкого (ограниченного) перечня таких полномочий как на федеральном, так и на региональном уровнях власти. Перспективным видится освобождение органов местного самоуправления от части переданных им государственных полномочий путем их делегирования в ведение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
-
В целях совершенствования федеративных отношений следует развивать тенденцию к образованию конституционных (уставных) судов во всех без исключения субъектах Российской Федерации. Кроме того, необходимо усовершенствовать федеральное законодательство в части усиления контроля за организацией и деятельностью мировых судей в субъектах Российской Федерации.
-
Комплексное исследование законодательной практики регулирования федеративных отношений в Оренбургской области позволило определить исходные принципы, гармонизирующие законотворчество по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Ключевым принципом должно стать издание рамочных федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
-
Нужно укреплять и дифференцировать сотрудничество палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов в сфере законодательной инициативы, что позволит исключить из практики многочисленные факты возврата региональных законопроектов или оставления их без внимания. Соответствующим координационным органом мог бы стать Совет законодателей, созданный при Совете Федерации.
-
В настоящее время отсутствует эффективный механизм преодоления и предупреждения коллизий и противоречий, возникающих в процессе согласования федеральных законопроектов с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо принять федеральный закон, регламентирующий порядок сотрудничества Государственной Думы и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации при рассмотрении отзывов на федеральные законопроекты, подготовленные в субъектах Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
-
Обращения законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания являются разновидностью законодательной инициативы, определяющей одну из форм взаимодействия регионального и федерального уровней власти. Такие обращения отражают их взгляд на существующие в регионе проблемы. Отсюда вытекает необходимость придания им юридического статуса с обязательным закреплением в федеральном законодательстве процедуры и сроков их рассмотрения.
Научная и практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы для дальнейшего развития федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, правовых актов местного самоуправления при решении проблем разграничения предметов ведения между центром, регионами и властью на местах; для развития внутрифедеральных отношений с учетом интересов Российской Федерации и ее субъектов; для более согласованной и унифицированной правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашениями) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично -правового характера.
Полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в научно-педагогической работе по курсу конституционного права, муниципального права, теории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, представительных органов власти местного самоуправления. Концептуальные положения исследования легли в основу научных статей, опубликованных диссертантом в 2008, 2009 и 2010 годах.
Апробация исследования. Основные положения и выводы диссертанта нашли отражение в серии научных публикаций и изложены автором в докладах и сообщениях на научных и научно-практических конференциях:
Межвузовская студенческая научная конференция «Особенности выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: история, генезис развития, современное правовое регулирование». Оренбург: Оренбургский государственный университет, 20 апреля 2007 г. (доклад «Новое законодательство России о выборах»);
XXIX Научная конференция студентов ОГУ, секция «Российский федерализм», 23 апреля 2007 г. (доклад «Институт полномочных представителей как механизм обеспечения единства всех ветвей власти»);
региональная научно-практическая конференция «Проблемы реализации конституционных норм: от истории к современности», посвященная 15-летию принятия Конституции Российской Федерации. Оренбург: Оренбургский государственный университет, 11-12 декабря 2008 г. (доклад «Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти»),
Всероссийская научно-практическая конференция «Интеграция науки и практики в профессиональном развитии педагога», секция: Политическое устройство России: актуальные вопросы политики реформирования. Оренбург: Оренбургский государственный университет, 3 февраля 2010 г. (доклад «Легислатура области как субъекта Российской Федерации (на примере Оренбургской области»).
Объем и структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов и заключения, списка литературы.
Взаимодействие Федерации и ее субъектов как основа федеративных отношений
В первом значении федерализм рассматривается как характеристика са-мого широкого круга общественных отношений. В этом смысле федерализм — это принцип, теория, идеология, выражающиеся в конструировании обще-ственных отношений на основе децентрализации, учета интересов всех сто-рон этих отношений . К исследователям, рассматривавшим федерализм в данном контексте, следует отнести А. Ященко , М.А. Бакунина . Некоторые российские исследователи федерализма рассматривают его как демократический механизм регулирования отношений между народами, национальными сообществами внутри одного государства по формированию общих и защите собственных интересов . Представляется, что данный подход лишает возможности рассматривать федерализм в качестве правовой категории и использовать его в правоприменительной практике вследствие абстрактного содержания. Второй подход к категории «федерализм» выражается в рассмотрении федерализма как принципа построения не только государственного устрой-ства, но и федеративных отношений внутри государства, основанных на де-централизации и самоуправлении, вне зависимости от формы его политико-территориального устройства. Данная концепция федерализма нашла свое отражение в работах В. Острома , Д. Элазера , И.А. Конюховой (Умновой) . При таком подходе федерализм означает, что «субъекты обладают равным конституционно-правовым статусом независимо от своего наименования, территориальных размеров, численности населения, экономического состояния и других факторов» . При подобном подходе федерализм именуется федерализмом в широком смысле .
Третий подход характеризуется тем, что федерализм обозначает опреде-ленный характер взаимоотношений между государством и его составными частями, а также органами государственной власти различных территориаль-ных уровней. При исследованиях федерализма как политико-правового явле-ния рассматривают тип организации и функционирования государственной власти . В данном смысле из требований федерализма вытекает необходи-мость нормативного, конституционного закрепления предметов ведения, в рамках которых государство и его субъекты обладают всей полнотой госу-дарственной власти, и наличие конституционных механизмов разрешения споров о компетенции между центральными (федеральными, союзными) ор-ганами государственной власти и органами власти субъектов. Не менее спорным представляется определение федерализма как формы государственного устройства, поскольку в этом случае федерализм смешива-ется с понятием «федерация». Федерализм может совпадать с федеративной формой государственного устройства, но это не обязательный признак, по-скольку «федерализм... может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма» . Необходимость исследования термина «федеративные отношения», как одного из основных элементов федерализма, требует реального осмысления. Общее концептуальное понимание термина «федеративные отношения» в юридической литературе встречается реже, чем термина «федерализм». Тем не менее встречаются некоторые дефиниции, близкие к определению терми-на «федеративные отношения». Прежде всего, понятие «федеративные отно-шения» определено как «центро-периферийные отношения» . Учеными - правоведами общее понимание термина «федеративные отношения» сведено к дефинициям: «разграничение предметов ведения между Российской Феде-рацией и ее субъектами и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти» или «урегулированные нормами права обществен-ные отношения, возникающие между Российской Федерацией и ее субъекта-ми (их органами государственной власти) по поводу разделения государст-венной власти» . Федеративные отношения относятся к разновидности государственно-правовых отношений в системе политических отношений общества. Более широкое определение дано в авторской работе В.В.Пономарева, который фе-деративные отношения определяет как «общественные отношения, возни-кающие между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностны-ми лицами, определяющие существование Российской Федерации как феде-ративного государства и суверенного государства» .
Отсутствие закрепления в научной литературе конкретного перечня уча-стников федеративных отношений предполагает различные подходы к этому вопросу. Так, В.А.Черепанов относит к непосредственным участникам феде-ративных отношений органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации . К ис-следователям, определяющим, что федеративные отношения – это отноше-ния между составными частями государства (субъектами Российской Феде-рации) и целым (Российской Федерации), отношения составных частей госу-дарства (субъектов Российской Федерации) друг с другом, отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправле-ния, следует отнести Л.Ф. Болтенкову , А.А. Сатуева . По мнению этих ис-следователей, местное самоуправление также является участником федера-тивных отношений. Соглашаясь с изложенным утверждением, можно про-следить существенную роль местного самоуправления в развитии федера-тивных отношений. Местные власти могут быстрее, чем центр, отреагиро-вать на интересы своего населения и найти решение, которое будет гораздо более приемлемым для региона . Значительность роли местного самоуправ-ления в федеративных отношениях просматривается в наделении органов ме-стного самоуправления некоторой компетенцией в сфере общественных от-ношений, входящих в предмет ведения Российской Федерации. Видится не-обходимым закрепление в юридической науке перечня участников федера-тивных отношений с обязательным включением в данный перечень местного самоуправления.
Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти между Российской Федерацией и ее субъектами
Стабильное функционирование федеративного государства, достижение взаимодействия многоуровневых структур власти возможны при условии включенности в государственное управление института местного самоуправ-ления. Проблема разграничения уровней власти и построения сбалансиро-ванной и эффективно действующей модели взаимоотношений государствен-ной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела перво-степенное значение. Современное развитие федеративных отношений усили-вает роль органов местного самоуправления. Без укрепления местного само-управления, с одной стороны, и без введения эффективной системы контроля и надзора за местным самоуправлением, с другой, невозможно выстроить нормальную систему федеративных отношений.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между орга-нами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают. Принцип разгра-ничения предметов ведения и полномочий строится на разделении полномо-чий между органами государственной власти и органами местного само-управления. Четкое разграничение полномочий позволит избежать дублиро-вания и параллелизма в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления .
На уровне местного самоуправления отсутствует классическое разделе-ние власти на законодательную (представительную), исполнительную и су-дебную. В местном самоуправлении нецелесообразно применять ни один из элементов разделения властей. Ряд авторов считают, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей «по горизонтали» действует в усеченной форме – в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления . Тем не менее, на наш взгляд, к органам местного самоуправления применяется не принцип разделения властей, а принцип разделения полномочий, так как в Федераль-ном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» (действующем в редакции от 27 декабря 2009 года) (в дальнейшем Закон №131-ФЗ) в целях разграничения функций и обеспечения баланса полномочий с использовани-ем элементов системы сдержек и противовесов закреплен принцип разграни-чения полномочий между исполнительными и представительными органами власти местного самоуправления.
Самостоятельное местное самоуправление является залогом стабильно-сти федеративных отношений в Российской Федерации. Местное самоуправ-ление, его органы самостоятельно решают все важные вопросы по управле-нию собственными делами, и в то же время государство финансирует про-граммы, которые направлены на социальное, экономическое, финансовое обеспечение стабильного развития всех территорий, всех поселений, городов на территории Российской Федерации. Вмешательство государственного ор-гана власти в дела местного самоуправления на сегодняшний день выражено лишь в контроле, координации, помощи местному самоуправлению в реше-нии их проблем. Именно этим обусловлена необходимость разделения ком-петенции по вертикали, то есть разделение полномочий между органами го-сударственной власти и органами местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает обязательное включение в структуру органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования (мэра), местной администрации (испол-нительно-распорядительный орган), контрольного органа. Примечательным является то, что Закон № 131-ФЗ не наделяет представительную власть пра-вом законотворчества. Это связано с тем, что принятие законов является ис-ключительным правом Федерации и субъектов Российской Федерации. На уровне местного самоуправления правотворчество в форме принятия законов не осуществляется.
Проявлением самостоятельности муниципального образования является принцип формирования представительных органов. Так, в соответствии с Ус-тавом города Оренбурга , представительным органом муниципального образования города Оренбурга является городской Совет, который состоит из установленной численности депутатов – 39 членов. Городской Совет наделен собственными полномочиями и самостоятельно принимает свой регламент, который регулирует вопросы организации деятельности, порядок проведения заседаний, принятия решений. Так, в соответствии с Регламентом , Оренбургский городской Совет самостоятельно избирает из своего состава Председателя; заместителя Председателя Совета, создает постоянные депутатские комиссии и выбирает их председателей.
В качестве характеризующего признака самостоятельности и независи-мости представительного органа власти местного уровня выступает право исключительной компетенции принятия нормативных правовых актов, яв-ляющихся базовыми для муниципального образования: устава, внесения в него изменений и дополнений; утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении; установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.
Формой уравновешивания представительных и исполнительных органов местного самоуправления является закрепление за представительным орга-ном функции контроля над исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного зна-чения; над главой муниципального образования (статья 36 Закона № 131-ФЗ предусматривает подотчетность главы муниципального образования пред-ставительному органу).
Конституционно-правовые основы разграничения уровней власти между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями
Важное значение для конкретизации компетенции регионов в сфере здравоохранения принадлежит законам, принимаемым в субъектах Федера-ции по вопросам охраны здоровья населения. В регионах принимаются про-граммы, направленные на предупреждение распространения опасных заболе-ваний. Например, в Оренбургской области принят Закон «Об областной про-грамме «Предупреждение распространения заболевания, вызываемого виру-сом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), на 2007 - 2010 годы» , обеспечивающий замедление темпа развития отрицательных последствий за-болевания путем организации широкомасштабных профилактических про-грамм, а также внедрения новых методик и технологий работы с ВИЧ-инфицированными. Действует также Программа, обеспечивающая укрепле-ние материально-технической базы противотуберкулезной службы области, внедрение современных технологий в диагностику и лечение детского и взрослого населения области, в целях снижения заболеваемости и смертно-сти от туберкулеза . Законодательство регионов направлено также на обеспечение медицинской помощи, лечения и диагностики сложных заболеваний, своевременное выявление которых на ранних стадиях позволяет предотвращать высокий процент смертности среди населения. Например, Законодательным Собранием принята Программа «Об областной целевой программе «Развитие современных технологий хирургической помощи больным с заболеваниями сердца и сосудов в Оренбургской области на 2008 - 2010 годы» , основной целью которой является снижение тяжести и числа осложнений, улучшение качества жизни при сердечнососудистых заболеваниях.
Таким образом, вопросы регулирования экономики и культурного разви-тия включены в сферу совместного законодательного регулирования Россий-ской Федерацией и субъектами. Данная сфера регулирования охватывает во-просы разграничения государственной собственности, предполагающие осо-бую значимость исключительно общефедерального правового значения, так как включает вопросы определения собственника, передачи объектов госсоб-ственности из ведения Российской Федерации ее субъектам, порядок оформ-ления такой передачи. Установление общих принципов налогообложения и сборов, то есть распределение налоговых полномочий по вопросам установ-ления и введения региональных и местных налогов между Центром и субъек-тами Федерации, является фактором, влияющим на доходную базу регионов. В сфере общих вопросов воспитания и образования, науки, культуры субъек-тами Федерации принимаются законы, которые дополняют и обогащают фе-деральное законодательство в области образования с учетом национальных, социально-экономических, культурных и других особенностей региона.
3. Вопросы охраны природы и экологической безопасности. В совме-стном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, то есть в совместном ведении находится деятельность по осуще-ствлению всех правомочий собственника. В субъектах Российской Федера-ции принимаются законы, регулирующие земельно-имущественные отноше-ния, возникающие в процессе владения, пользования и распоряжения. На-пример, в Оренбургской области действует Закон «О порядке управления зе-мельными ресурсами на территории Оренбургской области» , которым установлены полномочия органов власти области, связанные с земельными ресурсами. Данным Законом на исполнительную власть Оренбургской области возложены обязательства по осуществлению правового регулирования вопросов управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности Оренбургской области, в том числе по установлению порядка предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Такой порядок урегулирован Постановлением Правительства Оренбургской области № 301-п , регламентирующим механизм рассмотрения Министерством природных ресурсов, земельных и имущественных отношений Оренбургской области заявлений граждан и юридических лиц на приобретение земельных участков государственной собственности Оренбургской области. В вопросе предоставления земель субъекты Российской Федерации в полной мере используют законотворческие возможности согласно принципу нахождения оборота земельных участков в совместном ведении с Российской Федерацией. Порядок предоставления аренды земли, определение размеров, порядка и условий внесения арендной платы за земли, как правило, опреде-ляется исполнительным органом власти субъекта. В каждом субъекте Рос-сийской Федерации установлен индивидуальный порядок определения раз-мера арендной платы. Например, в Оренбургской области порядок определе-ния размеров и условий внесения арендной платы за земли ставка которой зависит от категории предоставляемой в аренду земли учрежден Постанов-лением Правительства Оренбургской области . Например, ставка арендной платы, взимаемой от кадастровой стоимости земли промышленности и иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий приравнена к стоимости земли водного и лесного фонда и составляет 7,12% от стоимости участка, тогда как земли сельскохозяйственного назначения составляет 0,33%. В Новгородской области, например, установлен иной порядок опре-деления размера арендной платы на земли. Согласно Постановлению Адми-нистрации Новгородской области , размер арендной платы на год составляет 2% от стоимости земли, 0,3% – земли сельскохозяйственного назначения, 1,5% – земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Правовое положение земель сельскохозяйственного назначения имеет свое специфическое, отличное от общего земельного законодательства пра-вовое регулирование, которое сказалось и на выражении права собственно-сти на данные земельные участки. В регионах принимаются законодательные акты, регулирующие вопросы передачи в аренду земельных участков из зе-мель сельскохозяйственного назначения, вопросы приватизации данных зе-мель, их цену, а также вопросы, устанавливающие предельные размеры об-щей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на терри-тории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) юридического лица. В Оренбургской области данные вопросы регулируется посредством Закона Оренбургской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Оренбургской об-ласти» . Законом определен минимальный размер образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственного назначения, который составляет пять лет. Кроме того, в регионах с целью устойчивого развития сельских террито-рий, сохранения и воспроизводства используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов создаются специаль-ные программы. В Оренбургской области, например, принята Программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйствен-ной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2008 - 2012 годы» , предусматривающая развитие сельских территорий путем уве-личения объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование зе-мель.
Конституционно-правовое регулирование федеративных отношений вне пределов ведения Российской Федерации
Примером обращения субъекта Российской Федерации в качестве зако-нодательной инициативы может являться обращение Законодательного Соб-рания Оренбургской области четвертого созыва, внесенное Постановлением от 18 октября 2006 года № 667 в связи с внесением в Лесной Кодекс Российской Федерации изменений (пункт 1 статьи 15 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ) , вступивших в силу 1 января 2007 года и предусматривающих передачу лесов Российской Федерации в управление субъектам Российской Федерации. В обращении отражено, что изменение норм Лесного Кодекса может привести к губительным последствиям статуса Бузулукского бора: бору грозит не только разделение на части по территориальному принципу, но и на отдельные лесхозы внутри каждой области, граничащей с бором, следовательно, будет нарушена единая политика ведения лесного хозяйства и охраны бора. Возможность сохранения Бузулукского бора, согласно данному обращению, виделась в принятии в 2006 году Постановления Правительства Российской Федерации о придании бору статуса национального парка. Однако в настоящее время в соответствии с Федеральным законом , проект которого был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации, статья 47 Лесного Кодекса, которая была предметом обращения Законодательного Собрания Оренбургской области в отношении Бузулукского бора, утратила силу, в связи с чем можно было бы сделать вывод о том, что обращение субъекта Российской Федерации повлияло на позитивное решение федеральной власти. Однако это не совсем так, потому что до настоящего времени Правительством Российской Федерации не вынесено Постановления о придании Бузулукскому бору статуса национального парка, стало быть, обращение Законодательного Собрания Оренбургской области в отношении ценного лесного массива остается безуспешным
Как показывает практика, обращения часто носят затяжной, а иногда просто рекомендательный характер, кроме того, не всегда федеральный уро-вень государственной власти учитывает мнение регионов. Еще одним приме-ром редуцирования региональной законодательной инициативы может по-служить обращение Законодательного Собрания Оренбургской области третьего созыва, направленное Постановлением от 15 февраля 2006 года № 3003 депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от Оренбургской области Когану А.Б., Плохотнюку Б.В., Храмову Р.А., членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Оренбургской области Долгушкину Н.К., Пожиткову Н.Ф. с просьбой инициировать рассмотрение вопроса о сохранении военного учебного заведения – Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Оренбургское высшее зенитное ракетное училище (военный институт)» – в соответствующих комитетах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Обращение было вызвано принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2005 года № 805 «О внесении изменений в Федеральную программу «Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года», предусматривающего проведение реорганизации (укрупнения) военных учебных заведений до 2010 года. Несмотря на то что в обращении Законодательного Собрания области приводились доводы о необходимости сохранения единственного в Южно-Уральском регионе и старейшего в стране военного учебного заведения подобного рода, Правительством Российской Федерации было все-таки принято решение о его ликвидации .
Обращения законодательных органов субъектов Российской Федерации несут их собственный, местный взгляд на проблемы законодательного регу-лирования, на существующие в регионе проблемы. Поэтому видится необхо-димым придание юридического статуса обращениям законодательных орга-нов субъекта Федерации в федеральный законодательный орган. Предлагает-ся обязательное закрепление в федеральном законодательстве процедуры и сроков рассмотрения таких обращений, процессуальный порядок, обязатель-ность ответа, права регионального уровня власти на разрешение спорной си-туации в судебном порядке.
Итак, предметы ведения субъектов Российской Федерации – сфера компетенции, то есть те вопросы, по которым субъекты Российской Федерации вправе осуществлять государственную власть посредством осуществления собственного правового регулирования, – сформированы по остаточному принципу исключительных полномочий субъектов Российской Федерации. Отсутствие конституционного закрепления остаточного и открытого перечня предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации, вызванное непостоянством перечня общественных правоотношений и невозможностью четкого закрепления всех сфер общественных отношений, приводит к проблеме опережающего правового регулирования, противоречию законодательства субъектов Российской Федерации или к превышению пределов правового регулирования. Предусмотренная возможность внесения регионами собственного, местного взгляда на проблемы законодательного регулирования посредством права законодательной инициативы законодательными органами субъектов Федерации сопряжена наличием проблем: незначительностью применения в федеральном законодательстве предложений депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, направленных на восполнение пробелов законодательства в определенной сфере отношений; необоснованностью отклонений федеральным парламентом субфедеральных законопроектов. Обращения законодательных органов субъектов Российской Федерации в федеральные органы власти, как разновидность законодательной инициативы и как одна из форм взаимодействия регионального и федерального уровней власти, широко используемые в практике законодательных органов субъектов Российской Федерации, не имеют юридического закрепления ни в юридической науке, ни в законодательстве.
